RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS TERRITORIALES – De la competencia / PRIMA DE SERVICIOS – Empleados públicos territoriales - Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala decidir, si le asiste o no la razón a la parte accionante, cuando solicita se revoque la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda, al considerar que le asiste el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la prima de servicios desde el año 2015, atendiendo a lo dispuesto en el Decreto 2351 de 2014, al no tratarse de un concepto económico de similar naturaleza a la prima de vida cara, en razón de su finalidad, forma de remuneración y origen; o si por el contrario le asiste razón a la A quo respecto a que el acto administrativo demandado no habría desconocido las normas de rango constitucional y legal respecto al régimen salarial y prestacional de los empleados territoriales, dada la incompatibilidad entre las primas devengadas por el actor.
Extracto: (…) Bajo este entendido, si bien de tiempo atrás ha existido una competencia concurrente, entre las ramas Legislativa y Ejecutiva del poder público, para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, le compete al Congreso de la República, establecer los principios y parámetros generales que son tenidos en cuenta por el ejecutivo, en el momento de prever los límites máximos en la escala salarial de los servidores públicos y así lo sostuvo la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C- 1218 de 2001 (…).
(…) Así las cosas, conviene afirmar que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, debe ser en estricto, aquel que fije el legislador y el ejecutivo en ejercicio de la competencia que les atribuye el artículo 150 de la Constitución Política. (…) De lo anterior concluye la Sala que las normas expedidas tanto por las Asambleas Departamentales como por los Concejos Municipales, denominadas primas extralegales, por ser estas contrarias a las competencias establecidas tanto en la Constitución de 1886, como en la actual Constitución Política, no son aplicables para efectos del reconocimiento de tales prestaciones salariales y sociales, pues según las normas antes transcritas y la jurisprudencia anotada, la facultad exclusiva para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, recae en forma concurrente en el Congreso de la República y el Presidente de la República.
(…) Como puede observarse, la prima de servicios para los empleados públicos de nivel territorial se pagará a partir del año 2015, en los mismos términos y condiciones señalados en el Decreto Ley 1042 de 1978 y en lo previsto en el Decreto 2351 de 2014. (…) En consecuencia y como se viene indicando, al no observarse por esta Sala de Decisión semejanza alguna en su concepto o remuneración, contrario a lo expuesto por la entidad demandada, la prima de servicios no resulta incompatible con la prima de vida cara por las razones expuestas en precedencia, por lo tanto, no existe amparo legal alguno para que la entidad se encuentre sustrayéndose de la obligación que le asiste del reconocimiento y pago de la prestación económica de la prima de servicios de origen legal contenida en el Decreto 2351 de 2014 con las modificaciones introducidas en el Decreto 2278 de 2018 para los empleados públicos de esta como entidad descentralizada de nivel territorial, compartiendo con esto, lo expuesto por el Juzgador.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Decisión Oral Magistrado Ponente RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, siete (7) de junio de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL- DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 SENTENCIA N° 111 Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales.
Prima de servicios. Revoca sentencia que negó las pretensiones. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia emitida el 10 de septiembre de 2019, por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Medellín, desestimatoria de las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones La demandante citada en el epígrafe, con estribo en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, acudió a la administración de justicia a fin de que se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 19 de julio de 2018 consecutivo D-2451, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la prima de servicios.
A título de restablecimiento del derecho, se reconozca y pague la prima de servicios en forma retroactiva desde el año 2015 hasta la fecha y la que se llegare a causar a futuro. Una vez reconocida y pagada la prima de servicios, se reliquiden y reajusten todos los salarios y todas las prestaciones sociales legales causadas y las que se llegaren a causar a futuro, tales como: prima de vacaciones, prima de navidad y cesantías e intereses a las mismas.
Que se ordene el reajuste del valor de las condenas teniendo en cuenta el MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 3 índice de precios al consumidor. Se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 CPACA y se condene en costas.
Supuestos fácticos. En apoyo de sus pretensiones, se expusieron los argumentos fácticos que a continuación se compendian: La actora ingresó a la entidad demandada el 26/01/1998, ocupando el cargo de profesional universitario seguridad social en carrera administrativa, cumpliendo las órdenes y jornada laboral asignada por la E.S.E Metrosalud, y percibiendo una asignación básica mensual equivalente a $5.313.140 para el año 2018.
Relata la parte actora que, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2351 el 20 de noviembre de 2014 a través del cual se creó y reguló la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial cuyos destinatarios son todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden territorial, entre ellos, todos los empleados públicos de la ESE Metrosalud en general; dicha norma estableció en su artículo 1° que tendrían derecho a percibir la prima de servicios de qué trata el Decreto Ley 1042 de 1978 y en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyen, a partir del año 2015.
Aduce que la E.S.E Metrosalud no le reconoce ni paga la prima de servicios contemplada en el Decreto 2351 de 2014, no obstante ser una empleada pública vinculada a una entidad territorial descentralizada del Municipio de Medellín, sustrayéndose la entidad del reconocimiento y pago de la citada prima en forma arbitraria e ilegal; en virtud de ello, procedió a elevar petición el día 29 de junio de 2018 a la entidad accionada solicitando dicho reconocimiento y pago y el reajuste de salarios y prestaciones sociales que devenga como empleada pública de la entidad.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 4 Mediante Oficio consecutivo D2451 del 19 de julio de 2018, la entidad accionada dio respuesta a la petición, en el cual indica que no es posible atender favorablemente la reclamación administrativa, tras considerar que la prima de servicios es incompatible con cualquier otra prima o reconocimiento salarial que se esté pagando a sus destinatarios por el mismo concepto o que se remunere lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación, como ocurre con la prima de vida cara que se le reconoce al personal vinculado, prima que goza de presunción de legalidad hasta tanto exista pronunciamiento definitivo de la jurisdicción Contencioso Administrativo, al referirse a ella como de similar naturaleza.
Refiere la actora que la entidad pretermite la aplicación del Decreto 2351 de 2014, toda vez que, la prima de servicios ni es igual a la prima de vida cara y tampoco es similar su naturaleza, como erróneamente lo afirma para omitir el pago del concepto legal previsto por el Gobierno Nacional, al contrario de la prima de vida cara, la cual es de carácter prestacional con origen extralegal con fundamento en una norma local para determinados empleados territoriales con la finalidad de suplir el incremento de la canasta familiar o la carestía, la prima de servicios constitutiva de salario contenida en la norma de orden nacional no contiene dicha naturaleza pues atiende únicamente a remunerar el tiempo de servicio prestado a la entidad.
Finalmente, advierte que la entidad accionada le adeuda el reconocimiento y pago de la prima de servicios, establecida en el Decreto 2351 del 20 de noviembre de 2014, en forma retroactiva desde el año 2015 hasta la fecha y hacia el futuro, la cual es equivalente al 50% de la asignación básica mensual que corresponda al cargo desempeñado al momento de la causación, más el auxilio de transporte y el subsidio de alimentación; y con ello, la reliquidación de las prestación sociales legales que este percibe al no haber sido tenido en cuenta para su cómputo la mencionada prima de servicios.
Posición de la entidad demandada La E.S.E. METROSALUD mediante escrito de contestación a la demanda, presentado dentro de la oportunidad legal (fls.63-71), se opuso a las MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 5 súplicas formuladas en su contra, al estimar que los actos administrativos acusados de nulidad fueron expedidos conforme al debido proceso.
A continuación, relató que previa a la expedición del Decreto 2351 del 20 de noviembre de 2014 por el Gobierno Nacional, se habría expedido el Decreto 1469 del 04 de agosto de 2014 a través del cual se regula el pago de la prima de servicios para los empleados públicos de la Alcaldía de Medellín, de las entidades descentralizadas del Municipio de Medellín, entre otros, el cual fue fruto de acuerdos laborales entre el representante legal de la entidad territorial y las asociaciones de empleados públicos municipales.
Lo anterior, con la finalidad de recuperar el poder adquisitivo que se habría disminuido por efectos de la decisión judicial del 26 de julio de 2012 del Consejo de Estado que declaró la nulidad de la prima de vida cara con la gestión del reconocimiento de la prima de servicios, lo que conllevó, a que los factores salariales de prima de servicios y la prima de vida cara se deriven de un mismo concepto o tengan la misma finalidad, esto es, la remuneración del servicio, de ahí que mientras los empleados de la ESE Metrosalud perciban la prima de vida cara no tendrán derecho a percibir la prima de servicios, como en el caso del demandante, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014.
Manifestó que la E.S.E. Metrosalud no se sustrae del reconocimiento y pago de la prima de servicios de forma arbitraria e ilegal, pues como ya se manifestó se trata de un factor salarial que remunera el servicio al igual que la prima de vida cara, de que goza la señora Myriam Elena Vergara Jaramillo, factores que son excluyentes entre sí, independientemente de que una sea de carácter legal y la otra extralegal, precisando que desde la expedición del Decreto 1919 de 2002 se reconoce a los nuevos servidores el factor salarial de prima de servicios, y a los vinculados con anterioridad continuó pagándoles la prima de vida cara, lo que denota que se consideraron excluyentes estos factores.
Respecto a la denominada prima de servicios en los términos del Decreto 2351 de 2014, se permitió citar lo expresado por el Departamento MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 6 Administrativo de la Función Pública de fecha 01 de junio de 2015, donde se refirió a la interpretación exegética de las normas que regulan el procedimiento de pago de la prima de servicios, la cual es de carácter anual en los términos del artículo 58 del Decreto 1042 de 1978.
De allí que, al estar ligado a la efectiva prestación de los servicios para los empleados que acrediten un año de servicios por el período comprendido entre el 01 de julio y el 30 de junio del siguiente año, equivalente a 15 días de remuneración pagadera en los primeros 15 días del mes de julio de cada año, siempre y cuando el empleado hubiere prestado sus servicios por un término mínimo de seis (6) meses, y que resulta incompatible con otra prima o reconocimiento salarial bajo el mismo concepto o pretendiendo remunerar lo mismo.
Expresó que la prima de vida cara no es prestación social sino salario, ya que su otorgamiento se realiza en el mes de febrero y de agosto de cada año, pero que por ello no deja de ser una retribución por el servicio, dado el hecho innegable de que no obstante causarse cada seis meses, constituye un pago habitual, periódico, fijo y obligatorio, requisito exigido para constituirse en salario, según voces del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978; con la finalidad de impedir la pérdida desmesurada del valor adquisitivo del salario y no una prestación social, como lo aduce la parte actora, pues no cubre ningún riesgo social, por lo que considera va encaminada a la misma finalidad que brinda la prima de servicios.
Manifestó que la Ley y la jurisprudencia constitucional han entendido que la prima especial de servicios que se revisa debe entenderse como un factor salarial, en igual sentido debe entenderse el reconocimiento de la prima de vida cara, la cual remunera el mismo valor, y retribuye en igual sentido al empleado, sólo que, con diferente denominación y creación jurídica, pero para los efectos de la liquidación, es evidente que ambas se tienen en cuenta para el cálculo del aporte parafiscal.
Finalmente, propuso como excepciones las que denominó: “Falta de causa para demandar”, “incompatibilidad con otra prima o reconocimiento salarial”, “Carácter excluyente de la prima de servicios con otras primas”, y la genérica; para solicitar que fuesen negadas las pretensiones de la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 7 demanda, teniendo en cuenta que, no se puede pretender el reconocimiento de la prima de servicios, con independencia de su origen y/o fuente de financiación pues dada la presunción legal de que goza la prima de vida cara, resulta excluyente de la prima de servicios en los términos del artículo 3° del Decreto 2351 de 2014.
La sentencia de primer grado La Juzgadora de primer orden, en providencia emitida el 10 de septiembre de 2019 (fls. 131 a 137), declaró prosperas las excepciones formuladas por la encartada, en esa línea, denegó las súplicas y se abstuvo de condenar en costas. Para adoptar tal determinación, precisó liminarmente la finalidad de la extensión de la prima de servicios a los empleados de la rama ejecutiva del nivel territorial, seguidamente al descender al caso concreto, destacó que la accionante ingresó a la laborar el día 26 de enero de 1998, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002, razón por la cual, percibe la prima de vida cara.
Señala que la prima de vida cara fue creada mediante el Acuerdo Municipal No. 28 de 1977, modificada por el Acuerdo 29 de 1978, y si bien, en su génesis se expuso la carestía de la vida, no se le dio un fin diferente a la remuneración adicional, establecida de carácter permanente, lo que le da el carácter de salarial. Afirma que, la prima de vida cara se hizo extensiva al nivel directivo de las empresas del Municipio de Medellín, reiterando su carácter salarial en el artículo 2º del Acuerdo 49 de 1989, que hizo la cobertura en su reconocimiento.
Posteriormente entró en vigencia el Decreto 1919 de 2002 que extendió el régimen de prestaciones sociales de los empleados de la rama ejecutiva del nivel Nacional contenido en el Decreto 1045 de 1978 a los empleados públicos del nivel territorial, unificando esta materia en todo el país, lo que hizo que no fuera reconocida la prima de vida cara a los empleados públicos del municipio de Medellín que se vincularon después a dicho MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 8 decreto, así que, se continuó reconociendo la prima de vida cara a los vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha norma.
Mediante el Decreto 1469 de 2014, se reguló el pago de la prima de servicios para los empleados públicos de la Alcaldía de Medellín, de las entidades descentralizadas del Municipio de Medellín, de la Personería Municipal, de la Contraloría Municipal de Medellín y para los empleados públicos de carácter administrativo del Concejo Municipal y se dictan disposiciones para su reconocimiento, en el cual quedó consignado en el artículo 3º la incompatibilidad de la prima de servicios con otro elemento salarial que fuera percibido por los empleados con la misma finalidad.
De lo anterior, infiere que la extensión de la prima de servicios se hizo para conjurar el riesgo de ´pérdida de la prima de vida cara, pero mientras ésta estuviese vigente, no es procedente su pago simultáneo, pues es subsidiario de cualquier otro concepto pagado con el mismo objeto, para el caso, se da para aquellos servidores que siguen devengando la prima de vida cara.
El recurso El gestor judicial de la accionante presentó sus motivos de inconformidad frente a la decisión de primer grado, y solicita sea revocada la misma y en su lugar se ordene el reconocimiento y pago de la prima de servicios desde el año 2015 y en lo sucesivo; argumentando que, el Decreto Ley 1045 de 1978 y el Decreto 1919 de 2002, que se refieren al tema prestacional de los empleados públicos, no establece el tema salarial de los empleados públicos y de ahí la importancia de disenso, toda vez que la prima de servicios desde su creación a nivel nacional (Decreto Ley 1042 de 1978- art. 42 literal f) es referido en forma exclusiva y excluyente a salario, naturaleza que conservó a través de los Decretos 1469 y 2351 de 2014.
Advierte que la ESE Metrosalud demandó los artículos 61 y 63 del Acuerdo No. 082 de 2001 con base en el cual la entidad reconoce y paga la prima de vida cara a algunos empleados públicos de esta, entre estos la accionante, demanda que fue incoada en el año 2014, correspondiéndole su conocimiento al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, cuyo trámite se surtió por el medio de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 9 control de nulidad simple, radicado 2014-00881-00, dentro del cual se profirió sentencia de primera instancia el 05 de abril de 2019, la cual fue objeto del recurso de alzada y una vez radicada en el Tribunal Administrativo de Antioquia este le fue asignado al Magistrado Gonzalo Zambrano Velandia, encontrándose en etapa a Despacho para fallo; desafortunadamente las copias de la demanda que originó el mencionado proceso no reposan en el plenario pese haber sido solicitada en el acápite de pruebas de libelo introductor, sin embargo, ante el conocimiento de la misma se permite señalar que allí se indicó que la prima de vida cara es extralegal de carácter prestacional, y el acto que así lo prevé ha sido expedido con infracción de la Constitución Política, de las normas en que debía fundarse y/o por un órgano o autoridad que carece de competencia para definir un factor salarial o prestacional de sus empleados.
Por su parte, indica que el Decreto Ley 1045 de 1978 en su artículo 5° detalla las prestaciones sociales que se les debe reconocer a los empleados públicos y el Decreto 1919 de 2002 versa sobre la extensión de dichas prestaciones sociales para los empleados públicos del nivel territorial, pero no se establece en parte alguna el nivel salarial, porque al respecto se estableció el Decreto Ley 1042 de 1978 y posteriormente en los Decretos 1469 y 2351 de 2014, los cuales no han venido siendo aplicados por la indebida interpretación. Adujo que en el fallo de primera instancia se confunde las pretensiones o peticiones de las organizaciones sindicales, con la creación de la norma, al suponer que la prima de vida cara fue sustituida por la prima de servicios, al considerar esta parte que son diametralmente opuestas, dado que la prima de vida cara asciende a un salario básico mensual, pagadero en los meses de febrero y agosto de cada año, mientras que la prima de servicios equivale a 15 días del salario básico mensual, en consecuencia económicamente la una es imposible que sustituya a la otra.
Agrega que, no se conjura el riesgo de pérdida sino que por el contrario la entidad demandada estaría incurriendo en violaciones a la estabilidad laboral de los empleados públicos al desmejorar desfavorablemente la estabilidad salarial de los mismos, por lo que no pueden ser equivalentes, similares o de igual naturaleza; precisando que cuando se crea y MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 10 constituye un derecho de orden salarial evita la pérdida de poder adquisitivo de los empleados públicos territoriales en este caso, sin necesidad de que se suprima o no otro concepto u derecho prestacional por dicha finalidad.
Además de la diferencia económica y forma de pago, señala que la prima de servicios es de carácter legal y de origen nacional, mientras que la prima de vida cara es de carácter extralegal y de origen local; la primera de estas se liquidará con los factores de asignación básica mensual, auxilio de transporte y subsidio de alimentación, mientras que la última sólo equivale a un salario básico mensual, y no se estableció para fijar la escala salarial de los empleados Públicos de Metrosalud como si lo definió el Decreto Ley 1042 de 1978 para el caso de la prima de servicios.
Manifiesta que la entidad en sus diferentes escritos refiere que para esta tanto la prima de servicios como la prima de vida cara son prestaciones sociales, lo que origina la confusión para no reconocer la prima de servicios, porque no distingue entre lo que es una prestación social de carácter extralegal como es la prima de vida cara, y un concepto eminentemente salarial, como es la prima de servicios, como así lo contempla la norma.
Finalmente, señala la parte actora, que no coinciden en absolutamente nada con respecto a los parámetros de excepción, que consigna el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014, toda vez que la prima de servicios no es incompatible con la prima de vida cara, porque no son ni idénticas ni de similar naturaleza, no son el mismo concepto, no remuneran lo mismo, no se reconocen y pagan en igual tiempo, cantidad y proporción, por lo que definitivamente no se puede hacer un test de comparación razonable entre una norma de extracción legal y apegada a la constitución y otra que según el propio argumento de la entidad accionada es abiertamente ilegal e inconstitucional.
Del traslado de alegaciones en segunda instancia. Demandante MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 11 La gestora, hace reflexión en punto a similares argumentos aducidos en la alzada, señalando que la prima de vida cara no es sustituida con la prima de servicios como lo pretende hacer ver la parte demandada porque son diametralmente opuestas, al no tratarse del mismo concepto, remunerarse de manera distinta, no reconocerse y pagarse en igual tiempo, cantidad y proporción, no tener el mismo origen, por lo que no son de idéntica o similar naturaleza.
Demandada El extremo pasivo, señala que la prima de servicios se trata de un factor salarial que remunera el servicio al igual que la prima de vida cara que se le reconoce a la señora Myriam Elena Vergara Jaramillo, independientemente de que una sea de carácter legal y otra extralegal, en tanto, al personal vinculado antes de la expedición del Decreto 1919 de 2002 se le reconoce la prima de vida cara y con ocasión de dicha norma se procedió a reconocerle a los nuevos servidores el factor salarial de prima de servicios, lo que las hace excluyentes, restricción que por demás contiene el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014.
Sostiene que ambas primas tienen similar naturaleza toda vez que la finalidad de estas es una recompensa, estímulo o contraprestación por los servicios prestados y constituyen salario, porque no están dirigidas a cubrir ningún riesgo especial del empleado, sin que sea relevante que su pago se haya establecido en fechas diferentes, y que sus fuentes y génesis sean distintas, pues es clara su incompatibilidad, pese a que en la norma territorial se hubiese dicho que la prima de vida cara atendía a sobrellevar la carestía de la vida como una de sus motivaciones, al establecerse de forma permanente se le dio el carácter salarial.
Finalmente, aduce que como así lo señaló la Juez de Primera instancia la extensión de la prima de servicios para los empleados de la rama ejecutiva del nivel territorial, se hizo para conjurar el riesgo de pérdida de la prima de vida cara, pero mientras esta estuviese vigente no es procedente su pago simultáneo, pues es subsidiaria de cualquier otro concepto pagado con el mismo objeto; y en virtud de ello, solicita se confirme la decisión de primer grado atendiendo a que la entidad ha cumplido con los reconocimientos y pagos por las labores efectuadas por el demandante MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 12 por todo concepto, siendo acreedor hasta el momento de la prima de vida cara lo que impide el reconocimiento y pago de la prima de servicios.
Ministerio Público. El delegado del Ministerio Público ante el Despacho de la Magistrada Ponente, no hizo uso del traslado que le confiere el legislador para presentar concepto de fondo sobre el asunto. CONSIDERACIONES De la competencia Al tenor de lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este Tribunal Administrativo es competente para decidir en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la demandante, en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Problema jurídico.
Corresponde a esta Corporación decidir, si le asiste o no la razón a la parte accionante, cuando solicita se revoque la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda, al considerar que le asiste el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la prima de servicios desde el año 2015, atendiendo a lo dispuesto en el Decreto 2351 de 2014, al no tratarse de un concepto económico de similar naturaleza a la prima de vida cara, en razón de su finalidad, forma de remuneración y origen; o si por el contrario le asiste razón a la A quo respecto a que el acto administrativo demandado no habría desconocido las normas de rango constitucional y legal respecto al régimen salarial y prestacional de los empleados territoriales, dada la incompatibilidad entre las primas devengadas por el actor.
Tesis de la Sala. Desde ya se anuncia que la hipótesis que se sostendrá argumentativamente por esta Sala, se concreta en la revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que la prima de servicios de origen legal contenida en el Decreto 2351 de 2014 es disímil a la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 13 denominada prima de vida cara, en su naturaleza, concepto, finalidad y remuneración, por lo que no se encuentra en el supuesto contenido en el artículo 3º de la mencionada norma, no existiendo incompatibilidad entre estas que le permita a la entidad sustraerse de la obligación legal que sobre esta recae respecto al pago de salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos adscritos a la misma.
A continuación, se desarrollará temáticamente la tesis expuesta, prima facie se abordará la conceptualización del asunto objeto de estudio y por último se efectuará un análisis jurídico y probatorio concreto, tal y como sigue. Marco Jurídico aplicable. Competencia para establecer el régimen salarial de los empleados públicos territoriales.
Inicialmente, es pertinente precisar que, en vigencia de la Constitución de 1886, con la reforma introducida por el artículo 11 del Acto Legislativo 1 de 1968 se indicó que: “(…) Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (…) 9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos, y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales (…)”.
Por su parte, el artículo 57 del Acto Legislativo 1 de 1968, señaló que corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas “(…) 5. Determinar a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias, y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo.
(…)”. De lo anterior se colige que en vigencia de la Carta Política de 1886 las entidades territoriales tuvieron competencia para fijar las escalas salariales de los empleados públicos del nivel departamental, la cual, continuó hasta la expedición de la reforma constitucional de 1968, con la cual fue radicada la competencia definitivamente en el Congreso de la República y dejó claro que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos era del legislador.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 14 El Consejo de Estado, en numerosas oportunidades se ha pronunciado sobre la competencia de las entidades territoriales, en esta ocasión se acude a lo analizado en la sentencia del 27 de octubre de 20111, en la que señaló: “La Constitución de 1886, reformada por los Actos Legislativos No. 3 de 1910 y No. 1 de 1945, le confirió al Congreso la función de “Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus dotaciones”2.
Asimismo, la autorizó para “conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales”, situación que fue reproducida en el artículo 187 ibidem, señalando que “Las Asambleas Departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso.”. A su turno, el citado Acto Legislativo de 1910, facultó directamente a las Asambleas para fijar “el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, facultad que fue ratificada por la Ley 4ª de 1913.
Por su parte, el Acto Legislativo de 1945, reiteró tanto la autorización para que el Congreso confiriera atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales, como la facultad conferida por el Acto Legislativo de 1910, para que éstas fijaran el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos. Así las cosas, se puede decir que, bajo la vigencia de la normatividad en cita, los entes territoriales tenían competencia para fijar los “sueldos” de sus empleados.
Ahora, en el año de 1968, se profirió el Acto Legislativo No. 1 de 1968, modificatorio de la Constitución Política de 1886, que introdujo el concepto de escalas de remuneración, que debían ser establecidas por el presidente de la República para el nivel Nacional, por las Asambleas para la Administración Departamental y por los Concejos en el orden Municipal.
Frente a esta situación, es pertinente citar el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación de 18 de julio de 2002, Radicación No. 1393, Actor: Ministro del Interior, mediante el cual se efectuaron las siguientes precisiones: “De todo lo anterior, se tiene que antes de la expedición de la Constitución de 1991, conforme a la reseña histórica, el sistema salarial y prestacional de los empleados públicos presentaba las siguientes características: a) De 1886 a 1968.
Según el texto original del artículo 62 de la Constitución de 1886, la ley determinaba las condiciones de jubilación y el Congreso de la República creaba todos los empleos y fijaba sus respectivas dotaciones (artículo 76.7). Con el Acto Legislativo No. 3 de 1910, se facultó a las Asambleas para fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos (art. 54.5).
El artículo 22 de la ley 6ª de 1945 facultó al gobierno para señalar por decreto las prestaciones a pagar a los empleados territoriales. No existía norma, como 1 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 27 de octubre de 2011, expediente radicado: 50001-23- 31-000-2005-0058-01 (2625-08). C.P.: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. 2 Artículo 76 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 15 tampoco ahora, que facultara a las entidades territoriales para establecer prestaciones sociales. b) A partir del acto legislativo No. 1 de 1968, el Congreso determinaba las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales (art.11).
Sin embargo, se contempló la posibilidad de revestir “pro tempore” al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para regular la materia (artículo 76.12). En todo caso, es claro que para esa época el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los niveles - nacional, seccional o local - tenía única y exclusivamente carácter legal, no siendo viable su reconocimiento mediante actos jurídicos de distinto contenido - acuerdos, ordenanzas, actas convenio o convenciones colectivas -. c) El Acto Legislativo No. 1 de 1968, clarificó que las Asambleas establecían las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo (artículo 187 de la Constitución de 1886) y los gobernadores fijaban sus emolumentos (artículo 194-9 ibidem).
Tales atribuciones fueron conferidas al concejo distrital y al alcalde mayor de Bogotá, por el artículo 2° del decreto 3133 de 1968. El artículo 92.3 del decreto 1333 de 1986, estableció como atribución de los concejos municipales, a iniciativa del alcalde respectivo, la de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, funciones que, respecto a las entidades descentralizadas municipales, se otorgaron a las autoridades señaladas en los actos de creación o en sus estatutos orgánicos (artículo 290 ibidem).”.
En ese orden de ideas, se tiene que, desde la reforma constitucional de 1968, se establece una competencia compartida y concurrente en materia salarial3, pues tanto el Presidente de la República como los Gobernadores, podían fijar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, siempre con sujeción a las leyes o normas expedidas por el Congreso y las Asambleas.
Con la entrada en vigencia de la actual carta magna, se continuó con estos mismos lineamientos, atribuyendo a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales y Distritales, la facultad de establecer las escalas de remuneración dentro de los lineamientos generales fijados en la Ley, esto es: nivel, grado y remuneración básica.” Quiere decir lo anterior, que la facultad atribuida a las Asambleas y Concejos era para fijar las escalas salariales, determinar los grados o niveles para las distintas categorías de empleos y no para crear emolumentos o factores salariales.
Y por lo tanto desde el año de 1968 hubo un cambio de competencia para fijar el régimen salarial de los empleados territoriales, la cual se continuó con la Constitución de 1991, como pasa a verse. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991, determinó como una de las funciones del Congreso de la República, 3 Teniendo en cuenta que el régimen prestacional correspondía al Congreso de la República.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 16 establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, así: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; (…)” En desarrollo del aludido precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 4ª del 18 de mayo de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, señalando en su artículo 12 lo siguiente: “Artículo 12.- El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” – Negrillas intencionales- Bajo este entendido, si bien de tiempo atrás ha existido una competencia concurrente, entre las ramas Legislativa y Ejecutiva del poder público, para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, le compete al Congreso de la República, establecer los principios y parámetros generales que son tenidos en cuenta por el ejecutivo, en el momento de prever los límites máximos en la escala salarial de los servidores públicos y así lo sostuvo la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C- 1218 de 2001, al señalar: “(…) De conformidad con el artículo 150-19- literales e) y f) de la Carta, compete al legislador y al Presidente de la República regular la materia salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 17 La definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general resulta del ejercicio de una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art. 150-19, literal e) y f).
Efectivamente, según dicha atribución, el Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales- lo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 1992 (Ley marco de salarios y prestaciones sociales).
Surge, así, en el preciso ámbito de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, una relación entre el Congreso y el Presidente de la República con connotaciones diferentes a las normalmente observadas para la ejecución de las leyes ordinarias. En el caso de la vigencia de las leyes marco o cuadro, el Presidente de la República, al dictar los correspondientes decretos ejecutivos que las completan, participa activamente en la determinación normativa de las materias que constituyen su objeto, dentro del marco normativo general, compuesto de reglas o directrices, que como se ha dicho, el Congreso le establece, lo cual converge en una trascendente y coordinada labor normativa ejercida en forma conjunta por dos poderes públicos estatales.
La justificación otorgada a la existencia de esta clase de normatividad radica en que suministra al Estado instrumentos eficaces que le permiten dar respuestas prontas y oportunas, mediante procedimientos ágiles, a materias estatales que presentan situaciones cambiantes y que exigen constantemente una actualización y reforma, según las necesidades estatales y ciudadanas, como en efecto se observa que sucede con la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.”4 En idéntico sentido se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 25 de julio de 2013, con ponencia del consejero Dr. Gerardo Arenas Monsalve, expediente con radicado 15001233100020080012601 (2286- 11).
Así las cosas, conviene afirmar que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, debe ser en estricto, aquel que fije el legislador y el ejecutivo en ejercicio de la competencia que les atribuye el artículo 150 de la Constitución Política. 4 Corte Constitucional. Sentencia C-1218 del 21 de noviembre de 2001. M.P: Dr. Álvaro Tafur Galvis.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 18 Así mismo, sobre la competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de empleados públicos, el Consejo de Estado en sentencia del 9 de abril de 20145, sostuvo: “Existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las mencionadas entidades, esto es: el Congreso de la República que señala los principios y parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, para fijar los límites máximos en los salarios de estos servidores; en tanto que las Asambleas y los Concejos, fijarán las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, y los Gobernadores y Alcaldes, sus emolumentos, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas y los Concejos, emolumentos que en ningún caso podrán desconocer los topes máximos que para el efecto fijó el Gobierno Nacional.
En efecto, los artículos 300 numeral 7 y 305 numeral 7 de la Carta Política consagran la facultad que tienen las Asambleas Departamentales y los Gobernadores, respectivamente, para determinar las escalas de remuneración a los empleos del orden territorial, atendiendo los topes fijados por el Gobierno Nacional. El actor pretende el pago de las prestaciones contenidas en la Ordenanza No. 034 de 1973, la cual creó la prima de vida cara, equivalente a la mitad de la asignación básica mensual, una vez por año; y en el Decreto No. 001 BIS de 1981 el cual recopila y actualiza las primas de los educadores, generando de esta manera un beneficio adicional para los funcionarios del Departamento; sin embargo, y de acuerdo con la normatividad transcrita anteriormente, vigente para la época en que se expidieron los mencionados actos administrativos, (esto es, Acto legislativo No. 1 de 1968) la Asamblea Departamental y el Gobernador, no tenían competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos.” De lo anterior concluye la Sala que las normas expedidas tanto por las Asambleas Departamentales como por los Concejos Municipales, denominadas primas extralegales, por ser estas contrarias a las competencias establecidas tanto en la Constitución de 1886, como en la actual Constitución Política, no son aplicables para efectos del reconocimiento de tales prestaciones salariales y sociales, pues según las normas antes transcritas y la jurisprudencia anotada, la facultad exclusiva para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, recae en forma concurrente en el Congreso de la República y el Presidente de la República.
De esta manera, queda claro que, con anterioridad a la Constitución de 1991, estaba en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, sin interesar el orden al que pertenezcan, e igualmente para regular las prestaciones mínimas 5 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 9 de abril de 2012.
Expediente radicado: 05001 23 31 000 2005 00351 01 (0184-12). C.P.: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 19 de los trabajadores oficiales, dentro de los lineamientos y políticas generales.
En tanto, a partir de dicha Constitución, la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos le corresponde al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador. Por otra parte, es abundante la jurisprudencia en la que el Consejo de Estado ha explicado que las prestaciones y asignaciones salariales creadas a partir del Acto Legislativo 01 de 1968 por las autoridades territoriales son contrarias al ordenamiento jurídico6, incluso la Sección Segunda del órgano de cierre en sentencia de unificación CE-SUJ2-001- 16 dictada el 14 de abril de 2016, condiciona el reconocimiento del derecho al pago de prestaciones extralegales de origen territorial, a que la creación esté de acuerdo al respectivo marco de competencias constitucional y legal.
Reconocimiento prima de servicios empleados públicos territoriales. La prima de servicios fue regulada en el Decreto 1042 de 1978, como factor salarial a reconocer en favor de los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional.
Al respecto, prescribió el artículo 58 de la citada ley: “Artículo 58.- La prima de servicio. Los funcionarios a quienes se aplica el presente Decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año.” De conformidad con el artículo 59 del citado decreto, la base para liquidar la prima de servicios la integran los siguientes factores: a) el sueldo básico fijado por la ley para el respectivo cargo; b) los incrementos salariales por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto; c) los gastos de representación; d) los auxilios de alimentación y transporte; y 6 Ver entre otras: Consejo de Estado.
Sección Segunda Subsección B. Sentencia del 8 de septiembre de 2016. Radicación 2014-00018, Subsección A. Sentencia del 3 de marzo de 2016. Radicado 2004-03001, Subsección B. Sentencia del 4 de febrero de 2016. Radicado 2010 – 02266. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 20 e) la bonificación por servicios prestados.
Por su parte, el artículo 42 ibidem, dispone que la prima de servicios constituye un factor salarial: «Artículo 42.- De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
Son factores de salario: a) Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b) Los gastos de representación. c) La prima técnica. d) El auxilio de transporte. e) El auxilio de alimentación. f) La prima de servicio. g) La bonificación por servicios prestados. h) Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.» Al respecto el Consejo de Estado se pronunció de la siguiente manera: “i) Naturaleza salarial o prestacional de la prima de servicios.
El salario retribuye directamente el servicio que presta el empleado, así el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, lo ha definido, como todas aquellas sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Por su parte, las prestaciones sociales fueron creadas por el Legislador para cubrir los riesgos o contingencias a los cuales se puede ver expuesto el empleado en el cumplimiento de sus labores.
La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación al referirse al tema de las prestaciones sociales, en concepto de 26 de marzo de 1992, manifestó: “Prestación Social: Es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios y otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecidas en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación del trabajo o con motivo de la misma”.
En estas condiciones, ha sido clara la Sección7, al determinar que el elemento de temporalidad no incide en manera alguna para catalogarla como prestación social o factor salarial, es decir, no es el factor tiempo el que determina el carácter de prestación social o de salario, sino el fin con el que se crea, ya sea para retribuir el servicio o para cubrir una contingencia. En el nivel nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 58 del Decreto 1042 de 1978, la prima de servicio constituye factor salarial, el cual se cancela anualmente, y equivale a 15 días de remuneración, que se pagará dentro de los primeros quince días del mes de 7 Sentencia del 19 de noviembre de 2009, Exp.
No. 0055 -08, Magistrado Ponente Dr. Alfonso Vargas Rincón. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 21 julio de cada año. Cuando el funcionario no haya trabajado el año completo en la misma entidad tendrá derecho al pago proporcional de la prima, en razón de una doceava parte por cada mes completo de labor y siempre que hubiere servido en el organismo por lo menos un semestre.
(…) De las normas previamente transcritas, es posible deducir claramente que la competencia en materia de prestaciones sociales de los empleados de las entidades territoriales es única y exclusivamente del Presidente de la República8, siguiendo obviamente, los parámetros establecidos por el legislador en la Ley 4 de 1992. (…)”9 En cuanto a la extensión de los emolumentos laborales – salariales estipulados en el Decreto 1042 de 1978, en virtud del Decreto 1919 de 2002, se advierte que ello no es posible o aplicables a los empleados de la rama ejecutiva del nivel territorial, pues aquél expresamente reglamenta el régimen salarial propio de los empleados del orden nacional y no el prestacional el cual está previsto como se advirtió en el Decreto 1045 de esa misma anualidad.
Por tanto, el Decreto 1919 de 2002 al prever taxativamente la tipología de derechos laborales a ensanchar a los empleados territoriales, esto son únicamente los de connotación prestacional, no puede inferirse que también sobre éstos aplican los que tienen carácter salarial. Teniendo en cuenta que dicho factor salarial únicamente habría sido previsto para los empleados de orden nacional, y que la jurisprudencia10 reiteradamente habría señalado que no podría haberse extensiva a los empleados públicos del nivel territorial, inicialmente este fue regulado por el Presidente de la República con la expedición del Decreto 1469 del 04 de agosto de 2014 para los empleados públicos de la Alcaldía de Medellín, de las entidades descentralizadas del Municipio de Medellín, de la Personería Municipal, de la Contraloría Municipal de Medellín y los empleados públicos de carácter administrativo del Concejo Municipal, atendiendo a los principios señalados en la Ley 4a de 1992, en los mismos términos y condiciones del Decreto Ley 1042 de 1978, teniendo en cuenta para su liquidación los factores de asignación básica mensual, auxilio de transporte y subsidio de alimentación, estos últimos cuando el empleado los perciba, a partir del mes de agosto de 2014. 8 El cual expidió el Decreto 1919 de 2002. 9 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr.: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, Sentencia del 04 de marzo de 2010, Rad.
No.: 17001-23-31-000-2005-02605-03(1475-07) 10 Sentencia C-402 de 2013, Corte Constitucional. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 22 Norma aplicable a los empleados de la ESE Metrosalud al tratarse de una entidad descentralizada del orden municipal, dedicada a la prestación de servicios de salud; sin embargo, dicha norma fue derogada con la expedición del Decreto 2351 del 20 de noviembre de 2014 donde se estableció: “ARTÍCULO 1°.
Todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho, a partir de, 2015, a percibir la prima de servicios de qué trata el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan.
(…) “ARTÍCULO 2°. La prima de servicios de qué trata el presente decreto se liquidará sobre los factores de salario que se determinan a continuación: a) La asignación básica mensual correspondiente al cargo que desempeña el empleado al momento de su causación b) El auxilio de transporte c) El subsidio de alimentación d) La bonificación por servicios prestados PARÁGRAFO.
El auxilio de transporte, el subsidio de alimentación y la bonificación por servicios prestados constituirán factor para la liquidación de la prima de servicios cuando el empleado los perciba. Para los alcaldes y gobernadores, además de los factores señalados en el presente artículo, se tendrá en cuenta como factor para liquidar la prima de servicios los gastos de representación, siempre y cuando los perciban,” ARTÍCULO 3°.
La prima de servicios que se crea en el presente decreto es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación. (…) ARTÍCULO 6°.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos números 1467, 1468 y 1469 de 2014.” Como puede observarse, la prima de servicios para los empleados públicos de nivel territorial se pagará a partir del año 2015, en los mismos términos y condiciones señalados en el Decreto Ley 1042 de 1978 y en lo previsto en el Decreto 2351 de 2014.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 23 De otra parte, el artículo 1º del Decreto 2278 de 2018, modificó el artículo 2º del Decreto 2351 de 2014, en cuanto a los factores salariales para la liquidación de la prima de servicios, al consagrar que solamente se tendrán el auxilio de transporte, el subsidio de alimentación y la bonificación por servicios prestados como factores salariales para la liquidación de la prima de servicios cuando el empleado los haya percibido.
De lo probado en el proceso Conforme al material probatorio adosado al proceso, la Sala pudo comprobar lo siguiente: - Obra Derecho de petición radicado el 21 de junio de 2018, formulado por la demandante a la entidad en que solicita certifique la vinculación, jornada laboral y horas extras laboradas en los últimos tres años, salario básico mensual, prestaciones sociales legales y extralegales devengadas, cotizaciones al sistema, y si le ha sido reconocida prima de servicios, bonificación por servicios prestados y la prima de vida cara.11 - Oficio consecutivo No. D-2226 del 11 de julio de 2018 por el cual se informa que la prima de servicios no se reconoce por expresa disposición del artículo 3° del Decreto 2351 de 2014 porque es incompatible con cualquier otra prima o reconocimiento salarial que se esté pagando a sus destinatarios por el mismo concepto o que remunere lo mismo, independiente de su denominación, origen o su fuente de financiación, por lo que al cancelarse la prima de vida cara a los servidores como este que ingresaron antes de la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002, no hay lugar al reconocimiento y pago de la prima de servicios.12 - Petición del 29 de junio de 2018 por medio del cual se solicita el reconocimiento y pago de la prima de servicios en forma retroactiva desde el año 2015 hasta la fecha y hacia el futuro y a su vez se proceda al 11 Cfr. A folios 20, 21 12 Cfr. A folios 22 a 25 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 24 reajuste de los salarios y demás prestaciones económicas con la inclusión del factor salarial.13 - Oficio No. D-2451 del 19 de julio de 2018 a través del cual se negó la petición elevada por la demandante.14 - Que según certificado expedido por la directora de Talento Humano de la Empresa Social del Estado Metrosalud la señora Myriam Elena Vergara Jaramillo labora al servicio de dicha entidad, y percibe la prestación denominada Prima de Vida Cara, la cual corresponde a 15 días de salario causada en los meses de febrero y agosto de cada año.15 -Solicitud de inscripción en carrera administrativa realizado por la ESE Metrosalud.16 -Certificado expedido por la Jefe de Personal de la ESE Metrosalud de fecha 25 de agosto de 1998, en que se indica que la demandante se encuentra inscrita en carrera administrativa y superó el período de prueba.17 -Certificado expedido por la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Antioquia sobre la inscripción de la actora en el registro público de empleados de carrera 18 -Acta de posesión No. 042 del 26 de enero de 1998, por medio de la cual la demandante toma posesión del cargo de asistente en salarios19 Aceptación nombramiento, Resolución No. 1545 del 23 de diciembre de 1997, por medio de la cual se hace nombramiento en período de prueba de la demandante, informe de novedad de personal, tipo A del 27 de de enero de 1998, comunicación de nombramiento.20 13 Cfr. A folios 26 a 39 14 Cfr. A folios 41 15 Cfr. A folio 75 16 Cfr. A folios 76 17 Cfr. A folio 77 18 Cfr. A Folios 78 19 Cfr. A Folio 80 20 Cfr. A folios 81 a 85 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 25 -Decreto 1919 de 2002 por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.21 -Decreto No. 1469 de 2014 por medio del cual se regula la prima de servicio para los empleados públicos de la Alcaldía de Medellín, de las entidades descentralizadas del Municipio de Medellín, de la Personería Municipal, de la Contraloría Municipal de Medellín y para los empleados públicos de carácter administrativo del Concejo Municipal y se dictan disposiciones para su reconocimiento22 -Acuerdo No. 29 de 1978 por medio del cual se hace un aumento salarial a los empleados públicos al servicio del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones.23 -Acuerdo No. 49 de 1989 por medio del cual se deroga y modifica el parágrafo 1º del artículo 1º del Acuerdo 28 de 1977 y el artículo 6 del Acuerdo 29 de 197824 -Acuerdo No. 28 de 1977 por el cual se crea la prima de vida cara, se hace un aumento salarial a los empleados municipales y se dictan otras disposiciones25 -Acta No. 574 de fecha noviembre 22 de 2014, sobre sesión ordinaria del Concejo Municipal de Medellín26 Valoración probatoria y solución del caso concreto.
Dentro del presente asunto, se pretende obtener la declaratoria de nulidad de del acto administrativo por medio del cual la ESE Metrosalud, le negó a la señora Myriam Elena Vergara Jaramillo, el reconocimiento y pago de la prima de servicios desde el año 2015 y en lo sucesivo, atendiendo a lo previsto en el Decreto 2351 de 2014; al considerar que 21 Cfr. Folios 86 22 Cfr. Folio 87, 88 23 Cfr. Folio 89 24 Cfr. Folios 96 25 Cfr. Folios 97 a 101 26 Cfr. Folios 102 a 122 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 26 dicho acto adolece los vicios de falsa motivación y desviación de poder, al efectuarse por parte de la entidad una indebida interpretación del alcance de la prima de servicios con la prima de vida cara, omitiendo las diferencias sustanciales, respecto a su origen, naturaleza, remuneración y finalidad de las mismas; y condicionando el reconocimiento de la prima de servicios a la suerte de otra prestación económica.
La Juez de primera instancia, en decisión del 10 de septiembre de 2019, denegó las súplicas solicitadas por la parte accionante, tras considerar la incompatibilidad en el reconocimiento y pago de la prima de servicios en relación con las personas que perciben prima de vida cara, y en esta medida, a la demandante no le asiste derecho a percibir el pago de la prima de servicios mientras esté devengado la prima de vida cara por parte de la ESE Metrosalud por cuanto ambas prestaciones salariales tienen el mismo objeto y retribuyen lo mismo, situación que se encuentra expresamente prohibido en el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014.
Disconforme con lo así decidido, la gestora recurrió la sentencia dictada señalando que la prima de servicios no se encuentra bajo los parámetros de excepción, que consigna el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014, toda vez que la prima de servicios no es incompatible con la prima de vida cara, porque no son ni idénticas ni de similar naturaleza, no son el mismo concepto, no remuneran lo mismo, no se reconocen y pagan en igual tiempo, cantidad y proporción, no pudiéndose hacer un test de comparación razonable entre una norma de extracción legal y apegada a la constitución y otra que según el propio argumento de la entidad accionada es abiertamente ilegal e inconstitucional.
Ahora bien, el argumento esbozado por la entidad en el acto administrativo acusado, consistió en que el no reconocimiento y pago de la prima de servicios a la actora, atiende a que en razón del artículo 3° del Decreto 2351 de 2014 que la contiene, resulta incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independiente de su denominación, origen o fuente de financiación, como sucede con la prima de vida cara que esta percibe al haberse vinculado antes de la entrada en MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 27 vigencia del Decreto 1919 de 2002, mientras dicho factor goce de presunción de legalidad al no existir pronunciamiento definitivo de la jurisdicción contencioso administrativo.
De las normas transcritas en el acápite anterior, es posible deducir que la competencia en materia de prestaciones sociales de los empleados de las entidades territoriales se encuentra radicada en cabeza del Presidente de la República, de conformidad con los parámetros que estableció el legislador en la Ley 4 de 1992. Por su parte, respecto del régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, el artículo 12 ib., estableció que el Gobierno Nacional señalará el límite máximo de estos servidores, guardando las equivalencias con cargos similares del orden nacional.
Determinación que, si bien incide en las facultades de las autoridades del orden territorial, por ningún motivo las cercena, pues dichas autoridades fijarán las escalas de remuneración, en tratándose de Asambleas y Concejos, y sus emolumentos, por los Gobernadores y Alcaldes. De acuerdo con lo anterior, existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las mencionadas entidades, esto es: el Congreso de la República que señala los principios y parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, para fijar los límites máximos en los salarios de estos servidores; en tanto que las Asambleas y los Concejos, fijarán las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, emolumentos que en ningún caso podrán desconocer los topes máximos que para el efecto fijó el Gobierno Nacional.
Respecto a la prima de vida cara a la hace alusión la parte demandada debe advertirse que se trata de un factor salarial que remunera directamente el servicio de los servidores que son destinatarios de esta, cuya finalidad se circunscribe a impedir la pérdida desmesurada del valor adquisitivo del salario de los empleados públicos, o atenuar el crecimiento del alto costo de vida.
Prima de vida cara que fue creada por la autoridad territorial a través del Acuerdo No. 28 de 1977 definida desde sus inicios como un factor MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 28 extralegal para todos los empleados del Municipio equivalente al 100% del sueldo básico mensual del empleado, pagadero en dos cuotas iguales, en los meses de febrero y agosto de cada año, con ocasión de la prestación de los servicios por lo menos de seis (6) meses, o se reconocería proporcionalmente al tiempo servido en dicho semestre pero cuando su vinculación sea mayor a 30 días en el semestre.
Posteriormente, mediante Acuerdo 049 de 1989, el Concejo Municipal de Medellín derogó y modificó expresamente la exclusión de este beneficio a los Alcaldes, Secretarios del Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Contralor, Personero, Tesorero y Auditor de Empresas Públicas, indicando que, como consecuencia de dicha modificación, la prima de vida cara que se hizo extensiva a estos funcionarios, constituye factor salarial para efectos de las prestaciones sociales a partir del 1 de enero de 1990.
Respecto a dichas normas, el Consejo de Estado en sentencia proferida el 26 de julio de 201218 con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, efectuó un análisis de legalidad del Acuerdo 028 de 1977 indicando que compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, presentándose una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para estos efectos; aclarando de manera específica que, la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial compete así mismo al Gobierno Nacional, de acuerdo a los parámetros señalados por el legislador, precisando que las Corporaciones públicas carecen de competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, reiterando que dicha atribución es exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, toda vez que así lo disponía expresamente el artículo 76 de la Constitución Política de 1886 y el artículo 150 numeral 18 Radicación número: 05001-23-31-000-2005-00971-01(1865-11).
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 29 19, literal e) de la Carta Política de 1991, así como el artículo 12 de la Ley 4 de 1992. En esta sentencia se confirmó la decisión de primera instancia, que decidió bajo el examen de la acción de nulidad que se encontraba consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, hoy prevista en el artículo 137 del CPACA, declarar la nulidad del artículo primero, parágrafo, artículo 2 y los artículos 1 y 2 del Acuerdo 049 de 1989 “Por medio del cual se deroga y masifica el parágrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo 28 de 1977 y artículo 6 del Acuerdo 29 de 1978” argumentando que el Concejo Municipal de Medellín carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los empleados del ente territorial, pues se arrogó facultades que estaban reservadas al Gobierno Nacional.
De conformidad con la decisión citada, no queda duda alguna que el Concejo Municipal de Medellín, carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de sus empleados, pues no podía arrogarse facultades que expresamente son del resorte del Gobierno Nacional. Pese a lo anterior, mediante el Acuerdo No. 082 del 21 de diciembre de 2001 se habría establecido por parte de la Junta Directiva de la ESE Metrosalud para los empleados de la entidad como factores salariales y prestacionales tanto la prima de vida cara como la prima de servicios de manera independiente, entre otros conceptos, como así lo prevén sus artículos 61 y 63 en el acápite de remuneración y prestaciones sociales, sin embargo, dicha norma fue objeto de demanda ante esta jurisdicción, la cual surtió la primera instancia donde se declaró la nulidad de su articulado atendiendo a las facultades legales y constitucionales previstas para las autoridades respecto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Sin embargo, más allá de ello, con relación a la prima de servicios que solicita la parte actora en su calidad de empleada pública de la entidad descentralizada del nivel territorial, debe precisarse que es un elemento salarial, el cual consiste en el reconocimiento de una suma de dinero a MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 30 favor del empleado público al completar un año de servicio cumplido al servicio de una entidad pública comprendido entre el 01 de julio y el 30 de junio del año siguiente, tanto de orden nacional como territorial, estos últimos desde el año 2015 conforme lo previsto en el mencionado Decreto 2351 de 2014 con la modificación introducida por el Decreto 2278 de 2018.
Tanto las entidades de orden nacional como las entidades del orden territorial deberán reconocer y pagar la prima de servicio a los empleados públicos en los primeros 15 días del mes de julio de cada año, equivalente a 15 días de salario, teniendo en cuenta para su liquidación los factores de asignación básica mensual de acuerdo al cargo desempeñado para el momento de su causación, de auxilio de transporte, subsidio de alimentación y bonificación por servicios prestados si el empleado así los devengara.
En virtud de lo anterior, a la Sala no le queda la menor duda en primer lugar que para la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial, es necesario que medie una norma de carácter legal, o bien, un Decreto Presidencial, que desarrolle el precepto contenido en el artículo 150 numeral 19 literal c) de la Carta Política en concordancia con el artículo 189 numeral 11 de la misma obra; y en razón de ello, fue que el Presidente de la República procedió a regular la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial como factor salarial en los mismos términos y condiciones del Decreto Ley 1042 de 1978 que así lo disponía para los empleados públicos del orden nacional, dado que ésta ya habría sido prevista como factor prestacional de tiempo atrás. Así las cosas, no puede en manera alguna alegarse por parte de la entidad que la prima de vida cara que venía percibiendo la demandante, que dicho factor salarial es similar a la solicitada prima de servicios, en tanto su reconocimiento y pago de aquella se hizo con fundamento en normas locales, respecto de algunas incluso ya se determinó por decisión judicial que contrarían la Constitución y la Ley, puntualmente al tratarse de actos administrativos emitidos por una autoridad que carecía de competencia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 31 para expedirlos, siendo la prima de vida cara de origen extralegal con la finalidad se reitera de impedir la pérdida desmesurada del valor adquisitivo del salario de los empleados públicos, o atenuar el crecimiento del alto costo de vida, lo que dista de la prima de servicios al ser esta expedida por un decreto presidencial, de origen legal y con la finalidad de compensar el tiempo de servicio prestado a la entidad pública.
Además de ello, su forma y periodicidad en la remuneración resultan totalmente diferentes, pues la prima de vida cara únicamente atendía al 100% del salario básico mensual pagadera en dos cuotas en el mes de febrero y el mes de agosto de cada año, bajo la prerrogativa de determinado tiempo de servicio, mientras que la prima de servicios su liquidación incluía los factores de asignación básica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y bonificación por servicios, equivalente a 15 días de salarios pagaderos en el mes de julio de cada año. En consecuencia y como se viene indicando, al no observarse por esta Sala de Decisión semejanza alguna en su concepto o remuneración, contrario a lo expuesto por la entidad demandada, y por la A quo, la prima de servicios no resulta incompatible con la prima de vida cara por las razones expuestas en precedencia, por lo tanto, no existe amparo legal alguno para que la entidad se encuentre sustrayéndose de la obligación que le asiste del reconocimiento y pago de la prestación económica de la prima de servicios de origen legal contenida en el Decreto 2351 de 2014 con las modificaciones introducidas en el Decreto 2278 de 2018 para los empleados públicos de esta como entidad descentralizada de nivel territorial.
En este sentido, se concluye que se logró desvirtuar la presunción de legalidad que reviste el acto administrativo acusado de acuerdo a los vicios de nulidad invocados en el escrito genitor de la litis, y conforme a las disposiciones legales sobre el régimen salarial de los empleados públicos del nivel territorial, que le permite a la accionante devengar la prima de servicios a partir del año 2015 al no demostrarse su incompatibilidad con otra prestación económica como la mencionada por MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 32 la ESE Metrosalud, prima de vida cara, al ser diametralmente disímiles en su naturaleza, concepto, finalidad y remuneración, teniendo en cuenta que la demandante es una empleada pública de dicha entidad descentralizada del nivel territorial conforme lo previsto en el Decreto 2351 de 2014 y sus modificaciones; por lo que la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar, accederá a las pretensiones de la demanda, por lo que se declarará la nulidad del Oficio consecutivo D-2451 del 19 de julio de 2018 y se ordena el reconocimiento y pago de la prima de servicios a partir del año 2015 y hacia el futuro a la señora Myriam Elena Vergara Jaramillo, procediendo así mismo, al reajuste de las prestaciones sociales a que hubiere lugar con ocasión de la inclusión de dicho factor salarial.
Las sumas que resulten a favor de la parte demandante, por concepto de la liquidación ordenada, se actualizarán aplicando para ello la siguiente fórmula: Ra = Rh x _Índice final_ Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de prima de servicios desde el año 2015 y reajuste de prestaciones sociales, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente en la fecha en que se causaron cada una de las sumas adeudadas).
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, por cada prima causada y no pagada y se deberá tener en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. Prescripción En consonancia con la normatividad que rige la materia y atendiendo puntualmente al problema jurídico planteado, la prima de servicios se reconocerá y pagará a la empleada pública que tenga derecho a la misma, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 33 cada vez que cumpla un (1) año continuo de labor en una misma entidad pública del orden territorial, o proporcional después de algunos meses de prestación de servicios.
Al tenor del artículo 2535 del Código Civil, la prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas o de extinguir las acciones o derechos ajenos por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido acciones y derechos durante cierto lapso, concurriendo los demás requisitos legales. Así pues, para que opere el fenómeno prescriptivo se requiere que transcurra un determinado espacio de tiempo, durante el cual no se hayan ejercido las reclamaciones y/o acciones pertinentes.
En cuanto a la prescripción de los derechos de los empleados públicos es por regla general de tres (3) años contados a partir de la fecha en que se haya hecho exigible la obligación, de conformidad con lo establecido en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En el presente caso, encuentra la Sala que la exigibilidad del derecho salarial surgió en el 15 de julio de 2015, fecha límite de pago de la prima de servicios cada año por parte de la entidad, en virtud del Decreto 2351 de 2014, y la actora elevó petición de reconocimiento salarial y reajuste prestacional el 29 de junio de 2018, conforme a la documental visible en el expediente y referenciada, obteniendo respuesta de la entidad el día 26 de julio de 2018 fecha en que se le notificó el acto acusado, siendo interpuesta la demanda el día 30 de enero de 2019, de ahí que no lograran afectarse por prescripción ninguno de los períodos en que percibiría la prima de servicios (anual) desde el año 2015, ni los reajustes ordenados.
De las costas. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, regula lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 34 <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Por su parte, el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, prevé que, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201627, que ha sido reiterada por la misma Corporación en recientes providencias28, respecto de la condena en costas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, concluyó, que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, por cuanto se consagra que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, porque se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022 emitida dentro del proceso con radicado No. 11001-03-15-000- 2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de esta Sala de Decisión en la que se había condenado en costas de segunda instancia, y ordenó realizar el referido análisis valorativo de la causación de costas.
Adicionalmente, la Sección Cuarta de la Corporación ha condicionado la condena en costas a que se encuentren probadas en el proceso29. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016. C.P. William Hernández Gómez. Radicado No 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 25 de noviembre de 2021, radicado No 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20), del 2 de diciembre de 2021, radicado No 88001-23-33-000-2017- 00035-01(6604-19), del 17 de febrero de 2022, radicado No 17001-23-33-000-2016-00874-01 (4600-19), entre muchas otras. 29 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado No 68001-23-33- 000-2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado No 25001-23-33-000-2018-00365- 01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado No 25000-23-37-000-2013-01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado No 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028), entre otras.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 35 Así las cosas, de conformidad con el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, y acogiendo el precedente jurisprudencial del órgano de cierre de esta jurisdicción que se ha referenciado, la Sala, no condenará en costas de primera instancia - a pesar de adoptar una decisión revocatoria de la sentencia de primera instancia - ni de segunda instancia (gastos procesales y agencias en derecho), dado que en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA DE SEXTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2019, por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Medellín que denegó la totalidad de las pretensiones de la demanda, con base en las consideraciones expuestas, por lo tanto, para todos los efectos la decisión quedará como sigue: “PRIMERO. DECLARAR la Nulidad del Oficio consecutivo D-2451 del 19 de julio de 2018 expedido por el gerente de la ESE METROSALUD por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la prima de servicios a partir del año 2015 y en lo sucesivo conforme lo previsto en el Decreto 2351 de 2014 a la señora Myriam Elena Vergara Jaramillo, así como el reajuste de los salarios y prestaciones sociales que devenga como empleada pública de la entidad con la inclusión de dicho factor, conforme a los argumentos expuestos en el presente fallo.
SEGUNDO. En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la ESE METROSALUD a reconocer y pagar la prima de servicios a la señora MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO a partir del año 2015 y en lo sucesivo, en la forma prevista en el Decreto 2351 de 2014 y su modificación; y así mismo, a que proceda a reliquidar las prestaciones sociales a que hubiere lugar con ocasión de la inclusión de dicho factor salarial.
TERCERO. Las sumas que resulten a favor del demandante y los aportes que deban deducirse por concepto de aportes a la seguridad social, se ajustarán en los términos establecidos en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y conforme a lo expresado en la parte considerativa de esta providencia.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL DEMANDANTE: MYRIAM ELENA VERGARA JARAMILLO DEMANDADO: ESE METROSALUD RADICADO: 05001333303220190004101 36 SEGUNDO. NO CONDENAR EN COSTAS DE PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA, a la parte vencida, según lo indicado en la motivación precedente.
TERCERO. DAR cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA.
CUARTO. Una vez ejecutoriada esta sentencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE. Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 026 LOS MAGISTRADOS, RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA