Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias D. T. y C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES.
Medio de control Reparación Directa. Radicado 13-001-33-33-002-2019-00107-01. Demandantes Sugey Molina de Alba y otros. Demandados Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), Sociedad Autopistas del Sol S.A.S., Concesión Ruta Caribe. Llamados en garantía La Previsora S.A., Autopistas del Sol S.A.S., y Segurexpo. Tema Responsabilidad estatal por desalojos contra arrendatarios en el marco de procesos de expropiación – Caducidad del medio de control.
Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza. II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala Fija de Decisión No. 01 del Tribunal Administrativo de Bolívar a pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA. 3.1.1 PRETENSIONES1. La parte actora pretende que se declare patrimonial y administrativamente responsable a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y a la sociedad Autopistas del Sol S.A.S., Concesión Ruta Caribe, por haber incurrido en falla del servicio, con ocasión al desalojo intempestivo del que fueron víctimas los demandantes, quienes ostentaban la calidad de arrendatarios sobre un inmueble ubicado en el municipio de Turbaco (Bolívar). 1 Folios 5-7 del archivo 01 del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 Como consecuencia de lo anterior, solicita que se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de los siguientes perjuicios: (i) daño emergente y lucro cesante por un valor total de $27.687.498;
(ii) daño moral en una suma de 10 SMLMV para cada uno de los demandantes; (iii) subsidio de transporte, en una cuantía de 1 SMLMV para cada libelista. 3.1.2. HECHOS2. En la demanda se narra que, el Instituto Nacional de Concesiones (hoy, Agencia Nacional de Infraestructura) suscribió el contrato de concesión número 008, con la sociedad Autopistas del Sol S.A., con el fin de que ésta última realizara la gestión predial correspondiente, para lograr la construcción de la doble calzada en el tramo comprendido entre los municipios de Turbaco y Arjona (Bolívar).
Refiere que, cada uno de los demandantes, Sugey Molina de Alba, Natalia Maribel Castaño Cano y Eder Jesús Ramos Ortiz (arrendatarios) celebraron un contrato de arrendamiento de local comercial con el señor Cristóbal Fidencio Álvarez Noriega (propietario y arrendador) en el municipio de Turbaco. A su vez, el señor Alberto Rafael Espinosa Cortés suscribió un contrato de arrendamiento de vivienda urbana con el señor Cristóbal Álvarez para su propia habitación, en la misma municipalidad.
Aduce que, el concesionario Autopistas del Sol S.A., procedió a realizar las gestiones pertinentes para conseguir la enajenación voluntaria de los inmuebles de propiedad del señor Cristóbal Fidencio Álvarez Noriega, quien se lucraba de sus predios al obtener un canon arrendamiento por parte de los hoy demandantes. En el marco de las diligencias adelantadas, no se llegó a ningún acuerdo conciliatorio entre las partes para enajenar los inmuebles.
Por este motivo, las partes implicadas acudieron al trámite de expropiación judicial ante el Juzgado Primero del Circuito de Turbaco. En el mismo transcurso de tiempo, la sociedad concesionaria promovió una serie de negociaciones con los arrendatarios de los predios en cuestión, para determinar las compensaciones socioeconómicas pertinentes, conforme con lo establecido en la Resolución No. 545 de 2018 emitida por el Instituto Nacional de Concesiones (hoy, Agencia Nacional de Infraestructura).
En virtud de lo anterior, los tenedores de buena fe y la sociedad concesionaria llegaron a un acuerdo de reconocimiento de compensaciones 2 Folios 2-5 del archivo 01 del expediente electrónico. Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 socioeconómicas.
Sin embargo, la entidad demandada no efectuó el pago de las sumas de dinero pactada, por cuanto, no se había concretado ningún acuerdo para la enajenación voluntaria, respecto del señor Cristóbal Álvarez Noriega, en su calidad de propietario de los inmuebles. La parte actora expone que, el acuerdo de compensaciones socioeconómicas celebrado entre los arrendatarios y la sociedad concesionaria no estaba supeditado a alcanzar una enajenación voluntaria con el señor Cristóbal Álvarez Noriega.
En efecto, ambas relaciones jurídicas son diferentes entre sí, dado que, el señor Álvarez Noriega ostenta la calidad de propietario, mientras que, los demandantes tenían el carácter de arrendatarios. Concluye que, esta serie de acontecimientos, generó perjuicios materiales e inmateriales que deben indemnizarse a favor de los libelistas.
En la subsanación de la demanda3, la parte demandante precisó que el día 20 de abril de 2016 se realizó la entrega anticipada del inmueble. Además, puntualizó que, en el proceso de expropiación judicial fueron vinculados Sugey Molina de Alba, Alberto Rafael Espinoza Cortés y Natalia Maribel Castaño Cano, a quienes se les resolvió desfavorablemente sus pretensiones económicas, mediante auto de fecha 16 de agosto de 2017.
3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 3.2.1. Sociedad Autopistas del Sol S.A.S4. La sociedad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Si bien, el consorcio adelantó un proceso socio predial con los demandantes, dicho acuerdo no fue suscrito por el representante legal del concesionario, ni tampoco fueron pagados a los beneficiarios.
De acuerdo con el artículo 19 de la Resolución No. 545 de 2008 proferida por el INCO, “[n]o serán objeto de reconocimientos contemplados en el presente capítulo las unidades sociales que en desarrollo de la adquisición predial no accedan a la enajenación voluntaria del inmueble, salvo que iniciado el proceso de expropiación judicial, acepten la oferta de compra y se concrete la enajenación voluntaria”.
Además, expone que la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena mediante auto de fecha 16 de agosto de 2017, dispuso negar el pago de la indemnización a favor de los arrendatarios que hoy demandan. Finalizó su escrito proponiendo las siguientes excepciones: (i) cosa juzgada, (ii) caducidad del medio de control, (iii) falta de jurisdicción, (iv) falta de legitimación en la causa por pasiva, (v) inexistencia de los elementos que configuran 3 Folios 151-152 del archivo 01 del expediente electrónico. 4 Folios 182-203 del archivo 01 del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 responsabilidad civil extracontractual por daño especial, (vi) incumplimiento al deber de la carga de la prueba, e (vii) inexistencia de la obligación. 3.2.2.
Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). La entidad estatal solicitó que se desestimaran las súplicas elevadas en la demanda. Refiere que, no existe suficiente material probatorio que permita concluir que la ANI es responsable por los perjuicios reclamados. El artículo 19 de la Resolución No. 545 de 2008, establece que no serán objeto de reconocimiento las unidades sociales que no accedan a la enajenación voluntaria del inmueble, pues aquellas, deben resolverse dentro del proceso de expropiación. En cuanto a la caducidad del medio de control, puntualizó que el origen o causa del daño se circunscribe a la pérdida de la tenencia del inmueble por parte de los demandantes.
Por ende, el término de caducidad empezó a contabilizarse a partir del 21 de abril de 2016, por lo que la parte actora debían promover su demanda hasta el 21 de abril de 2018. Sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial fue promovida el 9 de noviembre de 2018, es decir, cuando ya había operado la caducidad del medio de control de reparación directa.
3.3. LLAMADOS EN GARANTÍAS. 3.3.1. Sociedad Autopistas del Sol S.A.S5. La sociedad demandada manifestó que ha venido dando cabal cumplimiento a las obligaciones descritas en las cláusulas 10.33 y 28.5 del contrato de concesión número 008 de 2007. En efecto, se han constituido las pólizas de responsabilidad civil extracontractual correspondientes, a favor de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI).
Además, recordó que la ANI debe responder en los casos donde llegase a demostrar el incumplimiento de sus funciones vigilancia y control sobre el punto de la vía donde hubiese ocurrido el accidente. 3.3.2. Segurexpo de Colombia S.A.6 La sociedad aseguradora pidió que se desestimara la excepción de falta de legitimación en causa por pasiva, propuesta por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI).
En el hipotético caso de que fuesen concedidas las pretensiones de la demanda, refiere que, la obligación debe ser atendida exclusivamente por la ANI, en calidad de único titular legítimo del proceso de expropiación judicial que produjo el desalojo de los demandantes. 5 Folios 3-15 del archivo 03 del expediente electrónico. 6 Folios 58-67 del archivo 03 del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 Dentro de las excepciones propuestas, señaló que era procedente la caducidad del medio de control, por cuanto, la entrega del inmueble se produjo el 20 de abril de 2016.
En este orden de ideas, los plazos para contabilizar la caducidad deben iniciarse a partir del hecho generador del daño, a saber, cuando los demandantes desocuparon el inmueble. Teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 9 de noviembre de 2018, considera que se configuró la prosperidad de esta excepción. 3.3.3.
La Previsora S.A. Compañía de Seguros7. La compañía aseguradora manifestó su disenso frente a los hechos y pretensiones de la demanda. Su vocero judicial reiteró las argumentaciones sobre la caducidad del medio de control que habían expuestos el resto de entidades demandadas y llamadas en garantía. En cuanto al llamamiento en garantía, afirmó que no existía cobertura del seguro frente al daño reclamado por los demandantes, por expresa disposición de la póliza de responsabilidad civil extracontractual número 1006603.
3.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8. Mediante sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2022), el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. El juez de primera instancia contabilizó el plazo para acudir a la jurisdicción desde el 20 de abril de 2016, fecha en la cual, los demandantes desocuparon el bien inmueble sobre el que ejercían la tenencia. Desde este día, los demandantes tenían certeza de que no iban obtener el pago de las compensaciones económicas solicitadas en el líbelo introductorio.
Se cita en extenso estos argumentos: “En efecto, lo que se pretende es que se condene al reconocimiento y pago de las compensaciones económicas a las que se aduce se tiene derecho y que fueron negadas por el desalojo intempestivo de los locales comerciales arrendados, empero, se tiene en primer lugar, que no hubo un desalojo de esa naturaleza, lo que sí se acreditó es que los demandantes desocuparon el bien sobre el cual ejercían tenencia, con la entrega anticipada que se llevó a cabo dentro del proceso de expropiación adelantado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Turbaco radicado No. 2015-00017-00 el día 20 de abril de 2016, en estos términos el hecho generador del daño que se invoca habría ocurrido en esa fecha.
Lo anterior se sustenta en el hecho que no es posible que se realizaran los pagos que se alegan, en la medida que el artículo 19 de la Resolución Nº 545 de 2008 impedía que se efectuaran los mismos, en los eventos de bienes inmuebles sobre los cuales se hubiese adelantado un trámite de expropiación 7 Folios 84-97 del archivo 03 del expediente electrónico. 8 Archivo 04 del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 judicial por falta de enajenación voluntaria por parte de su propietario, tal como sucedió en el caso de marras. […] Así mismo, se distingue que dentro del proceso de expropiación referenciado, los actores promovieron un incidente de reparación de perjuicios el cual fue resuelto de manera favorable en primera instancia, pero, negado por improcedente en segunda instancia mediante auto del 16 de agosto de 2017.
No podría considerarse esta la fecha de estructuración del daño, tal como lo pretende hacer ver el apoderado de la parte actora, por cuanto como se expresó en líneas preliminares, desde el momento que se realizó la entrega del bien con ocasión del proceso de expropiación el día 20 de abril de 2016, aquellos debían tener la certeza que la consecuencia por no haberse dado la enajenación voluntaria, era indiscutiblemente el no pago de compensaciones socioeconómicas. […] Así las cosas, se encuentra verificado en el expediente que se presentó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 176 Judicial I para Asuntos Administrativos de Cartagena, el 08 de noviembre de 2018, y se fijó fecha de audiencia de conciliación para el día 29 de enero de 2019.
Llegada la fecha programada no hubo animo conciliatorio entre las partes, por lo que la autoridad mediante auto de fecha 04 de febrero de 2019, consideró que no existía animo conciliatorio de la parte convocada y dio agotada la etapa conciliatoria. En esa misma fecha se entregó la certificación y se presentó la demanda el 09 de mayo de 2019, tal como consta en el acta de reparto, es decir aproximadamente un año después de haber acaecido la circunstancia de la que se deriva el presunto daño alegado.”.
3.5. RECURSO DE APELACIÓN9. La parte actora solicitó que se revocara el fallo de primera instancia. Expone que, era un hecho imprevisible para los demandantes conocer que la demanda debía presentarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Solo fue hasta el fallo emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que adquirieron certeza sobre la jurisdicción aplicable para resolver este asunto.
De esta manera, concluye que no debe declararse la caducidad del medio de control y, en consecuencia, se concedan las pretensiones de la demanda. 3.5 TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del 11 de octubre de 202210, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. A su vez, en esta providencia se ordenó correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. 9 Archivo 06 del expediente electrónico. 10 Archivo 04 de la Carpeta “02SegundaInstancia” del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001
3.6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 3.6.1. Parte demandante. La parte actora no se pronunció en esta etapa procesal, según el informe secretarial del 31 de marzo de 202311, así como en el aplicativo SAMAI12. 3.6.2. Segurexpo de Colombia S.A.13. El apoderado de la compañía de seguros pidió que se confirmara la sentencia proferida por el juzgado de instancia. A partir del 20 de abril de 2016, los demandantes fueron privados de la tenencia del bien inmueble.
En consecuencia, salvo que la parte demandante hubiera acreditado que no tuvo, ni pudo tener conocimiento del daño en la fecha de su ocurrencia, el termino de caducidad vencía el 21 de abril de 2018. Además, considera que, la caducidad no puede ser interrumpida o suspendida con ocasión del incidente de tercero poseedor promovido en el proceso de expropiación judicial.
De acuerdo a lo resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, los hoy demandantes nunca estuvieron legitimados para promover dicho incidente. Así pues, esta situación no encaja en ninguna de las causales previstas por el Legislador para suspender o interrumpir la caducidad. Finalmente, se resalta que no hubo pronunciamiento alguno por parte del resto de entidades demandadas en esta etapa procesal, según el informe secretarial del 31 de marzo de 202314, así como en el registro del aplicativo SAMAI15. 3.7.
Concepto del Ministerio Público. No rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales se ejerció control 11 Archivo 07 de la Carpeta “02SegundaInstancia” del expediente electrónico. 12https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=13001333300220190010701 1300123 13 Archivo 07 de la Carpeta “02SegundaInstancia” del expediente electrónico. 14 Archivo 07 de la Carpeta “02SegundaInstancia” del expediente electrónico. 15https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=13001333300220190010701 1300123 Rad.
No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 de legalidad de estas. Por ello y como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procederá a dictar la respectiva sentencia. V.- CONSIDERACIONES 5.1.
COMPETENCIA. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 5.2.
PROBLEMAS JURÍDICOS. Le corresponde a esta Colegiatura resolver el siguiente problema jurídico: ¿Debe declararse la prosperidad de la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, por cuanto, la parte actora dejó transcurrir más de dos (2) años desde el momento en que tuvo certeza de que no podía seguir lucrándose del bien inmueble objeto de expropiación?
5.3. TESIS DE LA SALA. La Sala sostendrá como tesis que debe confirmarse la sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual, se declaró la prosperidad de la excepción del medio de control de reparación directa. En la providencia se explicará que, la indemnización por perjuicios causados por el desalojo de inmuebles realizados por autoridades estatales, debe exigirse dentro de los dos (2) años siguientes a la entrega material del inmueble.
En criterio del Consejo de Estado, “los efectos perjudiciales que pudo generar la providencia acusada de ser la fuente del daño no se habían manifestado, en la medida en que solo hasta que se llevó a cabo la diligencia de entrega material de la finca El Ensueño es que se concretó la pérdida de dicho predio” [subrayas fuera de texto]. De conformidad con lo descrito, la Sala considera que el daño alegado por la parte actora tuvo su origen a partir del 20 de abril de 2016, fecha en la que se hizo la entrega definitiva del inmueble a favor de la Agencia Nacional de Infraestructura.
Desde este momento, los demandantes fueron separados materialmente del predio objeto de expropiación, por lo cual, adquirieron la certeza de que no iban a seguir obteniendo los ingresos derivados de la Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 explotación económica que ejercían sobre el predio en cuestión. Inclusive, los perjuicios morales solicitados también se pueden contabilizar desde este momento, ya que, su desalojo del inmueble significó el momento preciso en que se vieron “truncado[s] sus proyectos de negocios”16.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. 5.4.1. La caducidad del medio de control de reparación directa frente a los casos donde se exija la indemnización de perjuicios por la realización de desalojos. La caducidad es entendida como el “el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley”17.
Por este motivo, se ha dicho que la caducidad no admite su renuncia, ni suspensión, salvo en el evento de presentación de la solicitud de conciliación prejudicial en derecho18. La justificación constitucional de la caducidad se encuentra en el principio de seguridad jurídica, dado que, asegura la existencia de un plazo objetivo, durante el cual, los ciudadanos pueden hacer efectivos los derechos que consideren vulnerados.
A su vez, garantiza el derecho al acceso a la administración de justicia, por cuanto, impone límites en el ejercicio razonable y proporcional de esta prerrogativa fundamental19. En otras palabras, al racionalizarse la utilización del aparato jurisdiccional, se logra una mayor eficiencia procesal, así como la estabilidad en el derecho que se estime afectado20.
En razón a lo expuesto, se concluye que, la caducidad puede ser declarada oficiosamente por el juez administrativo en cualquier etapa del proceso. De acuerdo al literal i), numeral 2° del artículo 164 del CPACA, la demanda que pretenda la reparación directa, deberá interponerse “dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Ahora bien, en los daños relacionados con el desalojo de personas, la caducidad debe empezarse a contabilizar a partir del momento en que se produjo la 16 Folio 6 del archivo 01 del expediente electrónico. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad No. 08001-23-33-000- 2015-90070-01(4459-16), Auto del 15 de febrero de 2018. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Olga Mélida Valle De De La Hoz, Rad.
No. 18001- 23-31-000-2005-00189-01(34317), Sentencia del 25 de febrero de 2016. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Rad. No. 25000- 23-26-000-2006-01719-01(43705), Sentencia del 22 de febrero de 2019. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Nicolás Yepes Corrales, Rad.
No. 20001-23-31-000- 2008-00136-01(42978), Sentencia del 29 de julio de 2019. Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 entrega material del predio donde habitaba o tenía su negocio la persona afectada.
Al respecto, el Consejo de Estado, mediante la sentencia del 4 de junio de 2021, precisó que, “el término para demandar no podría contarse desde el día siguiente al de la ejecutoria de la Resolución del 20 de diciembre de 2012, porque, como se verá más adelante, en ese momento, los efectos perjudiciales que pudo generar la providencia acusada de ser la fuente del daño no se habían manifestado, en la medida en que solo hasta que se llevó a cabo la diligencia de entrega material de la finca El Ensueño es que se concretó la pérdida de dicho predio” [subrayas fuera de texto].
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Hechos relevantes probados. 5.5.1.1. El día 22 de agosto de 2017, el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) celebró el contrato de concesión número 008, con la sociedad Autopistas del Sol S.A., cuyo objeto es realizar por cuenta y riesgo del concesionario, los estudios y diseños definitivos, gestión predial, gestión social, gestión ambiental, financiación, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del proyecto de concesión vial “RUTA CARIBE”21.
Este contrato fue modificado el 8 de mayo de 2008, por convenio de ambas partes22. 5.5.1.2. Se encuentra probado que el señor Cristóbal Álvarez Noriega celebró diferentes contratos de arrendamiento con las siguientes personas (arrendatarios): - Contrato de arrendamiento de local comercial de fecha 1° de enero de 2013, suscrito con Natalia Maribel Castaño Cano, cuyo canon estaba previsto en una suma de $580.000 mensuales, por una duración de doce (12) meses23. - Contrato de arrendamiento de local comercial de fecha 2 de enero de 2013, suscrito con Eder de Jesús Ramos Ortiz, cuyo canon estaba previsto en una suma de $1.000.000 mensuales, por una duración de doce (12) meses24. - Contrato de arrendamiento de vivienda urbana de fecha 2 de enero de 2013, suscrito con Alberto Rafael Espinosa Cortés, cuyo canon estaba previsto en una suma de $460.000 mensuales, por una duración de doce (12) meses25. - Contrato de arrendamiento de local comercial de fecha 2 de enero de 2013, suscrito con Sugey Molina de Alba, cuyo canon estaba previsto en una suma de $1.000.000 mensuales, por una duración de doce (12) meses26. 21 Folios 225-394 del archivo 01 del expediente electrónico. 22 Folios 395-401 del archivo 01 del expediente electrónico. 23 Folios 82-83 del archivo 01 del expediente electrónico. 24 Folios 96-97 del archivo 01 del expediente electrónico. 25 Folios 110-111 del archivo 01 del expediente electrónico. 26 Folios 115-116 del archivo 01 del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 5.5.1.3. En el plenario, se incorporó la caracterización general del inmueble con ficha predial 01-193B de Turbaco, propiedad del señor Cristóbal Fidencio Álvarez Noriega, de fecha 12 de febrero de 2013.
En el documento se registran cinco (5) unidades sociales en el inmueble, donde obran como arrendatarios las siguientes personas: i) Natalia Castaño Cano, ii) Eder Ramos Ortiz, iii) Manuel Montes Rendón, Alberto Espinoza Cortés, Sugey Molina de Alba27, 5.5.1.4. Luego, el día 6 de marzo de 2013, la profesional social de Autopistas del Sol S.A. suscribió varios formatos de diagnóstico socioeconómico, donde se establece el valor total de la propuesta de aplicación de factores a favor de Natalia Castaño Cano28, Eder Ramos Ortiz29, Alberto Espinoza Cortés30, y Sugey Molina31. 5.5.1.5.
El 5 de agosto de 2014, se establecieron diferentes acuerdos de reconocimiento de compensaciones socioeconómicas entre la sociedad Autopistas del Sol S.A., con los señores Sugey Molina de Alba32, Alberto Rafael Espinosa Cortés33, Eder de Jesús Ramos Ortiz34, Natalia Castaño Cano35. Cabe destacar que, ninguno de estos acuerdos fue firmado por el representante legal principal, o suplente, de la sociedad Autopistas del Sol S.A. 5.5.1.6.
El 24 de septiembre de 2014, la Agencia Nacional de Infraestructura profiere la Resolución No. 1311 de 2014, por medio de la cual, ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para la ejecución del proyecto vial Ruta Caribe, trayecto 01: Cartagena – Turbaco - Arjona36. 5.5.1.7. El 28 de septiembre de 2015, el Juzgado Primero Promiscuo de Turbaco decretó la expropiación a favor de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) del bien inmueble identificado con ficha predial CRC-01-193B37. 5.5.1.8.
El 20 de abril de 2016, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco realizó la diligencia de entrega anticipada del inmueble objeto de expropiación judicial por parte la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). En el acta se registró la entrega anticipada del inmueble, de conformidad con lo 27 Folios 48-63 del archivo 01 del expediente electrónico. 28 Folios 64-67 del archivo 01 del expediente electrónico. 29 Folios 68-71 del archivo 01 del expediente electrónico. 30 Folios 72-73 del archivo 01 del expediente electrónico. 31 Folios 74-75 del archivo 01 del expediente electrónico. 32 Folios 432-436 del archivo 01 del expediente electrónico. 33 Folios 437-440 del archivo 01 del expediente electrónico. 34 Folios 441-446 del archivo 01 del expediente electrónico. 35 Folios 447-452 del archivo 01 del expediente electrónico. 36 Folios 423-431 del archivo 01 del expediente electrónico. 37 Folios 453-462 del archivo 01 del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 previsto en el artículo 399 del Código General del Proceso, pues, para esta fecha los predios no estaban ocupados por ningún residente38. 5.5.1.9.
El 16 de agosto de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala de Decisión Civil – Familia profirió un auto interlocutorio, donde negó las pretensiones económicas propuestas por los hoy demandantes, contra la Agencia Nacional de Infraestructura. En la providencia se argumentó que, “existe falta de legitimación frente a quien formula el incidente de oposición, con ocasión a la entrega del bien objeto de expropiación, cuando no se alega, y se prueba, la posesión sino la mera tenencia de dicho inmueble, contraviniendo la norma vigente en ese momento que era el art. 456 núm. 3 del C.P.C. (hoy núm. 11 del art. 399 del C.G. del P.), en donde se regalaba también que debía ser el tercero opositor alegar la posesión material o derecho de retención sobre la cosa expropiada”39. 5.5.1.10.
El 3 de abril de 2018, la sociedad Autopistas del Sol S.A., dio respuesta a una petición presentada por el señor Pedro Luis Romero Figueroa. En el escrito, se informó que la sociedad concesionaria adelantó un trámite de enajenación voluntaria respecto del inmueble identificado con ficha predial CRC-01-193B ubicado en el municipio de Turbaco, de propiedad del señor Cristóbal Fidencio Álvarez Noriega.
Además, reconoció que, dentro del proceso socio predial hubo un acuerdo de reconocimiento de compensaciones económicas con los arrendatarios de dicho inmueble. Sin embargo, ante la negativa del propietario de aceptar la oferta de compra, conllevó a que las unidades sociales no lograran ser objeto de reconocimiento definitivo y pago de las compensaciones40. 5.5.1.11.
En el certificado de libertad y tradición de fecha de expedición 30 de junio de 2021, se registra que el inmueble con número de matrícula 060-261039, se encuentra inmerso en un proceso de expropiación judicial promovido por la Agencia Nacional de Infraestructura, donde el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco decretó una medida cautelar en contra del predio41. 5.5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. El primer problema jurídico planteado en esta providencia implica determinar si debe declararse la prosperidad de la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. Como se explicó en líneas precedentes, el Consejo de Estado ha determinado que la indemnización por perjuicios causados por el desalojo de inmuebles realizados por autoridades estatales, debe exigirse dentro de los dos (2) años 38 Folios 40-44 del archivo 01 del expediente electrónico. 39 Folios 162-168 del archivo 01 del expediente electrónico. 40 Folios 45-47 del archivo 01 del expediente electrónico. 41 Folios 421-422 del archivo 01 del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 siguientes a la entrega material del inmueble. En criterio del órgano de cierre, “los efectos perjudiciales que pudo generar la providencia acusada de ser la fuente del daño no se habían manifestado, en la medida en que solo hasta que se llevó a cabo la diligencia de entrega material de la finca El Ensueño es que se concretó la pérdida de dicho predio” [subrayas fuera de texto].
Descendiendo al caso concreto, se observa que la parte actora solicitó el reconocimiento y pago de los perjuicios causados por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la sociedad Autopistas del Sol S.A.S., como consecuencia del desalojo del que fueron afectados, en el marco del proceso de expropiación que se adelantó para la construcción de una vía en el municipio de Turbaco.
Resulta importante precisar que, los demandantes tenían la calidad de arrendatarios, es decir, únicamente ejercían la tenencia sobre el predio objeto de expropiación. Por consiguiente, sus pretensiones por perjuicios materiales están encaminadas a obtener la reparación por los ingresos dejados de percibir por su desalojo. En los hechos de la demanda, además, precisa que estos perjuicios tienen como fundamento el pago de las compensaciones socioeconómicas que inicialmente habían sido acordadas con la sociedad Autopistas del Sol S.A.S. Al respecto, la Sala recuerda que el plan de compensaciones socioeconómicas se encuentra regulado en el artículo 18 y subsiguientes de la Resolución No. 0545 de 2008 expedida por el Instituto Nacional de Concesiones (hoy, Agencia Nacional de Infraestructura).
De acuerdo al acto administrativo en mención, el plan de compensaciones socioeconómicas tiene como objetivo otorgar una serie de reconocimientos a “unidades sociales para mitigar los impactos socioeconómicos específicos, causados por razón de la ejecución de un proyecto”42. Entiéndase como unidades sociales, aquellas personas que guardan una relación de dependencia legal, física o económica respecto al inmueble43.
A su vez, las unidades sociales se dividen en dos tipos: i) unidad social residente y ii) unidad social productiva. La primera, cobija a aquellas personas que utilizan la vivienda para su residencia permanente y, en consecuencia, atiende a la satisfacción de necesidades básicas como el alojamiento y el consumo de al menos una de las comidas. 42 Resolución No. 0545 de 2008, artículo 8. 43 Resolución No. 0545 de 2008, artículo 9, literal d. Rad.
No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 Mientras tanto, la segunda hace alusión a las personas naturales o jurídica que desarrollan actividades relacionadas con “la producción y/o comercialización de bienes y servicios generadores de ingresos, dentro de un inmueble específico, contando con una infraestructura mínima para su funcionamiento, como equipos o estantería”44.
Teniendo en cuenta este marco normativo, la sociedad Autopistas del Sol S.A., actuando en calidad de gestora predial del proyecto de obra, adelantó las diligencias pertinentes para implementar el plan de compensaciones socioeconómicas con los arrendatarios del bien inmueble identificado con ficha predial 01-193B. Fue así, como el 5 de agosto de 2014, se establecieron diferentes acuerdos de reconocimiento de compensaciones socioeconómicas entre las partes involucradas45.
Sin embargo, se destaca que, estos acuerdos no fueron firmados por el representante legal de la sociedad Autopistas del Sol S.A., ya que, el señor Cristóbal Álvarez Noriega, en su calidad de propietario del inmueble identificado con ficha predial 01-193B, decidió no aceptar la oferta de la sociedad concesionaria para enajenar voluntariamente dicho predio.
Por lo anterior, la ANI expide la Resolución No. 1311 de 2014, por medio de la cual, ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para la ejecución del proyecto vial Ruta Caribe, trayecto 01: Cartagena – Turbaco - Arjona46. La decisión adoptada por la sociedad concesionaria encontró fundamento en el artículo 19 de la Resolución No. 0545 de 2008, según el cual, “[n]o serán objeto de reconocimientos contemplados en el presente capítulo las unidades sociales que en desarrollo de la adquisición predial no accedan a la enajenación voluntaria del inmueble, salvo que iniciado el proceso de expropiación judicial, acepten la oferta de compra y se concrete la enajenación voluntaria” [subrayas incluidas al texto].
Luego de iniciarse el respetivo proceso judicial, el Juzgado Primero Promiscuo de Turbaco (Bolívar), mediante providencia del 28 de septiembre de 2015, ordenó decretar la expropiación del bien inmueble identificado con ficha predial CRC- 01-193B a favor de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)47. Luego, el 20 de abril de 2016, este mismo juzgado realizó la diligencia de entrega anticipada del inmueble objeto de expropiación a las personas delegadas por la ANI48. 44 Ibidem. 45 Folios 432-452 del archivo 01 del expediente electrónico. 46 Folios 423-431 del archivo 01 del expediente electrónico. 47 Folios 453-462 del archivo 01 del expediente electrónico. 48 Folios 40-44 del archivo 01 del expediente electrónico.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 De conformidad con lo descrito, la Sala considera que el daño alegado por la parte actora, tuvo su origen a partir del 20 de abril de 2016, fecha en la que se hizo la entrega definitiva del inmueble a favor de la Agencia Nacional de Infraestructura.
Desde este momento, los demandantes fueron separados materialmente del predio objeto de expropiación, por lo cual, adquirieron la certeza de que no iban a seguir obteniendo los ingresos derivados de la explotación económica que ejercían sobre el predio en cuestión, o en su defecto, la expectativa de seguir residiendo en dicho lugar. Inclusive, los perjuicios morales solicitados también se pueden contabilizar desde este momento, ya que, su desalojo del inmueble significó el momento preciso en que se vieron “truncado[s] sus proyectos de negocios”49.
Ahora bien, la parte recurrente señaló que, era un hecho imprevisible para los demandantes conocer que la demanda debía presentarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Refiere que, solo fue con el auto emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que los libelistas adquirieron certeza sobre la jurisdicción aplicable para resolver esta controversia.
De esta manera, concluye que no debe declararse la caducidad del medio de control. Al respecto, la Sala estima que, no es posible efectuar el conteo de la caducidad a partir del momento en que se negaron las pretensiones indemnizatorias de los hoy demandantes, en el trámite del proceso de expropiación judicial, por las siguientes razones: Primero, porque desde el 20 de abril de 2016, los demandantes fueron desalojados definitivamente del inmueble objeto de expropiación. A partir de este momento, los arrendatarios adquirieron la certeza de que no iban a poder seguir lucrándose del predio en cuestión, o en su defecto, de seguir habitando el bien inmueble para su propia vivienda.
Segundo, la caducidad únicamente se suspende en los casos contemplados taxativamente por la ley, como sucede con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial50. Así pues, ninguna norma de carácter legal prevé que la suspensión de la caducidad procede ante el trámite y resolución del incidente de reparación promovido en el marco de los procesos judiciales de expropiación. 49 Folio 6 del archivo 01 del expediente electrónico. 50 Ley 640 de 2001, artículo
21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 Tercero, el desconocimiento del trámite y jurisdicción aplicable para dirimir los conflictos de naturaleza jurídica, no constituye un motivo suficiente para suspender o interrumpir la caducidad.
Respaldar una posición contraria, implicaría supeditar la contabilización de la caducidad a aspectos meramente subjetivos que irían en contravía de la naturaleza de esta institución jurídica. En consecuencia, se concluye que, la parte demandante tenía hasta el 21 de abril de 2018 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial y la demanda se presentaron el 8 de noviembre de 201851 y el 9 de mayo de 201952, respectivamente. Por todos estos motivos, la Sala confirmará la sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual, se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. 6.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA señala, que la condena en costas debe liquidarse y ejecutarse conforme al Código de Procedimiento Civil (hoy, Código General del Proceso). A su vez, el artículo 365.1 del CGP estipuló que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Igualmente, cabe destacar que, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, donde estableció que “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Con base en lo anterior, sería del caso proceder a condenar en costas a la parte vencida dentro del presente asunto, sin embargo, se encuentra demostrado que, al momento de la interposición de la demanda, la parte actora respaldó su líbelo introductorio en fundamentos legales y jurisprudenciales, por lo tanto, esta Colegiatura se abstendrá de imponer dicha condena, en virtud de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 51 Folio 137 del archivo 01 del expediente electrónico. 52 Folio 138 del archivo 01 del expediente electrónico. Rad. No. 13-001-33-33-002-2019-00107-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 016 DE 2023 SALA DE DECISIÓN No. 001 VI.- FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de esta providencia fue estudiado y decidido en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA