PENSIÓN GRACIA - Marco Jurídico / SUSTITUCIÓN PENSIONAL - Hijo en situación de invalidez Pos Mortem / PRUEBA DE LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si, al señor J.J.O.V., le asiste el derecho a la sustitución de la pensión gracia, pese a que, la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral fue posterior a la fecha del fallecimiento de la causante de la misma.
Extracto: ( ) Por tanto, la pensión gracia regula una situación transitoria, en la medida que su propósito es “colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales”. ( ) La pensión de sobrevivientes, según criterio de esta Sala, hace referencia a la prestación que recibe el familiar del causante que se encontraba inscrito en cualquier régimen pensional, pero que fallece sin acceder al derecho por no haber cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicios, que la ley le requería, motivo por el que serían los beneficiarios quienes disfrutarían del derecho, siempre y cuando cumplan las condiciones para recibirla.
Y la sustitución pensional, en cambio, no es una prestación nueva, sino, la continuidad de la pensión que recibía el causante, pero que pasa a la titularidad de los beneficiarios, siempre que cumplan con las exigencias que la ley prevé y que tiene como objeto mantener el equilibrio económico en las familias ante la pérdida de quien tenía esa función. ( ) Ahora bien, en relación con el momento en que debe presentarse la situación de invalidez, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la misma debe estar presente al momento de la muerte del causante, sin embargo, la Corte Constitucional ha aceptado “la posibilidad de que la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral no coincida con el momento efectivo en el que una persona pierde su destreza o habilidad para desempeñarse en el ámbito laboral, por ejemplo, en aquellos casos en los cuales se padece de una enfermedad crónica, degenerativa o congénita.
En estos eventos, el momento en el que se consolida los efectos de la invalidez, dependerá de otros factores de análisis como la historia clínica, los dictámenes técnicos que se hayan realizado o la imposibilidad de cotizar al sistema, al verse una persona privada definitivamente de la capacidad para continuar desempeñándose en un trabajo, o incluso, cuando por razón de una enfermedad, desde siempre, ha sido imposible acceder al mismo”.
(Se subraya). ( ) sin embargo, no se avizora dentro del proceso, fuera de las manifestaciones efectuadas por el interesado, medio de prueba idóneo que respalde dichas afirmaciones, razón por la cual, mal podría esta Sala determinar que los actos administrativos atacados se encuentran viciados de nulidad, cuando ni siquiera en vía administrativa se le aportó a la entidad demandada prueba que contrarié lo dispuesto por las entidades que conforme a la Ley 100 de 1993 debían rendir el dictamen del grado de pérdida de la capacidad laboral y de su fecha de estructuración. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Medellín, veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho – Laboral Radicado N° 05001-33-33-033-2016-00554-01 Instancia Segunda Sentencia 172 de 2023 Demandante Juan José Ordoñez Valencia Demandado Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.
Tema Derecho a la Sustitución pensional. Hijo en situación de invalidez POS MORTEM. Debe acreditarse a la fecha del fallecimiento del causante: i) el parentesco, ii) la situación de invalidez y iii) la dependencia económica respecto del causante. Prueba de la pérdida de la capacidad laboral con anterioridad a la fecha de estructuración: Conforme a la jurisprudencia, los dictámenes que emiten las juntas de calificación de la invalidez tienen valor probatorio respecto del porcentaje de pérdida de la capacidad laboral y de la fecha en que se estructura la invalidez, pero no operan como una prueba solemne respecto de ninguno de estos aspectos.
Por esa razón, es posible que la administración y la autoridad judicial los contraste con las demás pruebas recaudadas, para determinar si reflejan de forma fidedigna las reales circunstancias en las que el sujeto calificado perdió su capacidad de trabajar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia del 27 de septiembre del 2017, emanada del Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en la que se resolvió: “PRIMERO: DECLARASE probada la excepción de INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN propuesta por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: NIEGUESE las pretensiones de la demanda. (…)” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su objeto. El señor JUAN JOSE ORDOÑEZ VALENCIA, presento demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, para que se accediera a las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Que se declare la nulidad de los actos administrativos resolución N-RDP 043789 del 23 de octubre del 2015, proferido por la UGPP, por la cual se niega el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes.
SEGUNDO: Que se declare la Nulidad del acto administrativo resolución RDP 001884 del 22 de enero del 2016 proferido por la UGPP, con el cual se resuelve el recurso de apelación contra la resolución N – RDP 043789 del 23 de octubre de 2015. (…)
CUARTO: Declarar que el joven JUAN JOSE ORDOÑEZ VALENCIA tiene derecho a que la U.G.P.P. le reconozca y pague la pensión de sobreviviente (por ser hijo en condición de discapacitado de la causante OLGA LUCIA VALENCIA GARCIA – Q.E.P.D.) LA PENSIÓN GRACIA, O SEA A PARTIR DEL 5 DE ENERO DEL 2004.
QUINTO: Condenar a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. en liquidación U.G.P.P. que sobre las sumas de dinero que resulte obligada a pagar, s ele reconozca y pague a favor del joven JUAN JOSE ORDOÑES VALENCIA, las cantidades indexadas…” 2. Los hechos. Como fundamento fáctico la parte actora expuso lo siguiente: 1.- A la señora OLGA LUCIA VALENCIA GARCIA se le reconoció la pensión de gracia mediante la resolución N° 30743 del 12 de diciembre del 2000.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 2.- La señora OLGA LUCIA VALENCIA GARCIA fallece el 5 de enero del 2004, y en vida, convivió con el señor LUIS ENRIQUE ORDOÑEZ, procreando de dicha unión a ANGELA MARCELA ORDOÑEZ VALENCIA Y JUAN JOSE ORDOÑEZ VALENCIA, quien actualmente es discapacitado, pues padece de esquizofrenia paranoide. 3.- Mediante resolución N° 42639 del 09 de diciembre del 2005 CAJANAL EICE reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de la señora VALENCIA GARCIA, a sus hijos;
JUAN JOSE ORDOÑEZ VALENCIA, en calidad de hijo menor y, a ANGELA MARCELA ORDOÑEZ VALENCIA, hija mayor, incapacitada para trabajar por estudios. 4.- El señor JUAN JOSE ORDOÑEZ VALENCIA, venía padeciendo de esquizofrenia paranoide grado II desde su infancia, y el día 15 de julio de 2015, radicó ante la UGPP solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes como hijo discapacitado, misma que fue negada mediante los actos administrativos demandados 3.
La actuación procesal y la sentencia de primera instancia. La demanda fue repartida el 14 de abril del 2016 y admitida por auto del 09 de agosto de ese mismo año por el Juzgado 33 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, notificándose en debida forma. Una vez agotado el término de traslado, y tramitado debidamente el proceso, el Juzgado profirió sentencia el 27 de septiembre de 2017, en la cual, decidió negar las pretensiones de la demanda En su fallo, entre otros, adujo el juzgado que, no son de recibo los argumentos planteados por la parte demandante para acceder Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 nuevamente a la sustitución de la pensión de gracia por invalidez debido a que, para efectos de la misma, el procedimiento de calificación de la perdida de la capacidad laboral permite establecer si existía la situación de invalidez al momento del fallecimiento del causante de la pensión, y, por tanto, si es posible acceder al derecho pensional.
Situación que no se acreditó en el presente asunto. De igual manera, no se acredita suficientemente la dependencia económica, pues, la única prueba referente a la misma es una declaración extraproceso rendida por el mismo demandante. 4. El recurso de impugnación. 4.1 Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante, interpuso recurso de apelación1, aduciendo, entre otros, que; tanto la fundación médico-preventiva como la Junta Regional de calificación, no tuvieron en cuenta los antecedentes familiares del señor Ordoñez Valencia, omitiendo incluso que, durante su época escolar, debió hacerlo en instituciones educativas que fueran especiales para personas con una deficiencia. Solicita se tenga en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional, referente a que, las personas con disminución física son sujetos de espacial protección, y el hecho de que, durante la época en que se realizó la valoración de la pérdida de capacidad laboral, el demandante se encontraba percibiendo la pensión de sobrevivientes. 5.
Asunto previo a la decisión. El artículo 115 de la Ley 1395 del 2010 faculta a los jueces, tribunales, Altas Cortes y a las salas disciplinarias del Consejo Superior de la 1 Cuaderno principal folios 93-94 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura para que fallen o decidan casos similares que estén a despacho sin considerar el turno de entrada o de ingreso de los citados procesos, cuando exista precedente jurisprudencial conforme al artículo 230 de la Constitución Política, el artículo 10 de la Ley 153 de 1986 y el artículo 40 de la Ley 169 de 1896.
Como este caso está contemplado en la causal descrita, no se atenderá el turno y se procederá a emitir decisión de fondo. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la apelación y competencia del superior, 2) problema jurídico, 3) análisis de los fundamentos de la impugnación, y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la apelación y competencia del superior Sobre el punto cabe advertir que en el asunto de la referencia únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandante, se trata entonces de una situación de apelante único. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por disposición expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y en principio no es posible juzgar o resolver lo que no fue objeto del recurso.
En ese marco la Sala revisará aquellos aspectos que resulten desfavorables a la parte demandante y que constituyan consecuencia directa de la negativa de acceder a las pretensiones enervadas. 2. Problema jurídico. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 En el presente asunto la parte demandante apeló la sentencia en la que la a quo decidió negar las pretensiones de la demanda; por lo tanto, el objeto del litigio se limitará a establecer si debe mantenerse tal decisión, o si, por el contrario, la misma debe revocarse o modificarse frente a los argumentos planteados por la parte recurrente.
Conforme a ello, corresponde a la Sala determinar si, al señor Juan José Ordoñez Valencia, le asiste el derecho a la sustitución de la pensión de gracia, pese a que, la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral fue posterior a la fecha del fallecimiento de la causante de la misma. 3. Análisis de la impugnación 3.1 Marco Jurídico que regula el conflicto 3.1.1.
Regulación de la pensión gracia La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 como una recompensa para los maestros que prestaban sus servicios docentes en la primaria, época en que la prestación de dicho servicio dependía de las entidades territoriales. En ese tiempo no había una reglamentación sobre un régimen de Seguridad Social, sino que existían algunas normas que concedían pensiones de jubilación para sectores particulares de la población como los militares y para sus viudas, o como en este caso para los maestros.
Es de resaltar que entre los años 1913 y 1918 las pensiones se consideraban como recompensas gratuitas, dado que no existía la noción de aporte o cotizaciones. De hecho, en Colombia por primera vez se establecieron la afiliación y cotización obligatorias a partir del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 primero de enero de 1967, conforme el reglamento del Instituto de Seguros Sociales (Decreto 3041 de 1966).
No obstante, en el sector público antes del año 1993, fecha de expedición de la Ley 100, las cajas y fondos públicos llegaron a ser más de 50 de carácter nacional y 1000 de origen territorial, que reconocían pensiones para los afiliados sin cobrar contribuciones para financiarlas. Este contexto histórico se resalta para evidenciar las particulares características de la pensión gracia que a más de 100 años de haberse creado continúa vigente y que deben irradiar la labor de interpretación de esta prestación en el marco de la Constitución Política y de la Ley 100 de 1993, donde las nociones centrales son los aportes al sistema y la solidaridad entre los afiliados.
En este orden de ideas, se precisa que tal como se expuso en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, “la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias”.
Su propósito fue “compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación”. (Resaltado fuera de texto). Esta pensión fue creada por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
El numeral 6 del artículo 4 idem exige el requisito de edad de 50 años, “o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”. Para mejor ilustración se transcriben las referidas normas: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 “ARTÍCULO 1º.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
Artículo 15 Ley 91 de 1989 Artículo 19 Ley 4 de 1992”. “ARTÍCULO 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. A su turno, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó el derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “que tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, siempre que reunieran Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” La Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó que “dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados.
(…) Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
A lo anterior debe agregarse que “constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago” sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Otra característica importante descrita en el fallo de la Sala de Sección del 25 de enero de 2007, consiste en que la pensión gracia “a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 A su vez, la Corte Constitucional, en la sentencia C-084 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, determinó que la pensión gracia solo se puede conceder a los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 que cumplan los requisitos para su reconocimiento, así: “Queda claro, entonces, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 2º, literal b), de la Ley 91 de 1989, la pensión de gracia a que se ha hecho mención, sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, puesto que “para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”.
Por tanto, la pensión gracia regula una situación transitoria, en la medida que su propósito es “colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales” 3.1.2. Sustitución pensional y pensión gracia Para determinar cuál es el precepto aplicable para definir los requisitos que deben demostrar los beneficiarios es pertinente precisar que, por tratarse de una prestación especial, la sustitución se ha gobernado por las normas generales.
A este propósito, se considera relevante tener en cuenta que en el año 1913 cuando el legislador se ocupó de regular la pensión gracia, dentro de la normativa nacional no estaba desarrollada de forma uniforme la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 sustitución pensional y tampoco se encontraba prevista para el grupo familiar del docente.
Para esa época no existía un sistema de prestaciones por riesgos, sino que la protección del grupo familiar del trabajador fallecido operaba como la concesión de una recompensa para las viudas y los huérfanos. La sustitución pensional fue evolucionando normativamente, pues inicialmente solo estaba prevista para ciertos sectores como los militares y posteriormente se extendió ante el fallecimiento de todos los empleados públicos (retirados con pensión de jubilación), como una protección para los padres, el cónyuge y los hijos menores (art. 10 Ley 22 de 1945).
La prestación se reconoció inicialmente por un año, en 1961 se limitó a dos años (Ley 171 de 1961), y en el año 1973 se prorrogaron de forma vitalicia las pensiones de las viudas (Ley 33 de 1973). Para el año 1988 la Ley 71 en el artículo 11 dispuso que las normas sobre sustituciones pensionales cobijarían a todos los afiliados a Cajas de cualquier naturaleza del sector público o privado y a todas las personas naturales o jurídicas que reconocieran y pagaran pensiones.
Este breve recuento constata que la sustitución pensional no estaba regulada para los maestros en 1913, ni para todos los empleados públicos, lo que condujo a que mediante normas ulteriores se creara la prestación por muerte del pensionado o del trabajador, sin hacer exclusiones. En esta perspectiva, el Consejo de Estado, en un ejercicio de interpretación armónico del sistema normativo, acudió a los criterios generales de sustitución de las pensiones en la pensión gracia, adoptando una posición dirigida a proteger el núcleo familiar del docente.
Sobre el particular en la sentencia del 4 de marzo de 2010, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 se consideró que la gratuidad de la pensión gracia no impide “su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario”, así: “ Ahora, si bien la normatividad especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de la misma a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló -para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989- causal alguna de extinción del derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.
Bajo la motivación precedente se concluye la vocación de sustituibilidad que asiste a la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues si bien su causa jurídica es diferente, estas comparten por voluntad del Legislador la misma naturaleza, y en materia de sustitución, la misma finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera pues, que resultan aplicables en tal sentido las normas generales que regulan la materia, vigentes al momento del deceso del docente” La Corte Suprema de Justicia también ha acudido a la aplicación de las normas generales en materia de sustitución pensional, al determinar que sí procede la sustitución de las pensiones convencionales, cuando la convención colectiva no lo prohíbe.
Para ello ha aplicado los artículos 12 y 13 de Ley 797 de 2003, bajo los principios de complementariedad y subsidiariedad, así: “Desde ya hay que advertir que, frente a la materia del reparo, esta Corporación en forma reiterada ha adoctrinado que la pensión de jubilación convencional es transmisible por causa de muerte a sus familiares cercanos, salvo que convencionalmente se pacte lo contrario”.
En este providencia se consideró igualmente que “es Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 evidente que el Juez plural siguió la línea jurisprudencial que ha establecido esta Sala en cuanto a la aplicación de normas, como las denunciadas, es decir, los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, ante casos que por convención no se prohibió la sustitución de una prestación de esta naturaleza, lo que habilita, en consecuencia, que se sigan los parámetros legales de transmisibilidad de dichas acreencias periódicas bajo las luces de los principios de complementariedad y subsidiaridad” Así pues, visto que la pensión gracia, como pensión especial no contiene una regulación propia sobre la sustitución pensional, por tanto, la jurisprudencia ha aplicado las normas generales. 3.1.3.
Pensión de sobrevivientes y sustitución pensional. La expedición de la Ley 100 de 1993, tuvo como objeto la materialización del precepto constitucional contemplado en el Art. 48- 8, orientando su prestación bajo los principios de eficacia, universalidad y solidaridad, siempre bajo la dirección, control y vigilancia del Estado. Así, la Seguridad Social como derecho fundamental tiene la característica de ser irrenunciable y de especial protección, debido a que involucra directamente otros preceptos fundamentales como son la salud, el mínimo vital, la vida digna, la igualdad, entre otros.
Bajo esas premisas, para la Corte Constitucional, este derecho implica una “necesaria correspondencia con los fines esenciales del Estado social de derecho como el servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales; promover las condiciones para una igualdad real y efectiva; adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas personas que por su Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna de la primacía de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin último del poder político, donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación”2.
En esa misma dirección, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 12 de abril de 2018, reiteró que el Sistema General de Seguridad Social prevé diferentes prestaciones económicas para atender la contingencia derivada de la muerte, entre ellas, la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional “como mecanismos de protección a la familia como núcleo básico de la sociedad, con el propósito de suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba una persona a su grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de quienes se beneficiaban de sus ingresos.
Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad”3. Así las cosas, en el ordenamiento jurídico de nuestro país se crearon dos figuras que permiten garantizar el derecho a la seguridad social, para cubrir la contingencia que genera la pérdida de un ser querido, quien además se edifica como uno de los pilares económicos del núcleo familiar, como son la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional. 2 Artículo 366 de la Constitución. Sentencia T-628 de 2007 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación por importancia jurídica, actora: Pastora Ochoa Osorio, demandado: Ministerio de Defensa – Policía Nacional, sentencia del 12 de abril de 2018, proceso con radicado 81001-23-33-000-2014-00012-01 (1321-2015).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 La pensión de sobrevivientes, según criterio de esta Sala, hace referencia a la prestación que recibe el familiar del causante que se encontraba inscrito en cualquier régimen pensional, pero que fallece sin acceder al derecho por no haber cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicios, que la ley le requería, motivo por el que serían los beneficiarios quienes disfrutarían del derecho, siempre y cuando cumplan las condiciones para recibirla.
Y la sustitución pensional, en cambio, no es una prestación nueva, sino, la continuidad de la pensión que recibía el causante, pero que pasa a la titularidad de los beneficiarios, siempre que cumplan con las exigencias que la ley prevé y que tiene como objeto mantener el equilibrio económico en las familias ante la pérdida de quien tenía esa función. Tratándose de la sustitución pensional, la Ley 100 de 1993, al establecer qué requisitos deben verse satisfechos, determinó que, del causante, no debe acreditarse cosa diferente a que haya sido acreedor a una pensión. Asimismo, determinó quienes son los posibles beneficiarios de ésta, con la obligación de confirmar ciertas condiciones dependiendo de su parentesco con el fallecido: “Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).
Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.
Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de este (…). (Se subraya). Por su parte, el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 establece:
ARTÍCULO 38. Estado de Invalidez. Para los efectos del presente CAPÍTULO se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50 % o más de su capacidad laboral. 3.2. Caso concreto Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 Pretende la parte demandante que se le conceda el derecho a la sustitución pensional al señor Juan José Ordoñez Valencia, pese a que, según la calificación de invalidez, aquella se estructura con posterioridad al fallecimiento del causante, pues, sostiene que, la misma es anterior a la fecha prevista en dicho documento y que el mismo adolece de falencias al no haber tenido en cuenta los antecedentes familiares del señor Ordoñez Valencia, omitiendo incluso que durante su época escolar, debió hacerlo en instituciones educativas que fueran especiales para personas con una deficiencia. Ahora bien, en relación con el momento en que debe presentarse la situación de invalidez, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la misma debe estar presente al momento de la muerte del causante, sin embargo, la Corte Constitucional ha aceptado “la posibilidad de que la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral no coincida con el momento efectivo en el que una persona pierde su destreza o habilidad para desempeñarse en el ámbito laboral, por ejemplo, en aquellos casos en los cuales se padece de una enfermedad crónica, degenerativa o congénita.
En estos eventos, el momento en el que se consolida los efectos de la invalidez, dependerá de otros factores de análisis como la historia clínica, los dictámenes técnicos que se hayan realizado o la imposibilidad de cotizar al sistema, al verse una persona privada definitivamente de la capacidad para continuar desempeñándose en un trabajo, o incluso, cuando por razón de una enfermedad, desde siempre, ha sido imposible acceder al mismo”4.
(Se subraya). 4 Corte Constitucional, sentencia T 080 del 5 de abril del 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 Como se puede observar, es posible que la pérdida de la capacidad laboral no resulte coincidente con el momento de pérdida de la habilidad de desempeño laboral, sin embargo, esta situación deberá estar plenamente demostrada en el proceso, tal y como lo ha manifestado en diversas oportunidades ese Alto Tribunal5: “Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación y de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, los dictámenes que emiten las juntas de calificación de la invalidez tienen valor probatorio respecto del porcentaje de pérdida de la capacidad laboral y de la fecha en que se estructura la invalidez, pero no operan como una prueba solemne respecto de ninguno de estos aspectos.
Por esa razón, es posible que la administración y la autoridad judicial los contraste con las demás pruebas recaudadas, para determinar si reflejan de forma fidedigna las reales circunstancias en las que el sujeto calificado perdió su capacidad de trabajar”. (Se subraya) Así, si en el asunto bajo análisis, el recurrente alega que, la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral que emana del dictamen emitido por las autoridades legalmente establecidas para el efecto no es la correcta, dado que, la misma ocurrió con anterioridad, dicha manifestación deberá estar plenamente probada en el proceso, pues en caso contrario, los actos administrativos que niegan la sustitución pensional con fundamento en dichos dictámenes, conservarían la presunción de legalidad de la cual se encuentran investidos.
De esta manera, lo que se debe determinar es si, antes del 08 de febrero del 2008, fecha en la cual la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, estructura la pérdida de la capacidad laboral del señor Juan José Ordoñez Valencia, en 50.35%, este ya había perdido la capacidad 5 Corte Constitucional, Sentencia T 100 del 15 de abril del 2021.
M.P. José Fernando Reyez Cuartas Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 laboral, es decir, si de los hechos probados, es posible inferir que se encontraba ya en el estado de invalidez que predica la norma para efectos de acceder a la sustitución pensional. Revisado el acervo probatorio se tiene que a folio 30 aparece visible certificado de estudios del 22 de mayo del 2014 emanado del Colegio Divino Niño de Rionegro, en el cual, se establece que Juan José Ordoñez Valencia, cursó los grados; sexto, séptimo y octavo de secundaria, participando en los programas de apoyo académico orientados por la institución con maestra tutora especializada en niños en situación de discapacidad, sin embargo, dicho documento, como lo expresa la Corte Constitucional, no refleja de forma fidedigna, que el demandante desde ese entonces haya sufrido de pérdida de capacidad laboral, pues de una parte, no se establece cuál es el evento especificó por el cual venía recibiendo el acompañamiento mientras cursaba su secundaria y si el mismo coincide con el de la pérdida de la capacidad laboral actualmente dictaminada, y, de otra, es claro que según el documento, el señor Ordoñez Valencia, pese al acompañamiento, venía superando los grados de secundaria sin mayores contratiempos, es decir, se encontraba plenamente facultado y capacitado para adelantar los diferentes niveles de estudios.
Aunado a ello, no se aporta el expediente historia clínica o algún tipo de documento médico que permita establecer que, tal y como lo manifiesta el recurrente, con anterioridad a la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral ya se padecía la misma, y, por el contrario, a folio 27 lo que se puede observar es que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, revisó la historia clínica y las hospitalizaciones que padeció el demandante, y con fundamento en ellas, toma la determinación que hoy se discute.
De igual manera, sostiene el apelante que, la enfermedad por la cual se determina la pérdida de la capacidad laboral, esto es, esquizofrenia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 paranoide, la ha sufrido desde su infancia, y es de origen familiar, pues tanto su padre como su abuelo la han sufrido, sin embargo, no se avisora dentro del proceso, fuera de las manifestaciones efectuadas por el interesado, medio de prueba idóneo que respalde dichas afirmaciones, razón por la cual, mal podría esta Sala determinar que los actos administrativos atacados se encuentran viciados de nulidad, cuando ni siquiera en vía administrativa se le aportó a la entidad demandada prueba que contrarie lo dispuesto por las entidades que conforme a la Ley 100 de 1993 debían rendir el dictamen del grado de pérdida de la capacidad laboral y de su fecha de estructuración. En suma, dado que, conforme a lo planteado, la situación de invalidez del señor Ordoñez Valencia, que lo lleva a solicitar la sustitución de la pensión de gracia del causante, se estructuró con posterioridad a la fecha del fallecimiento de su madre, esto es, el 08 de febrero del 2008, es que esta Sala encuentra que no se cumplen a cabalidad los requisitos exigidos por la norma para acceder a lo pedido y por tanto se procederá a confirmar la decisión de primera instancia. 4.
Costas En relación con las costas del proceso prevé el artículo 188 del CPACA lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Frente a la interpretación de esta disposición, el Consejo de Estado ha sostenido que “[s]i bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”.
Ello, se refuerza con la actual reforma que al mencionado artículo le hiciera la Ley 2080 de 2021. En relación con este modelo de condena a la parte vencida derivado de las normas del CPACA y el CGP, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que frente al régimen de costas vigente se puede concluir lo siguiente: a) “El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA- y con la Ley 2080 de 2021 este Despacho considera que efectivamente este criterio se sostiene.
Como lo ha señalado el Consejo de Estado. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se impondrá condena en costas, por cuanto, de una parte, no se vislumbra temeridad o mala fe en la parte demandante, y porque, además, no existe prueba de que las mismas se hayan causado al interior del presente recurso.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 En mérito de lo expuesto, la SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, el día 27 de septiembre de 2017, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia en la forma indicada en el artículo 188 de la Ley 1437 del 2011.
TERCERO: En firme este proveído, devuélvase el Expediente al Juzgado de origen. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI MAGISTRADO Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral 05001333303320160055401 VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN MAGISTRADA CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ MAGISTRADO Firmado Por: Carlos Cristopher Viveros Echeverri Magistrado 021 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Veronica Gutierrez Tobon Magistrada 019 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Carlos Enrique Pinzon Muñoz Magistrado Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 2ccaa2056531f4cd7ef74bdb82bf0e50a0bf8e5c8ceca4adaa93b998717c9583 Documento generado en 29/11/2023 03:17:42 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica