17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
RADICADO 17-001-33-33-002-2023-00053-02 CLASE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE MARIA LILIANA MANRIQUE ECHEVERRI ACCIONADO MUNICIPIO DE MANIZALES Y EL INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manizales contra el fallo que accedió parcialmente a pretensiones, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales el 31 de julio de 2023, dentro del proceso de la referencia. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA La sentencia de primera instancia data del 31 de julio de 2023, y fue apelada por el municipio de Manizales; recurso que se concedió mediante auto del 7 de septiembre de los corrientes.
El acta de reparto de la Oficina Judicial tiene fecha del 6 de octubre de 2023; y el recurso fue admitido el 10 de octubre del año en curso. El proceso ingresó a despacho para sentencia de segunda instancia el 19 de octubre de 2023. PRETENSIONES 1. Adoptar todas las medidas técnicas, presupuestales y administrativas con el fin de que cese la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y salubridad pública; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 2 2.
Realizar una reparación total de la malla vial en el sector de la carrera 33 con calle 10 C, barrio Los Nogales, a través del levantamiento de la loza de concreto existente y la nueva pavimentación con el fin de garantizar la durabilidad de las obras. Lo anterior, a través de las medidas técnicas y materiales que garanticen su duración. 3.
Construir y reparar los desagües y demás obras de canalización de aguas lluvias que existen en el sector para garantizar la durabilidad de las obras a realizar. 4. Realizar la intervención integral a las laderas del sector de Los Nogales con el fin de propender por el cuidado de las mismas en materia ambiental, de riesgo y evitar los asentamientos subnormales de habitantes de la calle. 5.
Realizar la instalación y revisión de luminarias a las que haya lugar en el sector Los Nogales de la ciudad de Manizales, particularmente en la carrera 33 con calle 10 C; con el fin de brindar la suficiente iluminación y seguridad a la zona. 6. Realizar labores de poda estructural de los árboles indicados en la acción popular, y en el mismo sentido, ejecutar un mantenimiento periódico de dichas especies.
HECHOS - La demandante es habitante del barrio Los Nogales, e informó que a la altura de la carrera 33 con calle 10 C, vía alterna que conduce a la vía Panamericana, existen múltiples fracturas, desprendimientos de loza y hundimientos causados por el paso constante de vehículos, teniendo en cuenta la importancia de conexión que representa en el sector. - Adicional a lo anterior, se evidencia una problemática de falta de iluminación pública, lo cual, sumado a las características montañosas de la zona, contribuye a los asentamientos informales de habitantes de la calle en las laderas del sector. - Resaltó que, a pesar de haber acudido en diferentes espacios ante la administración municipal, los problemas continúan causando riesgos de accidentalidad en la vía, vibraciones en las viviendas e inseguridad vial. - Que en la carrera 33 con calle 10C se encuentra una ladera que no ha sido objeto de mantenimiento, poda y rocería por parte de la administración, lo cual ha generado que se aglomeren habitantes de la calle, basuras, escombros y se generen constantes hurtos. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 3 - En la carrera 34 10C-04 se tiene la presencia de un árbol que se encuentra sumamente grande, enredado en las cuerdas de servicios públicos, interfiriendo las casas habitadas con sus amplias ramas y perjudicando también la visibilidad de los habitantes de las casas y poder velar por la seguridad de la vía alterna, en el mismo sentido existen unos árboles que se encuentran en la ladera que está ubicada en la carrera 37 A con 10 C. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA MUNICIPIO DE MANIZALES: comenzó por pronunciarse sobre los hechos para afirmar de su mayoría que debían probarse, e hizo mención al artículo 195 del CGP.
En relación con las pretensiones se opuso a su prosperidad al considerar que el ente territorial no ha vulnerado ni puesto en peligro por acción u omisión los derechos colectivos invocados. Con soporte en conceptos técnicos, manifestó que no se debe tener al municipio de Manizales como vulnerador de los derechos colectivos cuando los informes contienen claras evidencias del trabajo articulado interadministrativo que se viene realizando en el sector.
Propuso las excepciones de: - Improcedencia de la acción: de conformidad con el artículo 9 de la Ley 472 de 1998 es claro que no se presenta vulneración de los derechos invocados. - Moralidad administrativa: el municipio ha dado cumplimiento a las funciones administrativas acorde a sus competencias en pro de la comunidad y cumpliendo los fines estatales, sin omisión alguna. - Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción: vistos los hechos y las pretensiones de la acción impetrada es claro que ella no corresponde al trámite de la acción popular en el entendido que se busca la protección de un interés particular. - Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos: la carga de la prueba corresponde a la accionante, es decir, es su deber probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección reclama. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 4 - Falta de integración del litisconsorcio necesario, competencia subsidiaria de otra entidad: solicitó la vinculación de la empresa metropolitana de aseo, para que, dentro de sus competencias y objeto de contratos y convenios con el municipio, genere su compromiso dentro de la presente acción popular. - Genérica.
INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES: frente a los hechos indicó de algunos que no le constaban; y de otros que no eran ciertos. En relación con las pretensiones sostuvo que el instituto no se encuentra vulnerando ningún tipo de derecho colectivo. Como razones de defensa manifestó que la finalidad de esta acción es la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares; pero que en este caso la entidad no se encuentra violando los mismos ya que la pretensión principal de reparar una vía municipal no es competencia del instituto; y, en segundo lugar, por cuanto no se demostró la supuesta afectación del citado derecho por parte del instituto demandado; razones por las cuales no se puede endilgar responsabilidad alguna.
Propuso las excepciones de: - Indebido agotamiento de requisito de procedibilidad: la accionante previo a presentar la demanda debió acudir ante el Instituto de Valorización de Manizales a solicitar que se adoptaran las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo supuestamente amenazado o violado, actuación que no desplegó. Y aunque en el texto de la demanda se aduce que desde el mes de septiembre de 2022 se elevó petición a las accionadas dicha aseveración no es cierta, dado que revisados los sistemas de información y el control de peticiones del INVAMA no se encontró ninguna solicitud y/o similar radicada tendiente a la revisión de lo pretendido en la demanda, y lo que se observa de los anexos aportados con el libelo demandatorio es una petición dirigida a las secretarías de Obras Públicas, Gobierno y Medio Ambiente del Municipio de Manizales, así como al INVAMA; sin embargo, esta última nunca fue radicada en el instituto y así se evidencia con los sellos de recibido donde solo se constata el de la Oficina de Atención al Usuario y Correspondencia del municipio de Manizales, por lo que se concluye que la demandante no cumplió con la carga procesal establecida en el artículo144 del CPACA. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 5 - El INVAMA no ha vulnerado ni amenazado ningún derecho colectivo: no se aportó material probatorio que permita inferir la supuesta vulneración a los derechos e intereses colectivos incoados en la demanda, toda vez que dentro de las competencias y objeto misional de la entidad se ha cumplido con lo que está a su alcance.
Y asumir la postura de que cada que un ciudadano solicite la ubicación de luminarias en cualquier parte de la ciudad no implica que la entidad deba acceder a estas peticiones, pues para ello debe existir una situación de necesidad y conveniencia. - Ausencia de pruebas que permitan evidenciar la vulneración de derechos e interese colectivos: en el sub lite no se reúnen los presupuestos de la segunda parte del artículo 30 de la Ley 472 de 1998 y por lo mismo la actora popular debe acreditar las imputaciones consignadas en su escrito de demanda, pues debió demostrar la negligencia de la entidad, y por el contrario lo que se evidencia es que la accionante nunca acudió ante el INVAMA para poner en conocimiento de la entidad las supuestas irregularidades alegadas. - Genérica.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 31 de julio de 2023 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales accedió parcialmente a pretensiones, tras plantearse como problema jurídico determinar si las condiciones de desgaste de la malla vial; de inseguridad por falta de iluminación suficiente y presencia de habitantes de calle; el estado de la ladera y los árboles del sector objeto de la demanda; constituían amenaza a los derechos colectivos invocados por la demandante.
En primer momento realizó un análisis sobre la acción popular y los derechos colectivos invocados como vulnerados, goce del espacio público; la seguridad y salubridad pública; y la prevención de desastres previsibles técnicamente. A continuación, relacionó los hechos probados, y con soporte en ellos concluyó que la vía objeto de la inspección judicial en la carrera 33 con calle 10C si bien presentaba fracturas de pavimento que no comprometían la seguridad de los transeúntes, sí adolecía de unos tramos con verdaderos hundimientos que debían ser reparados por el municipio de Manizales; esto, en defensa del derecho al uso y goce del espacio público, del cual hacían parte las vías públicas, pues tales desperfectos generaban alto riesgo de accidentes. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 6 En relación con la seguridad entendida como las acciones de la administración para evitar hechos delictivos, precisó que se había constatado en la inspección judicial que el nicho utilizado por habitantes de calle para el consumo de estupefacientes ya había sido desmantelado.
En cuanto a la ladera, sostuvo que de la visita técnica realizada por personal de Corpodaldas se advirtió que la misma no presentaba riesgos de inestabilidad, en tanto en la inspección judicial se verificó que había sido objeto de limpieza en la parte inferior así como del canal que recibía las aguas de la ladera; pero que se había detectado que algunos árboles actualmente presentaban una altura e inclinación considerable que podía dar lugar a caída y consecuente riesgo de accidente para peatones y vehículos, por lo que consideró era necesario revisar ese aspecto por la administración municipal pues de no llevarse a cabo se amenazaba el derecho a la prevención de desastres.
Por último, precisó que no se estableció la falta de funcionamiento de las luminarias del sector, más allá del señalamiento que en el curso de la inspección judicial realizó la accionante sobre algunas que, según dijo, no operaban correctamente. Por ello, decidió exhortar al INVAMA para que realizara la revisión, y, si era de caso, las reparaciones respectivas.
Se consignó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones alegadas por el municipio de Manizales.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de Indebido agotamiento del requisito de procedibilidad formulada por el INVAMA.
TERCERO: DECLARAR que el municipio de Manizales incurre en amenaza, por omisión, al derecho colectivo al uso y goce del espacio público; así como a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
CUARTO: En consecuencia SE ORDENA al Alcalde del Municipio de Manizales sr Carlos Mario Marín Correa o a quien haga sus veces, que: i) en el término de dos (2) meses a partir de esta sentencia proceda a reparar los hundimientos que presenta la vía en la carrera 33 con calle 10C del barrio Los Nogales de Manizales; y ii) en el término de quince (15) días siguientes a esta sentencia proceda a la revisión de los árboles sobre la ladera del barrio Los Nogales para determinar cuáles por su tamaño e inclinación presentan riesgo de desplome, y tomar las medidas técnicas sobre los mismos que sean necesarias. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 7 EXHORTAR al sr Gerente del INVAMA que proceda a realizar la revisión de las luminarias sobre la carrera 33 con calle 10C del barrio Los Nogales de Manizales, y en caso de no funcionar correctamente, hacer las reparaciones necesarias.
QUINTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la suscrita Juez -quien lo presidirá; por el Personero del Municipio de Manizales, por el alcalde de Manizales o su delegado y la accionante; de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Para el efecto, el alcalde de Manizales o su delegado deberá presentar informe escrito de cumplimiento del fallo al Juzgado, al vencimiento de cada uno de los términos concedidos en esta providencia (…).
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN MUNICIPIO DE MANIZALES: presentó recurso de alzada contra la providencia de primera instancia, según documento que en el expediente digital se identifica con el #32, para manifestar su inconformidad con los numerales tres y cuatro del fallo. En relación con el ordinal tercero señaló que no hay evidencia de la vulneración de derechos colectivos ya que no existe perjuicio que atente en forma alguna contra los mismos, no hay prueba de daños o lesionados o siquiera amenazas en su contra, y está demostrado que no existe actualmente proceso de riesgo alguno, salvo lo “visible” en la inspección judicial, presencia de árboles de gran altura e inclinación considerable, lo cual carece de concepto técnico que coincida con lo advertido en esa diligencia y que obligue a la autoridad competente a la posible tala de árboles por esta causa.
Agregó que de obligarse a través de sentencia la intervención sin soporte alguno de tal riesgo se atentaría contra la planeación y principios de la contratación estatal; destacando frente al tema de los árboles que se envió oficio a la Empresa Metropolitana de Aseo para que se realice una poda estructural, lo cual deja sin piso la reclamación que por este medio se realizó. En cuanto al ordinal cuarto del fallo que declaró la vulneración de los derechos colectivos aseveró que esto no es cierto, tal como se desprende del informe allegado por la secretaría de Obras del que se puede evidenciar que ya se tiene la vía incluida en el inventario de necesidades; y se han programado las obras civiles como necesarias, no urgentes, para intervenir con vigencias futuras. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 8 Destacó que es necesario que se revisen las decisiones judiciales, las cuales considera tiene un mensaje contrario al deber ser, la intervención en las decisiones y planificación del ejecutivo cuando no está probado el menoscabo de derecho colectivo alguno, agregando que la parte actora no hizo mención en sus pretensiones a la tala de especies arbóreas sino la poda, sin que acreditara la relación de causalidad que pudiera existir entre la presunta afectación del interés colectivo y la acción u omisión del municipio de Manizales.
Pidió que en caso de que se confirme la sentencia se tenga en cuenta que el otorgar tan solo “dos (2) meses”, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, es limitar en tiempo el cumplimiento a riesgo de posible “desacato”, pues se está supeditado a un trámite de contratación estatal que es ajeno a la voluntad del ente territorial y, por ende, cualquier dilación en este aspecto es completamente excusable al querer de los servidores públicos competentes y, hasta hoy, obligados a ello; sin que tampoco se pueda garantizar que en 2 meses se logre la correspondiente apropiación presupuestal de recursos para la próxima vigencia fiscal por la actual escasez presupuestal y cambio de gobierno local.
Pidió entonces se revoque la sentencia de primera instancia, y en caso de no acceder a lo anterior, se modifique el plazo que se otorgó al ente territorial para realizar las obras. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ni la parte demandante ni la parte demandada presentaron alegatos de conclusión en esta instancia. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.
Problema Jurídico ¿Se demostró la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del municipio de Manizales debido al estado de la malla vial y la presencia de árboles en la vía ubicada en Carrera 33 con calle 10 C del barrio Los Nogales? 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 9 Lo probado en el proceso - En respuesta a petición presentada por la demandante ante Corpocaldas, esta entidad indicó mediante oficio del 1 de noviembre de 2022 lo siguiente: - En respuesta a petición presentada por la demandante para agotar el requisito de procedibilidad frente a este medio de control, el municipio de Manizales a través de la Secretaría de Obras Públicas profirió el oficio SOPM-2565-UGT-VU-2022 el 20 de octubre de 2022 mediante el cual informó lo siguiente: 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 10 - Se tiene concepto técnico emitido por la Secretaría de Obras del municipio el 8 de marzo de 2023 en la cual se plasmó: 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 11 (…) 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 12 - Se tiene concepto técnico emitido por la Secretaría de Gobierno – Unidad de Seguridad Ciudadana el 10 de marzo de 2023 en la cual se plasmó: 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 13 - Se tiene concepto técnico emitido por la secretaría de Medio Ambiente el 6 de marzo de 2023 en la cual se plasmó: - Diligencia de inspección judicial a la carrera 33 con calles 10C, 10D, carrera 34 10C y carrera 37 A calle 10C del barrio Los Nogales, a la cual asistieron las partes.
En el acta de la diligencia se consignó: 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 14 Aunado a lo consignado en el acta, del vídeo que reposa en el expediente se observa que: ▪ Se hizo mención a que la carretera se trata de una vía alterna, que se manifestó era muy transitada y servía para salir de manera más fácil a la vía Panamericana; aunque en el transcurso de la inspección judicial únicamente transitaron 2 motos por el lugar, se hizo alusión al tráfico pesado que a veces circulaba, teniendo en cuenta nuevas construcciones. ▪ Se adujo que la vía era muy importante y servía mucho para los habitantes del sector, pero siempre se hizo alusión a que era vía alterna. ▪ La vía recorrida en algunos tramos presentaba hundimientos y fracturas de pavimento, pero en otros sitios la capa asfáltica se encuentra en buen estado. ▪ Por parte de la Unidad de Protección a la Vida de la alcaldía se informó que se llevó a cabo una intervención para desalojar habitantes de calle que había en el lugar para institucionalizarlos, y que se destruyeron cambuches.
En el momento de la diligencia no se evidenciaron habitantes de la calle en la ladera. ▪ Se advirtió sobre el mantenimiento de los canales y la ladera en la parte baja. ▪ En relación con el arbolado urbano se hizo mención a la posibilidad de revisar algunos árboles que tenían mayor inclinación que podrían generar riesgo para el tránsito de las personas y vehículos, para así poderles hacer un tratamiento o manejo silvicultural o en su defecto poderlos eliminar, para lo cual se le daría una autorización a EMAS; pero se advirtió que se habían ejecutado acciones en árboles y palmas de la zona que presentaban riesgo o afectaban la visibilidad. ▪ Se señalaron algunas lámparas que presentaban iluminación deficiente. ▪ Los canales de agua estaban limpios. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 15 Estas son algunas imágenes que dan cuenta del estado de la malla vial y de la zona por la que pasa la vía: 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 16 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 17 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 18 Solución al problema jurídico ¿Se demostró la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del municipio de Manizales debido al estado de la malla vial y la presencia de árboles en la vía ubicada en Carrera 33 con calle 10 C del barrio Los Nogales? Tesis: la Sala defenderá la tesis que la parte demandante no acreditó de ninguna manera que el municipio de Manizales esté amenazando o vulnerando, con ocasión del estado de la malla vial ubicada en la carrera 33 con calle 10C del barrio Nogales y la presencia de árboles en el sector, algún derecho colectivo.
En la sentencia de primera instancia se declaró que el municipio de Manizales estaba vulnerando los derechos colectivos al goce del espacio público, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Y para proteger los mismos se le ordenó que dentro del término de 2 meses, siguientes a la sentencia, procediera a reparar los hundimientos que presentaba la vía de la carrera 33 con calle 10C barrio Los Nogales; y en el término de 15 días, realizara la revisión de los árboles sobre la ladera del barrio Nogales para determinar cuáles, por su tamaño e inclinación, presentaban un riesgo de desplome, y tomar las medidas técnicas sobre los mismos que fueran necesarias.
El municipio de Manizales apeló el fallo, y, en síntesis, argumentó que no se probó la vulneración de derechos colectivos ya que no se acreditó cuál era el riesgo que corría la comunidad con la situación que se presentaba en el sitio objeto de la demanda. Aunado a que refuta el tiempo otorgado para dar cumplimiento a la orden del juez, ya que no se puede garantizar que en 2 meses se logre la apropiación presupuestal y la realización de la obra.
Adentrándose al fondo del asunto, y sobre este medio de control, el artículo 88 de la Constitución Política dispone en su inciso primero: La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 19 El artículo reproducido fue desarrollado por la referida Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 estableció que las acciones populares “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”; que “Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
El artículo 9 de la disposición citada preceptúa que “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; acción que, a voces del artículo citado, “Podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.
De acuerdo a lo anterior, se tienen como elementos necesarios para la procedencia de la acción popular los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
En el presente caso se invocaron como vulnerados los derechos colectivos a: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 20 (…) d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(…) l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (…)
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley. Respecto a estos derechos invocados por la demandante, el Consejo de Estado1 ha explicado y precisado lo siguiente: a. El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público En relación con este derecho la Corporación ha explicado2: “[ ] Para identificar el núcleo de este derecho colectivo, la Corporación ha acudido, principalmente, a la definición de espacio público que el legislador consignó en el artículo 5 de la ley 9 de 1989, al entenderlo como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, (sic) individuales de los habitantes”.
Sobre la base de la anterior definición, en el inciso segundo de la misma norma se señaló que: “constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las 1 Consejo de Estado;
Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Primera; Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López; Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020); Radicación: 73 001 23 33 000 2015 00627 01 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 5 de julio de 2018. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Expediente radicación nro. 20001 23 31 000 2010 00478 01. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 21 playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
(se resalta) En relación con el derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente, el Consejo de Estado en Sala Plena - Sala Quince Especial de Decisión – en providencia del diez (10) de marzo de dos mil veintiuno (2021) dictada dentro del proceso con radicado 66001-33-31-003-2009-00225- 01 (AP)REV explicó: El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación3 en los siguientes términos: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la 3 Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001- 23-31-000-2011-00315-01(AP). 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 22 prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan. […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]” (Destacado de la Sala). 53. En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.
Adentrándose en el fondo del asunto, la parte actora afirmó en la demanda que es habitante del barrio Los Nogales, y que específicamente en la carrera 33 con calle 10 C, vía alterna que conduce a la vía Panamericana, existen múltiples fracturas del pavimento, desprendimientos de loza y hundimientos causados por el paso constante de vehículos.
Aunado a que se tiene presencia de árboles de gran tamaño que aduce representan peligro para los transeúntes. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 23 Pese a las afirmaciones que se realizan en el libelo petitorio, debe destacarse que la parte actora, a juicio de esta Corporación, no desplegó una actividad probatoria tendiente a respaldar su dicho en torno a las dificultades que padece la comunidad por la situación que se presenta con la vía mencionada en la demanda y los árboles que se encuentran en el lugar, ya que las únicas pruebas que aportó fueron las respuestas que emitió Corpocaldas y el municipio de Manizales a los derechos de petición presentados ante estas entidades, especialmente para acreditar el requisito de procedibilidad.
El restante material probatorio que reposa en el cartulario se relaciona con respuestas a conceptos técnicos que fueron aportadas por el municipio de Manizales al momento de contestar la demanda; y una inspección judicial que realizó el juzgado de primera instancia al lugar de los hechos. Y es precisamente de esa inspección judicial que este Tribunal, aunque evidencia que en la vía mencionada en la demanda, solo en un tramo específico, hay presencia de baches, desprendimiento de asfalto y fracturas del pavimento, también observa que el resto de la vía, en lo referente al asfalto, presenta buenas condiciones, sin que incluso esas imperfecciones que se ven se considera que impiden la circulación. Además, dentro de este proceso no se conoció la cantidad de vehículos, motos, buses, transeúntes, entre otros, que se sirven de la vía y que pasan por el sector, ya que incluso en el acta de la inspección judicial se aduce que durante el lapso que duró la diligencia (30 minutos aproximadamente), solo transitaron dos motocicletas.
Tampoco se conoce si la misma comunica a un colegio, hospital, o algún sitio de importancia para la colectividad; es más, se hace énfasis en que esa carretera se trata de una alterna a la vía principal en el barrio Los Nogales, con salida “más fácil” a la vía Panamericana; pues incluso esto es narrado por la demandante en el libelo petitorio, lo que denota que la comunidad no depende de esa vía como salida o entrada única a ese sector.
Y en cuanto a la presencia de árboles, y aunque en la inspección judicial se mencionó que había algunos en el sitio con mayor inclinación, se advierte que los mismos están ubicados en la ladera y no se dio a conocer de qué manera afectan a la vía, a los residentes, o los transeúntes, máxime cuando se informa en la diligencia que el municipio adelantó gestiones al respecto, y ya procedió a retirar algunos árboles.
Genera dudas entonces para esta Sala que la situación que aduce la parte actora se presenta en el sitio objeto de la demanda tenga repercusiones en la comunidad; 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 24 especialmente porque hay prueba de la posibilidad de transitar por otra vía, y las imágenes que se evidencian en el vídeo contentivo de la inspección judicial pese a que dan cuenta de una carretera que presenta en un tramo baches y problemas en el pavimento no denota una imposibilidad de circulación, especialmente porque la parte demandante no probó, bien fuera con testimonios de residentes del sector, que la vía se vuelve intransitable en algún momento, por ejemplo por las lluvias; o que la movilidad es peligrosa; o que depende única y exclusivamente de esta ruta; lo que lleva a que no pueda concluirse de manera clara las dificultades que se padecen.
Y es que debe precisarse que la jurisprudencia del Consejo de Estado es clara en el sentido que la existencia de un derecho colectivo no se deduce porque varias personas estén en una misma situación; ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos; ni porque se sumen; ya que el derecho colectivo es el que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada; por ello no deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables, que parecería es lo que acaecería en este proceso.
Y la acción popular, como cualquier trámite judicial, impone el deber a la parte demandante de soportar sus afirmaciones con pruebas, que en este caso pudieron ser, por ejemplo, declaraciones de las cuales se pudieran conocer aspectos relativos a la manera en que se afecta la colectividad por la situación que se plantea con la vía; o las quejas que se presentaron con anterioridad ante las autoridades pertinentes por algún problema con los árboles del lugar.
El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone:
ARTICULO
30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 25 Así las cosas, corresponde a la parte actora la carga de acreditar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda, y es claro que la omisión en el cumplimiento de esta trae consigo posibles consecuencias desfavorables, como una sentencia que niegue las pretensiones de la demanda.
Es de precisar que en este caso no se evidencia una justificación razonable que hubiese relevado a la parte actora del cumplimiento de la carga procesal de acreditar la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos. Y es que, frente a la carga de la prueba en acciones populares, el Consejo de Estado ha indicado4: Sea lo primero manifestar que según el artículo 30 de la Ley 472, en materia de acciones populares, la carga de la prueba la tiene la parte actora, pues no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración, ya que el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.
Al respecto, esta Sección ha reiterado que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado, pues tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora.
Para este Tribunal no quedó demostrada la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados por la parte demandante y protegidos por el juez de primera instancia, por lo que la sentencia será revocada y modificada parcialmente, y en su lugar se negarán pretensiones frente al municipio de Manizales, ya que el Instituto de Valorización de Manizales no apeló la sentencia, por lo que la exhortación a esta entidad se mantiene.
Conclusiones La sentencia de primera instancia será revocada en sus ordinales primero, tercero y quinto, y modificada parcialmente en su ordinal cuarto para declarar que el municipio de 4 Sección Primera, veintitrés (23) de enero dos mil veinte (2020) - Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00316-01(AP) 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 26 Manizales no ha incurrido en acción u omisión que genere la vulneración o amenaza de los derechos colectivos al goce del espacio público y la prevención de desastres previsibles técnicamente invocados en la demanda, pues no se acreditó que las situaciones planteadas por la parte actora en relación con la vía y los árboles ubicados en el barrio Los Nogales generen la vulneración de algún derecho colectivo.
Costas Acorde con lo previsto en los artículos 385 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, y en atención al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión nro. 27 en providencia del 6 de agosto de 20196, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará a este rubro toda vez que no hubo actuación de las partes ante este Tribunal, y la sentencia será revocada y modificada parcialmente.
Es por lo expuesto que LA SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR los numerales 1, 3 y 5 de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales el 31 de julio de 2023, dentro del medio de control de PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS promovido por MARÍA LILIANA MANRIQUE ECHEVERRI contra el MUNICIPIO DE MANIZALES y EL INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES.
En su lugar: DECLARAR probada la excepción planteada por el municipio de Manizales denominada “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derecho colectivos”, según lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo de primera instancia. 5 “ARTÍCULO 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 17001-33-33-002-2023-00053-02 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 213 Segunda instancia 27 TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia, según lo indicado en la parte motiva.
CUARTO: EJECUTORIADA esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala realizada 16 de noviembre de 2023 conforme acta nro. 072 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado Ausente con permiso DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS ESTADO ELECTRÓNICO Notificación por Estado Electrónico nro. 205 del 20 de noviembre de 2023.