REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 266 Manizales, diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 17-001-33-39-005-2019-00227-02 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Dora Cristina Bañol Alarcón Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Departamento de Caldas. Municipio de Riosucio. Cooperativa del Magisterio Colombiano – Codemas Se emite fallo con ocasión del recurso apelación impetrado por la demandante contra la sentencia que negó sus pretensiones. I. Antecedentes 1. La demanda 1.1. Pretensiones Se depreca la nulidad Acto Administrativo UJ-SED 381 del 20 de mayo de 2019, suscrito por el Profesional Unidad Jurídica de la Secretaría de Educación de Caldas, en cuanto se negó el reconocimiento de los tiempos de servicio para efectos pensionales; se declare que entre la demandante y el departamento de Caldas existió una relación laboral, desde 1994 a 2002 y en consecuencia, se ordene reconocer al demandante los tiempos de servicios, para efectos de pensión de jubilación, desde el mismo momento de su vinculación con este ente territorial hasta la fecha de la suscripción del último contrato. 1.2.
Hechos En síntesis, se señaló que la demandante laboró como docente “por órdenes de prestación de servicios y/o contrato de prestación de servicios” a cargo del departamento de Caldas en instituciones educativas administradas por dicho ente territorial. Finalmente señala que, nunca le fueron cancelados aportes al sistema de pensiones. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Se citaron los artículos 53 del Constitución; 32 de la Ley 80 de 1993; la sentencia C- 154 de 1997 de la Corte Constitucional y proveídos 18 de marzo de 1999, 15 de abril 1999 y 12 de octubre de 2000 del Consejo de Estado. Se expuso que, sería 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho ilógico afirmar que funciones como la de la docencia puedan ser prestadas esporádicamente y de forma independiente, pues por su naturaleza requieren una prestación permanente y una subordinación indispensable para que se puedan desarrollar.
Por lo anterior, se disfrazó una verdadera relación laboral bajo la figura de las ordenes o autorizaciones de prestación de servicios, a pesar de que la demandante se encontraba en la misma situación de hecho predicable de los educadores incorporados a la planta de personal de la entidad territorial. 2. Contestación de la demanda El a quo el 19 de octubre de 2021 dispuso integración del litisconsorcio necesario por pasiva con el municipio de Riosucio, la Cooperativa del Magisterio Colombiano - Codemas y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.1.
Nación – Ministerio de Educación – Fomag y Codemas guardaron silencio. 2.2. El departamento de Caldas se opuso a las pretensiones de la demandante por cuanto, no existió relación laboral alguna entre esta y el departamento; que los contratos alegados en la demanda fueron suscritos entre la accionante y Codemas, por lo que el departamento no intervino en la ejecución contractual y por tanto no puede configurarse una relación laboral entre esta y la entidad.
Propuso las excepciones: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”: Indicando que la entidad no se encuentra llamada a responder por los aportes a pensión solicitados en la demanda, ello por cuanto la relación contractual se dio entre la accionante y Codemas. “No cumplimiento de los requisitos esenciales que regulan un contrato laboral”: afirmando que entre las partes no existió una relación laboral, sino un contrato de naturaleza civil para suplir necesidades que tenía la entidad en su momento y que no podía cubrir con el personal de planta, desvirtuándose la presencia de los elementos característicos del contrato laboral.
“Prescripción”: solicitando que, en caso tal de prosperar lo pedido por la parte accionante, se declaren prescritos los emolumentos causados con 3 años de anterioridad a la presentación de la demanda. 2.3. El municipio de Riosucio se opuso a las pretensiones de la demandante; en su defensa señaló que, los docentes que prestan sus servicios en las instituciones educativas de este municipio son vinculados por el departamento de Caldas, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Por ello, el municipio no ha celebrado contrato alguno con la accionante, siendo responsabilidad del departamento de Caldas por ser esta la entidad encargada de prestar los servicios educativos en este municipio. Con fundamento en lo anterior propuso la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3.
Sentencia de primera instancia El a quo declaró probada la excepción de “No cumplimiento de los requisitos esenciales que regulan un contrato laboral”, formulada por el departamento de Caldas y negó las pretensiones de la demandante. Para ello, luego de analizar el desarrollo legal y jurisprudencial sobre el contrato realidad y las pruebas concluyó que, las certificaciones y autorizaciones que se aportan con la demanda y que constituyen la única prueba aportada se limitan a mostrar que la accionante prestó sus servicios para la comunidad educativa, pero no dan muestra alguna de los extremos de inicio y terminación de la vinculación o la suma a la que asciende la remuneración percibida, a pesar de que la carga probatoria recaía en cabeza de la parte actora y que contaba con herramientas como el derecho de petición para dotar de sustento probatorio a sus pretensiones. 4.
Recurso de apelación La demandante solicitó revocar el fallo y en su lugar, acceder a sus pretensiones argumentando que, el municipio para los cuales ejerció su labor docente por medio de contratos y o ordenes no se encontraban para esas fechas certificados en Educación, por lo que la responsabilidad directa de contratación de los docentes a nivel departamental es de la Secretaria de Educación de Caldas, siendo esta la responsable de las contrataciones bajo estas autorizaciones y/o contratos y como bien se puede evidenciar la docente laboró para Instituciones Educativas Oficiales y de conformidad con el artículo 106 de la ley 115 de 1994, esta le concedió facultades a los gobernadores para expedir actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades de personal docente y administrativo de la educación estatal.
Que, es claro en la certificación, contratos y autorizaciones allegadas que, la docente prestó sus servicios como catedrática, de lo cual se deduce que se configuran los elementos esenciales del contrato de trabajo, es decir subordinación y prestación del servicio y obviamente se presume que por esta actividad se recibía una remuneración. II.
Consideraciones 1. Problema jurídico Vista la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto se debe establecer: ¿Se acreditaron los elementos de una relación laboral entre Dora Cristina Bañol Alarcón y el departamento de Caldas, con ocasión de los servicios docentes prestados? Para dar respuesta a este interrogante, se hará referencia: i) al marco normativo y jurisprudencial sobre el principio de la primacía de la realidad sobre las 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho formalidades; los elementos propios de la relación laboral, para luego ii) descender al análisis del caso concreto. 2.
Marco normativo y jurisprudencial1 2.1. La primacía de la realidad sobre las formalidades La Constitución Política, en su preámbulo, asegura a sus integrantes “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo”.
La anterior premisa fue desarrollada en los artículos 13 y 25 ibidem, según los cuales: i) Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; y, ii) se garantiza el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, el cual surge como uno de los valores y propósitos del Estado al ser consagrado en el Preámbulo de la Constitución con particular importancia. Como sustento de lo anterior, el artículo 53 consagró el principio de la “primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, como aquella garantía de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado.
La finalidad de este articulado es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley. Desde tiempo atrás, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.)2, expresamente consagró en su Preámbulo el “reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor” premisa que se fundamentó en el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT3 al señalar que: “todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto”.
Dicho Convenio en Colombia es fuente de derecho de aplicación directa en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, al decir: “los Convenios Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, cuyo contenido 1 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 16 de agosto de 2018, Radicación número: 19001-23-31-000-2006-01070-01(1007-12) 2 Aprobada en 1919 3 Aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Constitución Política. 2.2.
Elementos propios de la relación laboral El Código Sustantivo de Trabajo en sus artículos 23 y 24 estableció los elementos para estructurar una relación laboral, así: i) La actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia “del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al País”; y iii) un salario como retribución del servicio. Al respecto, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 20214 retomando los desarrollos jurisprudenciales previos sobre estos elementos los condesó bajo los siguientes parámetros: Sobre el elemento de la prestación personal del servicio, señaló que el mismo puede ser identificado, en tanto “Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este5; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas6.”.
En lo referente a la subordinación o dependencia dicha providencia señaló una serie de situaciones indicativas de su existencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso particular, las mismas se sintetizan así: “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. 5 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 6 Cita de cita: Al respecto, véase entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” (Subrayado y negrillas de este Tribunal).
Finalmente, sobre la existencia de remuneración por las actividades desarrolladas precisó que “Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” Ahora bien, para el caso de las funciones docentes el H. Consejo de Estado ha avalado que esta particular tarea que otrora fuere desempeñada por docentes contratados a través de ordenes o autorizaciones de prestación de servicios, debe ser analizada desde una óptica mas laxa, pues el ejercicio de la labor docente en 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho institución de educación pública conllevan intrínsecamente elementos de subordinación y dependencia, tales como el sometimiento a los horarios de funcionamiento de la institución pública, el acatamiento de la directrices del cuerpo directivo docente y necesariamente el ceñimiento a los criterios de instrucción desarrollados por las entidades reguladoras del servicio educativo.7 3.
Hechos acreditados relevantes para la resolución del asunto • Fue aportado, el contrato de trabajo para prestar servicios docentes celebrado entre Codemas y la accionante, para el periodo comprendido entre el 12 febrero y el 12 junio de 1996. Así mismo fue aportado el contrato de trabajo para prestar servicios docentes celebrado entre Codemas y la accionante para el periodo comprendido entre febrero y junio de 1997.8 • De acuerdo al Certificado expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Riosucio el 04 de julio del 2002, la accionante “laboró como Solución Educativa en las siguientes instituciones: ESCUELA RURAL MIXTA VENEROS de la Vereda Veneros, desde el 14 de Febrero de 1994 al 30 de Noviembre de 1994.
(Contratada por el Departamento). ESCUELA RURAL BAJO IMURRA de la Vereda Imurrá, en las siguientes fechas: • Desde el 1 de Marzo de 1995 al 15 de Diciembre de 1995 (Contratada por COODEMAS). • Desde el 12 de febrero de 1996 al 15 de Noviembre de 1996 (Contratada por COODEMAS). • Desde el 10 de Febrero de 1998 al 28 de Noviembre de 1998 (Contratada por COODEMAS). • Desde el 12 de Febrero de 1999 al 27 de Noviembre de 1999 (Contratada por COODEMAS). • Desde el 5 de Marzo de 2000 al 30 de Noviembre de 2000.
ESCUELA RURAL MIXTA RAFAEL LLANO de la Vereda Tres Cruces: desde el 20 de Febrero de 1997 al 20 de junio de 1997 y desde el 14 de Julio de 1997 al 28 de Noviembre de 1997. COLEGIO BÁSICO GILDARDO ARCILA GARCÍA de la Vereda La Esperanza, desde el 13 de Septiembre de 2001 al 30 de Noviembre de 2001”.9 • Se allegó documento expedido por la Gobernación de Caldas el 14 de febrero de 1994 dirigido a la demandante, en la que se indica que a partir de esa fecha “prestará sus servicios en la ESCUELA VENEROS mediante el sistema de Solución Educativa de la Secretaria de Educación”.10 • Fue allegado el Formato de actualización de datos No. 09512 del 4 de abril de 2003 de la Gobernación de Caldas, en el que se indica que: Maria Elena Lopez 7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, 25 de agosto de 2016, radicado 3001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 8 Folios 13-16 A.D. 04Anexos.pdf 9 Folio 7 A.D. 04Anexos.pdf 10 Folio 18 A.D. 04Anexos.pdf 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho Bernal obrando en representación legal del Centor Educativo La esperanza, en el cargo de “Docente OPS Dir Encargado sin acto administrativo” certifica que la accionante se encuentra laborando en ese establecimiento desde el 6 de marzo de 2003 en el cargo de “Docente”. • La Secretaría de Educación de Caldas, el 20 de octubre de 2023, certificó que la demandante prestó sus servicios como docente por orden de prestación de servicios, del 01 de mayo de 1994 al 30 de Noviembre de 1994, devengando mensualmente la suma de $110.000.
Además, se señaló: “1997: En cuanto a los servicios prestados en el año 1997 en esta Secretaria no se encontró información alguna al respecto. Tampoco reposan resoluciones de pago que acrediten su vinculación en esta entidad. 2001: El tiempo laborado en el año 2001 por el periodo del 13 de septiembre al 30 de noviembre de 2001 lo debe certificar la Cooperativa Coodemas, de acuerdo a que no se encontraron nóminas de pago de Cobol por ese periodo Es de anotar que, durante este tiempo, la Señora Dora Cristina Bañol Alarcón, prestó los servicios por reconocimiento por servicios prestados “OPS” y por Reconocimientos a personal docente en el ramo de la educación y sus honorarios se cancelaban mediante Resoluciones de pago, en las cuales se dejaba plasmado el tiempo laborado, la Institución Educativa y el valor a cancelar.
NOTA: Bajo estas modalidades no se hacían aportes para pensión”.11 • El municipio de Riosucio, el 21 de octubre de 2023, allegó respecto de 1996 y 1997: - Contrato de prestación de servicios suscrito entre el municipio de Riosucio y la Cooperativa Multiactiva Del Magisterio Colombiano Codemas; - Proyecto de prestación de servicios docentes en establecimientos del resguardo; - Cuentas de cobro suscrita por Codemas.
Además señaló que: “No se hallaron PAZ Y SALVO. INFORMES EMITIDOS POR LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN NI COMPROBANTES DE PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES”. 12 3. Análisis sustancial del caso concreto En cuanto a la prestación personal del servicio, de acuerdo a lo anterior, se encuentra acreditado que la actora desempeñó labores como docente en instituciones educativas oficiales, desde el 14 de febrero de 1994 al 30 de noviembre de 1994.
(Contratada por el Departamento); del 1º de marzo de 1995 al 15 de diciembre de 1995; del 12 de febrero de 1996 al 15 de noviembre de 1996; del 20 de febrero de 1997 al 20 de junio de 1997; del 14 de julio de 1997 al 28 de noviembre de 1997; del 10 de febrero de 1998 al 28 de noviembre de 1998; del 12 de febrero de 1999 al 27 de noviembre de 1999; del 5 de marzo de 2000 al 30 de noviembre de 2000; y desde el 13 de septiembre de 2001 al 30 de noviembre de 2001. 11 A.D. 10RespuestaSecretariaEducacionDepartamento.pdf 12 A.D. 12RespuestaSecretariaEducacionRiosucio.pdf 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sobre los periodos anteriormente referidos, cabe precisar que, si bien la Secretaría de Educación de Caldas certificó que, la demandante prestó sus servicios por órdenes de prestación de servicios, solo del 01 de mayo de 1994 al 30 de noviembre de 1994, no puede desconocerse el Certificado expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Riosucio el 04 de julio del 2002, en el que se señala que la accionante “laboró en la ESCUELA RURAL MIXTA VENEROS”, “desde el 14 de Febrero de 1994 al 30 de Noviembre de 1994.
(Contratada por el Departamento)”. Ello aunado al documento expedido por la Gobernación de Caldas el 14 de febrero de 1994 dirigido a la demandante, en la que se indica que a partir de esa fecha “prestará sus servicios en la ESCUELA VENEROS mediante el sistema de Solución Educativa de la Secretaría de Educación”.13 Y en cuanto a los periodos en que fue contratada para laborar, en la Escuela Rural Bajo Imurra, (del 1 de marzo de 1995 al 15 de diciembre de 1995; del 12 de febrero de 1996 al 15 de noviembre de 1996; del 10 de febrero de 1998 al 28 de noviembre de 1998; del 12 de febrero de 1999 al 27 de noviembre de 1999 y del 5 de marzo de 2000 al 30 de noviembre de 2000) y en la Escuela Rural Mixta Rafael Llano (del 20 de febrero de 1997 al 20 de junio de 1997 y desde el 14 de julio de 1997 al 28 de noviembre de 1997) y que fue contratada a través de la Cooperativa Codemas, de acuerdo con los contratos que fueron aportados, la demandante fue contratada para prestar sus servicios como “docente, desarrollando el Proyecto Educativo Institucional P.E.I. en el establecimiento educativo requerido para alcanzar los logros propuestos en las asignaturas por el número de horas que corresponda al calendario escolar”; entre los compromisos del educador se pactaron, entre otros: “las demás funciones acordes con la naturaleza del cargo de EDUCADOR y que le sean asignadas por el director del establecimiento educativo y/o la Secretaría de Educación Municipal”. 14 En cuanto a la remuneración de acuerdo a la certificación emitida la Secretaría de Educación de Caldas, entre el 01 de mayo de 1994 y el 30 de noviembre de 1994, la accionante devengaba mensualmente la suma de $110.000.
En los contratos suscritos entre la demandante y Codemas, se pactó que “CODEMAS pagará al educador la suma de CIENTO CINCUENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS DOS PESOS ($158.302) suma que será cancelada a manera de salario mensual al final de cada mes. Si dejar de laborar los días de sueldo serán descontados en el pago del mes siguiente. El salario mensual se adicionará con el auxilio de movilización y la prima de alimentación (sector rural)”.
Además se pactó qué: “…CODEMAS cancelará los aportes pensionales al régimen seleccionado por el educador”; que: “CODEMAS pagará al educador las cesantías, el interés sobre las cesantías, la prima de servicios y las vacaciones liquidadas proporcionalmente al tiempo trabajado de la forma descrita por el artículo 306 del C.S.T. al término del contrato” y que, “Para recibir su sueldo y las prestaciones sociales en las fechas establecidas anteriormente EL EDUCADOR deberá estar a paz y salvo con sus 13 Folio 18 A.D. 04Anexos.pdf 14 Folios 13-16 A.D. 04Anexos.pdf 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho respectivas actividades académicas, lo cual se establecerá mediante informes de la Secretaría de Educación municipal de Ríosucio”.
Por lo anterior, claramente se encuentra acreditado que, la demandante recibió un salario mensual como remuneración por los servicios prestados como docente, y que se pactó que esta seria pagada por Codemas, junto con los aportes a pensión al régimen seleccionado por el educador. En cuanto a los periodos en los que la demandante prestó sus servicios al “COLEGIO BÁSICO GILDARDO ARCILA GARCÍA de la Vereda La Esperanza, desde el 13 de Septiembre de 2001 al 30 de Noviembre de 2001, si bien no fue aportada prueba de la remuneración mensual que recibió, ello se infiere teniendo en cuenta la continuidad de la vinculación de la demandante en la prestación de los servicios docentes así como la naturaleza de las funciones, como a continuación se expone.
En cuanto a la subordinación, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 201615, respecto de lo implícito del elemento subordinación en la actividad docente, señaló: “En lo que se refiere a la vinculación de docentes a través de contratos de prestación de servicios, sea lo primero advertir que el artículo 2 del Decreto ley 2277 de 1979 define como docente a quien ejerce la profesión de educador, … La mencionada definición de la labor docente fue reafirmada por el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 (ley general de educación)…Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes 15 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, 25 de agosto de 2016, radicado 3001-23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado.
En relación con la subordinación, como último elemento de la relación laboral, se observa que la actora pese a vincularse como docente mediante contratos de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993, la ejecución de su actividad docente necesariamente implicó la prestación de sus servicios intelectuales de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor, pues por el contrario debió cumplir el horario y los parámetros fijados por los reglamentos del servicio público de educación, por lo que se generó dependencia y subordinación con la entidad territorial para la cual trabajaba.
Por lo tanto, las actividades desarrolladas por la demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente… En este orden de ideas, a la presente controversia le es aplicable el principio de "la primacía de la realidad sobre formalidades", pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de los docentes nombrados en planta, en tanto desempeñaba personalmente la labor, en un cargo que revestía la característica de permanente, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia”.
(Se resalta) Por lo tanto, es claro que, el ejercicio de la labor docente oficial tiene una naturaleza dependiente y subordinada, al hallarse sometida a los horarios de funcionamiento de la institución pública, al acatamiento de la directrices del cuerpo directivo docente de cada institución educativa en que prestó sus servicios y ser desempeñadas en estricto ceñimiento a los criterios de instrucción impartidos por las diferentes autoridades educativas que ejercen inspección y vigilancia sobre este servicio público.
Sobre la suficiencia de la prueba respecto de la subordinación en el desempeñado de labores docentes, el Consejo de Estado16 en sentencia del 24 de febrero de 2022, al analizar un asunto similar, precisó que: “En el caso concreto, para el periodo comprendido entre el 20 de junio de 2009 y el 29 de octubre de 2009, si bien la Sala tiene presente los lineamientos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, respecto de lo implícito del elemento subordinación en la actividad docente, también debe señalar que dentro del expediente no obran elementos probatorios suficientes para establecer la 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Sección Segunda – Subsección A C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 24 de febrero de 2022., Rad.: 080012333000201390041-01 (4881-2014) 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho configuración de los demás elementos de laboralidad, puesto que la parte actora únicamente aportó, para acreditar la prestación personal del servicio y la remuneración en dicho periodo, la resoluciones de pago por servicios (hechos probados vii y viii) que expidió la Secretaría de Educación del Atlántico por el periodo comprendido entre el 30 de octubre de 2009 y el 30 de junio de 2010; es decir, pagos o remuneraciones que claramente no abarcan el lapso del 20 de junio de 2009 al 29 de octubre de 2009.
En igual sentido, la Sala tampoco encuentra elementos de juicio suficientes que indiquen que el señor Víctor Manuel Ahumada Mozo prestó sus servicios de manera personal en ese periodo, o que hubiese cumplido con obligaciones relacionadas con su actividad docente en el plante educativo. Por ello, ante la ausencia de material probatorio que ofrezca siquiera indicios de la configuración de todos los elementos del contrato de trabajo, no es posible declarar la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta entre el demandante y la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, para el mencionado lapso”.
(Se resalta) De acuerdo al precedente jurisprudencial expuesto, al encontrarse acreditado que la actora desempeñó labores como docente en instituciones educativas oficiales, en determinados periodos, se infiere la existencia de la subordinación. 4. Conclusión Por lo anterior, prosperan los argumentos expuestos por la demandante en el recurso de apelación, por cuanto se logró demostrar con certeza los elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación en el desarrollo de sus funciones.
Por lo tanto, al estar demostrados dichos elementos, y de acuerdo a las certificaciones aportadas se declarará que, entre la demandante y el departamento de Caldas existió una relación laboral, del 14 de febrero de 1994 al 30 de noviembre de 1994. Y que entre la demandante y el municipio de Supia existió una relación laboral, del 1º de marzo de 1995 al 15 de diciembre de 1995; del 12 de febrero de 1996 al 15 de noviembre de 1996; del 20 de febrero de 1997 al 20 de junio de 1997; del 14 de julio de 1997 al 28 de noviembre de 1997; del 10 de febrero de 1998 al 28 de noviembre de 1998; del 12 de febrero de 1999 al 27 de noviembre de 1999; del 5 de marzo de 2000 al 30 de noviembre de 2000; y desde el 13 de septiembre de 2001 al 30 de noviembre de 2001.
Se resalta que, si bien el municipio de Riosucio, señaló que, los docentes que prestan sus servicios en las instituciones educativas de este municipio son vinculados por el departamento de Caldas, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad y que el municipio no ha celebrado contrato alguno con la accionante; la Sala, de acuerdo a las pruebas aportadas evidencia que, respecto de 1996 y 1997 se allegaron los: Contrato de prestación de servicios suscrito entre el municipio de Riosucio y la Cooperativa Multiactiva Del Magisterio Colombiano 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho Codemas; - Proyecto de prestación de servicios docentes en establecimientos del resguardo; - Cuentas de cobro suscrita por Codemas.
De acuerdo a dichos documentos, el contratante y pagador es el municipio de Riosucio, sin que se evidencia intervención alguna del departamento; por ejemplo, en el contrato de 1996 al respecto se pactó: “PRIMERO: OBJETO: La Cooperativa se compromete con el Municipio de Riosucio Caldas a prestar el servicio público de educación en el área urbana y rural del Municipio de Riosucio y en los lugares y establecimientos públicos educativos señalados por la Alcaldía Municipal para lo cual aportará por su cuenta y riesgo y a su costa el personal docente necesario y que reúna los requisitos ordenados en las disposiciones legales vigentes (Dto 2277/79, Ley …15/84 Decreto Ley 85/80 y sus reglamentarios) con el fin de cumplir las necesidades de Educación (Pre-Escolar, Básica y Media) con 97 docentes los cuales serán asignados a los establecimientos educativos del Municipio de Riosucio ubicados en los sectores definidos por el CONTRATANTE, acorde con las necesidades establecidas por la Secretaría Municipal de Educación… TERCERA: VALOR Y FORMA DE PAGO: Por la prestación de los servicios enunciados el Municipio de Riosucio reconocerá la suma de CIENTO CINCUENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($152.643.836.oo) pagaderos en cuatro cuotas de las cuales las dos primeras se cancelaran el 20 de marzo y las otras nos siguientes en mensualidades vencidas posteriores, previa constancia de presentación del servicio a satisfacción expedida por la Secretaría de Educación Municipal y refrendada por el Alcalde. … SEXTA: INTERVENTORÍA: El Municipio de Riosucio verificará la ejecución y cumplimiento de las labores académicas y actividades de los Docentes mediante un funcionario designado por la Secretaría de locación Municipal que llene los requisitos para el efecto, lo que en ningún momento implica relación laboral alguna entre el docente y el Municipio de Riosucio Caldas; pues todas las obligaciones laborales serán asumidas por la entidad contratista (CODEMAS). … OCTAVA: IMPUTACIÓN PRESUPUESTAL: Expresamente estipula que los pagos estarán sometidos a las apropiaciones presupuéstales correspondientes al rubro: C.1.1.1.1 PAGO DE SERVICIOS DOCENTES en la suma de …y el valor restante o sea la suma de … serán con cargo al Rubro C.1.2.1.1 PAGO DE SERVICIOS DOCENTES, ambos del presupuesto de versión del Municipio de Riosucio para la vigencia fiscal de 1996, para lo cual el Municipio hará la correspondiente reserva presupuestal.
(Resalta la Sala) Además, en los contratos suscritos entre la demandante y Codemas, se pactó que esta “…cancelará los aportes pensionales al régimen seleccionado por el educador”. De acuerdo a lo anterior, es claro que, fue el municipio de Riosucio quien celebró el contrato con Codemas, sin que se evidencie intervención alguna del departamento, incluso el presupuesto, y la vigilancia de la ejecución de las actividades derivadas del contrato estaba a cargo del municipio. 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho Por lo tanto, no prospera el argumento expuesto por el municipio de Riosucio, para fundamentar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo que no puede afirmarse que la demandante fue vinculada por el departamento de Caldas, a través de Codemas, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad y que el municipio no ha celebrado contrato alguno con la accionante.
Por la misma razón, tampoco prospera la pretensión de la demandante consistente en que se declare que entre la demandante y el departamento de Caldas existió una relación laboral, desde 1994 a 2002. Además, la responsabilidad del municipio de Riosucio respecto a las obligaciones incumplidas por Codemas, se deriva no solo por encontrarse acreditados los elementos propios de la relación laboral entre la demandante y el municipio, sino además por la obligación que tenía de vigilar el cabal cumplimiento de las obligaciones de la cooperativa, en especial en cuanto al pago de los aportes a la seguridad social en pensiones.
Al respecto, el artículo 34 del CST, señala que existe responsabilidad solidaria entre el dueño de la labor y el contratista que suministra los trabajadores para desarrollar su objeto, en los siguientes términos: Contratistas independientes (artículo modificado por el artículo 3o. del Decreto 2351 de 1965): 1o) Son contratistas independientes y, por tanto, verdaderos {empleadores} y no representantes ni intermediarios, las personas naturales o jurídicas que contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en beneficios de terceros, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.
Pero el beneficiario del trabajo o dueño de la obra, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, será solidariamente responsable con el contratista por el valor de los salarios y de las prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, solidaridad que no obsta para que el beneficiario estipule con el contratista las garantías del caso o para que repita contra él lo pagado a esos trabajadores. 2o) El beneficiario del trabajo o dueño de la obra, también será solidariamente responsable, en las condiciones fijadas en el inciso anterior, de las obligaciones de los subcontratistas frente a sus trabajadores, aún en el caso de que los contratistas no estén autorizados para contratar los servicios de subcontratistas.
El Consejo de Estado en providencia del 30 de septiembre de 202117, señaló: 17 Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. 30 de septiembre de 2021. Rad.: 20001-23-39- 000-2015-00223-01(0363-17) 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho “Sobre este punto vale la pena recordar que, de conformidad con el marco jurídico de este fallo, resulta reprochable cuando las entidades públicas contratan a un tercero para que a su vez vincule a personas naturales que prestan sus servicios en tales instituciones bajo el disfraz de relaciones contractuales o comerciales, cuando lo cierto es que en la práctica se configuran los elementos de la relación laboral.
Para llegar a esta conclusión, debe probarse tanto el vínculo de la persona natural con el denominado tercero como el de este con la entidad pública, con lo cual se estructura la relación triangular que resulta ser cuestionable por esta jurisdicción, además del desconocimiento de las exigencias y reglas legales que prevén las normas en la materia.
En tal sentido, demostrada la existencia de los elementos esenciales de una relación laboral entre el municipio de Riosucio y la demandante, ello no será óbice para la respectiva declaración de existencia de la relación laboral, ni para el respectivo reconocimiento indemnizatorio el hecho de que haya existido una relación “triangular” a través de la cooperativa Codemas, pues ello no desvirtúa la existencia de una relación de naturaleza laboral cuyo beneficiario final no fue otro que la respectiva entidad pública. 5.
Decisión Corolario, la Sala revocará la decisión impartida por el a quo, se declararán no probadas las excepciones formuladas por las demandadas y en consecuencia, se declarará la nulidad del Acto Administrativo UJ-SED 381 del 20 de mayo de 2019, suscrito por el Profesional Unidad Jurídica de la Secretaría de Educación de Caldas, en cuanto se negó el reconocimiento de los tiempos de servicio para efectos pensionales.
A título de restablecimiento del derecho se declarará que, entre la demandante y el departamento de Caldas existió una relación laboral, del 14 de febrero de 1994 al 30 de noviembre de 1994 y se ordena al departamento de Caldas liquidar y pagar los aportes para pensión respecto de dicho periodo, en el porcentaje que le corresponda por ley al empleador, tomando los honorarios pactados como base de cotización (IBC) pensional, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizando al respectivo fondo de pensiones (exceptuando al Fomag) la suma faltante.
Además se declarará que, entre la demandante y el municipio de Riosucio existió una relación laboral, del 1º de marzo de 1995 al 15 de diciembre de 1995; del 12 de febrero de 1996 al 15 de noviembre de 1996; del 20 de febrero de 1997 al 20 de junio de 1997; del 14 de julio de 1997 al 28 de noviembre de 1997; del 10 de febrero de 1998 al 28 de noviembre de 1998; del 12 de febrero de 1999 al 27 de noviembre de 1999; del 5 de marzo de 2000 al 30 de noviembre de 2000; y desde el 13 de septiembre de 2001 al 30 de noviembre de 2001.
En consecuencia, se ordenará a Codemas y al municipio de Riosucio que, en forma solidaria, procedan a liquidar y pagar los aportes para pensión respecto de dichos 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho periodos, en el porcentaje que le corresponda por ley al empleador, tomando los honorarios o salarios pactados como base de cotización (IBC) pensional, y si existe diferencia entre los aportes realizados y los que se debieron efectuar, cotizaran al respectivo fondo de pensiones (exceptuando al Fomag) la suma faltante.
La actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como empleada. Las sumas por cancelar por concepto de aportes para pensión se actualizarán atendiendo a los correspondientes cálculos actuariales que sean señalados por el fondo de pensiones al cual se halle vinculado el demandante.
Se precisa que, el Fondo de pensiones no es el Fomag, como quiera que, de conformidad con la Ley 91 de 1989 artículo 4 es la entidad encargada de atender las prestaciones sociales de los docentes nacional y nacionalizados que se encuentre vinculados, siendo este un régimen especial exclusivo de los docentes que ostenten la calidad de vinculados y que cumplan unos requisitos previos para su inscripción, condición que no cumple en este la demandante, razón por la cual el fondo respectivo donde la entidad demandada debe enviar los aportes, es en el cual la demandante tenga sus aportes a pensión o el que sea de su elección, sin ser procedente el envío al Fomag.
No habrá lugar a analizar la prescripción, toda vez que, solo se está reclamando el reconocimiento de los tiempos de servicios para efectos pensionales, prestación que tiene la connotación de imprescriptible. 6. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, no se condenará en costas teniendo en cuenta que prosperan parcialmente las pretensiones de la demandante y que en esta instancia no se encuentra acreditada su causación. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Sentencia Primero: Revocar la sentencia del 31 de mayo de 2023 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Dora Cristina Bañol Alarcón contra Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Departamento de Caldas. Municipio de Riosucio. Cooperativa del Magisterio Colombiano – Codemas. 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segundo: En su lugar, Se declaran no probadas las excepciones tituladas: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “No cumplimiento de los requisitos esenciales que regulan un contrato laboral” y “Prescripción” propuesta por el departamento de Caldas; y “Falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el municipio de Riosucio.
Tercero: Se declara la nulidad del Acto Administrativo UJ-SED 381 del 20 de mayo de 2019, suscrito por el Profesional Unidad Jurídica de la Secretaría de Educación de Caldas, en cuanto se negó el reconocimiento de los tiempos de servicio para efectos pensionales. Cuarto: A título de restablecimiento del derecho se declara que, entre la demandante y el departamento de Caldas existió una relación laboral, del 14 de febrero de 1994 al 30 de noviembre de 1994 y se ordena al departamento de Caldas liquidar y pagar los aportes para pensión respecto de dicho periodo, en el porcentaje que le corresponda por ley al empleador, tomando los honorarios pactados como base de cotización (IBC) pensional, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizando al respectivo fondo de pensiones (exceptuando al Fomag) la suma faltante.
Quinto: Se declara que entre la demandante y el municipio de Riosucio existió una relación laboral, del 1º de marzo de 1995 al 15 de diciembre de 1995; del 12 de febrero de 1996 al 15 de noviembre de 1996; del 20 de febrero de 1997 al 20 de junio de 1997; del 14 de julio de 1997 al 28 de noviembre de 1997; del 10 de febrero de 1998 al 28 de noviembre de 1998; del 12 de febrero de 1999 al 27 de noviembre de 1999; del 5 de marzo de 2000 al 30 de noviembre de 2000; y desde el 13 de septiembre de 2001 al 30 de noviembre de 2001.
En consecuencia, se ordenará a Codemas y al municipio de Riosucio que, en forma solidaria, procedan a liquidar y pagar los aportes para pensión respecto de dichos periodos, en el porcentaje que le corresponda por ley al empleador, tomando los honorarios o salarios pactados como base de cotización (IBC) pensional, y si existe diferencia entre los aportes realizados y los que se debieron efectuar, cotizaran al respectivo fondo de pensiones (exceptuando al Fomag) la suma faltante.
Sexto: La actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como empleada. Las sumas por cancelar por concepto de aportes para pensión se actualizarán atendiendo a los correspondientes cálculos actuariales que sean señalados por el fondo de pensiones al cual se halle vinculado el demandante. 17-001-33-39-006-2022-00356-02 – Nulidad y Restablecimiento del Derecho Séptimo: Se declara que el tiempo laborado por la señora Dora Cristina Bañol Alarcón al servicio del departamento de Caldas y el municipio de Riosucio, como docente, se debe computar para efectos pensionales.
Octavo: Las entidades condenadas darán cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. Noveno: Se niegan las demás pretensiones de la demandante. Decimo: Sin condena en costas en las dos instancias. Undécimo: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen y hacer las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 65 de 2023. NOTIFICAR DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado