17001-23-33-000-2015-00348-00 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, diez (10) de NOVIEMBRE de dos mil veintitrés (2023) S. 217 El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, Sala 4a de Decisión Oral, conformada por los Magistrados AUGUSTO MORALES VALENCIA, quien la preside, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, procede a dictar sentencia de primer grado dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por los señores SERGIO MARÍN MACHADO y MAURICIO MARÍN MACHADO (sucesores procesales del señor BERNARDO MARÍN CANAVAL), contra la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA-ANM, y como vinculado el DEPARTAMENTO DE CALDAS.
ANTECEDENTES PRETENSIONES Impetra la parte actora se anulen las Resoluciones N°0491 de 12 de diciembre de 2005 y 002607 de 2 de julio de 2014, con las cuales se rechazó una solicitud de legalización de minería de hecho, y, en consecuencia, se otorgue a los demandantes el contrato de concesión minera en el área identificada como LH- 0288-17, ubicada en la Mina La Alemania 2, Cerro “El Burro” del Municipio de Marmato (Caldas). 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 2 Así mismo piden los demandantes, sean indemnizados con $ 377’000.000, valor que corresponde a las inversiones, costos y regalías generados por la explotación de dicha mina, y que la demandada sea condenada en costas.
CAUSA PETENDI. ➢ El 29 de diciembre de 2004, el señor BERNARDO MARÍN CANAVAL (+) radicó ante la UNIDAD DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS solicitud de formalización de la explotación de oro y plata en la mina “Alemania 2”, trámite radicado con la placa LH-0288-17, la que fue rechazada con la Resolución N°04091 de 12 de diciembre de 2005, por cuanto en virtud de una superposición con otro título, no quedaba área disponible para otorgar una nueva concesión minera. ➢ La decisión fue recurrida por el solicitante MARÍN CANAVAL, por lo que se hizo un nuevo estudio topográfico que arrojó una disponibilidad de 3 hectáreas y 9.000 metros cuadrados susceptibles de otorgamiento; además, CORPOCALDAS determinó que existía pertinencia técnica, minera y ambiental, mientras que la autoridad minera estimó que el Plan de Trabajo y Obras (PTO) cumplía con los requisitos de ley, especialmente la altimetría, restando solamente algunos requerimientos técnicos topográficos. ➢ También se anotó que CORPOCALDAS impuso el Plan de Manejo Ambiental con la Resolución N°379 de 9 de julio de 2010, en la cual el área fue georreferenciada utilizando los sistemas de cotas y “coordenadas planas de gauss”. ➢ Se agregó que el 7 de diciembre de 2010, el señor BERNARDO ARANGO GONZÁLEZ, apoderado de la empresa MINEROS NACIONALES S.A.S., titular de la 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 3 Concesión Minera N°00041, formuló oposición a la solicitud de los demandantes, la cual fue resuelta favorablemente para aquella empresa mediante la Resolución GTRM 462 de 7 de junio de 2011, expedida por INGEOMINAS.
Este acto fue recurrido en reposición y apelación por el señor BERNARDO MARÍN CANAVAL, quien aludió haber iniciado el trámite de legalización minera en el año 2004, fuera de ello, que diversas autoridades habían dado cuenta de que existía una zona susceptible de ser otorgada en concesión, y cuestionando que el representante legal de la sociedad MINEROS NACIONALES S.A.S. sea el señor BERNARDO ARANGO GONZÁLEZ, quien fungió como jefe de la UNIDAD DELEGACIÓN MINERA DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS cuando se hizo la reevaluación técnica de la petición de legalización minera del demandante, cuyos fundamentos ahora se cuestionan. ➢ La Resolución GTRM 462 de 7 de junio de 2011 fue confirmada por INEGOMINAS MEDELLÍN a través de la Resolución GTRM 1122 de 23 de noviembre de 2011. ➢ El 16 de septiembre de 2013, la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA avocó el conocimiento de las solicitudes de legalización minera que se encontraban en trámite en la UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS, y teniendo en cuenta que esta Unidad nunca resolvió el recurso de reposición contra el acto administrativo de 2005 que rechazó la solicitud de legalización minera presentada por el señor BERNARDO MARÍN CANAVAL, procedió a hacerlo dicha agencia mediante la Resolución N°002607 de 2 de julio de 2014, confirmando el rechazo y ordenando a CORPOCALDAS proceder al cierre de la explotación minera. ➢ La parte actora no solo ha cumplido con los requisitos legales, sino que ha efectuado cuantiosas inversiones que se verían frustradas de mantenerse la decisión administrativa demandada, situación que lo conduciría a la miseria. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 4 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Invoca como vulneradas las siguientes normas: artículos 2°, 6°, 13, 15, 25, 29, 209 y 332 de la Constitución Política; 138 de la Ley 1437 de 2011; y las Leyes 685 de 2001 y 909 de 2004.
Sintetiza la vulneración normativa en los siguientes cargos de anulación: ➢ VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO POR NO APLICAR PLAZOS Y TRÁMITES RAZONABLES: anotándose que la UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS no resolvió el recurso de reposición contra el acto con el cual rechazó la petición de legalización minera, el que solo vino a ser resuelto 9 años después por la AGENCIA NACIONAL MINERA, agregando que, con el recurso, aportó un nuevo plano que desvirtuaba la razón del rechazo, pues demostró que había un área libre para otorgar la concesión. Censuró que otras solicitudes presentadas con posterioridad a la suya y en la misma situación técnica, hayan sido resueltas de fondo y gozan de los beneficios de la concesión minera.
Insistió en que cumplió con sus cargas, cuales eran interponer recurso de reposición y allegar los planos que le fueron requeridos en el 2006; no obstante, la administración sí se tardó más de 9 años para proferir una decisión definitiva y adversa a sus intereses, privándolo del ejercicio legal de la actividad minera. Recalcó la parte actora, que la responsabilidad de celebrar los contratos de concesión minera una vez se cumple con los requisitos legales, es de la AGENCIA NACIONAL MINERA, de acuerdo con el artículo 4° del Decreto 4134 de 2011.
También se mencionó, que si bien la sociedad MINEROS NACIONALES S.A.S. presentó oposición a su solicitud, ello no impidió que en la práctica el señor MARÍN CANAVAL continuara con la explotación minera sin perturbar otras concesiones 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 5 vecinas, siendo la única persona que venía desarrollando la actividad en este punto por más de 20 años, por lo que debió ser reconocido con la suscripción del contrato de concesión; así mismo, precisó que la ANM (Agencia Nacional Minera) vulneró los derechos del peticionario, al no tener en cuenta las cotas del área solicitada, como lo ha hecho en otros casos, y que esa entidad no puede exigirle una nueva reevaluación conforme al Decreto 2345/08, pues se trata de una petición radicada mucho tiempo atrás, que ya había cumplido con todos los trámites de ley. ➢ VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD: profundizando sobre este punto, expresó la parte accionante que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, al emitir decisión definitiva sobre su solicitud de legalización minera, aplicó normas posteriores a la radicación de la petición, volviendo a evaluar el área cuya concesión pidió el señor MARÍN CANAVAL, para lo cual utilizó únicamente el sistema de ‘COORDENADAS PLANAS DE GAUSS’, y no el de cotas o altimetría, como lo había venido haciendo para otorgar otras concesiones mineras en el cerro ‘El Burro’ del Municipio de Marmato (Caldas).
Al respecto, explicó que, en otros casos ubicados en el mismo cerro, las entidades demandas negaron en un primer momento la concesión minera basándose únicamente en las coordenadas planas de gauss, no obstante, al realizar la medición por altimetría o cotas, revocaron posteriormente esas decisiones y otorgaron las concesiones mineras, lo que inexplicablemente no ocurrió en su caso.
Planteó que la zona alta del Municipio de Marmato es un sector de explotación especial dedicada a la pequeña minería según el Decreto 2223 de 1954, por lo que resulta técnicamente imposible georreferenciar todas las minas usando únicamente el sistema de coordenadas planas de Gauss, es decir, si se observa solo con este sistema existe superposición, pero si se miran las cotas o altura, dicha superposición no existe, dado que las minas se hallan en diferentes niveles, 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 6 por lo que no existe perturbación del área reclamada por el demandante y la otorgada a MINEROS NACIONALES S.A.S. Sobre este punto, refirió que desde 1996 las autoridades mineras han determinado que las solicitudes de legalización minera en la zona de Marmato deben tener en cuenta las cotas o altura, a tal punto que este sistema ha permitido otorgar la totalidad de títulos solicitados en ese sector, preguntándose, ¿Por qué a los demás mineros de ese sector se les aplicó para su evaluación el sistema de cotas, y al señor BERNARDO MARÍN CANAVAL no? ➢ MANIFIESTA CONTRADICCIÓN CON LA LEY: Aludió que el único argumento que esbozó la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA para confirmar el rechazo de su solicitud de concesión minera, consistió en que el área solicitada presenta superposición con un título de la empresa MINEROS NACIONALES (hoy GRANCOLOMBIAN GOLD), planteamiento que califica de falso, pues insiste en que si se evalúan los títulos mineros ubicados en el cerro “El Burro” de Marmato (Caldas) con el sistema tradicional de coordenadas planas de Gauss, todos presentarían superposiciones, por lo que, reiteró, que dada la especialidad de la zona, en este caso debía aplicarse para su evaluación el parámetro de altimetría o cotas que hubiera permitido avalar su solicitud.
Además, cuestionó la interpretación de la ANM, pues desde la expedición del Decreto 2223 de 1954, la zona alta del cerro está destinada para los mineros tradicionales, por lo que sería un contrasentido afirmar que allí tenga un título una empresa como GRANDCOLOMBIAN GOLD, expresando también, que en más de 25 años de estar trabajando en esa zona, la empresa nunca ha presentado quejas por interferencia entre los 2 títulos, lo cual sería imposible si, en verdad, como lo afirma la ANM, ambos títulos correspondieran exactamente al mismo sitio. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 7 ➢ FALSA E INDEBIDA MOTIVACIÓN: finalmente, la parte nulidiscente explicó que, según la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, desde el año 2008 el actual sistema de catastro minero nacional únicamente permite la evaluación por el sistema de coordinadas planas de Gauss y no por cotas o altimetría, lo que en su sentir también es falso, ya que según insiste, a otros mineros tradicionales de esa zona sí les han evaluado sus solicitudes con base en dicho sistema; además que el artículo 65 de la Ley 685 de 2001, permite delimitar los polígonos de cualquier forma y ubicación, y al revisar cualquier contrato de concesión, se consigna el espacio para incluir la información de las cotas o altura.
CONTESTACIÓN AL LIBELO DEMANDADOR. La AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA – ANM se pronunció con el escrito que milita de folios 479 a 486 del cartulario para oponerse a las pretensiones de la parte actora, pues, afirma, los actos demandados fueron proferidos con estricto apego a los postulados legales que les sirven de base. Argumentó el ente público, que una vez efectuado el análisis de la solicitud de legalización minera presentada por el señor BERNARDO MARÍN CANAVAL, esa entidad halló superposición con otro contrato, lo que motivó su rechazo con base en los artículos 4° del Decreto 2390/02 y 28 numeral 1 del Decreto 0933 de 2013, y en cuanto al sistema de medición o evaluación, precisó que la Ley 685/01 en su artículo 65 establece que el polígono debe trazarse con referencia a la red geodésica nacional, que justamente, adopta el sistema de coordenadas planas de Gauss, que es el reprochado por la parte demandante, también adoptado por el Sistema de Catastro Minero Colombiano - CMC a partir de lo dispuesto por el Decreto 2345 de 2008. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 8 Prohijó que, técnicamente, la norma exige que el área se determine mediante un polígono, que geométricamente es una figura plana, y, por ende, solo se puede determinar en las coordenadas X y Y, mas no la coordenada Z, que es la que corresponde a lo pedido por el accionante.
Precisó que el sistema adoptado no tiene las herramientas tecnológicas para definir áreas a través del sistema de altimetría o cotas con la coordenada Z, lo que no obedece a mero capricho de la entidad sino a una obligación normativa que exige, a partir de su vigencia, delimitar las áreas por un polígono de superficie a través del sistema de planimetría o coordenadas de Gauss, al paso que añadió que el hecho de que el sistema de catastro tenga un espacio habilitado para completar la información de las cotas de nivel, no quiere decir en modo alguno que este sea el sistema bajo el cual se deben evaluar las solicitudes mineras, pues este espacio está concebido para los títulos mineros aprobados antes de las normas vigentes, en los cuales se utilizó dicho sistema; por ende, defiende, no le asiste razón a la parte demandante al pretender que, por la existencia de un campo de información de cotas en el formulario de catastro minero, ello implique que las nuevas solicitudes de concesión minera deban utilizar esta metodología, pues legalmente ello no es posible.
Reitera que, actualmente, la estructura del catastro minero colombiano solo evalúa superposiciones espaciales con las coordenadas X y Y, y no mediante el sistema de cotas o coordenada Z, que es el impetrado por la accionante, por lo que insistió en que una vez analizada la petición de legalización del actor MARÍN CANAVAL con el sistema actual, presentó una superposición con un título minero de la empresa GRANCOLOMBIAN GOLD, lo que motivó su rechazo a través del acto demandado. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 9 De otro lado, sostiene, que si bien el Decreto 2223 de 1954 contiene algunas normas para la contratación de minas de Marmato, a partir de la promulgación de la Ley 685 de 2001 la obtención de un título minero se hace mediante contratos de concesión, salvo aquellos adquiridos anteriormente según lo disponen los cánones 14 y 348 de ese cuerpo normativo.
De ahí que si bien deben respetarse los derechos adquiridos, este ámbito de protección cobija los títulos mineros otorgados en vigencia de la norma anterior, mas no las meras expectativas como la del actor MARÍN CANAVAL, a quien nunca le ha sido otorgado un título minero. El DEPARTAMENTO DE CALDAS se pronunció con el escrito de folios 498 a 504 formulando las excepciones de ‘FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA’, sustentada en que esa entidad territorial únicamente asumió, por delegación, algunas facultades en materia minera, situación eminentemente temporal, no ostentando ya potestades en este ámbito; y ‘LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS’, anotando que la autoridad minera dictó los actos accionados con pleno respeto del ordenamiento legal, pues el solicitante nunca ha sido titular de un derecho cierto, sino que tenía una mera expectativa, de ahí que al no cumplir los presupuestos normativos, ello daba lugar a negar la solicitud de legalización minera.
Finalmente, reiterando que solo fue delegataria temporal de algunas funciones en materia minera, niega haber vulnerado el debido proceso en atención a que solicitó los documentos pertinentes para analizar la solicitud del actor, además que su decisión dependía del concurso de otras autoridades como CORPOALDAS, y como lo afirma el demandante, hubo un momento en el que la Procuraduría General de la Nación solicitó a esa entidad territorial abstenerse de tomar 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 10 decisiones de fondo sobre esos asuntos mineros mientras algunas autoridades se pronunciaban sobre la problemática señalada.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN ➢ PARTE DEMANDANTE /fls. 853-884/: Argumentó que sus pretensiones deben ser acogidas por esta corporación judicial, bajo el entendido de que si bien los títulos mineros ubicados en el cerro ‘El Burro’ de Marmato pueden presentar a primera vista una superposición si se examinan bajo el método de planimetría o coordenadas planas de Gauss, al aplicar el método de cotas o altimetría se supera esta superposición y se genera el área libre para otorgar la explotación minera, ratificando la división que se hizo años atrás del cerro en mención en una zona alta y otra baja, hecho que quedó demostrado con la prueba testimonial.
En línea con lo expuesto en el escrito introductor, sostiene que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA únicamente utilizó el sistema de planimetría o coordenadas planas de Gauss para evaluar su solicitud de legalización minera, pero como lo anotó el perito, de haberse usado la totalidad de variables de medición, incluidas las cotas de altura o altimetría, no habría superposición, que fue el motivo por el cual el título minero fue rechazado.
También repite que en vigencia de la Ley 685/01, fueron otorgados contratos de concesión por el sistema de cotas, y que el sistema de catastro minero colombiano tiene el software con capacidad para evaluar las solicitudes en 3 dimensiones, es decir, utilizando además de la planimetría, las cotas o altimetría, y en todo caso, estima que si técnicamente esto no fuera posible con el actual sistema, al Estado le corresponde adoptar las medidas que permitan evaluar las solicitudes 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 11 de concesión minera de forma correcta y completa, involucrando la coordenada “Z” o de altimetría. Cuestionó el testimonio rendido por el señor EDWUAR ALBERTO RÍOS GUARÍN, por considerar que faltó a la verdad en varios aspectos, aclarando que está probado en el proceso que el Sistema de Catastro Minero colombiano por sí solo no realiza evaluaciones, sino que lo hace con apoyo de otras herramientas o software, que en los demás casos han permitido incluir las cotas o método de altimetría para evaluar áreas, que si solo se miraran bajo la óptica de la planimetría, estarían superpuestas, pero que finalmente han permitido el otorgamiento de la concesión minera.
Así mismo refutó lo dicho por el testigo, pues el caso del accionante debe atender a las particularidades que presenta el cerro ‘El Burro’, que han sido reconocidas por el MINISTERIO DE MINAS y la AGENCIA DE MINERÍA. En ese sentido, es insistente en manifestar que los títulos mineros otorgados en ese cerro han sido avalados por medio del sistema de cotas, y actualmente no presentan perturbaciones entre estos.
Para concluir, mencionó que quedó probado que la mina “La Alemania 2” no se superpone con el título otorgado a la empresa MINEROS NACIONALES S.A.S. si se evalúa por el sistema de cotas, por lo que no existiría ninguna perturbación entre las actividades mineras, más aún cuando el cerro ‘El Burro’ es considerado como una zona especial según reglamentación que existe hace muchos años; de otro lado, acotó que de no haber acudido al sistema de cotas, muchos de los títulos mineros ubicados en ese cerro hubieran sido rechazados, pues presentarían superposiciones; incluso, señala, el contrato de concesión otorgado a MINEROS NACIONALES fue adjudicado por el sistema de cotas. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 12 En ese sentido, insistió en que la entidad demandada no ha respetado su derecho a la igualdad en relación con los demás mineros de la zona que sí cuentan con su contrato, al haber sido georreferenciados por planimetría y altimetría. ➢ DEPARTAMENTO DE CALDAS /fls. 834-840/: de forma sucinta, manifestó que en el proceso quedó probado que esa entidad territorial no es competente para otorgar contratos de concesión, pues dicha atribución fue reasumida por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, recalcando finalmente que la obligación de obtener la licencia ambiental es del particular que pretende obtener el contrato de concesión, y sin este documento no puede iniciar obras ni trabajos. ➢ AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA /fls. 847-851/: en consonancia con lo expuesto en el escrito de contestación de la demanda, señaló que el rechazo de la solicitud de legalización minera del actor tuvo como fundamento una de las causales previstas en la ley, como lo es la superposición con otro título minero, por lo que la decisión demandada no obedeció a su capricho, sino al ejercicio del principio de legalidad.
Así mismo, adujo que la normativa vigente no permite la inscripción de títulos mineros por el sistema de cotas, por lo que proceder de la manera pretendida por el demandante implicaría desconocer las normas que gobiernan las solicitudes de concesión minera, que adoptan el sistema de coordenadas planas de Gauss, con un sistema bidimensional y no tridimensional como el pretendido por el actor.
Aclaró que en el Municipio de Marmato sí existen contratos otorgados por cotas, pero responden a criterios técnicos diferentes a los que se emplean en la actualidad, al paso que cuestionó al perito designado en este caso, de quien afirma, no tuvo en cuenta las leyes que regulan el sistema minero nacional, por lo que sus conclusiones no pueden ser acogidas en este caso. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 13 Como colofón, indicó que, para tener derechos adquiridos, es necesario que exista un contrato de concesión minera, pues una solicitud de legalización en trámite confiere una mera expectativa, por lo que considera que deben negarse las pretensiones de la parte demandante.
CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISIÓN Pretende por modo la parte demandante (sucesores procesales), se anulen los actos administrativos con los cuales les fue rechazada la solicitud de legalización minera del predio que han venido explotando en la mina “La Alemania 2”, ubicada en el Cerro “El Burro” del Municipio de Marmato (Caldas), por lo que, como consecuencia, piden que se les otorgue el contrato de concesión minera, y se disponga el pago de los perjuicios causados con la decisión demandada en nulidad.
PROBLEMAS JURÍDICOS Los problemas jurídicos a resolver en el sub-lite se contraen a la dilucidación de los siguientes interrogantes: i) ¿Cuál es el modelo topográfico aplicable a la solicitud de legalización presentada por el señor Bernardo Marín Canaval? ii) ¿Existe superposición del área identificada con el número LH-0288- 17, con el área del Contrato N° 0041, en el Municipio de Marmato? 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 14 iii) ¿Cumple la solicitud de legalización minera de hecho LH 0288-17 realizada por el actor, con los requisitos legales para ser otorgada? En caso afirmativo, iv) ¿Le asiste derecho al demandante a que se ordene la celebración del contrato de concesión en el área identificada como LH0288-17, ubicada en la mina “la Alemania 2”, Cerro El Burro del Municipio de Marmato? (I) LEGALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL Mediante el Decreto 4134 de 2011, se dispuso crear la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA -ANM, “(…) como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía” (art. 1), disponiendo en el artículo 4° que la entidad tendría, entre otras funciones, las de autoridad minera o concedente en el territorio nacional, la administración de los recursos minerales del Estado, así como la administración del catastro minero y el registro minero nacional.
En cuanto a los trámites de legalización de la minería de hecho o tradicional, como el adelantado por el accionante BERNARDO MARÍN CANAVAL (+), la Ley 685 de 2001 que contiene el vigente Código de Minas, estableció en su artículo 165, lo siguiente: “LEGALIZACIÓN. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 15 Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1o) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar.
Formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código. Los procesos de legalización de que trata este artículo, se efectuarán de manera gratuita por parte de la autoridad minera.
Adicionalmente, esta última destinará los recursos necesarios para la realización de éstos, en los términos del artículo 58 de la Ley 141 de 1994. Los títulos mineros otorgados o suscritos, pendientes de inscripción en el Registro Minero Nacional, con anterioridad a la vigencia de este Código, serán inscritos en el mismo y para su ejecución deberán cumplir con las condiciones y obligaciones ambientales pertinentes (…)” /Destacado de la Sala/.
Mediante esta norma, pretendió el legislador iniciar un proceso de formalización de la actividad de las personas que venían desempeñado actividades mineras de forma ancestral o tradicional antes del 17 de agosto de 2001, quienes para entonces, no contaban con un título jurídico válido que habilitara su actividad económica, tutelando de esta manera sus derechos al trabajo y al mínimo vital, norma que fue posteriormente reglamentada por medio del Decreto 2390 de 2002, que estableció el procedimiento administrativo para llevar a cabo el proceso de formalización. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 16 En este punto es importante aclarar, que,si bien la Ley 685 de 2001 en su capítulo XXV contiene el procedimiento general aplicable a los asuntos mineros, el Decreto 2390 de 2002 contiene el trámite especial tratándose de la legalización de minería tradicional, consagrada en el canon 165 del Código de Minas.
El artículo 2° de la norma reglamentaria estableció como límite temporal el 31 de diciembre de 2004, para que los explotadores de minas interesados en legalizar su actividad, presentaran ante las autoridades mineras delegadas, el formulario adoptado en su momento por el Ministerio de Minas, con los requisitos establecidos en el artículo 3° del mismo ordenamiento.
Cabe anotar que, para ese entonces, el DEPARTAMENTO DE CALDAS ostentaba la condición de autoridad delegataria en materia minera de acuerdo con la Resolución N°18 1193 de 2001, citada en el decreto en mención. Una vez presentada la solicitud de legalización minera, indica el artículo 3° parágrafo 1, que, “En el caso de que la solicitud de legalización no sea presentada en el formulario adoptado para el efecto o carezca de los requisitos y anexos señalados en el mismo, la autoridad minera delegada procederá en un término no mayor a veinte (20) días a requerir al interesado para que la complete o subsane, so pena de rechazo de la solicitud.
El término para corregir o subsanar la propuesta será de hasta treinta (30) días y la autoridad minera contará con un plazo de treinta (30) días para resolver definitivamente”. Por otra parte, el artículo 4° del ordenamiento decretal aborda la superposición de títulos, así como el trámite que debía adelantarse si se advertía que el título que se pretendía legalizar se superponía con otro ya otorgado o en trámite.
La 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 17 norma establece efectos diversos si la superposición de títulos era total o parcial, según el siguiente tenor literal: “En el caso de superposición total de áreas y para el mismo mineral, entre solicitudes de legalización con: solicitudes de legalización en trámite, propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores, solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución, títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el registro minero nacional, títulos de propiedad privada del subsuelo, zonas de reserva especial, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería, zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, sin la correspondiente autorización o zonas de inversión estatal; y las áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas, tal y como lo dispone el artículo 351 del Código de Minas, se procederá al rechazo de la solicitud y se ordenará la suspensión de la explotación de conformidad con lo establecido en el artículo 306 y el capítulo XVII del Código de Minas.
PARÁGRAFO 1 -En el caso de que la superposición sea parcial y para el mismo mineral, la autoridad minera delegada procederá de oficio a eliminarla e informará al interesado el área que queda libre, a efectos de que éste manifieste en el término de treinta (30) días siguientes al recibo de la comunicación en tal sentido, si desea continuar con su solicitud respecto de ésta, so pena de proceder al rechazo de la misma. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 18 … PARÁGRAFO 4-Cuando proceda el rechazo de la solicitud, del acto administrativo que la declare se compulsará copia a la autoridad ambiental competente, con el fin de que ésta ordene la adopción de las medidas necesarias a tomar por parte del solicitante para mitigar y corregir el impacto ambiental producido por la explotación de hecho.
Igualmente, se compulsará copia del mismo al alcalde del municipio en que se adelantare la explotación, con el fin de que éste proceda a efectuar diligencia de cierre, suspensión de trabajos y decomiso de mineral, de conformidad con el artículo 306 del Código de Minas” /Resaltados del Tribunal/. Teniendo en cuenta que la existencia de una superposición fue precisamente la razón esgrimida para negar el título minero al accionante MARÍN CANAVAL sobre las áreas susceptibles de otorgar para concesiones mineras, el artículo 65 del Código de Minas indica: “El área para explorar y explotar terrenos de cualquier clase y ubicación con exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada por un polígono de cualquier forma y orientación delimitado con referencia a la red geodésica nacional.
Dicha área tendrá una extensión máxima de diez mil (10.000) hectáreas” /Resaltado del Tribunal/. Volviendo al procedimiento, una vez determinado que el sitio en el cual se desarrolla la actividad minera no se superpone con otros títulos mineros, o cuando la superposición es apenas parcial y el solicitante acepta el área que 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 19 queda libre, el procedimiento continúa con una visita técnica a cargo de la autoridad minera delegada y la autoridad ambiental (art. 5°), y una vez verificadas las condiciones ambientales, geológicas y mineras, corresponde a la autoridad minera delegada la elaboración del Plan de Trabajo y Obras (PTO), al tiempo que a la autoridad ambiental, le atañe la imposición del Plan de Manejo Ambiental, para lo cual el canon 10 del decreto les concede a ambas un plazo de 6 meses, contado desde el informe que recomienda continuar con el procedimiento de legalización. Así mismo, el artículo 11 del aludido Decreto 2390/02 indica que, “Si el interesado en la solicitud acepta el PTO elaborado por la autoridad minera delegada, se procederá dentro de los treinta (30) días siguientes a suscribir contrato de concesión para explotación minera en el formato único de minuta que para el efecto adopte el Ministerio de Minas y Energía”.
Finalmente, resulta menester anotar que, como se anticipó, si bien el DEPARTAMENTO DE CALDAS al igual que otras entidades territoriales, fue autoridad delegataria en el ámbito minero, dichas funciones fueron reasumidas por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA a partir del 18 de junio de 2013 mediante la Resolución N°253 de 15 de abril de esa anualidad1.
(II) LEGALIZACIÓN MINERA EN EL CERRO “EL BURRO” DEL MUNICIPIO DE MARMATO Más allá del contexto que marca el trámite administrativo de los procedimientos de legalización minera, la solicitud efectuada en su momento por el señor 1 https://www.anm.gov.co/sites/default/files/res_0253_15_abril_2013.pdf 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 20 BERNARDO MARÍN CANAVAL se enmarca en un escenario especial, como lo es la actividad minera desarrollada de forma tradicional en la mina “La Alemania 2” del Cerro “El Burro” del Municipio de Marmato (Caldas), que como se verá, impone características históricas particulares que, incluso, han sido objeto de reconocimiento en la jurisprudencia de las altas cortes.
Desde el punto de vista procedimental, la censura de la parte actora frente a los actos proferidos por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, se contrae a la supuesta vulneración del debido proceso ante la excesiva demora al resolver el recurso de reposición contra el rechazo inicial de la solicitud de legalización minera, decisión que fue confirmada 9 años después de interpuesto el recurso horizontal.
Entretanto, frente a la razón de fondo que motivó el rechazo de la petición de legalización, los demandantes indican que no es cierto que la actividad minera desarrollada a la sazón por el señor BERNARDO MARÍN CANAVAL presentara superposiciones con otros contratos de concesión, como lo afirma la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA. Al respecto, indican los accionantes que, si bien el sistema de planimetría denominado “coordenadas de Gauss” (coordenadas X y Y) arroja que existe dicha superposición, el análisis debe complementarse con el sistema de cotas o altimetría (coordenada Z), que denota que dicha superposición no es real pues, históricamente, la actividad minera en el cerro “El Burro” se desarrolla en diferentes alturas o niveles, sin ninguna interferencia entre estos.
Incluso, acotan, que de utilizarse únicamente el sistema de planimetría como lo hizo la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, ninguno de los mineros que allí se asientan podría ejercer su actividad, pues todos los títulos presentarían 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 21 superposiciones.
De ahí que también se cuestione, que mientras el grueso de los mineros tradicionales del Cerro “El Burro” cuentan con un título legalizado por cuanto sus solicitudes fueron evaluadas utilizando las cotas o sistema de altimetría, a la parte actora se le haya negado este derecho aun estando en la misma situación, por imponerle únicamente la herramienta planimétrica o de “coordenadas de Gauss”.
Finalmente, anotan que la falsedad de la supuesta superposición entre su título minero y otro de propiedad de MINEROS NACIONALES (hoy GRANDCOLOMBIAN GOLD), radica en que el cerro en mención se halla dividido en zonas, y que mientras la empresa tiene asignada la parte baja, la zona alta se encuentra destinada a la minería tradicional como la suya, por lo que la superposición es fácticamente imposible.
Retomando la Sala uno de los principales planteamientos de la parte actora en el sub-exámine, radica en que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, al negarle el otorgamiento de la concesión minera con el argumento de la existencia de una superposición, detectada con el sistema de planimetría o coordenadas de Gauss, está desconociendo la particular e histórica condición de la actividad minera del Cerro “el Burro” de Marmato que se desarrolla por niveles o en diferentes alturas, por lo que las superposiciones allí deben ser evaluadas utilizando también el sistema de altimetría o cotas de nivel.
A propósito de estas características especiales, conviene precisar que la Corte Constitucional mediante la Sentencia SU-133 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), abordó el estudio de la posible vulneración de los derechos fundamentales de los mineros tradicionales ubicados en la parte alta del cerro 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 22 “El Burro” de Marmato, ante la cesión de varios de sus títulos tradicionales a la empresa GRANCOLOMBIAN GOLD.
Luego de realizar un extenso análisis de las tensiones constitucionales que presenta el ejercicio de la minería, y un recuento de los 15 pronunciamientos de constitucionalidad sobre el vigente el Código de Minas (Ley 685/01), el tribunal constitucional dedicó uno de los apartados del fallo al estudio de los particulares ribetes que ha presentado el desarrollo minero en el Municipio de Marmato, específicamente en el Cerro “El Burro”, elemento que reviste capital importancia para este caso.
En lo pertinente indicó la Corte: “. Los orígenes de la minería en Colombia se remontan a la época precolombina, con los pobladores indígenas como recolectores de minerales preciosos que luego transformaban en ofrendas y adornos corporales mediante técnicas ancestrales de orfebrería. Tal es también el origen de Marmato. La riqueza de la provincia de Anserma, que comprendía los territorios donde hoy se encuentra el municipio, fue advertida por los conquistadores españoles, quienes ubicaron sus primeros asentamientos en los alrededores de los yacimientos auríferos2.
Marmato fue 2 Las expediciones de los conquistadores fueron documentadas ampliamente por los cronistas de Indias. En Crónica del Perú. El señorío de los incas, Pedro Cieza de León narra el paso de Sebastián de Belalcázar y Juan Badillo por la provincia de Anserma de la siguiente manera: “Nacen de una montaña que está por lo alto de este pueblo muchos ríos pequeños, de los cuales se ha sacado y saca mucho oro y muy rico con los mismos indios y con negros.
Son amigos y confederados estos y los de Caramanta, y con los demás sus comarcanos siempre tuvieron enemistad, y se dieron guerra. Un peñol fuerte hay en este pueblo, donde en tiempo de guerra se guarecen. Andan desnudos y descalzos, y las mujeres traen mantas pequeñas, y son de buen 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 23 fundado en 1537.
Marmato, relata Otto Morales Benítez, “(…) es una voz indígena. De la roca marmita, que es una blenda, localizada en sus minas, se tomó el nombre”3. El relato que pretende abordarse en esta oportunidad abarca, por lo tanto, más de cuatro siglos. Así lo indicaron los investigadores de la Universidad Tecnológica de Pereira al conceptuar, en sede de revisión, que la configuración de la identidad cultural de los marmateños es el resultado de las dinámicas de administración del patrimonio minero durante varios periodos históricos.
El primer periodo comprende la recolección del material por parte de los pobladores ancestrales de la zona4. A este le siguió el periodo de la conquista, en el que la explotación minera se llevó a cabo gracias a la mano de obra esclava e indígena. La era republicana estuvo signada por la entrega de las minas de Marmato a compañías inglesas y la lucha de los mineros locales por participar de la explotación del recurso aurífero.
En el siglo XX, que inició con la apropiación estatal de las minas a través de un decreto ley emitido por Rafael Reyes en el marco del estado de sitio, el ejercicio de la minería se transformó a la par de la normativa que parecer, y algunas hermosas. Más adelante de este pueblo está la provincia de Zopia. Por medio de estos pueblos corre un río de minas de oro donde hay algunas estancias que los españoles han hecho (…)”. 3 Benítez Morales, Otto.
Teoría y aplicación de las historias locales y regionales. Universidad de Caldas, 1995. Disponible en http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/sociologia/histlocal/indice.htm 4 Dice Otto Morales Benítez (Op. Cit.) que, aunque “algunos historiadores consideran que ya desde la época precolombina las minas las explotaron los indígenas en socavones”, otros “solo admiten que éstos aprovecharon el oro de aluvión. Que sólo con la presencia de los conquistadores son perforadas las rocas”. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 24 determinó la división territorial del cerro El Burro en zonas para la pequeña y mediana explotación y de la que, luego, ratificó el modelo de explotación de su parte alta a través de pequeños emprendimientos mineros. … … … A finales de la segunda década del siglo XX, el Congreso de la República se propuso remediar la problemática social y económica que supuso para los marmateños la entrega de las minas a Vásquez Cobo.
Bloqueó entonces la prórroga del contrato de arrendamiento y adoptó las medidas encaminadas a devolverle a la Nación el control en la administración del recurso minero. Las medidas legislativas adoptadas en ese marco se hicieron efectivas al iniciar los años 305. Los profesores Gonzaga, Cubillos y Arias (Supra 44) coinciden en ubicar los orígenes del proceso de configuración de la minería tradicional en Marmato en ese momento, cuando el gobierno les arrendó las minas a empresarios locales, quienes, al no contar con los recursos para explotar el oro de manera razonable, las subarrendaron a pequeños mineros independientes. 5 El general Vásquez Cobo terminó por ceder sus derechos sobre las minas a una compañía inglesa.
En 1925, por vía de ley, se impidió la prórroga del contrato, se ordenó contratar un estudio para determinar la titularidad de los derechos mineros y se dispuso que los contratos de transacción y arrendamiento requerirían autorización legislativa. Aunque las minas volvieron a manos de la Nación en 1926, la decisión solo se materializó con la sanción presidencial de la Ley 6 de 1930, que estipuló las condiciones de la indemnización a los ingleses.
Explica Lopera Mesa que “durante ese periodo -1926-1930- las minas estuvieron en una parálisis casi absoluta, lo que agravó aún más la problemática del municipio”. En Lopera Mesa. Op. Cit. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 25 149. Los intervinientes explicaron que el ejercicio de la minería tradicional como práctica histórica y cultural basada en la autonomía y la solidaridad que surgió en ese contexto se vio fortalecido, después, con la expedición de la Ley 72 de 1939.
La ley, justamente, autorizó al Gobierno nacional para organizar la administración y explotación de las minas de propiedad estatal de Marmato y Supía por vía de pequeños contratos de laboreo en participación con los mineros.6 El Decreto 461 de 1940, que la reglamentó, facultó al Ministerio de la Economía Nacional para celebrar contratos de explotación sobre cinco “sectores o grupos de minas”7 y para contratar las minas que estaban siendo explotadas, pero no estaban comprendidas en dichos grupos, caso en el cual debía darse preferencia a los mineros que las estaban trabajando8.
Luego, se expidió la Ley 66 de 1946, que promovió el modelo de explotación del mineral que hoy en día 6 Ley 72 de 1939. Artículo 1º: El Gobierno procederá a organizar en forma estable la administración y explotación de las minas de propiedad nacional conocidas con los nombres de El Guamo o Cerro de Marmato y Cien Pesos ubicadas en el Municipio de Marmato, Departamento de Caldas, sobre las bases generales del sistema actual de pequeños contratos de laboreo en participación con las modificaciones que requieran los aspectos técnico, industrial, económico y social de la empresa, y teniendo en cuenta las siguientes obligaciones por parte de los contratistas (…).
El texto completo de la norma pueden consultarse en la página web del Sistema Único de Información Normativa, Juriscol. 7 Del denominado “Grupo Norte Inferior” hacía parte la mina Villonza. Decreto 461 de 1940, artículo 2: “Los grupos de minas a que se refiere el artículo anterior (…) para efectos de la contratación, quedarán formados así: a).
Grupo Norte Inferior. Comprende el molino Infierno y las minas conocidas con los nombres de Maruja Zancudero, Verónica y Villonza, hasta el nivel del piso de la Gartner (…). 8 Decreto 461 de 1940, artículo 3. “Las minas actualmente en explotación, no comprendidas en los grupos principales de que habla el artículo anterior, podrán ser contratadas, dando preferencia para ello a los mineros que, en la actualidad las trabajan.
Los contratos que se celebren quedarán sometidos en sus lineamientos generales a las disposiciones de este Decreto. El beneficio de estos minerales se hará en el molino de Santa Cruz, o en aquellos que la Dirección instale para el efecto”. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 26 reivindican los habitantes de Marmato: aquel que se apoya en la división territorial y cultural del cerro.
Los accionantes, quienes consideran que la Ley 66 de 1946 estructuró el orden social vigente en el municipio, señalaron que la norma se propuso garantizar el derecho de los marmateños a realizar emprendimientos de pequeña minería en la zona alta del cerro El Burro, preservando una fuente permanente de empleo en la zona baja, donde las labores de explotación minera se contrataría con una o dos empresas (Supra 1.6.). 150.
Ciertamente, la Ley 66 dividió las áreas de explotación en dos zonas, un alta y una baja, demarcadas por una línea imaginaria9. Su artículo 2º dispuso que la zona alta seguiría rigiéndose por el sistema de pequeños contratos o permisos de explotación10 y su artículo 4º, que la zona baja se contrataría mediante un contrato que la comprendiera íntegramente, o mediante contratos que 9 Ley 66 de 1946, artículo 1º: “Para efectos de la explotación de las mismas de propiedad nacional, conocidas con los nombres de "El Guamo" o "Cerro de Marmato" y "Cien Pesos", divídense éstas dos zonas, demarcadas así: Zona Alta A.-Comprende toda el área de minas que queda hacia arriba de la línea que en seguida se describe: Partiendo del mojón número 4, que se encuentra en la confluencia de la quebrada o canalón de La Torre, con la quebrada Pantano, se sigue en línea recta hasta la bocamina Villonza; de aquí, siguiendo por todo el camino que llega a la mina Villonza, y pasando por el nivel del piso bajo de la mina San Pedro, hasta llegar al empalme con la carretera de "El Colombiano"; de aquí, siguiendo por toda la carretera, hasta el punto que marca la intersección de los ejes de la carretera y la tubería de presión del molino El Colombiano; de este punto, en línea recta, pasando por la bocamina denominada Nivel 5.000, hasta cortar la quebrada de Cascabel; y por la quebrada Cascabel, aguas arriba hasta donde está reconocida la propiedad minera nacional.
Zona Baja B.-Comprende ésta toda el área de las minas que están hacia abajo de la línea anteriormente determinada para la delimitación de la Zona Alta A”. 10 Ley 66 de 1946, Artículo 2. El texto completo de la norma pueden consultarse en la página web del Sistema Único de Información Normativa, Juriscol. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 27 abarcaran separadamente los dos sectores que la integraban11.
El profesor González Colonia (Supra 48) conceptuó, sin embargo, que la “tradición escalonada del territorio y de distribución vertical de los recursos mineros”12 en Marmato antecede a la Ley 66 de 1946 e incluso, a la Ley 72 de 1939, pues el modo de producción minera que impera en el municipio es producto de una larga historia de formación de la identidad marmateña, construida a partir de una interpretación cultural del territorio físico del cerro El Burro que ambas disposiciones normativas recogieron.
Fue la costumbre cultural la que creó la norma, no al revés, concluyó al respecto. Lo cierto, más allá de ese debate, es que los peticionarios, los académicos que brindaron su colaboración a la Corte en el trámite de revisión, la alcaldía municipal, la personería de Marmato y la Defensoría del Pueblo coinciden en identificar en la Ley 66 de 1946 una pauta normativa que resultó determinante en la configuración de la estructura social y territorial del municipio, cuyo centro urbano se ubica, justamente, por encima de la línea imaginaria que la disposición reservó para el ejercicio de la minería a través de pequeños contratos de explotación. 11 Las condiciones para contratar la explotación de la zona B fueron reglamentadas, posteriormente, por el Decreto 1323 de 1947, disponible en https://www.suin- juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1266582. 12 Citando a Lopera Mesa, Op. Cit. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 28 151.
Los académicos que intervinieron en el presente trámite de revisión a nombre de la Universidad Tecnológica de Pereira plantearon que dicho esquema de ordenamiento económico y cultural del territorio se mantuvo durante las décadas posteriores, en el contexto del Decreto Extraordinario que expidió el general Rojas Pinilla en 1954, e incluso, al amparo del Código Minero, aprobado por el Decreto 2655 de 198813.
El artículo 320 del Código calificó las minas de Marmato como áreas de reserva especial minera que seguirían asignadas a la Empresa Colombiana de Minas (Ecominas), a título de aporte14. Esta, en consecuencia, impulsó la firma de contratos de pequeña minería en la zona alta de Marmato, cuya duración coincidía con la vida útil del yacimiento.
En 13 Sobre el régimen jurídico que reguló el ejercicio de la minería en Marmato entre los años 50 y los años 80 dice Lopera Mesa (Op. Cit.): “El Decreto 2223 [de 1954] allanó de nuevo el camino para que una sola empresa monopolizara la explotación del recurso aurífero en Marmato; de hecho, buena parte de sus disposiciones se ocupan de regular las condiciones bajo las cuales se llevaría a cabo la contratación integral de ambas zonas.
(…) Aunque estas normas abrieron la puerta para echar atrás el reparto del cerro entre pequeños y medianos mineros y en su lugar volver a un régimen de monopolio, lo cierto es que esta posibilidad no se concretó. Y el que no ocurriera tuvo que ver con varios factores: por un lado, dicho sistema contribuyó a resolver de una manera relativamente exitosa el problema social desencadenado por la dependencia de una sola empresa encargada de la producción. Pero igualmente, esta solución pudo persistir hasta finales del siglo XX debido a la conjunción de circunstancias económicas y políticas que favorecieron la consolidación de este modelo de distribución del territorio y del recurso aurífero.
(…) En definitiva, como señalan Mary Luz Sandoval y Melina Lasso, ‘con los decretos que disponen la zonificación de la explotación, los pequeños mineros de Marmato son reconocidos por el Estado como agentes activos de la economía minera’, pues al garantizar su derecho a explotar la parte alta del Cerro, “les garantiza una participación en la distribución del capital generado por el oro” (Sandoval y Lasso, 2012: 179)”. 14 Decreto 2655 de 1988, Artículo 320.
APORTES A ECOMINAS. Las áreas de reserva especial minera antes denominadas minas fiscales, seguirán asignadas, a título de aporte, a la Empresa Colombiana de Minas. En esta categoría se incluyen las minas de esmeraldas de Muzo, Coscuez y Peñas Blancas, cuyos linderos están descritos en los artículos 1º del Decreto 400 de 1899 y 2º del Decreto 912 de 1968 y las de metales preciosos conocidas como de Supia, Marmato, Distritos Vecinos, Guamo o Cerro de Marmato y Cien Pesos. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 29 1990, Ecominas se convirtió en Minerales de Colombia (Mineralco S.A.), una entidad vinculada al Ministerio de Minas y Energía que siguió al frente de la explotación minera en la zona baja del cerro de Marmato y continuó celebrando contratos para la explotación minera a pequeña escala en la parte alta.
La Defensoría del Pueblo y la Personería Municipal de Marmato informaron que, entre 1981 y 2001, se firmaron alrededor de 114 subcontratos para la exploración y explotación de oro que se encuentran vigentes y en ejecución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 685 de 2001, que regula los contratos sobre áreas de aporte15. … … … 154.
La entrada en vigencia de la Ley 685 de 2001 abrió paso a una nueva etapa de legalizaciones, pues su artículo 165 dispuso que los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el registro minero nacional deberían solicitar, en el término improrrogable de tres años, contados desde el 1º de enero de 2002, que las minas objeto de explotación se les otorgaran en concesión, “llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar”.
Explicó el 15 Ley 685 de 2001, Artículo 351. “Contratos sobre áreas de aporte. Los contratos mineros de cualquier clase y denominación celebrados por los entes descentralizados sobre zonas de aportes, continuarán vigentes, incluyendo las prórrogas convenidas. Los trámites y procedimientos de licitaciones y concursos que los mencionados entes hubieren resuelto abrir o hubieren iniciado para contratar otras áreas dentro de las zonas aportadas, continuarán hasta su culminación y los contratos correspondientes se celebrarán conforme a los términos de referencia o pliegos de condiciones elaborados para el efecto.
Las áreas restantes de los aportes, serán exploradas y explotadas de acuerdo con el régimen común de concesión”. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 30 personero que la autoridad minera del momento, la Unidad de Delegación Minera de Caldas, adelantó el trámite de alrededor de 115 solicitudes de legalización en Marmato, de las cuales 46 fueron rechazadas y 69 no se han definido, aún, de fondo. … … La Ley 1382 de 2010 les brindó a los pequeños mineros marmateños una nueva oportunidad de legalización. Sin embargo, ni las solicitudes formuladas en ese ámbito ni las que se promovieron en el contexto de las disposiciones de la Ley 685 de 2001 han podido concretarse.
El personero municipal de Marmato le atribuye esa circunstancia a un obstáculo de orden técnico, relativo a la naturaleza de los terrenos donde se ejerce la minería en Marmato. Las labores mineras, como se ha dicho, se realizan en el cerro, distribuido verticalmente, a través de un sistema de cotas. Que el registro minero opere, en cambio, con un sistema de coordenadas planas, ha supuesto, según informó el personero, que las áreas sobre las cuales se solicita la entrega de un contrato de concesión en Marmato, aparezcan, siempre, superpuestas con otro título” /Resaltados de la Sala/.
Sumado al pronunciamiento en sede constitucional, existen 2 casos con similares ribetes fácticos que actualmente cursan en el Consejo de Estado, en los que también se discute la legalidad de los actos con los cuales la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA -ANM, rechazó las solicitudes de legalización minera de personas que han ejercido esta actividad de forma tradicional en el cerro “El Burro” de Marmato, 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 31 por la supuesta existencia de superposiciones calculadas con el sistema de coordenadas planas de Gauss, casos en los cuales el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha decretado la suspensión provisional de dichos actos, por hallar que el uso de esa única herramienta, sin complementar la evaluación con el sistema de altimetría o cotas, vulnera el ordenamiento jurídico.
Si bien este tipo de pronunciamientos responden al contexto específico de una medida cautelar que no implica prejuzgamiento a voces del artículo 229 inciso 2° del C/CA, sí constituyen un valioso insumo hermenéutico sobre casos similares, y en especial, sobre las medidas que deben tomarse dada la especialidad que presenta la distribución minera en el cerro “El Burro”, en línea con lo dispuesto por la Corte Constitucional.
El Tribunal acude a la argumentación expuesta frente a este punto, en el proveído de 5 de febrero de 2019 (Exp. 11001-03-26-000-2016-00010-00 56.150, M.P. María Adriana Marín): “ Como ya se explicó, en el trámite de las solicitudes de legalización minera cuyas actividades extractivas se ubiquen en el cerro El Burro del municipio de Marmato, Caldas, la Agencia Nacional de Minería tiene el deber de aplicar armónicamente las disposiciones contenidas en la Ley 66 de 1946, el Decreto 2223 de 1954 y la Ley 685 de 2001 y sus decretos reglamentarios, tal y como lo 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 32 venía haciendo la propia entidad16 y las demás que han fungido como autoridad minera, cuando en aplicación de lo preceptuado en el Decreto Ley 2655 de 1988, la Ley 141 de 1994 y en el actual Código de Minas -Ley 685 de 2001-, concedieron títulos mineros en el mismo cerro, bajo semejantes circunstancias de superposición según el sistema de coordenadas planas, pero apelando a sistemas de referencia, métodos geodésicos y apoyos tecnológicos que permitieron la correcta identificación de los títulos, sin usar razones de deficiencias tecnológicas para negar su inscripción, a pesar de que en la época se disponía de herramientas más rudimentarias para la ejecución de dichas labores. … El Despacho advierte que para emitir el concepto de área libre inherente al trámite de la solicitud de legalización minera LH0232-17, la Agencia Nacional de Minería no podía desconocer una dinámica social y económica reconocida por el Estado Colombiano desde mediados del siglo XX con la expedición de la Ley 66 de 1946 y del Decreto 2223 de 1958, según el cual la explotación minera en el cerro El Burro se realiza a diferentes alturas y por diferentes actores según el tamaño de la minería. 16 En la demandada Resolución 000776 de 2015, la ANM señaló: “Sin embargo la Agencia Nacional de Minería, no desconoce que se inscribieron títulos por altimetría o cotas después de [la] entrada en vigencia de la Ley 685 de 2001, y posterior aún; a la implementación del Catastro Minero Colombiano mediante Decreto 2345 de 2008 (…)” (fl. 60 c. ppal.). 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 33 … … Como puede verse, los contratos de concesión minera 827- 17, GK2-16201X, ICQ-083114X, IEG-09091, ICQ-08313 e ICQ-08018 se inscribieron en el Registro Minero Nacional y se anotaron en el Catastro Minero Colombiano, a pesar de presentar superposiciones con títulos anteriores, esto, debido a que en su momento no se desconoció que más allá de la identificación que de ellos pudiera hacerse bajo el sistema de coordenadas planas de Gauss, la realidad en campo indicaba que dichos títulos no se encontraban realmente superpuestos porque estaban a alturas diferentes. … En aplicación de este derecho, toda actuación administrativa, incluyendo las que realiza la Agencia Nacional de Minería, debe observar la garantía de un trato igualitario que evite cualquier situación discriminatoria.
Dicho esto, se constata la existencia, prima facie, de una violación al derecho a la igualdad que le asiste al señor Jesús Arbey González Alzate, consistente en el trato diferenciado e injustificado que le dio la Agencia Nacional de Minería al rechazar la solicitud de legalización minera LH0232-17, sin tener en cuenta que frente a situaciones análogas, en las que había 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 34 superposición de una solicitud de legalización o propuesta de contrato de concesión con un título minero otorgado previamente, la autoridad minera otorgó los títulos -con su respectiva inscripción en el Registro Minero Nacional y el Catastro Minero Colombiano- teniendo en cuenta las normas especiales17 que regulan la actividad minera en el cerro El Burro del municipio de Marmato, que lo dividieron en dos zonas bajo un sistema de altimetría, y establecieron que se puede autorizar la explotación a diferentes proyectos mineros ubicados en distintas cotas, según sea su tamaño. Se precisa, además, que frente a las deficiencias técnicas que puede presentar el Catastro Minero Colombiano, la Agencia Nacional de Minería, en cumplimiento de su función de administradora de dicho sistema18, tiene el deber de realizar los respectivos ajustes e implementar las medidas que le permitan dar cumplimiento a los mandatos contenidos en la Ley 66 de 1946 y el Decreto 2223 de 1954 y, si es del caso, usar aquellas herramientas tecnológicas complementarias que sirvan para garantizar la correcta identificación técnica de los polígonos de las solicitudes de legalización minera, respetando las especiales condiciones de titulación minera del municipio de Marmato y removiendo del trámite administrativo requisitos meramente formales no 17 Ley 66 de 1946 y Decreto 2223 de 1954. 18 Decreto 4134 de 2011, artículo 4°, numerales 6 y 7. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 35 avalados por el ordenamiento jurídico” /Destacado del Tribunal/.
En otro de los casos de minería tradicional del Cerro “El Burro” de Marmato (Caldas), en el cual también el Consejo de Estado accedió a la medida cautelar impetrada, indicó lo siguiente (29 de marzo de 2016, Exp. 11001-03-26-000- 2015-00126-01-54.850, M.P. Danilo Rojas Betancourth): “. Para la definición del área objeto de la propuesta y posteriormente del contrato de concesión como objeto y conclusión del proceso de legalización allí establecido, el artículo 65 del mismo ordenamiento precisó: “El área para explorar y explotar terrenos de cualquier clase y ubicación con exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada por un polígono de cualquier forma y orientación delimitado con referencia a la red geodésica nacional.
Dicha área tendrá una extensión máxima de diez mil (10.000) hectáreas.”, sin señalar en manera alguna que el polígono de referencia del área pertinente debía tener en cuenta únicamente coordenadas planas o un plano bidimensional. La expresión polígono “de cualquier forma y orientación” no tiene distinción alguna en la ley, de donde se concluye que la delimitación ordenada en la norma no excluye en manera alguna la altitud de una zona ni el plano 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 36 tridimensional en el que presentó el área el accionante” /Resaltado fuera del texto original/.
Finalmente, el supremo tribunal de lo contencioso administrativo ha advertido que en el trámite de las solicitudes de legalización de minería de hecho, la garantía del derecho al debido proceso también involucra el respeto por las normas técnicas o de georreferenciación vigentes al momento de la presentación de la solicitud, además del trámite célere de la petición, en plazos razonables (auto de 3 de diciembre de 2018, Exp. 54.850, M.P. María Adriana Marín): “ Hace parte también del debido proceso en el trámite de legalización de minería de hecho, conforme a lo establecido en la Ley 685 de 2001, no solo el respeto de la normatividad bajo la cual deben analizarse y verificarse los requisitos previos para la celebración del contrato de concesión minera y el otorgamiento del título minero -que será aquella vigente para el momento de radicación de la solicitud-, sino también el respeto de las reglas técnicas de identificación y delimitación del área solicitada en concesión para ese momento, pues bajo las mismas se proyecta la propuesta o petición de legalización minera, por lo que, de conformidad con lo establecido en los 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 37 artículos 6619, 6720 y 6821 de la Ley 685 de 2001, las respectivas normas no solo deben ser aquellas divulgadas oficialmente para dicho momento, sino que “ningún funcionario o autoridad podrá exigir en materia minera a los interesados, la aplicación de principios, criterios, y reglas técnicas distintas o adicionales a las adoptadas por el gobierno”, aspectos que también se abarcan dentro del principio de legalidad aplicable a dicho trámite, lo que garantiza a los solicitantes la estabilidad de los criterios, reglas y sistemas de evaluación de las propuestas. … En consonancia con lo precedente, el artículo 263 ibídem22 radicó en cabeza de la autoridad minera, el deber u obligación de impulso oficioso en el desarrollo de la totalidad del procedimiento gubernativo de legalización minera, al señalar que no se requerirá de petición alguna 19 Artículo 66.
Las reglas técnicas. En la identificación y delimitación del área objeto de la propuesta y del contrato, serán de obligatoria aplicación los principios, criterios y reglas técnicas propias de la ingeniería, geología y la topografía, aceptadas y divulgadas oficialmente. 20 Artículo 67. Normas técnicas oficiales. El Gobierno Nacional por medio de decreto, establecerá, en forma detallada, los requisitos y especificaciones de orden técnico minero que deban atenderse en la elaboración de los documentos, planos, croquis y reportes relacionados con la determinación y localización del área objeto de la propuesta y del contrato de concesión, así como en los documentos e informes técnicos que se deban rendir.
Ningún funcionario o autoridad podrá exigir en materia minera a los interesados la aplicación de principios, criterios y reglas técnicas distintas o adicionales a las adoptadas por el Gobierno. 21 Artículo 68. Definiciones técnicas. El Gobierno Nacional adoptará un glosario o lista de definiciones y términos técnicos en materia minera que serán de obligatorio uso por los particulares y por las autoridades y funcionarios en la elaboración, presentación y expedición de documentos, solicitudes y providencias que se produzcan en las actuaciones reguladas por este Código. 22 Artículo 263.
Impulso oficioso. Con excepción de la interposición de recursos y la formulación de oposiciones de terceros, no será necesaria petición alguna para adelantar, de oficio, la totalidad del procedimiento gubernativo previo al contrato y para dar curso progresivo a las actuaciones correspondientes. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 38 para su impulso, razón por la que una vez formulada la solicitud de legalización minera o la propuesta de contrato, existe una carga para la administración de promover oportunamente el agotamiento de las etapas necesarias para arribar a la definición del otorgamiento o no del título minero” /Destacados del Tribunal/.
De acuerdo con el pronunciamiento de la Corte Constitucional, así como el análisis efectuado por el Consejo de Estado sobre casos similares, este Tribunal concluye que el análisis de los trámites de legalización minera en el Cerro “El Burro” del Municipio de Marmato, específicamente tratándose de la evaluación de superposiciones, debe hacerse bajo ciertos parámetros especiales, que a continuación se sintetizan: i) Resulta indudable que el Cerro El Burro del Municipio de Marmato (Caldas) está dividido en diversas zonas de explotación minera, hecho que responde a las dinámicas sociales e históricas de esa población, y que se remonta a principios del siglo XX. ii) Esta división, que luego vino a ser consolidada por el ordenamiento positivo mediante las Leyes 72 de 1939 y 66 de 1946, implica que la parte baja de la montaña se destinó a la gran minería desarrollada por una empresa concesionaria, mientras tanto, en la parte alta se legitimó la actividad tradicional de los pequeños mineros, quienes, a partir de 2002, con la expedición del nuevo Código de Minas, debían iniciar el trámite de legalización de sus títulos conforme al procedimiento aludido en el anterior apartado de este fallo. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 39 iii) Quizás lo más importante de este recuento, por lo menos para los efectos de los problemas jurídicos planteados, es que desde siglos atrás, el ejercicio de la minería en el cerro “El Burro” ha estado marcado por la distribución vertical o escalonada de su territorio, a tal punto que antes de los hitos normativos señalados, ya se identificaba una división zonal de la montaña, en la cual la parte alta siempre ha estado concebida para la minería tradicional.
A partir de esta connotación especial del cerro, argumento en el que le asiste plena razón a la parte demandante, resulta claro que la superposición de títulos mineros en ese sitio no puede determinarse únicamente con un sistema de planimetría o coordenadas planas o superficie, pues una observación planimétrica no permite identificar ni diferenciar los sectores de actividad minera en los diferentes niveles o zonas del cerro, que como se vio, son connaturales al desarrollo de esta actividad, como lo reconoce la jurisprudencia de las altas cortes.
Por ende, es claro para esta Sala que, en ese específico sitio, el análisis de las superposiciones entre títulos mineros, además del sistema planimétrico, debe necesariamente considerar las cotas, altura o método de altimetría, para responder de forma adecuada a la naturaleza de ese punto geográfico y generar información real. iv) La problemática de las supuestas superposiciones entre títulos mineros en el Cerro “El Burro” ha llevado a que la propia Corte Constitucional haya reconocido en su sentencia que, mientras este accidente geográfico cuenta con una distribución vertical o por cotas, el catastro minero colombiano utiliza un sistema de planimetría, lo que ha generado supuestas superposiciones, y de contera, ha impedido materializar en muchos casos la legalización ordenada por las leyes 685/01 y 1382/1023. 23 Declarada inexequible mediante Sentencia C-366 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 40 v) El análisis de los casos en los que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA ha rechazado solicitudes de legalización minera en el cerro “El Burro” arguyendo superposiciones con otros títulos y utilizando solo el sistema de coordenadas planas o de Gauss, ha permitido detectar la vulneración del derecho a la igualdad de los destinatarios de estas decisiones, frente a otros mineros a quienes la autoridad sí ha legalizado, teniendo en cuenta además de la planimetría, el método de cotas o altimetría que responde a la especial manera en la que se lleva a cabo la minería en ese sitio, que permite el desarrollo de la actividad en diferentes niveles.
Según los proveídos reproducidos, la vulneración de este derecho fundamental ha motivado la orden de suspensión de los actos que rechazaron las peticiones de legalización minera, como el que ahora estudia este Tribunal. vi) De ahí que las solicitudes de legalización minera en ese sector deban comprender, además de los requisitos previstos en el vigente Código de Minas (Ley 685 de 2001), una interpretación armónica con la Ley 66 de 1946 y demás normas que estructuran la distribución vertical de la minería en el Cerro “El Burro” de Marmato, acorde con las dinámicas propias de esta zona, ampliamente expuestas líneas atrás. vii) El artículo 65 de la Ley 685 de 2001, al establecer las condiciones para el área de explotación minera, indica que esta debe delimitarse mediante un polígono de cualquier forma u orientación con referencia a la red geodésica nacional, sin imponer que dicho polígono deba ser delimitado mediante un único sistema como el de coordenadas planas de Gauss, por lo que en modo alguno excluye el sistema de altimetría o cotas de altura, como también lo ha interpretado el Consejo de Estado. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 41 viii) Finalmente, la observancia de las normas técnicas o de georreferenciación vigentes al momento de presentar la solicitud de legalización minera, también hace parte del núcleo del debido proceso administrativo que debe garantizarse en el ámbito minero, como también lo es el acatamiento de los plazos establecidos en el Código de Minas, y el deber de impuso oficioso a cargo de la autoridad minera, una vez el solicitante allega la petición de legalización. (III) ANÁLISIS DE LA SALA: EL CASO CONCRETO Partiendo de las anteriores pautas legales y jurisprudenciales, del proceso puede destacarse lo siguiente: 1.
El 29 de diciembre de 2004, el señor BERNARDO MARÍN CANAVAL presentó solicitud de legalización de minería de oro de la Mina “La Alemania 2”, ubicada en el Municipio de Marmato, Departamento de Caldas, que fue identificada con el código LH 028817 /fls, 55-58/. La petición fue negada a través de la Resolución N°040091 de 12 de diciembre de 2005, proferida por la UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS, que a la sazón argumentó, como razón de la negativa, “Que el respectivo expediente fue entregado al Grupo Técnico de la delegación para lo de su competencia, habiendo sido regresado a la oficina jurídica con el siguiente concepto suscrito por el Topógrafo: ‘De acuerdo a las coordenadas planas de GAUSS presentadas en el formulario de Solicitud de Legalización el área de la solicitud se encuentra ubicada en el Sector de Cien Pesos, encontrándose en superposición total de un 100% con: contrato 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 42 0041 (…) sin quedar área libre para otorgar’ /Destaca el Tribunal, fls. 67-69/. 2.
Frente a la anterior decisión, el señor MARÍN CANAVAL interpuso recurso horizontal o de reposición /fls. 70/, siendo requerido para que aportara un nuevo plano de la zona de explotación, que el actor allegó dentro de la oportunidad legal /fls. 72-75/. 3. Ante esto, el Profesional Universitario de la UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS, evaluó nuevamente la solicitud, y conceptuó: ‘1- En respuesta al estudio técnico de libertad de Área, en fecha Febrero de 2.006, se manifiesta que el Área de solicitud es susceptible de otorgamiento cuando el solicitante cumpla con requisitos de presentación de plano actualizado para su análisis. 2- Teniendo en cuenta que la explotación minera del municipio de Marmato es de caso especial otorgado mediante el método de COTAS DE NIVEL tanto de piso como de techo, se analizaron los datos técnicos de la Solicitud en base (sic) a los datos técnicos de Coordenadas y plano actualizado presentados de la Mina LA ALEMANIA DOS, concluyendo que el solicitante ha cumplido con los requerimientos exigidos en cuanto a localización actualizada de cotas y Coordenadas X-Y de GAUSS, el cual abarca un Área de 3.90 Hectáreas, en superficie quedando en concordancia con la solicitud inicial, determinando una cota de trabajo de piso de 1.300 m.n.m. y cota techo 1.450 m.n.m, quedando dentro del nivel II. 3-El solicitante presenta pruebas técnicas mediante plano de ubicación planimétrica y altimétrica incluyendo trabajos efectuados hasta la fecha, coincidente con Mina LA ALEMANIA DOS.
Se acepta dicha documentación técnica probatoria 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 43 para continuar con el trámite minero. Con los anteriores argumentos presentados, se puede ver que no existe interferencia con minas adyacentes, ubicada en cota =1.300 y 1.460 m.n.m (…) El área susceptible de otorgamiento corresponde a una extensión de 3 hectáreas más 9000 M2 en superficie, con cotas de trabajo de piso= 1.300 m.n.m y cota techo= 1.460 m.n.m (…)’ /destaca la Sala, fls 78- 79/. 4.
También del expediente administrativo se destaca que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS impuso el Plan de Manejo Ambiental a la explotación minera del señor MARÍN CANAVAL /fls. 116-118/, además, dicha explotación cuenta con Plan de Trabajo y Obras, según la certificación expedida por el Secretario de Gobierno del DEPARTAMENTO DE CALDAS, visible a folio 119. 5.
Años más tarde, la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA -ANM avocó el conocimiento de las solicitudes de legalización minera que se hallaban en trámite en el DEPARTAMENTO DE CALDAS, lo que hizo mediante la Resolución N°00007 de 16 de septiembre de 2013 /fls. 141-158/, y, finalmente, con la Resolución N°02607 de 2 de julio de 2014, dicha agencia confirmó el rechazo de la solicitud de legalización minera del señor BERNARDO MARÍN CANAVAL adoptado en 2005 por el departamento, argumentando que el área solicitada presentaba superposición total con el 014-089M, y que, una vez efectuados los recortes, no existía un área disponible para legalizar /fls. 301-305, 313-329/. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 44 Visto todo lo expuesto, y retomando la especialidad que subyace a la explotación minera del Cerro “El Burro” de Marmato (Caldas), a la cual aludió profusamente esta Sala en el anterior segmento, es menester concluir que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA desconoció esta particular connotación al momento de decidir la petición de legalización minera presentada en su momento por el actor BERNARDO MARÍN CANAVAL (+), pues su solicitud de legalización minera fue evaluada exclusivamente por el sistema planimétrico, de superficie o denominado “Coordenadas de Gauss”, pese a que las condiciones históricas de ese territorio, recogidas por normas que databan de hace más de 5 décadas, exigían que la petición también fuera evaluada utilizando el sistema de cotas o altimetría, que permite detectar con facilidad, que la superposición con base en la cual le fue negada su solicitud es apenas aparente, pues la concesión de MINEROS NACIONALES hace parte de la zona baja del cerro, mientras que el terreno pedido en concesión por los demandantes se inserta en su zona alta, dedicada desde principios del siglo pasado a la pequeña minería. Prueba de ello, como ya lo refirió la Sala, una vez el señor MARÍN CANAVAL interpuso recurso de reposición contra el rechazo de su solicitud, el DEPARTAMENTO DE CALDAS practicó una nueva evaluación técnica utilizando el método de cotas, concluyendo que no existía la superposición inicialmente detectada, y contrario a ello, que sí había un área de 3.9 hectáreas susceptible de ser otorgada al solicitante.
Sin embargo, pese a la existencia de este concepto técnico que avalaba los argumentos del recurrente, el DEPARTAMENTO DE CALDAS no alcanzó a proferir el acto administrativo resolviendo el recurso, pues la actuación administrativa pasó a manos de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, que, de forma inexplicable, confirmó la decisión negativa utilizando nuevamente y de forma exclusiva el 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 45 método de planimetría, decisión que, por demás, solo vino a ser proferida 9 años después. Además del desconocimiento de las normas que regulan la actividad minera en el cerro El Burro, cuya interpretación armónica exige la jurisprudencia constitucional, la entidad demandada también vulneró el derecho a la igualdad de la parte actora, respecto a los otros mineros tradicionales que se asientan en la parte alta de la montaña, y cuyas solicitudes sí fueron evaluadas por el sistema de cotas de piso y techo o altimetría, dando lugar al otorgamiento de las concesiones mineras.
De esta situación dan cuenta, además de los pronunciamientos del Consejo de Estado, los contratos de concesión 827-17 e ICQ-08018 de JESÚS ALBERTO GALLEGO JARAMILLO, ICQ-083114X de JUAN DIEGO OTÁLVARO VÉLEZ, IEG- 09091 de CARLOS ARTURO GIRALDO ORTIZ e ICQ-08313 de JUAN GONZALO BERRÍO MORENO, cuyas áreas de explotación se ubican en el Municipio de Marmato, y para cuya aprobación o concesión fueron evaluados tanto por el sistema de planimetría, como por el de cotas o altura /fls.180-288/.
Estas conclusiones adquieren mayor firmeza con la prueba testimonial y la pericial, según la síntesis de sus manifestaciones en la audiencia de pruebas, de las cuales la Sala extracta los aspectos relevantes: JOSE FERNANDO LANCHEROS SALAZAR: Manifestó ser topógrafo, con 38 años de experiencia, conoció al minero BERNARDO MARÍN CANAVAL, laboró en el DEPARTAMENTO DE CALDAS desde 1992 hasta 2006 en la Unidad de Delegación Minera, donde le correspondió el estudio técnico de las solicitudes mineras en materia de topografía, altimetría y planimetría. Sobre el trámite de 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 46 legalización minera, expuso que Marmato está dividido en zona alta y baja, en 1995 el Ministerio de Minas otorgaba los permisos sobre el cerro el Burro de Marmato, el accionante presentó solicitud de legalización en 2004, en octubre 7, como en esa época se otorgaba por planimetría, en ese momento se rechazó inicialmente, por hallar superposición, pero planimétricamente, posteriormente el MINISTERIO DE MINAS, hizo una subdivisión de la zona alta en 3 niveles con sus respectivas cotas de piso y techo, por lo que le solicitaron al señor MARÍN CANAVAL que presentara recurso de reposición para hacer un nuevo estudio técnico.
El ministerio en esa época tuvo en cuenta la subdivisión, por lo que los mineros tenían derecho a presentar el recurso para tener en cuenta planimetría y altimetría, la mina del señor MARÍN CANAVAL se hallaba en el nivel 2. Analizado el estudio técnico, se hizo una reducción de área y luego se le permitió laborar en el nivel 2. Explica que el nivel planimétrico no tiene en cuenta la altura, pero que como la explotación de Marmato es zona especial, explicando que la sola evaluación por planimetría era errónea, por lo que en el año 2001 el Ministerio de Minas ya dispuso hacer la evaluación por cotas, documento suscrito por el jefe de división legal del ministerio, por lo que el rechazo de solicitudes sin tener en cuenta esta situación era errónea.
Por eso volvieron a hacer las evaluaciones y se otorgó a cada minero su respectiva área, en el caso del actor, determinaron que él sí podía laborar en el nivel 2, entre las cotas 1.300 cota piso y 1.460 cota techo, anotando que la medición por cotas es aquella que toma en cuenta la altura sobre el nivel del mar, y que MINEROS NACIONALES no puede pasar de la cota 1.207, aclarando que este título se halla en la zona baja del cerro.
Anota que la metodología en el cerro “El Burro” debe hacerse con planimetría y altimetría. Manifiesta que la evaluación por planimetría era errónea, porque en el departamento desconocían la clasificación del ministerio había hecho del Cerro El Burro, que debía tener en cuenta las cotas. Sobre las 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 47 zonas, menciona que la zona baja fue otorgada únicamente para la gran minería, mientras que la zona alta fue entregada a la pequeña minería, que es donde está la gran mayoría de mineros desde hace más de 40 años.
Indica que la división del cerro en zonas data de 1954, con el Decreto 2223 de esa anualidad. Sostiene que al accionante le fue otorgada el área técnicamente a través del método de cotas y el contrato quedó elaborado, pero esto era resorte del área jurídica, pero no le consta si finalmente este instrumento fue firmado. EDUAR ALBERTO RÍOS GUARÍN: es Ingeniero de sistemas, especialista en sistemas de información geográfica, trabaja en la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, como analista geográfico.
Indica que un análisis de superposición se realiza a través del catastro minero colombiano, ese sistema analiza las superposiciones bajo parámetros geográficos, para determinar si existe área libre, este sistema está diseñado para responder a la Ley 685/01. Explica que el catastro minero colombiano fue diseñado por INGEOMINAS entre 2008 y 2009, anota que ese catastro solo acepta información tipo polígono, regular o irregular, en orientaciones Norte – Este.
No conoció de la solicitud de legalización minera del señor BERNARDO MARÍN CANAVAL, ni intervino en el trámite administrativo, explica que en ese catastro no se puede realizar medición por cotas, porque este catastro debería estar configurado con geometría tipo línea, el análisis tridimensional no lo realiza el catastro minero colombiano. Antes de 2008, había un sistema que se llamaba SIAL, por lo poco que conoce, era similar al catastro minero, trabajaba con geometría tipo polígono, evaluaba superposiciones y tampoco aplicaba la medición por cotas, y acota que sí hay unos títulos en Marmato otorgados por cotas, pero porque fueron cubiertos por una normativa anterior a la Ley 685 de 2001.
Actualmente todo lo que está contemplado en el marco de esta 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 48 norma, no contempla el sistema de cotas. Explica que técnicamente, el software ARCGIS no existía en la delegación minera de Caldas, el que tenían no permitía hacer modelaciones como la pretendida.
Así mismo, refiere que el sistema catastro minero colombiano la cota no es un referente para determinar el área libre para solicitudes, se encuentra en el catastro porque los títulos otorgados actualmente contienen ese referente, pero no se usa para el análisis de solicitudes mineras. El sistema permite ingresar el dato de la cota, pero no está ligado al proceso de análisis del sistema para determinar el área libre de una solicitud.
DICTAMEN PERICIAL Fue practicado dictamen pericial por el señor MILTON IVÁN ORDOÑEZ VILLOTA, topógrafo y vulcanólogo, quien trabaja en el observatorio vulcanológico de Manizales /fls.775-795/. A pesar de que el objetivo de esta prueba era establecer algunos rasgos topográficos de la Mina “la Alemania 2”, frente a este punto de debate sí aporta algunos elementos de contexto que permiten confirmar las conclusiones del Tribunal.
En la audiencia de sustentación, el experto confirmó que la zona alta de Marmato es especial y está dedicada a la pequeña minería, indicando que en el municipio existen 3 zonas: una de exclusión, cotas 1.207 a 1.298.31, después una zona intermedia, 1.363 a1500 y la zona 3, lo que exceda de 1.500 hacia arriba, precisando que la mina del accionante se ubica de la cota 1.366 a la 1.460, en la zona intermedia.
Explicó que hay 3 metros sobre la parte inferior de la parte intermedia, y tiene una expansión hacia arriba de 91 metros. Aclara que, si se coloca una 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 49 planimetría, las minas se interceptan, pero por altimetría todas quedan diferenciadas.
Sostuvo que el título de MINEROS NACIONALES está muy por debajo, a una cota de 1.200 metros por debajo de la mina La Alemania, son minas muy distantes, pues la mina “La Alemania” está a 1.366, 207 y MINEROS NACIONALES está a 1.207 metros por debajo, no puede definir que haya superposición, insistiendo que en esa zona planimétricamente hay superposición de todas las minas, pero en altimetría no, son terrenos diferentes.
Acotó que, según tiene entendido, la mina “La Alemania” está establecida desde la cota de piso y tiene una pendiente positiva, es decir, se construye hacia arriba, lo que es común en Marmato, y se facilita para sacar el material en carro. Explicó que en el país existe un sistema que permite evaluar superposiciones mediante cotas, como los sistemas de información geográfica; añadiendo que, según el Decreto 2223 de 1954, cada área tiene una cota base y superior, que se conocen como cotas piso y techo, definidas por unas alturas sobre el nivel del mar, la cota techo de la mina “La Alemania” es 1.366,207 que cae 3 metros arriba del límite inferior de la zona intermedia que son 1.363, y la cota techo está dentro de la zona intermedia, en la cual se desarrolla pequeña minería, como se hace en la Mina La Alemania.
Anotó que cada polígono tiene unas coordenadas. Si son geográficas estas corresponden a la altitud, longitud y altura, todo punto geográfico tiene esos 3 componentes. Conoce el software ARCGIS. Insiste que la mina del demandante y la de MINEROS NACIONALES tiene alturas diferentes, están en zonas diferentes. Indagado si existiría superposición si se aplica el método de coordenadas planas de Gauss, expone que una mina estaría encima de la 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 50 otra, están superpuestas.
No le consta qué sistema maneja el catastro minero colombiano. Dijo que no trabaja en minería y no conoce la parte jurídica, al ser indagado sobre la norma que regula el catastro minero colombiano. Reiteró una vez más que planimétricamente puede haber superposición, pero no en cotas, y que su estudio no involucró la mina de MINEROS NACIONALES, porque precisamente se hallan en lugares diferentes, refiriendo que MINEROS NACIONALES puede explotar todo su polígono, pero por debajo de la cota 1.207. *** En conclusión, en este juicio subjetivo de anulación logró acreditarse que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA vulneró las normas que gobiernan la explotación minera del Cerro El Burro de Marmato (Caldas), por indebida aplicación, al utilizar únicamente el sistema de planimetría para evaluar la solicitud de legalización minera presentada por el señor BERNARDO MARÍN CANAVAL (+), y no involucrar, como ocurrió con los demás mineros de esa zona, el de altimetría o cotas, que como además lo señaló la segunda evaluación técnica efectuada por el DEPARTAMENTO DE CALDAS, permitió concluir que no existía la superposición que sirvió de base a la decisión de rechazar su petición, se insiste, 9 años después de presentado el recurso de reposición. Este aspecto, sumado a la plena acreditación del trato injustamente diferenciado que recibió el actor frente a quienes se hallaban en su misma situación, impone declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 51 Teniendo en cuenta que la única razón del rechazo de la solicitud de legalización era la superposición que resultó inexistente, se dispondrá ordenar a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA que, a título de restablecimiento del derecho, proceda a otorgar la concesión minera a los accionantes respecto al área libre de 3.9 hectáreas LH-0288-17 de la mina “La Alemania 2”,reconocida por la entonces UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS en la evaluación técnica llevada a cabo el 15 de noviembre de 2006 /fls. 78-79/.
LOS DEMÁS PERJUICIOS La parte actora también pidió que se reconocieran perjuicios materiales que estimó en la suma de $ 377’000.000, por las inversiones, costos y regalías de explotación de la mina “La Alemania 2”. El Tribunal negará esta pretensión, toda vez que las inversiones efectuadas por la parte actora en la mina no constituyen prima facie un perjuicio, pues se trata de las erogaciones ordinarias que corresponden a quien ejerce la actividad minera, de la cual los accionantes tampoco han mencionado haberse visto privados, a tal punto que en el hecho 25 del escrito introductor, mencionan que dichos perjuicios se generarían en caso de confirmarse la negativa de su legalización minera, decisión que justamente está siendo anulada por esta corporación en este fallo.
Adicionalmente, la única pieza probatoria con la que pretenden probar el menoscabo económico es el certificado suscrito por el por el contador público JAVIER MELÁN /fls.310-311/, que se limita a afirmar que el accionante ha 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 52 incurrido en costos e inversiones en la mina desde 2004 que ascienden a la suma aproximada de $ 150’000.000, erogaciones que además de no estar acreditadas ni discriminadas, se itera, corresponden a los gastos en los que debe incurrir quien ejerce la minería, y mal podrían considerarse un perjuicio, más aun cuando no existe prueba de que el accionante haya debido cesar su actividad durante el trámite administrativo.
Así mismo, se indica en el certificado que el señor MARÍN CANAVAL ha obtenido ingresos por ventas de oro por $ 227’000.000, lo que desestima la versión de la parte demandante a este respecto. Y lo propio ha de concluirse sobre los supuestos perjuicios morales que dice haber sufrido el accionante, sobre los cuales ningún medio de acreditación fue aportado al plenario.
COSTAS Con fundamento en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, se condenará en costas a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, cuya liquidación se hará conforme lo establece el Código General del Proceso. Las agencias en derecho se fijan en el 1% del valor de las pretensiones, según lo establecido en el artículo 3.1.2 del Acuerdo N°1887 de 2003, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de lo expuesto, la SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL del Tribunal Administrativo De Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 53 FALLA DECLÁRANSE nulas las Resoluciones N°0491 de 12 de diciembre de 2005 y 002607 de 2 de julio de 2014, con las cuales la UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS y la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA negaron la solicitud de legalización de minería tradicional al señor BERNARDO MARÍN CANAVAL (+).
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA a otorgar la concesión minera a los accionantes SERGIO MARÍN MACHADO y MAURICIO MARÍN MACHADO (sucesores procesales del señor BERNARDO MARÍN CANAVAL), respecto al área libre de 3.9 hectáreas LH-0288-17 de la mina “La Alemania 2”, del Cerro “El Burro” de Marmato, área reconocida por la entonces UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS en la evaluación técnica llevada a cabo el 15 de noviembre de 2006 /fls. 78-79/.
NIÉGANSE las demás pretensiones de la parte demandante. COSTAS a cargo de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA. Las agencias en derecho se fijan en el 1% del valor de las pretensiones, según lo establecido en el artículo 3.1.2 del Acuerdo N°1887 de 2003, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura. RECONÓCESE personería al abogado DANIEL RENDÓN VÁSQUEZ (C.C. N°1.053’784.294 y T.P. N°222.572) como apoderado del DEPARTAMENTO DE CALDAS, en los términos del poder a él conferido /fl. 920/. 17001-23-33-000-2015-00348-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Primera Instancia S. 217 54 Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones del caso en el Sistema Justicia Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del C/CA.
NOTIFÍQUESE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº 055 de 2023.