Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 Cartagena de Indias D.T. y C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintitrés (2023). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 03 del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida el 09 de marzo de 2018, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda.
III.
ANTECEDENTES 3.1. La demanda A través de apoderado judicial, los señores RAFAEL ANTONIO MIRANDA RAMÍREZ y IRENE MARÍA IBARRA GUERRERO a nombre propio y en representación de los menores JAMER ALFONSO MIRANDA IBARRA y LUISA MARÍA MIRANDA IBARRA, en ejercicio del medio de control de reparación directa, instauraron demanda en contra del DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR- CONSEJO DEPARTAMENTAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES, para que, previo el trámite a que hubiere lugar, se accediera a las siguientes, 3.1.1.
Pretensiones1: 1 Folio 2, cuaderno 02 del expediente digital. Medio de control Reparación directa Radicado 13001-33-33-002-2015-00244-01 Demandante Rafael Antonio Miranda Ramírez y otros Demandado Departamento de Bolívar - CDGRD Magistrada Ponente MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ Tema Daños ocasionados por el pago tardío de la ayuda humanitaria por la ola invernal del segundo semestre del año 2011/ REVOCA Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 Se pretende por la parte activa la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas, por los daños ocasionados debido al pago tardío de la ayuda humanitaria decretada por la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastre en la Resolución No. 074 del 15 de diciembre del 2011, modificada por la Resolución No. 002 del 02 de enero del 2012.
Consecuencialmente, solicitan la indemnización de los perjuicios materiales e inmateriales alegados. 3.1.2 Hechos2. Los supuestos fácticos expuestos en la demanda pueden ser resumidos así: Aseguran los actores que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por motivo de los graves efectos ocasionados por la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre del 2011, mediante la Resolución No. 074 de diciembre 15 de 2011, destinó unos recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias, consistente en el apoyo económico humanitario por el valor de $ 1.500.000.
Agregan que el Director General de dicha Unidad, mediante circular de fecha 16 de diciembre del 2011, impuso como obligación a los Comités Regionales para la Prevención y Atención de Emergencia y Desastres (CREPAD), la de revisar y firmar las planillas y enviar a la Unidad Nacional la solicitud de ayuda departamental anexando todos los documentos soporte.
Exponen que las planillas del Municipio de Soplaviento fueron reportadas el día 23 de diciembre del 2011 ante el Comité Regional de Prevención. No obstante, el Comité no avaló ni entregó ante la Unidad Nacional de Riesgo las planillas de apoyo económico. Aducen que, debido a dicha falla por parte del Consejo Departamental se generó un retardo en la entrega de la ayuda económica.
Relatan que solo hasta el mes de febrero del 2013 y después de un trámite de acción de tutela, se hizo efectiva la entrega de la ayuda económica dispuesta por el Gobierno Nacional. 2 Folio 3, cuaderno 02 del expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 Finalmente, arguyen que la omisión en que incurrió el Consejo Departamental de Gestión de Riesgo de Bolívar ocasionó perjuicios tanto de orden material como inmaterial. 3.1.3.
Fundamentos de las pretensiones. Los demandantes fundamentan sus súplicas, en el artículo 90 Superior, sosteniendo que las entidades demandadas, incurrieron en falla del servicio, toda vez que no dieron cumplimiento a lo ordenado en las Resoluciones No. 074 de 2011 y No. 02 de 2 de enero de 2012, así como a la Circular de 16 de diciembre de 2011, expedidas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
En ese sentido exponen que lo anterior, impidió que los demandantes en su calidad de damnificados recibieran con inmediatez la ayuda económica establecida por el Gobierno Nacional, generando en su núcleo familiar, sentimientos de desesperación y de aflicción, pues prolongó en el tiempo esas emociones, situación que fue más frustrante cuando conocieron que a otros damnificados si les hablan cancelado la ayuda humanitaria y a ellos no, por lo que consideraron que el Estado no protegía su estado de indefensión. 3.2.
Contestación de la demanda3. El demandado Departamento de Bolívar - Consejo Departamental de Gestión de Riesgo de Desastre, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no incurrió en ninguna omisión administrativa ya que su obligación dependía de la información suministrada por el Municipio, avalar esa información y realizar las acciones necesarias para que los municipios le entregaran las planillas, pero no tiene por qué cumplir las funciones de los CLOPAD, pues cada entidad tiene sus obligaciones.
Pariendo de lo anterior, propuso las siguientes excepciones: - “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, como quiera que le correspondía al Municipio de Soplaviento (CLOPAD) realizar el censo y diligenciar las planillas. 3 Folio156 y ss, cuaderno 02 del expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 - “Inexistencia del daño”, como quiera que no reposa en el expediente prueba alguna de los daños causados por el pago tardío. - “Fuerza mayor en relación con el fenómeno de la niña en el año 2010- 2011”, pues se trató de un imprevisto imposible de resistir. - “Cumplimiento del deber legal y constitucional” por cuanto la Unidad Departamental de Gestión del Riesgo acató las órdenes impartidas de los juzgados y envió la información a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo. 3.3.
Sentencia de primera instancia.4 Mediante sentencia proferida el 09 de marzo de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, decidió el presente litigio, disponiendo lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR patrimonialmente responsable al DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR - CONSEJO DEPARTAMENTAL DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES DE BOLÍVAR por los daños antijurídicos causados a RAFAEL ANTONIO MIRANDA RAMIREZ, IRENE MARÍA IBARRA GUERRERO, JAMER ALFONSO MIRANDA IBARRA y LUISA MARÍA MIRANDA IBARRA, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR al DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR – CONSEJO DEPARTAMENTAL DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES DE BOLÍVAR, a pagar las siguientes sumas de dinero a título de perjuicios morales: DEMANDANTE SMLMV RAFAEL ANTONIO MIRANDA RAMÍREZ 3 SMLMV IRENE MARÍA IBARRA GUERRERO 3 SMLMV JAMER ALFONSO MIRANDA IBARRA 3 SMLMV LUISA MARÍA MIRANDA IBARRA 3 SMLMV TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin condena en costas.” El A quo consideró que, los demandantes al ser privados del pago oportuno de la asistencia económica, se les generó un daño antijurídico, al prolongársele de manera injustificada su condición de vulnerabilidad, ante la ausencia de las condiciones de bienestar y habitabilidad de la vivienda en que debía permanecer. 3.4.
Del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.5 4 Folios 255 y ss, cuaderno 02 del expediente digital. 5 Folios 295 y ss, cuaderno 02 del expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 Cuestiona el apoderado judicial del extremo activo el fallo, en tanto declara no acreditados los perjuicios y habida consideración que, a su juicio, si están acreditados los perjuicios materiales en razón a lo que se tuvo que pagar por asesoría jurídica para la acción de tutela incoada; adema de que los perjuicios morales son evidentes por los efectos negativos de la mora en el pago del subsidio.
A esto agregó que en el caso se causó frente a los miembros de la unidad familiar una agravación prolongada del estado de afectación en que se encontraban ante la ausencia de condiciones de bienestar, por lo cual manifiesta su inconformidad con la tasación de los perjuicios morales. 3.5. Del recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Bolívar.6 El ente territorial presentó escrito de apelación, solicitando se revoque la sentencia de primera instancia por las siguientes razones: Los daños a que se refiere la demanda constituyen daños derivados de un fenómeno natural, como lo fue el fenómeno del niña, acaecido en el país en el segundo semestre el año 2011 y que desbordó la capacidad del estado, por tanto, constituye una situación de fuerza mayor o caso fortuito tal como lo ha afirmado la Corte Constitucional en sentencia C -156 de 9 de Marzo de 2011 al momento de decidir sobre la constitucionalidad del Decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010 (por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional dejó claro que el fenómeno de lluvia que se vivió en el país en el año 2011 es un desastre natural de características imprevisibles e irresistibles. Aunado a lo anterior, no puede derivarse un daño antijurídico de una subvención económica o ayuda humanitaria, dado que por tratarse de un evento de fuerza mayor como lo fue el fenómeno de la niña y no una falla en el servicio lo que ocasionó los daños en las familias afectadas por la segunda ola invernal del año 2011, no debía el Estado reparar los daños 6 Folios 307 y ss, cuaderno 02 del expediente digital.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 causados, sino que en virtud del principio de solidaridad que consagra nuestra Constitución Nacional, el Gobierno Nacional implementó el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres, precisamente para prestar una ayuda a todas las víctimas del mencionado fenómeno y fue precisamente en virtud del principio de solidaridad y de manera discrecional y potestativa que se creó el auxilio de $1.500.000 en la Resolución N. 074 de 2011, en ese sentido no es dable establecer un daño antijurídico de una ayuda humanitaria.
Para el recurrente, tampoco es posible hablar de un pago tardío cuando primeramente el auxilio en mención no se trataba propiamente de un pago, porque el Estado no buscaba cancelar una obligación, sino contribuir con las víctimas del fenómeno de la niña – segundo periodo del año 2011; tampoco puede decirse que el auxilio establecido en la Resolución 074 de 2011 fue pagado de forma tardía, dado que para que pueda hablarse de un pago tardío debía existir un plazo para ese pago, que lo hiciera exigible y del cual pudiera predicarse una mora.
En el caso bajo estudio, se trata trataba de una suma asignada por el Estado, sometido a presupuesto público y al cumplimiento de una serie de procedimientos administrativos que obligaban a las víctimas a tener que esperar la ayuda. Reitera las excepciones propuestas, referentes: - “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. - “Inexistencia del daño”. - “Fuerza mayor en relación con el fenómeno de la niña en el año 2010- 2011”. - “Cumplimiento del deber legal y constitucional”. 3.5.
Actuación procesal. El proceso de la referencia fue repartido ante este Tribunal, a través de acta del 08 de agosto de 20187. Posteriormente, el recurso de apelación fue admitido mediante proveído del 18 de noviembre de 20198. Finalmente, por auto del 12 de diciembre de 20199, se corrió traslado para alegar de conclusión. 7 Folio 1.
Cuaderno 01 del expediente digital. 8 Folio 3. Cuaderno 01 del expediente digital. 9 Folio 09. Cuaderno 01 del expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 3.6.
Alegatos de conclusión. Dentro del trámite de esta instancia, los demandantes no alegaron de conclusión. Así mismo, el Departamento de Bolívar, no alegó conclusión. 3.7. Concepto del Ministerio Público. 10 El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho, rindió el siguiente concepto: “Visto lo anterior es claro para esta agencia que no se produjo un daño antijurídico atribuible a las entidades demandadas, en razón de lo cual y en respuesta al interrogante planteado al inicio de este concepto, se debe revocar la sentencia de primera instancia y proceder a negar las pretensiones de la demanda, salvo mejor criterio en contrario.” IV.
CONTROL DE LEGALIDAD Se evidencia que en primera instancia se efectuó el control de legalidad de que trata el Art. 207 del C.P.A.C.A., al agotarse todas las etapas de este proceso. Sumado a ello, durante el trámite surtido en esta instancia no se observa irregularidad alguna o causal de nulidad que invalide lo actuado, por tal motivo, se decidirá de fondo sobre el recurso presentado.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer el presente proceso en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A. 5.2. Delimitación de competencia en materia del recurso de apelación. Previo a resolver el objeto de la controversia, resulta necesario precisar los límites a los cuales se ve compelido el Ad quem en lo que respecta a la apelación. Para tal efecto, conviene señalar que el a quo en la sentencia 10 Folios 15 y ss.
Cuaderno 01 del expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 desata una controversia inicial delimitada por la demanda, la contestación a la misma y las pruebas recaudadas en el trámite procesal.
Dicho debate concluye con una providencia que tiene la virtud de poner fin a la diferencia, y que se fundamenta en razones de hecho y de derecho derivadas de lo probado en el plenario y de la aplicación concreta del ordenamiento jurídico al caso debatido. Así las cosas, a través del recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una decisión judicial determinada; por lo que le corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, a efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 320 del C.G.P., que consagra: “Art. 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.” En este orden de ideas, resulta claro que, para el juez de segunda instancia, su marco de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se adopta en primera instancia, por lo cual, los demás aspectos diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que operan tanto el principio de congruencia de la sentencia, como el principio dispositivo. 5.3.
Problemas jurídicos. Establecidos los extremos de la presente controversia, considera la Sala que los problemas jurídicos que subyacen en el sub-lite se contraen a determinar si: ¿Les asiste responsabilidad a los entes demandados, por los daños materiales e inmateriales, como consecuencia de la demora en el pago de la ayuda humanitaria a los demandantes por ser damnificados de la ola invernal del segundo semestre del año 2011; esto es, desde el 1° de septiembre a 10 de diciembre de dicha anualidad? Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 En caso de ser responsables los demandados, se entrará a determinar: ¿Cuáles son los porcentajes a considerar como perjuicios materiales, morales, alteración grave a las condiciones de existencia, afectación a bienes o derechos convencionales y constitucionalmente amparados y vida en relación requeridos por la demandante? 5.3 Tesis de la Sala La Sala revocará la sentencia de primera instancia, toda vez que, de las pruebas aportadas al plenario no se infiere la existencia de un daño antijurídico derivado concretamente del hecho de no haberse entregado a tiempo las ayudas humanitarias, y no se acreditó el perjuicio material circunscrito al pago efectivo de los honorarios al apoderado en cuestión. 5.4 Marco normativo y jurisprudencial. 5.4.1.
Responsabilidad patrimonial del Estado - Cláusula General de Responsabilidad. El artículo 90 de la Constitución Política, contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado, al establecer que este responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Y que, en el evento de ser condenado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. La citada norma constitucional señala que, para el surgimiento del deber de reparación patrimonial del Estado, basta la existencia de un daño antijurídico y su imputabilidad al servicio público, es decir, debe constatarse que un asociado sufrió un menoscabo en su patrimonio (lato sensu) que legalmente no estaba en la obligación de soportar.
Lo cual significa que, con la nueva Carta Política, el centro gravitacional de la responsabilidad del Estado ya no está en la irregularidad de la actuación de los agentes, pues ello es indiferente. Lo que debe determinarse es si el damnificado está o no obligado a soportar el daño. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 Si la persona no está obligada a soportar el daño, se entiende que éste es antijurídico y por tal motivo debe responder el Estado, por conducto del organismo al que le sea imputable, bien por acción u omisión. Contrario sensu, si el damnificado tenía la obligación de soportar el daño, ha de entenderse que no reviste connotaciones antijurídicas y no pasa de ser una simple carga pública, lo cual no amerita resarcimiento patrimonial11.
En cuanto a los regímenes o títulos de imputación, desde antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, y aún hoy, existen tres regímenes de responsabilidad principales, sin perjuicio de otros que han venido desarrollándose que, pese a la aparente independencia, bien pueden ser encuadrados, de una u otra forma, en los títulos tradicionales12.
Tales regímenes son el de falla en el servicio, riesgo excepcional y daño especial. Del artículo 90 Superior, se desprende que son dos los elementos que estructuran la responsabilidad administrativa: (i) La existencia de un daño antijurídico; (ii) La imputabilidad de ese daño a una acción u omisión de una autoridad pública. Sobre la necesidad de que se configuren estos elementos de la responsabilidad del Estado, para declararla, el H. Consejo de Estado ha explicado: “Para que se declare la responsabilidad de la administración pública es preciso que se verifique la configuración de los dos elementos o presupuestos, según la disposición constitucional que consagra la institución jurídica, esto es, el artículo 90 11 Para identificar si se está en presencia de una carga pública o de un daño antijurídico, la misma Carta Política se encarga de señalar algunas pautas, que deben ser analizadas por el Juez que conoce del proceso, pues ambos (Carga pública y daño antijurídico) suponen eventualmente menoscabo patrimonial.
Una de dichas pautas, y quizá la más importante, es el artículo 11 Constitucional, según el cual el derecho a la vida es inviolable; por lo tanto, no habrá pena de muerte. La norma indica, a todas luces, que la muerte de una persona en ningún evento constituirá una carga pública, pues ni aún el Estado a título de sanción punitiva, puede privar del más importante derecho fundamental a una persona.
Igualmente existen pautas importantes en el artículo 95 Superior que establece los deberes del ciudadano, señalando entre otros el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad; colaborar con la recta y eficaz administración de justicia, etc. 12 Entre esos regímenes encontramos, por ejemplo, los derivados de la responsabilidad judicial, previstos en los artículos 65 y siguientes de la Ley 270 de 1996, a saber: privación injusta de la libertad, error jurisdiccional y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 superior, en consecuencia, es necesario que esté demostrado el daño antijurídico, así como la imputación fáctica y jurídica del mismo a la administración pública.” 13 En ese sentido, se ha explicado que el daño antijurídico a efectos de que sea resarcible, requiere que esté cabalmente estructurado, por tal motivo, se torna imprescindible que se acrediten los siguientes aspectos relacionados con el perjuicio cuya indemnización se reclama: i) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo; ii) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente - que no se limite a una mera conjetura -, y que suponga una lesión a un derecho, bien o interés legítimo que se encuentre protegido por el ordenamiento jurídico, y iii) que sea personal, es decir, que sea padecido por quien lo solicita. 14 En cuanto al elemento de la imputabilidad, es definido como la atribución jurídica que se le hace a la entidad pública del daño antijurídico padecido y por el que, por lo tanto, en principio estaría en la obligación de responder, bajo cualquiera de los títulos de imputación. 15 5.4.2.
Marco Legal y Jurisprudencial sobre los Decretos dictados por el Gobierno Nacional frente al fenómeno de la Niña. Para una mejor comprensión a los lectores de este fallo se hará un recuento de lo que ha sido el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres en Colombia. Así las cosas, se permite esta Corporación explicar que, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres fue creada en noviembre del 2011, con el Decreto 4147 de ese año, y fue la entidad cargada de atender en el año 2011, las emergencias por el fenómeno meteorológico denominado “La Niña”; consistente en una fase fría sobre el globo terráqueo16; que obligó al Gobierno Nacional a decretar el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio. 13 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de marzo de 2012.
Magistrado Ponente Enrique Gil Botero. Expediente No. 22163. 14 Ibídem. 15 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 26 de mayo de 2011. Magistrado Ponente Hernán Andrade Rincón. Expediente No. 20097. 16 La Niña es un fenómeno climático que forma parte de un ciclo natural-global del clima conocido como El Niño-Oscilación del Sur (ENOS).
Este ciclo global tiene dos extremos: una fase cálida conocida como El Niño y una fase fría, precisamente Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 Aquellos Decretos17 fueron sometidos no solo al escrutinio de la H. Corte Constitucional18, sino por el H. Consejo de Estado, este último, adujo en sus consideraciones, que el reconocimiento que se hace por parte del Estado es una ayuda humanitaria, consistente en diversos componentes que pueden ser; desde económicos, como psicológicos, entre otros19.
Bajo ese entendido, la UNGRD mediante la Resolución No. 074 de 2011, estableció un apoyo económico de hasta un millón quinientos mil pesos ($1.500.000,00), para cada familia damnificada directa de la segunda temporada invernal de 2011 que cumpliera los siguientes requisitos: a) Estar residiendo en sitio afectado por fenómeno hidrometereológico. b) Que el fenómeno hidrometereológico que lo afectó tuvo ocurrencia entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. c) Que es damnificado directo, con el sentido y alcance que a tal expresión le da la propia Resolución 074 de 2011, vale decir que sufrió daños en su vivienda y en sus muebles o enseres al interior de esta. d) Que es cabeza de núcleo familiar (Circular del 16 de diciembre de 201120). conocida como La Niña. Tomado de la página web. www.elclima.com.mx/fenomeno_la_nina.htm 17 “El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, expidió el Decreto Legislativo 4580 de 7 de diciembre de 2010, mediante el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.
Con fundamento en dicho Decreto, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4702 de 21 de diciembre de 2010, a través del cual se adoptaron medidas de fortalecimiento para el Fondo Nacional de Calamidades, con el propósito de establecer mecanismos ágiles para la asignación de recursos a las comunidades afectadas con dicho fenómeno natural. 18 Los citados Decretos fueron objeto de revisión automática de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.
El primero, a través de la sentencia C-193 de 18 de marzo de 2011 (Expediente núm. RE-177, Magistrado ponente doctor Mauricio González Cuervo), en tanto que el segundo lo fue mediante fallo C-194 del mismo día, mes y año (Expediente núm. RE-190, Magistrado ponente doctor Humberto Antonio Sierra Porto), providencias estas que declararon exequibles el articulado de los citados Decretos (algunos condicionados), con excepción del inciso segundo del artículo 1418 que fue hallado inexequible, al igual que su parágrafo primero respecto de la expresión “las cuales se sujetarán a la reglamentación a que se refiere el inciso segundo del presente artículo”, inexequibilidad que dio lugar a que se expidiera el Decreto objeto de control. 19 Puede leerse la sentencia, de legalidad;
CONSEJO DE ESTADO; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; 5 de febrero de 2013; C. PONENTE: Doctora María Elizabeth García González. 20 “Asignación de asistencia económica destinada a los damnificados por la segunda temporada de lluvias…” y estableció los siguientes requisitos: 1. Ser damnificado directo. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 e) Que, sobre la base de cumplir los requisitos anteriores, su nombre e identidad aparecieran en el listado de “damnificados directos” enviado por los CLOPAD (hoy CMGRD) a esta Unidad.
Se estableció entonces, que el Fondo Nacional de Calamidades haría entrega de los recursos a través del Banco Agrario, y este a su vez, entregaría el dinero a las personas que fueron inscritas en las planillas de apoyo económico y que fueron considerados como damnificados directos, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el Banco y la Fiduprevisora de acuerdo a lo dispuesto por la UNGRD.
El pago se hará a las personas que hayan sido reportadas como cabeza de familia en las planillas tramitadas por el CLOPAD21. Para la entrega de los afectados, se estableció el procedimiento para entregar el apoyo económico anunciado por el Gobierno Nacional con ocasión de la segunda ola invernal, en la respectiva Resolución 074 de 2011 y en la circular del 16 de diciembre emitida por el Director General de la UNGRD22.
El paso a paso a seguir consistía: “A su vez, describe paso a paso el procedimiento que deben realizar las autoridades locales y los CLOPAD el cual consiste en lo siguiente: 1. Los CLOPAD deberán evaluar y analizar el nivel de afectación que se presenta en su jurisdicción. 2. Deberán ingresar a la página web www.reunidos.dgr.gov.co e imprimir la planilla de entrega de apoyo económico de septiembre 01 a diciembre 10 de 2011 y diligenciarla físicamente y elaborar el acta del CLOPAD que la avala. 3.
Digitalizar la misma información a través de la página web mencionada. 4. Los CLOPAD harán entrega de las planillas con las firmas del alcalde, el coordinador del CLOPAD y el personero municipal al CREPAD. 5. El CREPAD debe revisar y firmar las planillas y enviarlas a la UNGRD. 6. La UNGRD una vez verifique los documentos allegados por el CREPAD, enviará a la Fiduprevisora los registros que cumplan con todos los requisitos y la solicitud de desembolso. 7.
La Fiduprevisora transferirá los recursos al Banco Agrario junto con el listado de beneficiarios. 8. Los CLOPAD y los CREPAD deberán hacerle seguimiento al procedimiento de entrega. A su vez, los CLOPAD deberán realizar un plan de contingencia en el que se contemple todos los riesgos que se puedan presentar en el proceso de pago. 2.
Estar inscrito en las planillas de apoyo económico avalada por el CLOPAD. 3. La persona debe ser cabeza de familia y estar registrada una sola vez. 21 Puede leerse sentencia T-648 de 2013. 22 Ibídem Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 Finalmente, informó que “la no inclusión de afectados en la planilla a la fecha señalada, es responsabilidad del CLOPAD en cabeza del respectivo alcalde y por lo tanto la UNGRD no responderá por el apoyo económico correspondiente”23. 5.5.
Pruebas relevantes para decidir. En el trámite del proceso, al expediente se allegaron las siguientes pruebas relevantes: - Resolución Nº 074 de 2011, “Por la cual se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011”.24 - Circular del 16 de diciembre de 2011. 25 - Resolución Nº 002 de 2012, “Por la cual se modifica la Resolución Nº 074 del 15 de diciembre de 2011” - Acta del Comité Local de Prevención y Atención de Desastres de Soplaviento, del 20 de octubre de 2011. - Formato para el censo y registro de hogares afectados por situación de desastre, calamidad o emergencia. - Comunicación del 23 de diciembre de 2011, del Alcalde de Soplaviento, dirigida al Coordinador del CREPAD, Bolívar. - Oficio de fecha 1º. de octubre de 2012, por medio del cual la Unidad de Gestión del Riesgo, le remite las planillas y el censo entregado por el Municipio de Soplaviento, a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo. - Contrato de Prestación de servicios con abogado. - Copia del certificado de SISBEN del señor Rafael Antonio Miranda Ramírez. - Certificación emitida por la UNGRD del 25 de julio del 2016, por medio de la cuales hace constar que a la demandante se le entrego la ayuda económica con giro de fecha 19/02/2013, por el valor de $1.500.000.
5.6. CASO CONCRETO 23 Circular del 16 de diciembre de 2011 emitida por el Director General de la UNGRD. Se Aclara que las Negrillas y Subrayas son de la Corporación que emite este fallo. 24 Folios 23 y ss, archivo 01 expediente digital. 25 Folios 29 y ss, archivo 01 expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 En los casos en los que se estudia la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión de una autoridad en el cumplimiento de las funciones atribuidas por el ordenamiento jurídico o de un acto administrativo, el título de imputación aplicable es el de falla del servicio.
En ese sentido, esta Corporación estima pertinente, antes de entrar a estudiar los elementos de la responsabilidad del Estado en virtud del mencionado régimen de responsabilidad, analizar el contenido obligacional de las normas y/o actos administrativos de donde nace la obligación de la administración que, según las afirmaciones de la parte actora, son las generadoras del daño que se depreca.
Así, con ocasión de la segunda temporada de lluvias del 2011, que tuvo inicio el 1 de septiembre y finalizó el 10 de diciembre, el Gobierno Nacional a través de la UNGRD expidió la Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011. Posterior a la expedición del acto administrativo anterior, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, expidió la Circular del 16 de diciembre de 2011 dirigida a los Gobernadores, Alcaldes, Entidades Técnicas y Operativas del Sistema Nacional para la Prevención y atención de desastres, CREPAD y CLOPAD, en la que en nombre del Presidente de la República para la época de los hechos, informa que el Gobierno ha dispuesto recursos para atender a las familias damnificadas por tales emergencias y que para acceder a la asistencia económica mencionada se deben cumplir con determinados requisitos.
De acuerdo con el contenido obligacional consagrado en las Resoluciones citadas y la circular descrita, es dable concluir lo siguiente: Obligaciones a cargo de los CLOPAD: i) evaluar el nivel de afectación, ii) imprimir y diligenciar físicamente las planillas de entrega de apoyo económico, iii) elaborar el acta que las avalara, iv) diligenciar las planillas físicas en formato digital, y v) entregarlas a las CREPAD con las firmas exigidas26.
Obligación a cargo de los CREPAD: i) revisar las planillas entregadas por el CLOPAD, es decir, verificar que el trámite efectuado se realizó de acuerdo 26 Alcalde - Coordinador del CLOPAD – Personero Municipal Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 a lo dispuesto en la Resolución 074 de 2011 y circular del 16 diciembre de 2011, ii) el Coordinador del CREPAD debía firmar las anteriores planillas, iv) enviar las planillas a la UNGRD.
Obligaciones a cargo de la UNGRD: i) realizar nuevamente revisión de las planillas, verificando que se cumplieran cada uno de los pasos y por ende, las obligaciones que tenía a cargo cada entidad, ello con el fin de enviar a la Fiduprevisora la solicitud de desembolso, adicionando únicamente los registros que cumplieran con todos los requisitos descritos anteriormente.
Obligaciones a cargo de la FIDUPREVISORA: i) transferir los recursos al Banco Agrario más la lista de beneficiarios entregada por la UNGRD. Finalmente, la obligación retorna a los CLOPAD y CREPAD, que son los encargados de hacer seguimiento en los procedimientos de entrega de las ayudas económicas, y ordena a los CLOPAD realizar un plan de contingencia en el que se tengan en cuenta todos los riesgos posibles que se puedan presentar en el proceso de pago.
De lo expuesto, infiere esta Sala que la eventual responsabilidad con ocasión de la falla en el servicio radica en los CLOPAD y CREPAD respectivamente, toda vez que, la UNGRD, de acuerdo con los pasos a seguir citados anteriormente, tenía una función específica que no podía ser cumplida sin haberse surtido el trámite que debían cumplir los CLOPAD y CREPAD, respectivamente.
En línea con lo anterior, la Resolución No. 002 del 2 de enero de 2012, emitida por la UNGRD, modificó la Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011 y la Circular de fecha 16 de diciembre de 2011, señalando en el artículo 1º que el término para la entrega de la documentación por los CLOPAD y CREPAD a la UNGRD se ampliaba hasta el 30 de enero de 2012, en los mismos términos señalados en la Resolución modificada.
En este orden de ideas y del contenido obligacional estudiado de cara a las probanzas allegadas al proceso, puede evidenciarse por parte del CLOPAD y CREPAD, el incumplimiento o cumplimiento tardío de las obligaciones contenidas en las Resoluciones estudiadas y la Circular citada anteriormente, toda vez que, se acreditó en el proceso que desde el día 23 de diciembre de 2011, el Coordinador del CLOPAD del Municipio de Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 Soplaviento remitió un oficio al Coordinador del CREPAD de Bolívar, que contenía un listado físico del censo de las personas damnificadas por la ola invernal 2011 en dicho territorio, y que sólo en virtud de una orden contenida en sentencia de tutela, se adelantaron los trámites subsiguientes.
De tal manera que, es posible identificar una demora o dilación en el procedimiento, pues está claro que, al 30 de enero de 2012, el CREPAD no cumplió lo ordenado en la Resolución No. 002 de 2012. Aclara la Sala que no estamos en presencia de una responsabilidad objetiva, es decir, no solamente hay que demostrar la omisión en el cumplimiento de los términos, sino que esa omisión produjo un daño antijurídico a los demandantes, en la modalidad material e inmaterial.
Determinado lo anterior, procede la Sala a estudiar si se configuraron los elementos necesarios para que sea procedente declarar responsabilidad en el caso concreto, bajo el régimen de falla en el servicio. El daño antijurídico. El daño es conocido doctrinalmente, como el detrimento que es provocado a una persona en su integridad o en sus bienes que no tiene el deber de soportarlo ocasionado por el actuar o la omisión de una entidad estatal o de un particular que cumpla funciones administrativas.
La Sala encuentra demostrado que los demandantes tienen la condición de afectados con la ola invernal del segundo semestre de 2011, puesto que demuestran estar incluidos en el censo27 de hogares afectados por la situación de desastre y que les cancelaron en febrero de 2013, el valor de $1.500.000, por concepto de ayuda económica por lo acontecido con la ola invernal del 2011 (hecho aceptado en la demanda y acreditado con certificación).
Como prueba del daño se acompañó un contrato de prestación de servicios por el apoderado demandante, suscrito el 11 de diciembre de 2012; fuera de este medio probatorio, no hay ninguna actuación que se haya demostrado haber adelantado en ejercicio de ese mandato, entre la fecha de celebración del mismo y la fecha del pago, tampoco se 27 Folio 85 pdf No. 01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 acompañó una constancia del pago efectivo de lo acordado que permita su reconocimiento en esta instancia. Sobre los demás medios de pruebas relacionados, apuntan a demostrar la condición de que los demandantes son damnificados de la segunda ola invernal de 2011, hecho que no está en discusión por lo que sobre ello no hay lugar a realizar pronunciamiento alguno. De acuerdo con el art. 164 del CGP, toda decisión judicial debe fundamentarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso; en igual sentido, el art. 167 establece que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Así las cosas, se concluye que en este evento no existen suficientes elementos de juicio que den cuenta de que el daño alegado por los demandantes se haya concretado, pues lo único que quedó demostrado fue el censo, en el cual se encuentran registrados los actores. Lo anterior, lleva a concluir que efectivamente existió una entrega tardía de dichas ayudas; pero, de ahí a presumir que se les ocasionaron perjuicios en el ámbito moral, en la relación con la sociedad, y que además se le acarrearon gastos extras, a título de daño emergente, es cosa diferente; pues si bien es cierto que la familia demandante fue categorizada como damnificada, ello fue el resultado de un hecho de la naturaleza, como lo es el fenómeno meteorológico de “La Niña”, pero que, en nada tiene relación con la actividad desplegada por el Estado.
En este caso concreto, la parte demandante no acreditó el daño, ni moral, ni material, por lo que la Sala deberá revocar la decisión proferida en primera instancia, soportando los presentes argumentos en las anteriores consideraciones, y concluyendo que no se dan los elementos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, pues no se ha demostrado la existencia de un daño antijurídico endilgable a la administración que pueda ser reparado. 5.7.
De la condena en costa Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.14 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-002-2015-00244-01 En virtud de lo establecido en el artículo 188 del C.P.A.C.A., debe la Sala de Decisión disponer sobre la condena en costas, bajo los parámetros previstos en el Código General del Proceso.
Así las cosas, la Sala se abstendrá de condenar al pago de costas judiciales en esta instancia, con el fin de no agravar más las condiciones de quienes resultaron damnificados por el invierno. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión No. 003, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VI.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia, en consecuencia, DENEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Remítase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de la presente providencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ EDGAR ALEXI VÁSQUEZ CONTRERAS