Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 Cartagena de Indias D.T. y C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintitrés (2023). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 03 del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 17 de julio de 2019, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda.
III.
ANTECEDENTES 3.1. La demanda 3.1.1. Pretensiones1: En el escrito de demanda se elevaron, en resumen, las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare que entre la ETCAR (como arrendador) y El Rancho de Jonás S.A.S. identificada con NIT No 806004173 (como arrendatario), existe un contrato vigente por cuenta de la cesión de la posición contractual que la Sociedad de Mejoras Públicas de la Ciudad de Cartagena hizo a la ETCAR en su calidad de arrendadora del contrato que celebró sobre El Baluarte el Reducto de San Lázaro, el día 02 de enero de 1 Folios 9-12 del cuaderno 01 - Expediente digital.
Medio de control Controversias Contractuales Radicado 13001-33-33-007-2016-00290-01 Demandante Escuela Taller de Cartagena – ETCAR - Demandado El Rancho de Jonás S.A.S. Tema Contrato de arriendo sobre El Baluarte el Reducto de San Lázaro / Bien de interés cultural Magistrada Ponente MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 2010, cuyos términos corresponden al ejemplar del contrato que aparece como Anexo 7 de la demanda.
SEGUNDA: Que se declare que el Baluarte, en su calidad de Bien de Interés Cultural y por virtud del artículo 18 de la Ley 163 de 1959 y artículo 11 de la Ley 397 de 1997, no puede ser intervenida o modificada sin autorización legal; y consecuentemente, se declare que la sociedad El Rancho de Jonás S.A.S, intervino el Baluarte sin contar con el permiso del Arrendador ni de ninguna de las autoridades competentes; y así mismo, se declare que, por haber intervenido el Baluarte sin autorización legal, El Rancho de Jonás S.A.S., incumplió la ley.
TERCERA: Que se declare que El Rancho de Jonás S.A.S., incumplió el Contrato al no conservar el inmueble en perfecto estado, o por intervenir el Baluarte sin contar con los permisos que exige la ley. CUARTA: Que se declare que la cláusula décima tercera del Contrato estaba vigente a la fecha de presentación de esta demanda; y consecuentemente, se declare que en la actualidad el derecho de renovación automática consagrado en el artículo 518 del Código de Comercio no es aplicable al Contrato de arrendamiento del Baluarte el Reducto.
QUINTA: Que se declare terminado, el contrato celebrado originalmente entre la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena — posteriormente cedido a ETCAR — y El Rancho de Jonás S.A.S.; y consecuentemente, se restituya el inmueble a la ETCAR en su calidad de arrendador tal y como lo dispone el artículo 2005 del Código Civil. SEXTA: Que se declare terminado, el contrato celebrado originalmente entre la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena — posteriormente cedido a ETCAR — y El Rancho de Jonás S.A.S.; y consecuentemente, se restituya el inmueble a la ETCAR en su calidad de arrendador tal y como lo dispone el artículo 2005 del Código Civil.
SÉPTIMA: Que se condene a El Rancho de Jonás S.A.S., a restituir el inmueble arrendado. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 3.1.2 Hechos2: Los supuestos fácticos expuestos en la demanda pueden ser resumidos así:
PRIMERO: Que el día primero (1°) de marzo de 2005, la Sociedad de Mejoras Públicas suscribió con el señor Germán Pinzón Jácome, actuando en representación de Palos de Moguer Cartagena S.A., un contrato de arrendamiento - Contrato No. 002 de 2005 – cuyo objeto fue el arrendamiento del inmueble denominado Baluarte El Reducto, ubicado en San Lázaro barrio Getsemaní calle del Arsenal de la ciudad de Cartagena.
SEGUNDO: El bien objeto del contrato de arrendamiento, Baluarte el Reducto de San Lázaro, hace parte del cordón amurallado de la ciudad de Cartagena, declarado Monumento Nacional mediante la Ley 163 de 1959 y Bien de Interés Cultural, en virtud de la Ley 397 de 1997, por lo tanto, de propiedad de la Nación, según lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Política.
TERCERO: Posterior a la celebración del contrato de arrendamiento No. 002 de 2005, la Sociedad Palos de Moguer Cartagena S.A., el 30 de septiembre de 2007 lo cedió a la sociedad Rancho de Jonás S.A.S. En fecha 2 de enero de 2010, esta última suscribió nuevo contrato de arrendamiento No. 001, con la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, con un plazo de doce meses contados a partir del perfeccionamiento del contrato, lo que traduce en su vencimiento el 02 de enero de 2011, y canon inicial de cinco millones ochocientos mil pesos ($5.800.000).
CUARTO: Asimismo, se pactó que, durante la vigencia siguiente del contrato, a partir del año 2011, el canon se reajustaría anualmente, sin que éste tuviera la posibilidad de prorrogarse automáticamente y, vencido el plazo de 12 meses, a partir de su perfeccionamiento, (el de 02 de enero de 2011) se entendería expirada la relación contractual, sin necesidad de requerimiento o preaviso alguno.
QUINTO: En fecha 01 de marzo de 2012, el Ministerio de Cultura y la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena celebraron contrato de comodato 304 de 2012 con el objeto de la administración, protección, conservación y divulgación de los Bienes de Interés Cultural ubicados en la ciudad de 2 Folios 1-9 – Cuaderno 01 - Expediente digital.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 Cartagena. Dicho contrato terminó el 16 de octubre de 2012 y el acta de liquidación fue suscrita el 12 de diciembre de 2014.
SEXTO: El día 16 de octubre de 2012, el Ministerio de Cultura celebró con la Escuela Taller de Cartagena -ETCAR-, contrato de comodato No. 2199 de 2012 para que la segunda, a nombre de la primera, ejecutara los actos de administración de los Bienes de Interés Cultural ubicados en la ciudad de Cartagena. En virtud d este contrato, a la ETCAR le fueron concedidos los contratos de arrendamiento originalmente celebrados por la Sociedad de Mejoras Públicas.
SÉPTIMO: El día 18 de septiembre de 2012, la sociedad El Rancho de Jonás S.A.S., recibió por parte del Ministerio de Cultura, comunicación en donde le informaron sobre la NO prorrogación del contrato de arrendamiento, y que el Bien, según el contrato, debía ser restituido a la fecha de terminación del mismo, es decir el 2 de septiembre de 2013.
OCTAVO: Narra la demanda que posterior a la fecha de terminación del contrato, 2 de enero de 2011, no se ha suscrito ningún acta que manifestara la voluntad de prórroga, o se ha pactado un nuevo canon de arrendamiento entre la ETCAR y el arrendatario, y que, sin embargo, este último ha continuado haciendo uso del Baluarte y pagando un canon mensual que no ha sido acordado, por lo que considera existe incumplimiento del contrato.
NOVENO: Aseguró la demandante que adicionalmente, también hay incumplimiento del contrato, en cuanto a la cláusula décima tercera debido a que el arrendatario presuntamente realizó modificaciones y o alteraciones en la infraestructura del baluarte en arriendo. 3.1.2. Fundamentos de derecho3. Se invoca como acervo normativo, el siguiente: - En cuanto al Baluarte como bien de interés cultural: Constitución Política de Colombia: art. 72;
Ley 32 de 1924; Ley 11 de 1932; Ley 163 de 1959; Ley 397 de 1997; Ley 1185 de 2008; Decreto 263 de 1963; Decreto 977 de 2001; Decreto 019 de 2012: art. 212. 3 Folios 7-15 del cuaderno 01 - Expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 - En cuanto a la naturaleza del Contrato: Decreto 222 de 1983;
Ley 124 de 1985; Decreto 2171 de 1992: art. 133; Decreto Distrital de Cartagena 981 de 1992; Ley 80 de 1993; Ley 397 de 1997: arts. 2, 4, 8, 32; Decreto 367 de 1998 Ley 1150 de 2007. En cuanto a incumplimientos contractuales: Código Civil colombiano: arts. 1997,1501, 2005, 2006; Decreto 150 de 1976; Decreto Ley 222 de 1983; Ley 42 de 1993.
Reseña el escrito de la demanda que La ETCAR al ser un establecimiento público del orden distrital, creado mediante el Decreto 981 de 1992, al momento en que pasó a tomar posición como arrendador, sus contratos se rigen por las normas de contratación pública, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 y en el artículo 81 de la Ley 489 de 1998.
Estiman violadas las Leyes 163 de 1959 y 397 de 1997, en virtud de las modificaciones realizadas al baluarte arrendado, toda vez que fueron realizadas sin el permiso previo de las autoridades competentes para poder intervenir un BIC, tal como lo exigen las mentadas normas. Aseguran que la ETCAR manifestó explícitamente su deseo de no prorrogar el Contrato por medio de la comunicación enviada al Arrendatario (Anexo 11) que pone el 30 de septiembre de 2013 como fecha de terminación del Contrato.
Alude a sentencias del Consejo de Estado para sustentar que en los contratos estatales de arriendo no se pueden pactar cláusulas de renovación automática, ni aplica el artículo 518 del Código de Comercio. A lo anterior adicionó que, en todo caso debe tenerse en cuenta que por la naturaleza del bien sobre el cual versa el contrato de arrendamiento, como se reconoce en la cláusula cuarta del Contrato, tampoco es procedente su renovación automática. 3.2.
Contestación de la demanda4. El demandado Rancho de Jonás S.A.S., allegó oportunamente contestación de la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda 4 Folios 99 - 204 – Cuaderno No. 2 del expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 relacionadas con la declaración de incumplimiento contractual y, por ende, a la imposición de condenas.
Sin embargo, no se opuso a las pretensiones de declaración de existencia de contrato entre su entidad y la aquí demandante, pero asegurando que no ha existido incumplimiento alguno. En cuanto a los hechos, el apoderado de la entidad demandada enfatizó que no ha habido ni hay una tardanza o inejecución de las obligaciones contractuales, que nunca se surtió una liquidación del contrato como lo exige la Ley 80 de 1993 en los contratos de tracto sucesivo, o una terminación que finiquitara en entrega física del inmueble, ni hubo ni ha habido un requerimiento en tal sentido por parte de las arrendadoras, ni en cabeza de la Sociedad de Mejoras Públicas, ni de la ETCAR, sino que por el contrario, año tras año fueron exigiendo el incremento del canon de arrendamiento.
Se enfocó el escrito de contestación también en exponer que pese a tratarse el inmueble de arriendo de propiedad de la Nación, las partes del contrato inicialmente eran ambas de naturaleza privada, Palos de Moguer y Sociedad de Mejoras Publicas como arrendadora, sin que esta actuara a nombre del Ministerio de Cultura. Por otro lado, señaló que la demandada nunca ha realizado modificaciones al Baluarte, por lo que tampoco ha habido incumplimiento del contrato por esta razón. Propuso las siguientes excepciones de mérito: - Existencia del contrato e, inexistencia de causal de nulidad.
No liquidación del contrato. - Cumplimiento de las obligaciones de las obligaciones por parte de la parte demandada. - Inaplicabilidad de la renovación, pero si expectativa de continuidad de la relación contractual a través de la configuración de la confianza legítima con las acciones y omisiones de la demandante y buena fe por parte de la Sociedad Rancho de Jonás S.A.S. 3.3.
Sentencia de primera instancia.5 5 Folios 69-88– Cuaderno No 4. Expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 Mediante sentencia proferida el 17 de julio de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, decidió el presente litigio, concediendo parcialmente las pretensiones de la demanda, así: “Primero: Declarar el incumplimiento parcial del contrato de arrendamiento No.001 del 2 de enero de 2010, incumplimiento imputable a la sociedad El Rancho de Jonás S.A.S., según lo establecido en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Como consecuencia del incumplimiento referido, se ordena a la sociedad El Rancho de Jonás S.A.S., a que restituya el inmueble arrendado a la entidad Escuela Taller Cartagena de Indias, del inmueble denominado Baluarte El Reducto, ubicado en San Lázaro barrio Getsemaní calle del Arsenal de la ciudad de Cartagena.
Para lo anterior se establece un término de treinta (30) días contados a partir del día siguiente de la ejecutoria de esta providencia. Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto: Sin condena en costas. Quinto: Una vez en firme esta sentencia, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si lo hubiere y posteriormente archívese el expediente dejando las constancias del caso.” En concreto, consideró el A quo que en el caso estudiado se presentó un incumplimiento parcial del contrato de arrendamiento por parte de la demandada, sociedad El Rancho de Jonás S.A.S., debido a que si bien no encontró probado incumplimiento alguno en cuando a las supuestas modificaciones y alteraciones realizadas en la estructura del Baluarte objeto de arriendo, como lo expuso la demandante, si halló incumplimiento a la cláusula cuarta del contrato, referida al plazo de doce (12) meses improrrogables, contados a partir de su perfeccionamiento, al cabo del cual, una vez terminado este, el inmueble debía ser restituido a la demandante, actuación que no fue realizada por la arrendataria.
Aunado a lo anterior, argumentó que en vista de que ninguna de las partes contractuales procedió conforme al parágrafo 1° de la misma cláusula Cuarta, a manifestar voluntad de prorrogar el contrato suscribiendo acta en dicho sentido, es obvio que no existió intención de prorrogar el contrato. Por lo tanto, concluyó que se produjo el incumplimiento en la obligación contractual de restituir el bien inmueble, una vez finiquitado el contrato.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 Frente a la tesis de la demandada, sobre la expectativa de continuidad de la relación contractual a través de la configuración de la confianza legítima y la buena fe, distinguió el juez de primera instancia entre renovación y prórroga, explicando que la primera implica pactar un nuevo contrato en diferentes condiciones, mientras que la segunda, corresponde a una extensión del contrato ya existente, bajo las mismas condiciones ya pactadas; lo anterior, para finalmente concluir que por tratarse el presente de un contrato Estatal regido por los principios constitucionales y de la contratación pública Ley 80 de 1993, no puede regirse por las normas civiles y comerciales, bajo las cuales si es posible la prórroga automática y la renovación tácita de los contratos.
Concordante con lo anterior, en el marco normativo del fallo de instancia se citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la improcedencia de la prórroga automática y de la tácita reconducción en el contrato estatal de arrendamiento y, sobre extinción del contrato de arrendamiento por el vencimiento del plazo pactado, precisando que su vigencia no se extiende por el hecho de que el arrendatario continúe con el uso del inmueble arrendado.
En virtud de todas las consideraciones, el fallo concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 3.4. Del recurso de apelación interpuesto6: La demandada, a través de su apoderado, presentó recurso de apelación en contra de la mencionada sentencia del 17 de julio de 2019, solicitando se revoque la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo de Bolívar y se denieguen las pretensiones esbozadas en la demanda.
Fundamenta su recurso en los siguientes cuatro puntos: 1. Manifiesta inconformismo con la declaración del incumplimiento en la no entrega del inmueble al finalizar el contrato, por cuanto una vez vencido el plazo, la demandante omitió solicitar la devolución del bien al arrendatario, lo que era una obligación contractual, sin embargo, insiste en que no se realizó y no hay prueba documental, constancia de dicha solicitud.
Añade que la cláusula decimosegunda faculta a la arrendadora para exigir la restitución inmediata del bien 6 Folios 91 a 98 Cuaderno No 4. del expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 sin necesidad de requerimiento judicial, por lo que le sorprendió la demanda contenciosa.
Alega que la demandante a pesar de la terminación del contrato continuó recibiendo todos los pagos del canon de arriendo con sus respectivos aumentos legales y con facilidad de pago, lo que demuestra la intención de continuar el vínculo contractual. Señala que al momento de la celebración del contrato fungió como arrendadora la Sociedad de Mejoras Públicas, entidad que no es de derecho público, por lo tanto, considera que el contrato se debe regir por las normas del derecho civil y mercantil, siendo así viables las prórrogas automáticas del contrato.
Por último, sobre este primer cargo asegura haber sido notificada sobre la cesión del contrato de la Sociedad de Mejoras Públicas a la Escuela Taller Cartagena – ETCAR-, de manera informal, cuando debió ser por escrito. 2. Estima que el fallo impugnado vulnera los principios de confianza legítima y de buena fe, por cuanto, de su parte, ha seguido efectuando los pagos del canon de arrendamiento y ha conservado el inmueble en debida forma, pero la demandante insiste en la devolución del bien, sin reconocerle el pago de una prima comercial a la que tendría derecho, con lo cual se le causaría una desmejora injustificada, puesto que el sustento de su actividad comercial se desarrolla en el baluarte objeto del arriendo, en el cual ha realizado inversiones en publicidad, marketing y, además, tiene personal contratado para la prestación de sus servicios en el lugar.
Trae a colación un aparte jurisprudencial de la Corte Constitucional Sentencia T-424 de 2017, para sustentar que no se ha perjudicado el interés público, debido a que se ha continuado con el pago del canon de arriendo y la conservación del bien, actuaciones con las que, además, alega demostrar su buena fe y la confianza que durante muchos años la demandante le ha brindado para continuar la utilización del bien.
En ese sentido, indica que el Estado quiere valerse de su poder exorbitante de forma desproporcionada para retirarle el bien y dárselo a otro arrendatario. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 3.
En este tercer cargo que denomina “sobre el incumplimiento contractual por modificaciones irregulares al predio arrendado”, explicó que el juez de primera instancia concluyó que su apadrinada en ningún momento ha incumplido la obligación de conservación del inmueble, por lo que en aplicación del principio de la no reformatio in pejus, en segunda instancia no se podría desmejorar tal apreciación. 4.
La recurrente arguye que se vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto la demanda no se tramitó por el proceso correspondiente, pues considera que las pretensiones de la demanda deben ventilarse a través del trámite especial de restitución de inmueble arrendado, razón por la que estima se debió adecuar la demanda, conforme a los artículos 171 del CPACA y 42-5 del CGP. 5.
Expone la recurrente que la sentencia de primera instancia vulneró el principio de congruencia, debido a que no resolvió la totalidad de las excepciones propuestas y omitió examinar todas las pruebas, precisando que si bien las menciona no ahonda en su análisis. 3.5. Actuación procesal. El proceso de la referencia fue repartido ante este Tribunal, a través de acta del 17 de octubre de 20197.
Posteriormente, el recurso de apelación fue admitido mediante proveído del 18 de noviembre de 20198. Finalmente, a través de auto del 17 de enero de 20209, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión. 3.6. Alegatos de conclusión. 3.6.1. Parte demandante: La parte demandante alegó de conclusión10, mediante escrito presentado el 06 de febrero de 2020, solicitando la confirmación del fallo de primera instancia. Destacó dos aspectos claves, por un lado, el plazo de 12 meses 7 Fl. 2 Cuaderno No 5 del expediente digital. 8 Fl. 4 Cuaderno No 5 del expediente digital. 9 Fl. 14 Cuaderno No 5 del expediente digital. 10 Fls. 20 - 25 Cuaderno No 5 del expediente digital.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 de duración del contrato contenido en la cláusula cuarta, resaltando que vencido el mismo, debía el bien arrendado, ser restituido y, por otro lado, refuerza la tesis del fallo relacionada con la no aplicación de renovación tácita o prórroga automática, dada la naturaleza del bien objeto del contrato.
De otra parte, la apoderada de la demandante señala que obra entre las pruebas documentales, comunicación del Ministerio de Cultura y la Sociedad de Mejoras Públicas informando a la demandada la negativa de prorrogar el contrato de arrendamiento. Refirió que, sí existieron requerimientos a la demandada para la restitución del bien, al observar el testimonio del señor Marco Antonio Cardona, Gerente Comercial de la demandada, quien aceptó en últimas haber recibido una carta en la que se hacía referencia a requerimiento de la ETCAR sobre la terminación del contrato.
Enfatiza en que la prórroga automática del contrato de arrendamiento se encuentra prohibida contractual, legal y jurisprudencialmente. Sostuvo que, ante la supuesta omisión de la demandante en solicitar la devolución del bien en forma inmediata, la cláusula cuarta del contrato estableció que no era necesario requerimiento ni preaviso. Expresa que no deben prosperar los cargos sobre principios de buena fe y confianza legítima, en la medida en que la prestación de servicios de la demandada puede ser desarrollada en otro inmueble que no sea el baluarte.
Afirma que no es cierto que se quiera hacer uso desproporcionado de los poderes exorbitantes, debido a que todo se ha realizado respetando las leyes y utilizando las instancias judiciales, garantizando sus derechos de defensa y contradicción. Frente al argumento de que la demanda no se tramitó por el proceso correspondiente y, por lo tanto, se vulneró el derecho al debido proceso, estima que resulta improcedente, dada la naturaleza de la ETCAR y, principalmente la naturaleza del bien objeto del contrato.
Adicionando que Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 con comunicación del 24 de octubre de 2012 la arrendataria fue notificada sobre la cesión de derechos del arrendador a la ETCAR.
Finalmente, se insiste por parte de la apoderada de la demandante en que, si existió incumplimiento del contrato en lo relacionado con modificaciones y alteraciones en la estructura del baluarte, pese a que en la primera instancia se dijo que dicho incumplimiento no se presentó. 3.6.1. Parte demandada: La parte demandada alegó de conclusión11, mediante escrito presentado el 06 de febrero de 2020, en el cual explica y reitera que no existe incumplimiento del contrato de arrendamiento en cuanto a modificaciones y variaciones en la infraestructura del baluarte.
Insiste en que se deben aplicar normas del derecho civil y comercial a la relación contractual, por lo tanto, las partes aceptaron continuar la relación contractual por más de 7 años, la arrendataria haciendo uso del bien, y la arrendadora percibiendo el pago de los cánones. Recalcó que, en el contrato inicialmente suscrito entre Palos de Moguer con la SMP, esta no actuó en representación del Ministerio de Cultura, por lo que fueron dos personas privadas, por lo tanto, considera que, aunque el bien pertenezca a la Nación, la naturaleza de las partes es privada.
Sumado a esto presenta un pliego de argumentos tendientes a reforzar su dicho de actuar con buena fe, reiterar que el Ministerio no ha sido parte contractual, que el contrato nunca se ha liquidado y que la ETCAR nunca le he pedido la entrega o devolución formal del inmueble. 3.7. Concepto del Ministerio Público. Dentro del trámite de esta instancia, el Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD Se evidencia que en primera instancia se efectuó el control de legalidad de que trata el Art. 207 del C.P.A.C.A., al agotarse todas las etapas de este 11 Fls. 30 - 45 Cuaderno No 5– Carpeta de segunda instancia del expediente digital. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 proceso.
Sumado a ello, durante el trámite surtido en esta instancia no se observa irregularidad alguna o causal de nulidad que invalide lo actuado, por tal motivo, se decidirá de fondo sobre el recurso presentado. V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer el presente proceso en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A. 5.2.
Delimitación de competencia en materia del recurso de apelación. Previo a resolver el objeto de la controversia, resulta necesario precisar los límites a los cuales se ve compelido el Ad quem en lo que respecta a la apelación. Para tal efecto, conviene señalar que el a quo en la sentencia desata una controversia inicial delimitada por la demanda, la contestación a la misma y las pruebas recaudadas en el trámite procesal.
Dicho debate concluye con una providencia que tiene la virtud de poner fin a la diferencia, y que se fundamenta en razones de hecho y de derecho derivadas de lo probado en el plenario y de la aplicación concreta del ordenamiento jurídico al caso debatido. Así las cosas, a través del recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una decisión judicial determinada; por lo que le corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, a efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 320 del C.G.P., que consagra: “Art. 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.” En este orden de ideas, resulta claro que, para el juez de segunda instancia, su marco de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se adopta en primera instancia, por lo cual, los demás aspectos diversos a los Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que operan tanto el principio de congruencia de la sentencia, como el principio dispositivo. 5.3.
Problema jurídico. Establecidos los extremos de la presente controversia, considera la Sala que el problema jurídico que subyace en el sub lite se contrae a determinar si la demanda y el proceso se tramitaron bajo el debido procedimiento legal correspondiente sin desconocimiento al derecho fundamental al debido proceso; en caso afirmativo, deberá analizarse si existe o no incumplimiento del contrato No. 001 del 2 de enero de 20120, por parte de la demandada, en la obligación contractual de restituir el Baluarte arrendado y en ese sentido, establecer si la sentencia de primera instancia desconoció los principios de confianza legítima y buena fe, o si estuvo acorde a derecho. 5.3 Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que, no se evidencia violación al debido proceso en el trámite impartido a la demanda de controversias contractuales adelantada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto resulta ser el mecanismo idóneo para dirimir las diferencias planteadas en la demanda.
De igual forma, se confirmará por encontrarse abiertamente demostrado el incumplimiento de la demandada en la obligación contractual de realizar la entrega o devolución del inmueble arrendado, una vez terminado el contrato de arrendamiento y no hallarse vulnerados los principios de confianza legítima y buena fe. 5.4 Marco normativo y jurisprudencial. 5.4.1.
Régimen jurídico aplicable al contrato de arrendamiento entre particulares, producto del ejercicio de función administrativa. El artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 A su turno, el artículo 210 de la misma Carta dispone que: “… Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
(…)” Por su parte, la Ley 489 de 1998 en su artículo 110 demarca las condiciones para el ejercicio de las funciones administrativas realizadas por los particulares, así: “Las personas naturales y jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo disposición legal en contrario, bajo las siguientes condiciones: La regulación, el control, la vigilancia y orientación de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal a la autoridad o entidad pública de la función la que, en consecuencia, deberá impartir las instrucciones y directrices necesarias para su ejercicio.
Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la naturaleza de la actividad, la entidad pública que confiera la atribución de las funciones ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados por el particular. (…)” Dichos mandatos constitucionales y legales permiten que los particulares, sean personas naturales o jurídicas, puedan ejercer función administrativa, sometidas bajo las precisas condiciones legales transcritas, lo que implica sin lugar a dudas que las actuaciones que en ejercicio de la función administrativa adelanten los particulares, deberán ser desarrolladas con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y en esa medida, acogerse a los regímenes normativos compatibles y que no contraríen tales principios.
Asimismo, se desprende que la asignación o entrega temporal de una función administrativa a un particular para su ejercicio, no desliga a la entidad pública titular de sus deberes de vigilar, controlar, impartir directrices y orientar dicha función conferida, de tal forma que es su obligación constitucional ejercer un control directo para asegurar el cumplimiento de los fines y objetivos de la función administrativa.
Ahora, en tratándose de contratos suscritos por particulares, cuya naturaleza está demarcada por el cumplimiento de una función administrativa, se debe observar el régimen público de contratación estatal plasmado en la Ley 80 de 1993 y demás principios rectores. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 Así, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere ese mismo estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad.
Asimismo, el artículo 13 de esta ley dispone que los contratos que celebren las entidades a las que se refiere el artículo 2º de esa norma12, se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas por la ley en comento. De lo anterior se desprende que, por disposición misma del Estatuto de la Contratación Estatal, se aplica la integración normativa de esta regulación con el régimen civil y comercial.
El artículo 1973 del Código Civil define el contrato de arrendamiento como aquel en el que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado. De esta definición se desprende que son elementos esenciales del contrato de arrendamiento de bienes (i) la concesión del goce o uso de un bien;
(ii) el 12 Ley 80 de 1993. Artículo 2º. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: 1. Se denominan Entidades Estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos. 2.
Se denominan servidores públicos: a) Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos en representación de aquéllas. b) Los miembros de las corporaciones públicas que tengan capacidad para celebrar contratos en representación de éstas. 3.
Se denominan servicios públicos: Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la dirección, regulación y control del Estado, así como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 precio que se paga por el uso o goce del bien; y (iii) el consentimiento de las partes.
Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que, como lo establece el mismo artículo 13 de la Ley 80 de 1993, las disposiciones civiles y comerciales serán aplicables siempre y cuando no exista regulación especial en aquel Estatuto, lo que conlleva a encontrar ciertos casos en los que se excluye la mencionada integración normativa.
Como primera medida, en tratándose de entidades estatales, los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, al regular lo concerniente a la forma y perfeccionamiento de los negocios jurídicos celebrados por éstas, exige la formalidad del escrito. En esa medida, se evidencia que el contrato de arrendamiento estatal se erige como un contrato solemne, que requiere que se eleve a escrito para que se entienda perfeccionado, de modo que, como lo ha precisado el Consejo de Estado: “constituyen casos típicos de excepción a la integración normativa del régimen de contratación, los procedimientos de formación del contrato estatal y la formalidad escrita del mismo, puesto que en esos asuntos existen reglas legales específicas de acuerdo con la Ley 80 de 1993, contrarias a las disposiciones del derecho [de la contratación entre particulares] en las que se pregona como principio general la libertad de las formas de negociación en la etapa precontractual y el consenso de voluntades como fuente suficiente para dar lugar a la existencia de un contrato mercantil”13.
(Negrillas y subrayas puestas por la Sala). En segundo lugar, la misma jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sido enfática en señalar la improcedencia de la prórroga automática y de la tácita reconducción en el contrato estatal de arrendamiento14, previsto en el artículo 2014 del Código Civil. Lo anterior, por cuanto al aplicar estas disposiciones al contrato de arrendamiento estatal se daría lugar a: 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E), sentencia del 29 de octubre de 2014, expediente No. 29851, radicación No. 250002326000200101477 01, actor: Galería Cano S.A. y otros, demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. 14 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 29 de mayo de 2013, expediente No. 27.875, radicación No. 250002326000200102337 01, actor: Francia Armida Alegría Fernández, demandado: Ministerio del Medio Ambiente; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 30 de octubre de 2013, radicación: 250002326000200202470 01, expediente: 32815, actor: Empresa Zuliana de Aviación, demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 “un derecho de permanencia indefinida de la relación contractual, más allá de lo que se puede prever en esta clase de contratos estatales, en contravía de las exigencias de igualdad, moralidad, eficiencia y economía en el ejercicio de la función administrativa consagrada en el orden constitucional (artículo 209 C.P.) (…) teniendo en cuenta que este tipo de cláusulas del derecho común se apartan de los principios y fines de la contratación estatal, desarrollados en la Ley 80 expedida en 1993, entre otros, el deber de planeación, establecido en el referido régimen de contratación”15.
En este sentido, se ha considerado que tanto la prórroga automática del contrato de arrendamiento, como la tácita reconducción del mismo se ven limitados y son inaplicables en la contratación estatal, precisamente debido a la exigencia del contrato escrito en este régimen, “de manera que ni la conducta de las partes ni los pactos verbales resultan idóneos para generar un contrato estatal y, bajo esta misma regla, tampoco se ha aceptado que el contrato pueda ser modificado por otra vía que la del escrito”16.
Por último, la tercera circunstancia en la que se ha excluido la integración normativa del régimen de contratación se refiere al derecho a la renovación del contrato de arrendamiento consagrado en el artículo 518 del Código de Comercio. Esto, debido a que “esa prerrogativa del derecho comercial se opone a los principios de la Hacienda Pública, de la gestión de los bienes y recursos del Estado y en su caso, a los principios propios del servicio público que se presta con determinados bienes”17.
Para fundamentar lo anterior, el Consejo de Estado ha destacado que: 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E), sentencia del 29 de octubre de 2014, expediente No. 29851, radicación No. 250002326000200101477 01, actor: Galería Cano S.A. y otros, demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 29 de mayo de 2013, expediente No. 27.875, radicación No. 250002326000200102337 01, actor: Francia Armida Alegría Fernández, demandado: Ministerio del Medio Ambiente.
Sobre el particular, vale la pena tener en cuenta que en esta sentencia se hace la distinción entre (i) cláusula de prórroga automática, que consiste en el acuerdo de voluntades en virtud del cual las partes convienen en que al vencimiento del plazo inicialmente previsto, ante el silencio de las partes, se extenderá la vigencia del contrato por el periodo previsto en la respectiva cláusula;
(ii) renovación del contrato de arrendamiento, que constituye una modificación del contrato inicial, en cuanto se trata de un nuevo vínculo contractual, que implica celebrar un nuevo contrato en el cual se mantiene vigente la regulación básica o genérica del contrato inicial; y (iii) reconducción tácita del contrato, a la cual hay lugar en el contrato de arrendamiento según las previsiones del artículo 2014 del Código Civil, que no obedece a ninguna cláusula contractual, sino que se presenta como una extensión de la vigencia contractual que ocurre por imperativo legal ante la conducta de las partes, cuando a pesar del vencimiento del plazo del contrato, continúan de hecho ejecutándose las prestaciones contractuales. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E), sentencia del 29 de octubre de 2014, expediente No. 29851, radicación No. 250002326000200101477 01, actor: Galería Cano S.A. y otros, demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 “Siendo que la contratación estatal constituye una de las principales herramientas de ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, no puede verse expuesta a situaciones indefinidas ni inamovibles en la gestión de los bienes de propiedad del Estado, de lo cual se concluye que debe determinar plazos ciertos en forma tal que se puedan gestionar los bienes en orden a cumplir con los Planes que establece la Constitución Política, los cuales a su vez tienen que ejecutarse con base en los respectivos presupuestos de ingresos y gastos dentro de las vigencias predeterminadas”18.
Lo anterior, ha llevado a que se concluya que la Administración no puede pactar ni obligarse a suscribir una renovación obligatoria, irrevocable e indefinida a favor del arrendatario particular, puesto que ello configuraría una situación de permanencia más allá del término del contrato estatal, que se opone a la planeación de la gestión pública sobre los bienes que constituyen un recurso económico a organizar, para lograr la ejecución de los planes que, por principio, se encuentran definidos en favor del interés general.
En ese mismo sentido, es principio decantado de nuestro ordenamiento jurídico que el interés general prima sobre el particular, de modo que las reglas de ejecución del contrato estatal no pueden apartarse de los fines del Estado, señalándose de manera expresa que “(…) tratándose de bienes afectos a un servicio público, la noción del interés general se impone sobre el derecho individual, en este caso el del empresario del comercio, por manera que ciertamente el contrato y la ley de derecho privado no pueden ser llamadas en su aplicación, en contravía de los fines del servicio público”19.
A lo que se ha agregado que, en virtud de los principios constitucionales de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución, el Estado debe garantizar la igualdad de acceso en la contratación, por lo que no puede tener lugar la configuración de un derecho individual de acceso a la tenencia indefinida de un bien de propiedad del Estado.
Bajo este panorama, es posible concluir - en armonía con la postura de la Corte Constitucional20 - que si bien el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, al referirse al régimen aplicable a los contratos estatales hace una remisión a las disposiciones civiles y comerciales, ésta tiene lugar siempre y cuando dichas normas no se encuentren en contraposición con el régimen de la 18 Ibídem. 19 Ibídem. 20 Véase Sentencia T 679 - 2017 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 contratación estatal, respetando siempre los principios constitucionales que deben regir la función administrativa.
De manera particular, tratándose del contrato de arrendamiento estatal, existen al menos tres situaciones en las que se excluye la integración normativa a la que se refiere el artículo 13 del Estatuto de la Contratación Estatal, de modo que frente a ellas, no resulta aplicable lo determinado por las normas civiles y comerciales respectivas: (i) los procedimientos de formación del contrato estatal y la formalidad escrita del mismo, donde es imperativo que se apliquen las normas de la Ley 80 de 1993;
(ii) lo referente a las cláusulas de prórroga automática y la tácita reconducción del contrato de arrendamiento, consagrado en el artículo 2014 del Código Civil, que, como se vio, resulta inaplicable; y (iii) el derecho a la renovación del contrato de arrendamiento establecido en el artículo 518 del Código de Comercio, el cual no tiene cabida en este tipo de contratos.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Hechos probados. Del material probatorio traído al plenario, se destaca: a. El objeto de la controversia contractual en el presente caso consta en el contrato de arrendamiento No 001 de fecha 2 de enero de 2010, suscrito inicialmente entre la Sociedad de Mejoras Públicas en calidad de arrendadora y, Casa de la Cerveza C.I. El Rancho de Jonás L.T.D.A.21 (hoy S.A.S.) b. Que la Resolución No. 10495 del 1 de octubre de 199222, emanada del entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte, así como el Contrato 005 de 1992 suscrito entre el citado nombrado ministerio y la Sociedad de Mejoras Públicas, en virtud de la Cláusula Décima Sexta del contrato de arrendamiento No 001 de fecha 2 de enero de 2010, se entienden incorporados al mismo y conocidos por el arrendatario. 21 Visible en los folios 62 a 68 del cuaderno No. 1 expediente digital de primera instancia. 22 Fls. 33 – 36 del cuaderno No. 1 – Expediente digital de primera instancia. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 c. Obra en el expediente, copia del Acta de Liquidación del Contrato No. 005 de 199223, celebrado entre el Fondo de Inmuebles Nacionales y la Sociedad de Mejoras Públicas, cedido al Invías y al Ministerio de Cultura, con la cual se finiquitó la relación contractual entre las partes indicadas. d. Reposa en el expediente, copia del Decreto 981 de 1992, por medio del cual se crea la Escuela Taller Cartagena de Indias, como un establecimiento público, descentralizado, adscrito a la Alcaldía del Distrito, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.24 e. Copia de acta de entrega y recibo de bienes inmuebles del Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías al Ministerio de Cultura, fechada 01 de junio de 1998, en cumplimiento a la Ley 397 y los Decretos Nos. 1974 del 7 de agosto de 1997, 2806 del 20 de noviembre de 1997 y 367 del 20 de febrero de 1998, en los cuales se dispuso que las funciones que venía ejerciendo la Subdirección de Monumentos Nacionales del Instituto Nacional de Vías, pasaron al Ministerio de Cultura.25 f. Misiva emanada del Ministerio de Cultura26, dirigida a Casa de la Cerveza C.I. El Rancho de Jonás L.T.D.A. (hoy S.A.S.), con asunto “NO prórroga de contrato de arrendamiento”, con la cual se puso en conocimiento a la arrendataria sobre el trámite de liquidación del Contrato No. 005 de 1992 y sus adicionales y 304 de 2012, por medio de los cuales se entregó en comodato bienes de interés cultural a la Sociedad de Mejoras Públicas, en razón de lo cual se informó que el contrato de arrendamiento con fecha de vencimiento 30 de septiembre de 2013, no sería prorrogado y debía ser entregado a la fecha de terminación. Dicho oficio tiene fecha de recibido 20 de septiembre de 2012. g. Copia del Contrato de Comodato No. 0304 del 2012 celebrado entre el Ministerio de Cultura y la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, mediante el cual se encomendó al comodatario, 23 Folios 43 a 48 del cuaderno No. 1 expediente digital de primera instancia 24 Visible en el Fl. 50 del cuaderno No. 1 – Expediente digital de primera instancia. 25 Ver Fls. 51 a 54 del cuaderno No. 1 – Expediente digital de primera instancia. 26 Fl. 119 del cuaderno No. 1 – Expediente digital de primera instancia. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 administrar, proteger, conservar y divulgar los bienes entregados, entre ellos el Baluarte de El Reducto, de interés de este proceso.27 h. Se anexó copia del Contrato Interadministrativo de Comodato No. 2199712 del 2012, celebrado entre el Ministerio Público y la Escuela Taller Cartagena de Indias, a través del cual se convino entre las partes que el comodatario se obligaba a administrar, inventariar, registrar los bienes de propiedad de la Nación de interés cultural BIC, con la finalidad de su protección, conservación, mantenimiento, restauración, entre otros fines.28 i. Misiva fechada 24 de octubre de 2012, emitida por el Ministerio de Cultura dirigido al arrendatario Cuartel de las Bóvedas, a través del cual le informa que a partir del 16 de octubre de esa anualidad, se dio terminación al contrato 304 de 2012, por el cual se había entregado en comodato los bienes de interés cultural de propiedad de la Nación a la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, y la suscripción del nuevo contrato 2199 de 16 de octubre de 2012 con la Escuela Taller Cartagena de Indias – ETCAR, que en adelante pasó a administrar, inventariar los bienes en mención y a ser el ente con el que se manejaría cualquier asunto relacionado con el bien arrendado. 5.5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial. Analizadas las pruebas allegadas al expediente, a partir de los fundamentos normativos y jurisprudenciales indicados en precedencia, la Sala dará respuesta al problema jurídico planteado, refiriéndose a los fundamentos del recurso de apelación, como a continuación se expone: - Sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, por tramitarse el proceso bajo un procedimiento que no corresponde.
La parte recurrente busca demostrar que el proceso adelantado a través del medio de control de controversias contractuales (competencia de esta 27 Ver Fls. 83 a 86 del cuaderno No. 1 – Expediente digital de primera instancia. 28 Ver Fls. 87 a 118 del cuaderno No. 1 – Expediente digital de primera instancia. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 jurisdicción), no era el adecuado para dirimir las diferencias presentadas entre las partes del Contrato No. 001 del 02 de enero de 2010, sino que dichas diferencias debían ventilarse a través de un proceso de restitución de inmueble arrendado (competencia de la jurisdicción ordinaria), dada la calidad de personas de derecho privado de las partes al momento de la suscripción del contrato, por lo que a su juicio además, se deben aplicar en su integridad todas las normas y figuras del derecho civil y comercial, como aquellas que permiten las prórrogas automáticas de los contratos, tesis que no es de recibo para la Sala, por las razones que enseguida se pasan a exponer.
En principio, hay que decir que ciertamente, el fallo de primera instancia solo tuvo en cuenta como parte arrendadora a la Escuela Taller de Cartagena, quien pasó a reemplazar a la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena dentro de la relación contractual en comento, pero sin observar que fue esta última quien inicialmente suscribió el contrato de arrendamiento y, de la que no cabe duda su carácter privado.
Al respecto, es claro que ambas partes suscriptoras del contrato son de derecho privado, sin embargo, no se puede pasar por alto que la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, en este caso ostentaba la posición de una persona jurídica particular que se encontraba ejerciendo una función administrativa conferida mediante la Resolución No. 10495 del 1 de octubre de 199229, para adelantar la administración, conservación y mantenimiento varios bienes inmuebles de interés cultural, entre ellos, el Baluarte el Reducto de San Lázaro, y dentro de las facultades dadas precisamente le estaba permitida la de celebrar contratos o convenios para lograr asegurar el cumplimiento de los fines encomendados en la mencionada resolución. Bajo esta arista, se tiene que la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, en uso de las facultades asignadas para el ejercicio de la función administrativa encomendada, celebró el Contrato de Arrendamiento No. 001 del 02 de enero de 2010 con la Sociedad Rancho de Jonás L.T.DA., (hoy S.A.S.), y que la lectura del clausulado de este deja suficientemente expuestas las condiciones en las cuales estaba actuando la arrendadora, pese a ser una persona de derecho privado y, la naturaleza del inmueble objeto de arrendamiento, Baluarte el Reducto de San Lázaro, como un bien 29 Fls. 33 – 36 del cuaderno No. 1 – Expediente digital de primera instancia. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 de interés cultural de propiedad de la Nación, cuya titularidad estaba a cargo del entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
Así, las condiciones señaladas traducen que no se trataba de un contrato cualquiera del derecho privado como lo pretende hacer ver la recurrente, puesto que tales características le imprimieron una especial connotación, debido a que el mismo se celebró justamente como un medio para dar cumplimiento a la función administrativa ejercida por la arrendadora, de la que vale la pena destacar, no tenía la posición de una parte contractual del derecho comercial, incluso hasta el punto de que ni siquiera percibía utilidades con ocasión de los pagos de los cánones de arrendamiento, ya que estos tenían una destinación específica a la finalidad de la función administrativa desempeñada.
La Sala encuentra probado que la sociedad arrendataria tenía pleno conocimiento de esas condiciones que rodeaban la esencia del contrato celebrado, pues basta con revisar cláusulas como la Décima Sexta del Contrato de Arrendamiento No. 001 de fecha 02 de enero de 2010, que establece expresamente que la Resolución No. 10495 del 1ª de octubre de 1992, se entiende incorporada al contrato y de pleno conocimiento para el arrendatario, la cláusula Décima Tercera sobre las obligaciones de las partes, que en cuanto al arrendatario le obligó al cumplimiento estricto del reglamento general para el manejo e intervención de los bienes a cargo de la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, entre otras, que no son propias de los contratos ceñidos netamente al régimen privado.
En ese orden de ideas, atendiendo a que el ingrediente sustancial que envuelve al contrato materia de este asunto, es el desarrollo de una función administrativa, ello determina sin lugar a equívocos que el mecanismo idóneo para dirimir los conflictos que en el marco de la relación contractual se susciten entre las partes, no puede ser otro que el medio de control de controversias contractuales regulado en la Ley 1437 de 2011, ante esta jurisdicción, atendiendo además que, no sólo se formuló como pretensión de la demanda, la restitución del bien público, sino que también se deprecó de manera principal, la declaratoria de incumplimiento contractual, por lo que, no se observa que exista vulneración al derecho fundamental al debido proceso, pues el trámite impartido a la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales ante la jurisdicción Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 contenciosa administrativa es el correspondiente e idóneo, cual es el trámite del proceso ordinario. - Sobre el presunto incumplimiento del Contrato No. 001 del 2 de enero de 20120, por parte de la demandada, en la obligación contractual de restituir el Baluarte arrendado.
Resuelto el punto anterior, al estar suficientemente explicado el tipo y naturaleza del contrato de arrendamiento suscrito entre las partes, de cara al marco normativo y jurisprudencial citado en el apartado 5.4.1., se tiene que los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, exigen para los negocios jurídicos estatales, la formalidad del escrito.
Aunado a esto, se rememora como viene dicho, que la vía jurisprudencial se ha ocupado de establecer la improcedencia de la prórroga automática y de la tácita reconducción en los contratos estatales de arrendamiento30, porque de ser aceptadas derivarían en la prolongación y permanencia indefinida de un derecho, lo que va en contravía con los principios de la función administrativa, tales como el de igualdad, moralidad, eficiencia y economía consagrados en el artículo 209 C.P. y fines de la contratación estatal.
Precisado esto, al leer el mencionado Contrato de Arrendamiento No. 001 del 2 de enero de 2010 suscrito entre la demandada Sociedad Rancho de Jonás S.A.S. y la SMPC, se observa que se pactó en la cláusula Cuarta, un plazo de duración de doce (12) meses, contados a partir de la fecha de su perfeccionamiento, y vencido el mismo se entendería expirada la relación contractual sin necesidad de requerimiento o preaviso, quedando, además, expresamente prohibida la prórroga automática.
A su vez, en el parágrafo 1ª de la misma cláusula se contempló que la única posibilidad de prorrogar el contrato sería a través de las manifestaciones de voluntad en ese sentido, documentada mediante un acta. En armonía con 30 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 29 de mayo de 2013, expediente No. 27.875, radicación No. 250002326000200102337 01, actor: Francia Armida Alegría Fernández, demandado: Ministerio del Medio Ambiente; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 30 de octubre de 2013, radicación: 250002326000200202470 01, expediente: 32815, actor: Empresa Zuliana de Aviación, demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 esta, la cláusula Décima Segunda señaló sobre la restitución que: “el arrendatario se obliga a restituir el inmueble al día siguiente hábil o calendario de la fecha en que venza el término del contrato”, y concordante con esta, la cláusula Décima Tercera, referida a las obligaciones de las partes, impuso también a la arrendataria en el punto 4.
“Restituir el inmueble por cualquier causa de terminación del contrato.” Revisado y analizadas las pruebas del proceso, no se evidencia que, una vez vencido el término de duración del contrato en comento, se hubiere suscrito documento o acta en la que constara manifestación de voluntad de las partes tendiente a prorrogarlo. Mismo arribo al que allegó el juzgado fallador, por lo tanto, se puede concluir también en esta instancia que la relación contractual se extinguió con ocasión del vencimiento del plazo de su duración. Frente a esto, arguye la recurrente que, a pesar de haber vencido el plazo del contrato, pese a no existir documento escrito en el que se consignara prórroga del mismo, continuó haciendo uso del bien inmueble arrendado y pagando a la parte arrendadora, el monto de los cánones de arrendamiento mensual con los reajustes correspondientes, con la venia y aceptación de la ETCAR, supuestos fácticos que, a su juicio, son suficientes para entender la intención y voluntad de las partes de prorrogar automáticamente el contrato, en virtud de la confianza legítima y la buena fe de las actuaciones.
Al respecto, debe la Sala en primer lugar, indicar que, en los términos de la estricta literalidad de las cláusulas contractuales pactadas por las partes, no es posible dar aplicación a la prórroga automática del contrato por estar prohibida, y, en segundo lugar, en caso de que no hubiese estado expresamente prohibido en el contrato, tampoco sería viable aplicarla por ser improcedentes en los contratos regidos por el régimen estatal, tal y como se ha reiterado en párrafos precedentes.
Ahora bien, ante la conducta de la demandada y aquí recurrente, de continuar con la tenencia y uso del bien inmueble Baluarte el Reducto de San Lázaro, pese a haberse terminado el contrato, encontró el A quo probado el incumplimiento del contrato en la obligación de esta de devolver o restituir el bien a la parte arrendadora, actualmente Escuela Taller Cartagena – ETCAR.
Sin embargo, la apoderada de la parte recurrente Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 alega la inexistencia de tal incumplimiento porque, bajo su entender, era una obligación contractual que la arrendadora al vencer el plazo le debía solicitar o requerir la devolución del bien, añadiendo que no existe prueba documental de ese requerimiento.
La Sala avala la conclusión a la que arrimó el A quo sobre la configuración del mentado incumplimiento de la demandada en la obligación de restituir el inmueble, toda vez que, por un lado, la lectura integral del contrato no exhorta en ningún momento a la arrendadora a tener que solicitar la entrega o devolución del bien arrendado por causa de la terminación, a diferencia, de que sí establece, como se anotó atrás, en la cláusula Décima Tercera, como obligación de la arrendataria, la de: “Restituir el inmueble por cualquier causa de terminación del contrato.”, proceder que no ha sido realizado por la parte obligada, lo que claramente denota su incumplimiento.
Cabe anotar que en el recurso de apelación se hace alusión a la cláusula Décimo Segunda del contrato No 001 del 2 de 2010, para señalar que esta faculta a la arrendadora para exigir la restitución inmediata del inmueble sin que medie para ello orden judicial o de autoridad alguna, no obstante, lo que se extrae del texto de dicha cláusula es la opción o potestad facultativa de la arrendadora para proceder en caso de mora o incumplimiento del arrendatario, pero no una obligación. En todo caso, - no siendo deber contractual de la parte arrendadora -, obra en el expediente copia de una misiva emanada del Ministerio de Cultura31, también firmada por la declarante y directora de la sociedad de mejoras publicas cuando se celebró el contrato, señora Claudia Fadul, dirigida a Casa de la Cerveza C.I. El Rancho de Jonás L.T.D.A. (hoy S.A.S.), con asunto NO prórroga de contrato de arrendamiento, con la cual se puso en conocimiento a la arrendataria sobre el trámite de liquidación de los Contratos No 005 de 1992 y sus adicionales y 304 de 2012, por medio de los cuales se entregó en comodato los bienes de interés cultural a la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, por lo cual se informó que el contrato de arrendamiento con fecha de vencimiento 30 de septiembre de 2013, no sería prorrogado y debía ser entregado a la fecha de terminación. Dicho oficio tiene fecha de recibido 20 de septiembre de 2012. 31 Fl. 119 del cuaderno No. 1 – Expediente digital de primera instancia. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 Nótese así que, la parte arrendataria a pesar de no ser necesario y obligatorio conforme al contrato, fue requerida con amplio y suficiente tiempo sobre la obligación de realizar la entrega del inmueble arrendado a la fecha 30 de septiembre de 2013, por razón de la extinción de la relación contractual, sin embargo, pasada esta fecha no procedió en dicho sentido, y contrario a ello continuó por su propia voluntad con la tenencia y uso del bien, realizando pagos mensuales proporcionales al canon de arrendamiento del contrato extinguido, acciones que derivan una vez más se reitera, en incumplimiento de la obligación contractual de restituir el bien.
En mérito del análisis efectuado, concluye la Sala que, el fallo de primera instancia no vulnera los principios de confianza legítima y buena fe planteados por la recurrente, toda vez que, por el régimen de contratación estatal que rige la relación contractual demandada, no es viable utilizar estos principios como fundamento para dar aplicación a las normas y figuras puramente civiles y comerciales como es la prórroga automática del contrato.
Finalmente, desentrañado y resueltos los planteamientos del problema jurídico, es necesario mencionar que sobre el cargo tercero contenido en el recurso, en el que se solicita no desmejorar la situación del apelante en aplicación del principio de la no reformatio in pejus, hay que decir que no es un motivo de inconformidad contra el fallo atacado, sino una petición realizada al Ad quem, la cual no era en todo caso necesaria, debido a que el proceder de este colegiado se caracteriza por acatar y respetar el ordenamiento jurídico de manera integral.
Por otro lado, el quinto cargo propuesto en el recurso, que recae sobre una presunta vulneración al principio de congruencia por parte de la sentencia de primera instancia, se refiere, por una parte, a que no fueron resueltas la totalidad de las excepciones presentadas en la contestación de la demanda, las cuales fueron nominadas como seguidamente se exponen, contrario a lo alegado en este cargo, tales excepciones, pese a no ser enlistadas para ser resueltas de manera individual, como parece señalar el argumento, si fueron resueltas de manera amplia y completa con las disquisiciones y análisis jurídico que llevó a cabo el fallo objeto de revisión, pues en sus líneas se refirió a cada uno de los ítems a que éstas se refieren, veamos: Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 - EXCEPCION PRIMERA: “Existencia del contrato e, inexistencia de causal de nulidad.
No liquidación del contrato”: - EXCEPCIÓN SEGUNDA: “Cumplimiento de las obligaciones por parte de la parte demandada”. - EXCEPCIÓN TERCERA: “Inaplicabilidad de la renovación pero si expectativa de continuidad de la relación contractual a través de la configuración de la confianza legítima con las acciones y omisiones de la demandante y buena fe por parte de la Sociedad Rancho de Jonás S.A.S.” Es evidente que los medios exceptivos antes enlistados, quedaron resueltos con las razones que sustentaron el fallo de primera instancia, aspectos que además, también se analizaron en esta oportunidad, por lo que no se advierte configurada la incongruencia en la sentencia a que se refiere el recurso, teniendo claro que lo resuelto respondió específicamente a las pretensiones formuladas, los hechos que la sustentaron y los argumentos que soportaron la defensa de la demandada.
En cuanto al análisis probatorio, la Sala de decisión evidenció que el juicio y valoración de los elementos acopiados en el plenario, adelantado por el A quo, estuvo adecuado, pues fueron apreciados en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
Sobre este punto, es importante poner de presente a la accionada que en un proceso puede ser abundante el acervo probatorio, el cual se estudia y analiza de manera sistemática, pero sin perder de vista los criterios de pertinencia, conducencia, utilidad y necesidad de la prueba, los cuales determinan y orientan el juicio para valorar las pruebas en el proceso.
Por todo lo expuesto, se considera que no están llamados a prosperar los cargos propuestos en el recurso, por lo que la decisión apelada deberá ser confirmada por la Sala. 5.7. De la condena en costa Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Página 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 11 / 2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Radicado: 13001-33-33-007-2016-00290-01 En virtud de lo establecido en el artículo 188 del C.P.A.C.A., debe la Sala de Decisión disponer sobre la condena en costas, bajo los parámetros previstos en el Código General del Proceso.
Así las cosas, la Sala condenará al pago de costas judiciales, toda vez que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, se resolvió en forma desfavorable el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión No. 003, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VI.
FALLA.
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de julio de 2019, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Condenar en costas de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Liquídense por secretaría.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de la presente providencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ EDGAR ALEXI VÁSQUEZ CONTRERAS - Con aclaración de voto -