REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia Quindío, veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada frente a la sentencia anticipada proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia el 30 de junio del 2022, mediante la cual concedieron las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda Pretende la parte actora que se declare: ➢ La nulidad de Resolución # 033 de febrero 12 de 2020 emitida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Salento, por medio del cual se denegó por improcedente la solicitud de exención radicada por 1 Archivo 01, ONEDRIVE Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda PROMODESCUENTOS COLOMBIA S.A.S ZOMAC para el año gravable 2019 del impuesto de industria y comercio. ➢ La nulidad de la Resolución # 077 de abril 15 de 2021 expedida por la Secretaría de Hacienda de Salento, por medio de la cual resolvió el recurso de reconsideración y confirmó la Resolución # 033 de febrero 12 de 2020, antes citada.
Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, pidió declarara que la parte actora tiene derecho a la exención del impuesto de industria y comercio del año gravable 2019. • Concepto de violación Expresó que la normativa invocada como vulnerada estipula lo siguiente: “que generen y mantengan diez (10) o más empleos directos permanentes diferentes a la unidad familiar, tendrán una exoneración tributaria en materia de impuesto de industria y comercio por el termino de cinco (5) años (…) Quienes pretendan acceder a este beneficio deben acreditar que las personas a las cuales se les otorga el empleo directo permanente cuenten con una residencia fija mínima de 2 años continuos en el Municipio de Salento Quindío.” y dicho requisito la empresa accionante lo colmó eficientemente, no obstante, el Secretario de Hacienda de la entidad accionada realizó una interpretación errónea de la norma, al manifestar que TODOS los empleos directos que genera la empresa deben ser residentes del municipio de Salento para aspirar a la exención de impuesto de Industria y Comercio, lo que contradice la legalidad. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión La parte actora como sustento de las pretensiones relacionó los supuestos fácticos que se sintetizan en los siguientes términos: • Que PROMODESCUENTOS COLOMBIA S.A.S ZOMAC se constituyó el día 28 de mayo de 2019 con domicilio en el municipio de Salento. Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda • Que durante el ejercicio de su actividad económica, la empresa ha generado doce empleos directos de ciudadanos residentes en dicha municipalidad desde hace más de 2 años. • Que el 02 de diciembre de 2019, la hoy parte demandante radicó ante la Secretaría de Hacienda de Salento solicitud de exención de impuesto de industria y comercio por la vigencia del año gravable de 2019, debido a que cumplía a cabalidad lo dispuesto en el artículo 62 del Estatuto Tributario de Salento, Quindío, el Acuerdo municipal 021 de 2016, el cual dispone: “Las nuevas empresas, establecimientos de comercio que se establezcan y localicen físicamente en jurisdicción del Municipio de Salento y se matriculen en la Secretaría de Hacienda Municipal, siempre y cuando su objeto social sea el desarrollo de actividades industriales, comerciales y de servicios, que generen y mantengan diez (10) o más empleos directos permanentes diferentes a la unidad familiar, tendrán una exoneración tributaria en materia de impuesto de industria y comercio por el termino de cinco (5) años, los cuales se empezarán a contar a partir de la fecha de registro de la empresa o establecimiento de comercio en la Secretaría de Hacienda Municipal y se concederá mediante acto administrativo debidamente motivado por el Secretario de Hacienda Municipal.
Quienes pretendan acceder a este beneficio deben acreditar que las personas a las cuales se les otorga el empleo directo permanente cuenten con una residencia fija mínima de 2 años continuos en el Municipio de Salento Quindío.” • Que mediante Resolución 033 del 12 de febrero de 2020 el municipio accionado resolvió negativamente la solicitud en comento, arguyó que la empresa solicitante no cumple con el requisito esencial que exige la norma, en el sentido que, todas las personas que tiene la empresa con vinculación directa permanente no residen en el municipio de Salento. • Que inconforme con la decisión la demandante presentó recurso de reconsideración y en subsidio apelación, contra la Resolución 033 ya referida, explicó que el Municipio de Salento hace una indebida interpretación del artículo 62, en tanto la norma no exige que todos los empleados de la empresa residan en dicha entidad territorial.
Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda • Que a través de la Resolución 077 del 15 de abril de 2021, el demandado resolvió el recurso de reconsideración y confirmó la decisión adoptada mediante la Resolución 033 del 12 de febrero de 2020.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad accionada adujo que los actos demandados respetan el principio de legalidad y seguridad jurídica, dado que, la condición para acceder al beneficio o exención tributaria que trata el artículo 62 del Acuerdo 021 de 2016, requiere que las personas contratadas por las empresas beneficiarias, cuenten con una residencia mínima de 2 años continuos en el Municipio de Salento, condición que no cumplen los empleados de PROMODESCUENTOS COLOMBIA SAS ZOMAC, en tal virtud, no se acreditó el presupuesto para acceder al beneficio solicitado. 3.
SENTENCIA APELADA3 El Juzgado de instancia accedió las pretensiones de la demanda. Para el efecto, en primer lugar, indicó que no se configuró un silencio administrativo positivo porque el término de un año con el que contaba la administración para resolver el recurso de reconsideración debe contabilizarse a partir de su interposición, lo cual, en el caso, tuvo ocurrencia el 22 de abril de 2020 y bajo tal entendido, el municipio de Salento tenía un plazo de un año para pronunciarse, esto es, hasta el 23 de abril de 2021, sin embargo, la decisión logró ser notificada a la hoy demandante el día 16 de abril de 2021, es decir, sin que se configurara la figura del silencio positivo.
De otro lado, en cuanto a la juricidad de los actos acusados, la primera instancia razonó que la interpretación válida del artículo 62 del Acuerdo 0021 de 2016, permite establecer para acceder a dicha exención que se requiere la generación de empleos directos y permanente, además “correspondan a 10 o más”, es decir, fija un límite mínimo y a continuación dispone que esos empleos, deben ser desempeñados por personas que residan en el municipio.
Por consiguiente, la norma no utiliza la expresión “todos”, sino que refiere “las personas a las cuales se 2 Archivo 6 ONEDRIVE 3 Archivo 7 SAMAI JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda les otorga el empleo directo”, de allí que el presupuesto sigue siendo el mismo al que se alude en la primera parte de la norma, esto es 10 o más empleos.
Por tanto, en consideración al principio de legalidad del tributo, el juzgado resaltó que son los parámetros dispuestos por el creador de la exención, en este caso, el Concejo Municipal los que deben seguirse para su concesión y, no los análisis que sobre de ellas haga la administración municipal por conceptos individuales de los funcionarios encargados, por tal motivo, debió concederse el beneficio tributario suplicado. 4.
LA IMPUGNACIÓN4 La parte demandante manifestó no estar conforme con el fallo de primera instancia. Expuso que los beneficios y/o exenciones tributarias concedidas se hacen en el marco de la autonomía territorial como instrumentos para incentivar el desarrollo económico y social del municipio; los actos administrativos nulitados por el juez de instancia emitidos por la secretaría de hacienda municipal tienen apego a los principios de legalidad y certeza.
Puntualizó que es relevante controvertir conforme a la literalidad de la norma que el número plural de empleos a que se hace referencia en el contenido del art. 62 Ibidem, es una de las condiciones signadas a la empresa “nueva” que se constituya en el municipio de Salento y que pretenda ser beneficiaria de la exención tributaria; no como lo anota el juez de instancia en cuanto al número de empleados con arraigo en el municipio para acceder al beneficio.
Reiteró que la norma no concreta como un requisito para ser beneficiario del incentivo que sean 10 los empleos permanentes con más de 2 años de arraigo en el citado municipio, ya que este último se ha entendido como aquel requisito para la empresa nueva registrada que pretenda la exención La parte recurrente reprodujo un concepto interno de la secretaria de hacienda del municipio accionado, que exterioriza la siguiente interpretación de la norma local y 4 Archivo 10 SAMAI -JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda que impidió acceder a la exención tributaria: “..Como puede observar, en el numeral cuarto transcrito se desmenuza el artículo 62 en sus incisos primero y segundo, dejando claro lo que indica la norma, es que inclusive no requiere ni de interpretación, la norma es clara y quizás el Concejo Municipal puede haber pretendido dejar establecido que las empresas que accedieran al beneficio debían tener un mínimo de diez empleos directos permanentes, residentes en Salento, pero no lo dijo así, la norma quedó en otro sentido, taxativamente se lee que la empresa debe generar 10 o más empleos directos permanentes, es decir, que si es una empresa de menos empleos no puede acceder al beneficio; de la misma forma se complementa ese primer requisito con el hecho de decir en el inciso segundo que a quienes se les otorga el empleo directo permanente deben contar con residencia fija mínima de dos años continuos en el municipio de Salento…”.
Con base en lo expuesto solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones de la demanda.
5. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. Municipio de Salento5: Destacó que los actos administrativos emitidos por el ente territorial están debidamente soportados en la normas legales vigentes aplicables y en las probanzas allegadas por la parte hoy actora (PROMODESCUENTOS S.A.S ZOMAC), ya que no cumplieron con el(os) requisito(s) para acceder al beneficio de exoneración tributaria indicada en la norma municipal, en el sentido de que hubiesen demostrado que los trabajadores de la empresa con vinculación directa permanente, residían en el municipio de Salento con una residencia fija mínima de dos años continuos en el mismo como lo exige el Acuerdo 021 de 2016.
Los demás sujetos procesales no se pronunciaron en segunda instancia. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA 5 Archivo 12 SAMAI - JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA.
Igualmente, se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado. Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con las razones y argumentos aducidos por la parte accionada en su recurso, el pronunciamiento de segunda instancia abordará exclusivamente si: ¿se debe revocar la decisión de primera instancia y en su lugar considerar que la administración tributaria municipal de Salento para negar la exención del impuesto de industria y comercio por el periodo gravable 2019 hizo una debida interpretación del beneficio dispuesto en el artículo 62 del Estatuto Tributario de Salento – Quindío (Acuerdo 021 de 2016) que contempla una exención tributaria sobre el impuesto de industria y comercio para empresas que generan o mantienen empleos directos permanentes en esa localidad, y que la empresa demandante no satisfizo?
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN El Tribunal confirmará la sentencia de instancia porque considera que para acceder al beneficio tributario suplicado por la parte actora no constituye requisito o exigencia que “todas las personas” con empleo directo en la sociedad demandante deban tener residencia fija mínima de 2 años continuos en el Municipio de Salento – Quindío.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico formulado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. De lo probado en el proceso Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda Del material probatorio aportado al proceso, se logra constatar lo siguiente: • Que la Resolución # 033 de febrero 12 de 2020 emitida por la Secretaria de Hacienda del Municipio de Salento por medio del cual se denegó por improcedente la solicitud de exención la parte que represento la exención para el año gravable 2019 del impuesto de industria y comercio, con los siguientes argumentos: • Que la Resolución # 077 de abril 15 de 2021, expedida por la Secretaria de Hacienda de Salento, por medio de la cual resolvió el recurso de reconsideración y confirmó la Resolución # 0336; con la siguiente justificación: 6 Archivo 01 ONEDRIVE – DEMANDA Y ANEXOS, pág. 26-34 Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda • Que la empresa PROMODESCUENTOS COLOMBIA S.A.S ZOMAC identificada con NIT 901.290.481-0 -demandante-, está domiciliada en el municipio de Salento, tiene matricula en Cámara de Comercio de Armenia desde el día 4 de junio de 2019; su actividad principal es la de CALL CENTER y tiene otras actividades relacionadas con agencias de cobranza y servicios financieros. • Acuerdo municipal de Salento 021 de diciembre de 2016 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE SALENTO QUINDÍO Y SE DEROGA EL ACUERDO NÚMERO 002 DEL 30 DE MAYO DE 2009”7: “ARTÍCULO 62.
Las nuevas empresas, establecimientos de comercio que se establezcan y localicen físicamente en jurisdicción del Municipio de Salento y se matriculen en la Secretaría de Hacienda Municipal, siempre y cuando su objeto social sea el desarrollo de actividades industriales, comerciales y de servicios, que generen y mantengan diez (10) o más empleos directos permanentes diferentes a la unidad familiar, tendrán una exoneración tributaria en materia de impuesto de industria y comercio por el termino de cinco (5) años, los cuales se empezarán a contar a partir de la fecha de registro de la empresa o establecimiento de comercio en la Secretaría de Hacienda Municipal y se concederá mediante acto administrativo debidamente motivado por el Secretario de Hacienda Municipal.
Quienes pretendan acceder a este beneficio deben acreditar que las personas a las cuales se les otorga el empleo directo permanente cuenten con una residencia fija mínima de 2 años continuos en el municipio de Salento Quindío. Para los efectos del cumplimiento de este artículo, el empresario o comerciante, que desee acogerse al beneficio deberá cumplir los siguientes requisitos adicionales: 1.
Presentar un memorial dirigido a la Secretaría de Hacienda, en el cual manifieste su intención de acogerse a los beneficios otorgados. 2. Anexar original del certificado de cámara de comercio o entidad competente, donde conste su existencia, matricula, etc. Y cuya fecha de expedición no supere un mes. 7http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:2bTE_Xgb7r0J:municipioscolombia.co/Quindio/sale nto/CODIGO%2520DE%2520RENTAS-2016%2520Salento.pdf&cd=9&hl=es&ct=clnk&gl=co Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda De igual manera, es necesario remitir copia de la declaración de renta del año inmediatamente anterior. 3.
El requisito de generación de empleo deberá comprobarse mediante el envío, a la Secretaria de Hacienda Municipal, de las planillas mensuales de aportes parafiscales y del sistema de seguridad social, durante todo el tiempo en que se pretenda hacer uso de la exención. 4. Que se encuentren matriculados en industria y comercio en la Secretaría de Hacienda del Municipio de Salento. 5.
Que se encuentren a paz y salvo con el fisco municipal. 6. Se garantice la formación acreditable de sus empleados, para lo cual deberá anexarse evidencia de dicha formación año tras año, durante los primeros tres (3) meses, y cada vez que, se lleve a cabo la misma. PARAGRO 1. Si la persona natural o jurídica beneficiaria de la exención que aquí se trata funcionare en el Municipio menos de tres (3) años, cancelará sobre la totalidad de los tributos dejados de cancelar por la exención aquí reconocida, el ciento por ciento (100), la diferencia que se exenciona.
PARÁGRAFO 2. No se considera nueva empresa, ni gozarán del beneficio de exención, aquellas empresas resultantes de procesos de fusión, escisión o reforma de otras ya existentes, o aquellas preexistentes adquiridas por compraventa o adjudicación o herencia, o aquellos que sean objeto de cambio de propietario, cambio de dirección, cancelaciones y reaperturas y casos de simulación.
PARÁGRAFO 3. No podrá concederse a ningún contribuyente beneficios tributarios concurrentes, en el caso de presentarse se le aplicará al contribuyente el beneficio que más le favorezca o el que él elija.” (Destaca la Sala) 4.2. Alcance e interpretación de las exenciones tributarias El artículo 338 de la Constitución Política señala que, en tiempos de paz, el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
Contempla, además, que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos, los sujetos pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. De este mandato se desprende el principio de legalidad tributaria, según el cual, todos los tributos deben ser decretados por los órganos de representación popular (No hay lugar a impuesto sin representación) y, además, los elementos que conforman el tributo deben estar claramente establecidos (certeza del tributo).
Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda El principio de legalidad tributaria exige que sean los órganos de elección popular los que, de manera directa, señalen los elementos esenciales del tributo, pero, además, exige que cuando fijen los elementos del tributo, lo hagan con suficiente claridad y precisión, pues, de lo contrario, como lo ha señalado la Corte Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos8; estos mismos alcances son predicables para la aplicabilidad de las exenciones tributarias; las mismas debe recordarse: “tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial”9.
Al respecto, la jurisprudencia ha ilustrado: “De la misma manera, el artículo 154 de la Constitución Política le otorga al legislador la facultad para crear, modificar o suprimir exclusiones o exenciones tributarias, por razones de política económica o para realizar la igualdad real y efectiva a partir de la iniciativa del Gobierno nacional.
Las exenciones tributarias creadas por el legislador, al hacer parte de las manifestaciones de la política fiscal, también están cobijadas por los principios de legalidad y certeza. De tal forma que, los elementos principales de cualquier exención deben estar definidos previamente por el legislador, las asambleas o los concejos, en los términos de los artículos 150, numerales 10 y 12, y 338 de la Constitución. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-748 de 2009: “Esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha establecido que, así como el legislador goza de amplia potestad de configuración normativa para establecer tributos y definir sus elementos esenciales, es natural que, de la misma forma, goce del poder suficiente para consagrar beneficios tributarios, por razones de política económica o para realizar la igualdad real y efectiva en materia fiscal”.
(…) el principio de certeza del tributo se vulnera por la omisión en la determinación de los elementos del tributo o cuando en su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. En tales eventos, ha dicho la Corte Constitucional, el principio resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y 8 Corte Constitucional.
Sentencia C-121 de 2006. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 9 Sentencia C-161/21 Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de la hermenéutica jurídica.”10 (Resalta la Sala) En cuanto a la aplicabilidad de las exenciones tributarias, la jurisprudencia ha precisado: “De lo anterior se deriva que las exenciones son de creación legal, expresas y taxativas y por ende de aplicación restrictiva, lo cual impide extender el beneficio a sujetos o hechos que la ley no ha mencionado, es decir, no es posible aplicarlas por analogía”11.
(Resalta la Sala) “En consecuencia, en materia de exenciones también opera el principio de legalidad tributaria y, por tanto, aquellos sujetos pasivos que la ley no haya excluido o exonerado directamente o por remisión de una normatividad a otra y que incurran en un hecho gravado, deberán pagar el tributo en la forma indicada en la ley, sin que las autoridades encargadas de su recaudo puedan crear excepciones en sede administrativa.
(…) Como ha señalado la jurisprudencia, al ser la norma jurídica parte de un todo, su significado y alcance debe fijarse “en función del sistema jurídico al cual pertenece”12, de manera que se debe preferir aquella interpretación “que mejor permita la armonización de las distintas disposiciones”13. Por tanto, el operador jurídico debe buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico “conforme a una interpretación sistemática- finalística”14.15 (Resalta la Sala) 10 CONSEJO DE ESTADO, SECCION CUARTA, C.P. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS, nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017), Rad. 11001-03-27-000-2012-00042-01(19715) 11 CONSEJO DE ESTADO, SECCION CUARTA, MARIA INES ORTIZ BARBOSA, diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008), Rad.11001-03-27-000-2006-00007-00(15919) 12 Sentencia C-032 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 13 Sentencia C-448 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 14 Sentencia C-011/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en Sentencia C-1646 de 2000.
Un ejemplo de dicha integración en materia tributaria puede verse en la Sentencia C-569 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), en que se analizaba la constitucionalidad del artículo 153 de la Ley 488 de 1998, que gravaba los aumentos de capital de una sociedad con el impuesto de registro: “3. De la interpretación sistemática de las normas jurídicas El asunto que en esta oportunidad se presenta a consideración de la Corte es un buen ejemplo de aquellos casos en los que el proceso mediante el cual se pretende aplicar una norma de derecho, ha de hacerse mediante la integración sistemática de diversos preceptos que regulan un mismo evento.
De nada sirve el ejercicio de interpretación que se reduce a los límites de una sola disposición –v.gr. el artículo acusado-, cuando la adecuada compresión de dicho precepto depende de la integración de artículos contenidos en otras regulaciones. El ordenamiento jurídico presenta con frecuencia normas incompletas, cuyo contenido y finalidad deben articularse junto a otras reglas; sólo de este modo es posible superar supuestas incongruencias al interior de un orden normativo (…) Ahora bien: resulta necesario precisar que la integración de normas jurídicas, por virtud de la remisión que hace una de ellas, sólo es concebible en la medida en que dicha operación completa el sentido de disposiciones que dependen mutuamente para su cabal aplicación. No se trata, entonces, de una manera analógica de interpretar el derecho, o de extender el imperio de alguna disposición a asuntos no contemplados por el ordenamiento legal.
“(negrilla y subrayado fuera del texto) 15 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, C.P. William Zambrano Cetina, julio tres (3) de dos mil ocho (2008), Radicación No. 1899, Número Único: 11001-03-06-000-2008-00034-00 Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda Ahora bien, en un caso similar alusivo a la aplicabilidad de una exención tributaria sobre el impuesto de industria y comercio, para despejar su configuración en un caso particular, se tuvo en cuenta el método literal de interpretación jurídica, dado que, las mismas responden al principio de legalidad y certeza tributaria, lo que implica descartar exigencias normativas introducidas por la Administración local no establecidas en los Acuerdos municipales sustento de las mismas: “Tanto la sociedad demandante como el Ministerio Público consideran que el ejecutivo sobrepasó sus facultades reglamentarias al establecer que cada año se deben realizar los respectivos aumentos, cuando la norma general, en este caso el Acuerdo 079 de 1996, indicó que para tener derecho a la exención dicho aumento sólo debía mantenerse por un término de 10 años, razonamiento que comparte la Sala por las siguientes razones. 4.
Nótese que el verbo implementado por el Acuerdo 079 de 1996 es mantener, entendido este por la Real Academia de la Lengua como (i) conservar algo en su ser, darle vigor y permanencia, (ii) proseguir en lo que se está ejecutando y (iii) perseverar, no variar de estado o resolución, entre otros. Lo anterior lleva a concluir que lo pretendido por el Concejo Municipal al utilizar dicho verbo, era que para acceder a la exención las empresas acreditaran el cumplimiento de los requisitos y que tal condición se extendiera por un periodo de 10 años.
Esto es, que luego de acreditado el incremento de planta de personal y de ingresos, los mismos debían perdurar durante dicho lapso y, por ende, no podían disminuirse. Es por ello, que al hablarse de mantener se hace referencia a conservar el cumplimiento de los requisitos por un plazo determinado, mientras que el Decreto ordena es que se realice tal condición cada año, diferencia sustancial en cuanto a las obligaciones de hacer impuestas a las sociedades que pretendan acogerse a tal beneficio. 5.
Se tiene entonces que sí existe una extralimitación del ejecutivo al imponer un incremento en ingresos y personal cada año con respecto del año inmediatamente anterior, dado que tal condición es una carga que no está consagrada en la norma que se reglamenta. Pues de ser así el mismo acuerdo señalaría que debía realizarse el incremento cada año y no hablaría de una prolongación de tal condición por el periodo establecido.”16 (Resalta la Sala) 16 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA, C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ, quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017), Rad. 41001-23-31-000-2003-01207-01(21316) Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda 4.3.
Caso en concreto De acuerdo con lo precisado en los hechos probados y lo manifestado por la misma Administración demandada en los actos acusados, se verifica que no existe discusión entre las partes sobre los siguientes supuestos: i) Que la empresa PROMODESCUENTOS COLOMBIA S.A.S ZOMAC identificada con NIT 901.290.481-0 -demandante-, está domiciliada en el municipio de Salento y es un establecimiento de comercio que se localiza físicamente en la jurisdicción del Municipio de Salento; ii) Que su objeto social la constituyen actividades de CALL CENTER, agencias de cobranza y de servicios financieros; iii) Que está matriculada en la Secretaría de Hacienda Municipal porque según su objeto social desarrolla actividades industriales, comerciales y de servicios en esa localidad y, iv) Mantiene y genera al menos 10 empleos directos permanentes con una residencia fija mínima de 2 años continuos en el municipio de Salento Quindío. Asimismo, dicha empresa fue matriculada en Cámara de Comercio el día 4 de junio de 2019 con domicilio en el municipio de Salento – Quindío y, la solicitud de exención tributaria versó en relación con el impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 2019.
Así entonces, revisada la literalidad de la disposición emitida por el honorable Concejo Municipal de Salento mediante el Acuerdo municipal de Salento 021 de 2016 que contempla la exención tributaria suplicada, se identifica por el uso gramatical de las palabras y la sintaxis con que fue redactada la norma (artículo 62), la no existencia de que sea un requisito para acceder al beneficio tributario la circunstancia de que TODOS los empleos que genera o mantiene de manera directa y permanente la empresa solicitante deban contar con una residencia fija mínima de 2 años continuos en el Municipio de Salento Quindío. Para la Sala según Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda su redacción es suficiente generar y mantener diez (10) o más empleos directos permanentes en esas condiciones y es respecto a estos 10 trabajadores como mínimo de quienes se predica que deban contar con una residencia mínima de dos años en el municipio.
Es así como se permite materializar la exención desde el mismo año gravable del inicio de la prestación del servicio o funcionamiento como establecimiento de comercio en el ente territorial. La exigencia reclamada por la Administración de aquella municipalidad en los actos acusados constituye un aditivo fáctico que el Acuerdo municipal no estableció, por consiguiente, para la Sala se colmaron con todos los supuestos normativos del artículo 62 cuando establece el beneficio de exención tributaria; la empresa solicitante dio cumplimiento taxativo y estricto a todos los requisitos establecidos en el Acuerdo municipal de Salento 021 de 2016, porque genera y mantiene al menos 10 empleos directos permanentes con una residencia fija mínima de 2 años continuos en el municipio de Salento Quindío, lo que comporta el respeto a los principios de legalidad y certeza tributarios.
Conforme a los lineamientos jurisprudenciales vigentes y el imperio de los principios de legalidad y certeza para dar aplicación a las exenciones tributarias, debe acudirse en primer lugar, al tenor literal de la norma -como el Tribunal lo verificó- porque genera seguridad jurídica en los sujetos contribuyentes; la regla analizada tiene un sentido lingüístico y deóntico claro, razón por la cual, debió ser aplicada silogísticamente.
Evidentemente, ante una norma tributaria con un contenido diáfano porque no indica que “todos los empleos directos permanentes” que mantiene la empresa solicitante deban tener una residencia fija mínima de 2 años continuos en el municipio de Salento Quindío, fluye la operatividad del aforismo latino interpretativo que señala in claris non fit interpretatio (en las cosas claras no se hace interpretación), porque ello evita la inseguridad jurídica tributaria, como lo ha destacado la jurisprudencia17. 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, C.P. WILLIAM ZAMBRANO CETINA, diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013).
Rad. No. 11001-03-06-000-2013-00540-00: “Lo anterior es importante para la seguridad jurídica pues evita que el sentido de la ley esté sujeto a la interpretación subjetiva de diferentes operadores jurídicos. De allí que la claridad y sencillez de las normas y de su aplicación, sea una pretensión de todo ordenamiento jurídico, especialmente cuando se trata de regulaciones dirigidas la sociedad en general y no a sectores especializados que funcionan con lenguajes técnicos y complejos.” Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda Efectivamente, el abandono del tenor literal de la norma para buscar su espíritu como al parecer quiso hacer la Administración local en los actos acusados tiene como límite inicial en lo señalado en el artículo 27 del Código Civil, el cual le da prevalencia al lenguaje de las normas cuando el mismo es claro e inequívoco: “ARTÍCULO 27.
Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” Como se observa, de este artículo 27 se desprenden al menos dos reglas.
La primera indica que la forma básica de acercarse al sentido de una norma es a través del lenguaje o las palabras que ella utiliza, de modo que si su sentido es claro no debe desatenderse su tenor literal para consultar su espíritu; el lenguaje es un instrumento para el intercambio de pensamientos entre los seres humanos y la construcción de la cultura jurídica18, de modo que el contenido literal de las normas debe ser suficiente para su comprensión fácil y lógica por parte de sus destinatarios.
Por tanto, únicamente frente a expresiones “oscuras” que realmente dificulten el entendimiento de la ley, el intérprete puede acudir a su intención o espíritu, pero siempre que estén “claramente manifestados” en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento o se hace necesario integrar normas para despejar su real alcance.
En consecuencia, la búsqueda de un sentido distinto al que se desprende en principio del tenor literal de las normas, es subsidiaria, en la medida que solamente procede cuando el lenguaje del legislador o en este caso, el Concejo Municipal no haya sido claro y existen expresiones oscuras que generan incertidumbre sobre su verdadero alcance, lo cual, no ocurre en el sub judice, motivo por el cual, la decisión recurrida debe ser confirmada.
EN CONCLUSIÓN, el Tribunal confirmará la sentencia de primera instancia porque no existen expresiones contenidas en el Acuerdo municipal de Salento 021 de 2016 18 Corte Constitucional, sentencia C-804 de 2006. Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda (artículo 62) que permitan realizar interpretaciones por fuera del contenido literal de la exención tributaria suplicada.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, 365 y 366.8 del CGP no se condena en costas al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia.
SEGUNDO: Sin lugar a condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en la plataforma “Samai”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda Ordinaria de Decisión, conforme consta en el Acta No. 39 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co” Referencia: Sentencia Radicado: 63-001-3333-004-2021-00102-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Promodescuentos Colombia S.A.S. ZOMAC Demandado: Municipio de Salento Instancia: Segunda