63-001-33-33-002-2021-00287-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia N° 330 TEMAS: RÉGIMEN DE CESANTÍAS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS - NATURALEZA JURÍDICA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia del 10 de marzo de 2023, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió MARLENY SALAZAR RAMÍREZ contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO -CRQ-, sin tener en cuenta el orden de procesos a despacho para sentencia, en atención a que en torno al derecho en discusión existe precedente reiterado de las altas cortes, conforme lo consagra el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 y se deduce de la argumentación expuesta en la sentencia. I.

ANTECEDENTES

1.1. LO QUE SE DEMANDA1 La actora instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin 1 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), registro No. 9, archivo Pdf 002DemandayAnexos, pág. 18-19. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa que: 1.1.1.

Se declare la nulidad del Oficio No. 00004620 – 130-24 del 15 de abril de 2021, proferido por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, mediante el cual se negó el reconocimiento, liquidación y pago de cesantías retroactivas a la demandante, con inclusión de todos los factores salariales. 1.1.2.

Se declare que a la demandante le asiste el derecho a que su cesantía sea liquidada de forma retroactiva incluyendo los factores salariales como prima de navidad, de servicios, bonificación por servicios prestados, entre otras. 1.1.3. Ordenar a la CRQ a reconocer y pagar a favor de la demandante sus cesantías de forma retroactiva con todos los factores salariales, desde el momento de la posesión en el cargo y hasta el retiro del mismo. 1.1.4.

Ordenar a la CRQ reparar integralmente el daño padecido por la actora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998. 1.1.5. Que los valores resultantes de la condena impuesta se determinen en sumas liquidas de moneda legal colombiana, y que se ajusten dichas sumas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.6.

Ordenar a la CRQ a reconocer y pagar a favor de la demandante los intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoría de la sentencia y hasta que se verifique su pago, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.7. Que se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 193, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.8.

Que se condene en costas.

1.2. LOS HECHOS EN QUE SE FUNDA2 2 Ibidem, pág. 1. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa Relató que mediante Resolución No. 00001574 del 17 de diciembre de 1982 y acta de posesión No. 017 de 20 de diciembre de 1982 fue vinculada a la carrera administrativa de la Corporación Regional Autónoma del Quindío CRQ.

Manifestó que desde la fecha de posesión no le han sido reconocidas ni canceladas cesantías de forma retroactivas. Indicó que radicó derecho de petición el día 18 de marzo de 2021 ante el director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, reclamando el reconocimiento y liquidación de las cesantías retroactivas, así como la inclusión de los factores salariales para la liquidación de las mismas.

Así mismo que recibió respuesta el día 15 de abril de 2021 en Oficio 00004620 – 130-24, mediante el cual se le negó lo solicitado, argumentando omisión legislativa absoluta frente al régimen aplicable a los funcionarios de la CRQ.

1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 Citó como vulnerados el artículo 17, literal a), Ley 6 de 1945; artículo 1 del Decreto 2727 de 1945; artículos 1 y 2 de la Ley 65 de 1946; artículos 2 y 6 del Decreto 1160 de 1947; y artículo 2 del Decreto 1252 de 2002. Refiere que hay un escenario disyuntivo desde el punto de vista jurídico para los funcionarios pertenecientes a las corporaciones autónomas, como quiera que si bien es claro que los servidores de estas entidades gozan de una especial naturaleza jurídica que hacen que no se matriculen ni en el ámbito nacional ni en el territorial desde la perspectiva de la estructura de la administración pública del Estado colombiano, esta precisa condición no resuelve en nada la necesidad de certeza en cuanto a definir el marco jurídico - laboral aplicable a sus funcionarios en relación con la prestación social de cesantías.

Es decir, si es el relativo a los funcionarios públicos de orden territorial o nacional, duda que se acrecienta ante la omisión legislativa que se presenta por la ausencia de un sistema especial que regule la materia. Agregó que de acuerdo a los argumentos esgrimidos, y teniendo en cuenta que las CAR no son consideradas entidades pertenecientes a alguna de las ramas del poder público, ni menos aún es posible determinar si son de orden nacional o territorial, se hace notorio un déficit de protección laboral y de seguridad jurídica en términos de igualdad de derechos para los funcionarios o trabajadores vinculados a este tipo 3 Ídem, pág. 1-18.

Indicó que esa indefinición jurídica deja a la suerte los derechos laborales de estas personas que encuentran un escenario jurídico cuyas alternativas pueden tener efectos laborales, dejando en una inseguridad jurídica sus derechos laborales. Lo anterior supone un ejercicio hermenéutico que no se satisface únicamente con las disposiciones existentes en el ordenamiento jurídico, sino que demanda acudir también a los principios constitucionales del trabajo, de manera que se permita dilucidar la cuestión jurídica en favor de este grupo importante de trabajadores, que hoy frente a la falta de decisión por parte del ejecutivo de la cual sobreviene una omisión legislativa, no tienen definido su régimen de cesantías, por lo que principios como el de favorabilidad o indubio pro operario consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia permiten zanjar la discusión para brindar una solución concreta en favor de sus derechos, de manera que se materialicen los principios y cometidos constitucionales.

Manifestó que el sendero de duda que recorre el presente asunto consiste en determinar si a los funcionarios o trabajadores de la Corporación Autónoma Regional del Quindío le son aplicables los efectos jurídicos de las disposiciones que en materia de cesantías consagra el ordenamiento jurídico para los funcionarios públicos de orden territorial, o si por el contrario le son aplicables las relativas a los funcionarios y trabajadores de orden nacional.

Agregó que no se trata de definir si los funcionarios o trabajadores de las CAR son del orden territorial o nacional, pues dicha situación ya fue decantada por la Corte Constitucional al advertir que los mismos no son ni lo uno ni lo otro, de allí su calificativo de sui generis; de lo que se trata entonces es de determinar qué disposiciones jurídicas le son aplicables, si las relativas a la de los funcionarios o trabajadores de orden territorial, o las correspondientes a los funcionarios o trabajadores de orden nacional, pues al fin y al cabo son funcionarios públicos que demandan la definición de un régimen de cesantías que los regule.

Consideró que el régimen aplicable a la demandante es el correspondiente al régimen retroactivo de cesantías, básicamente por las siguientes circunstancias: 1. Actualmente, los dos regímenes de cesantías existentes en Colombia tienen efectos jurídicos y aplican para funcionaros o empleados públicos; 2. El actor es funcionario o empleado público; 3.

El régimen retroactivo de cesantías aún se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico colombiano, en virtud del régimen República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa de transición dirigido puntualmente para aquellos funcionarios o trabajadores de orden territorial vinculados en momento anterior el 30 de diciembre de 1996; 4.

La demandante fue vinculada a la Corporación Autónoma Regional del Quindío antes del 30 de diciembre de 1996; 5. El régimen retroactivo de cesantías es ampliamente más favorable para la demandante que el anualizado; 6. Analizada la tesis de la Corte Constitucional, la omisión legislativa que existe frente al reconocimiento de las cesantías retroactivas de los funcionarios de las Corporaciones Autónomas, al no tenerse claro el régimen aplicable -orden nacional o territorial vinculados antes del año de 1996-, deviene en un trato desigual y discriminatorio, que no responde a un fin útil a la sociedad y se dirige en contra de un grupo importante de trabajadores, por lo que la solución que se debe dar es garantizar el principio de favorabilidad, esto es garantizar que su régimen de cesantías es el retroactivo. 1.4 ACTUACIÓN PROCESAL Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Radicación de la demanda: 22 de noviembre de 20214. • Admisión de la demanda: 09 de febrero de 20225. • Notificación de la demanda: 18 de febrero de 20226. • Contestación de la demanda: 02 de marzo de 20227. • Auto decreta pruebas, fija litigio, traslado alegar de conclusión: 09 de noviembre de 20228. • Sentencia de primera instancia: 10 de marzo de 20239 • Notificación de la sentencia: 13 de marzo de 202310. • Recurso de apelación: 23 de marzo de 202311. • Auto concede apelación: 01de agosto de 202312. • Admisión recurso de apelación: 16 de agosto de 202313. 1.5 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL 4 Ibídem, archivo Pdf 003ActaDeReparto. 5 Ibídem, archivo Pdf 005AutoAdmisorio. 6 Ibídem, archivo Pdf 007NotificacionDemanda. 7 Ibídem, archivo Pdf 008ContestacionDemandaYPoder. 8 Ibídem, registro No. 13, archivo Pdf 013AutoPruebasyCorreTrasladoAlegatos. 9 Ibídem, registro No. 17, archivo Pdf 017SentenciaPrimeraInstancia. 10 Ibídem, registro No. 18, archivo Pdf Soporte notificación Sentencia primera. 11 Ibídem, registro No. 19, archivo Pdf 20_MemorialWeb_Recurso. 12 Ibídem, registro No. 23, archivo Pdf 024AutoConcedeApelacion. 13 Expediente Digital SAMAI (2ª Inst.), actuación No. 04, archivo Pdf 003AutoAdmiteRecursoApelación. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa QUINDÍO -CRQ- contestó la demanda, oportunidad en la que manifestó oponerse a la prosperidad de las pretensiones.

Como razones de la defensa y después de hacer un recuento normativo sobre la naturaleza de las Corporaciones Autónomas Regionales y de los regímenes de los auxilios de cesantías, señala que al analizar el caso concreto se encontró que el legislador con relación al régimen personal de las Corporaciones Autónomas Regionales, consideró que debían tener un régimen especial que diera directrices sobre el asunto.

Por ello, el Decreto 1768 de 1994 por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116, en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993. Agregó que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades estatales sujetos a régimen especial y a las disposiciones que para ellos establezca el legislador; y que en la actualidad no se ha definido por parte del poder legislativo el régimen especial en materia laboral y prestacional para los funcionarios de las Corporaciones por lo que la entidad debe actuar conforme a la normativa que contempla lineamientos generales para los funcionarios públicos nacionales y que se extiende a los funcionarios de regímenes especiales o sistemas especiales de cesantías.

Concluyó que las Corporaciones autónomas regionales son entidades públicas de carácter nacional, que realizan funciones de acuerdo con la ley de creación y funcionamiento y sus funcionarios fungen como servidores públicos, razón por la cual todos sus actos deben estar enmarcados dentro de los principios que rigen la función pública, así como las actuaciones y procedimientos.

1.6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia en la providencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda; el A quo se pronunció primeramente sobre el régimen legal de las cesantías en el sector público, así como sobre la naturaleza jurídica de los servidores públicos de las CAR.

En el caso concreto consideró que a los empleados públicos pertenecientes a las Corporaciones Autónomas Regionales se les aplican las disposiciones del orden nacional que consagran el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías. Indicó que el régimen de liquidación retroactivo de cesantías regulado por la Ley 6ª de 1945 era y es aplicable a los servidores públicos vinculados antes del 30 de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa diciembre de 1996, causando el derecho al reconocimiento y pago de un mes de salario por cada año de servicios continuos o discontinuos y proporcionalmente por fracción, liquidados con base en el último salario devengado, salvo que decidan acogerse al régimen anualizado, para lo cual deben manifestar a la entidad empleadora su decisión de trasladarse, quien a su vez, liquidará y entregará la prestación al fondo administrador seleccionado por el empleado público.

Relató que en el caso concreto la actora fue nombrada mediante Resolución No. 001574 del 17 de diciembre de 1982, tomando posesión del mismo el 20 de diciembre siguiente de conformidad con el acta No. 017 del 20 de diciembre de 1982, siendo además inscrita en carrera a través de la Resolución No. 012384 del 28 de mayo de 1985. Indicó que la actora se encuentra afiliada al Fondo Nacional del Ahorro desde el año 1982, haciendo un retiro parcial el 09 de noviembre de 1989 y contando con un saldo a favor al 18 de septiembre de 1991 de $243.414,00.

Extractos de los cuales se adjunta el expedido cada año, siendo el último el expedido en el año 1998. Destacó también que para el 12 de agosto de 1993 se posesionó en el cargo denominado Auxiliar administrativo código 5120 grado 09 de la Subdirección Administrativa y Financiera, incorporada y nombrada mediante Resolución No. 1746 del 02 de agosto de 1993 y para los años siguientes tomó posesión en varios cargos.

Señaló que la actora ingresó a laborar al servicio de la Corporación Autónoma Regional del Quindío en el año 1982, lo que la haría beneficiaria del régimen retroactivo contenido en la Ley 6ª de 1945 y demás normas concordantes y complementarias; sin embargo, de los extractos que aparecen en la hoja de vida expedidos por el Fondo Nacional del Ahorro, se tiene que a partir de su vinculación optó por el régimen de cesantías contenido en el Decreto Ley 3118 de 1968 “Por el cual se crea el Fondo Nacional del Ahorro, se establecen normas sobre el auxilio de cesantías de los empleados públicos y de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones”.

Expuso que al estar afiliada al Fondo Nacional del ahorro desde el momento de su vinculación, el auxilio de cesantías se le liquidó y aun se le liquida con base en el contenido normativo del artículo 27 del Decreto Ley 3118 de 1968. Manifestó el A quo que el régimen de cesantías aplicable al caso concreto es el anualizado, sin lugar a la aplicación del régimen retroactivo, toda vez que la demandante optó por este régimen desde su vinculación, pero bajo la normativa República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa del Decreto Ley 3118 de 1968 y no de la Ley 344 de 1996, es decir, con aplicación del sistema de cesantías del Fondo Nacional del Ahorro.

Destacó que si el sistema elegido por el trabajador fue el anualizado independientemente del sistema que haya escogido (liquidación definitiva anual o sistema del Fondo Nacional del Ahorro), será este y no el retroactivo con el que se liquiden sus cesantías parciales o definitivas al momento de su retiro, pues no podrá ni siquiera revisarse la retroactividad, pues la misma no se hizo presente desde el momento de su vinculación legal y reglamentaria a la entidad; y agregó que, al haber elegido el sistema de cesantías contenido en el Decreto Ley 3118 de 1968, será el régimen anualizado el que se aplique al auxilio de cesantías a que tiene derecho, sin que sea dable la aplicación de otro distinto, a menos que decida un cambio a fondo privado, pero que, en todo caso, no podrá ser al régimen retroactivo, contenido en la ley 6ª de 1945.

1.7. LA APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE La parte actora interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la decisión de primera instancia. Indicó que reitera lo relacionado con la ilegalidad del acto demandado, como quiera que viola las disposiciones jurídicas relativas a dicho régimen y el principio constitucional de favorabilidad dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia.

Manifestó que frente a la conclusión expuesta por el A quo, en cuanto a que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades de orden nacional con fundamento en la jurisprudencia Constitucional, lo cierto es que providencia -Auto- de la Corte Constitucional citada por el juzgador de primera instancia no constituye precedente para el caso sub examine; además que no es pacífica la posición de la honorable Corte Constitucional en relación a la naturaleza jurídica de las CAR; máxime que el problema jurídico no consiste en determinar la naturaleza jurídica que se le ha endilgado a las CAR por vía de interpretación jurisprudencial, sino más bien en determinar el régimen jurídico de cesantías aplicable a sus funcionarios vinculados con anterioridad del 30 de diciembre de 1996, con sustento en el principio de favorabilidad a partir del examen del ordenamiento jurídico existente.

El apelante realiza un análisis de las providencias constitucionales invocadas y que conllevaron a la afirmación definitiva que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades de orden nacional, para concluir que la Corte República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa Constitucional no ha mantenido un criterio uniforme a la hora de precisar la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales.

En cuanto al régimen laboral administrativo de los empleados públicos de las CAR la apelante cuestiona la posibilidad de que mediante un decreto del Gobierno Nacional, éste tenga la competencia reglamentaria para definir el régimen de derechos prestacionales de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las CAR, máxime cuando el Congreso de la República mediante la Ley 99 de 1993 no les definió su naturaleza jurídica dentro de la estructura orgánica del Estado Colombiano, sabido es, que no les adujo en la ley si las mismas eran de orden nacional o territorial, o al menos el régimen susceptible de aplicarles.

Concluye que no es acertado asumir la condición de entidad de orden nacional de las Corporaciones Autónomas Regionales basado en la jurisprudencia constitucional, máxime que existe disposición en el ordenamiento jurídico que exprese si las Corporaciones Autónomas Regionales son de orden nacional o territorial. Indicó que el problema jurídico consiste en determinar simplemente que régimen jurídico de cesantías bajo el principio de favorabilidad debe aplicársele al demandante, para lo cual concluye que es el correspondiente al régimen de retroactividad, en atención a que: 1.

Actualmente los dos regímenes de cesantías existentes en Colombia tienen efectos jurídicos y aplican para funcionaros o empleados públicos; 2. La demandante es una empleada pública; 3. El régimen retroactivo de cesantías aún se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico colombiano, en virtud del régimen de transición dirigido puntualmente para aquellos funcionarios o trabajadores de orden territorial vinculados en momento anterior el 30 de diciembre de 1996; 4.

La demandante fue vinculada a la Corporación Autónoma Regional del Quindío antes del 30 de diciembre de 1996; y 5. El régimen retroactivo de cesantías es ampliamente más favorable para la demandante que el anualizado. Por otro lado consideró el apelante que se confunde el hecho de que la demandante se haya afiliado al Fondo Nacional del Ahorro, con que haya prestado su consentimiento para afiliarse al régimen anualizado de cesantías, es decir, a juicio del despacho dichos supuestos facticos guardan plena identidad, conclusión que sea preciso manifestar, se torna equivocada; destaca que no obra en el expediente prueba alguna que demuestre que la demandante haya prestado su consentimiento expreso en los términos expuestos, por el contrario el A quo pretende validar como consentimiento unos extractos de cesantías donde solo dan cuenta de unos saldos República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa y abonos, más no la intención de mi mandante de traslado de régimen.

1.8. PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL RECURSO La entidad demandada no se pronunció frente al recurso interpuesto.

1.9. MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público delegado ante esta Corporación, no emitió concepto alguno. 2 CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el presente asunto, teniendo en cuenta que esta Sala es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, según lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A.14, en segunda instancia. Se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en los anteriores planteamientos de las partes debe entrar el Tribunal a dilucidar el siguiente problema jurídico: ¿Es nulo el acto administrativo demandado Oficio No 00004620 – 130-24 del 15 de abril de 2021 suscrito por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, mediante el cual se negó el reconocimiento, liquidación y pago de cesantías retroactivas con inclusión de factores salariales a la demandante, por ser la demandante beneficiaria de dicho régimen de cesantías? Así las cosas, para dilucidar el problema jurídico la Sala abordará los siguientes temas: (i) Régimen de cesantías de los empleados públicos;

(ii) Naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales; y (iii) el caso concreto.

2.2. RÉGIMEN DE CESANTÍAS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS 14 ART. 153. - Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…). República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa Las cesantías son una prestación social a favor del trabajador que debe pagar el empleador como contraprestación por las actividades que realiza, con la finalidad de que las utilice para satisfacer sus necesidades en el evento en que cese su vinculación laboral.

Para desentrañar el régimen legal que gobierna esta prestación en el sector público habría de remontarnos a la Ley 6ª de 1945, en cuyo artículo 17, literal a) la contempló así: “ARTÍCULO 17.- Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio.

Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1 de enero de 1942. (…).” Como se advierte, la prestación en principio estaba prevista para los empleados del orden nacional, y su naturaleza era retroactiva, esto es, su reconocimiento obedecía a un mes de sueldo por cada año de servicio.

El beneficio prestacional de la cesantía retroactiva luego sería extendido a los empleados del orden territorial mediante el Decreto 2767 de 1945, artículo 1° en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1°. Con las solas excepciones previstas en el presente Decreto, los empleados y obreros al servicio de un Departamento, Intendencia, Comisaría o Municipio tienen derecho a la totalidad de las prestaciones señaladas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, y el artículo 11 del Decreto número 1600 del mismo año para los empleados y obrero de la Nación. A la entidad que alegue estar comprendida en uno de los casos de excepción le alegue estar comprendida en uno de los casos de excepción, le alegue estar comprendida en uno de los casos de excepción, le corresponderá probarlo.” Lo anterior se reiteraría, ya expresamente respecto de las cesantías, en el artículo 1° de la Ley 65 de 1946, que dispuso: “ARTICULO 1.

Los asalariados de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público, hállense o no escalafonados en la Carrera Administrativa, tendrán derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado continua o discontinuamente, a partir del 1o. de enero de 1942 en adelante, cualquiera que sea la causa del retiro.

El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los Departamentos y los Municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si este fuere menor de doce meses.

PARÁGRAFO. Las liquidaciones de cesantía efectuadas con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, cuando se hayan hecho con sujeción a disposiciones legales o reglamentarias, entonces vigentes, no darán lugar a reclamación alguna contra tales entidades, instituciones o empresas oficiales.” Más adelante el Decreto 1160 de 1947 consagraría el derecho a la cesantía para empleados del orden nacional o territorial, sin importar que estuvieran en carrera o no, además de reiterar que su liquidación obedece a un mes de sueldo por cada año de servicios continuos o discontinuos y proporcionalmente por las fracciones de año, cualquiera que sea el tiempo de servicio y cualquiera que sea la causa de la terminación del contrato de trabajo (artículos 1, 2 y 3 ídem), así como teniendo en cuenta el último salario devengado (artículo 6 ídem).

Paralelo al anterior régimen de cesantías, esto es, el retroactivo contenido en el artículo 17 de la Ley 6 de 1945 y demás normas que adicionaron y reglamentaron, se expidió el Decreto 3118 de 1968, por medio del cual se creó el Fondo Nacional del Ahorro como un establecimiento público; la norma dispuso que se debían liquidar y entregar a este las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden nacional, con excepción de los miembros de las cámaras legislativas y de sus empleados, los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía y el personal civil del ramo de la defensa nacional.

Con dicha norma se estipuló una nueva modalidad de liquidación de las cesantías, lo que sería de forma anual, así: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa “ARTÍCULO 27.

Liquidaciones anuales. Cada año calendario, contado a partir del 1o. de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado, liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados. La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.” El objeto del Decreto 3118 de 1968 era el desmonte del régimen de cesantía retroactivo, para dar paso a un sistema de liquidación anual, así como con la finalidad de pagar oportunamente el auxilio de cesantía a los empleados públicos y trabajadores oficiales; contribuir a la solución del problema de vivienda de estas personas y proteger dicho auxilio de la depreciación monetaria, previendo, para el efecto, el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del trabajador15.

Es decir, con la expedición del Decreto 3118 de 1968, se suprimió el régimen de retroactividad para remplazarlo por el de liquidación anualizada administrado por el Fondo Nacional del Ahorro, pero únicamente en relación con los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, esto es, empleados públicos y trabajadores oficiales de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden nacional; conforme con ello, los servidores del nivel territorial que venían gozando de la retroactividad no vieron afectado su derecho de manera que ese sistema era el que se le continuaba aplicando a la liquidación del auxilio en comento de tales empleados.

Conviene en este momento precisar lo regulado posteriormente por la Ley 50 de 1990, mediante la cual se modificó el Código Sustantivo del Trabajo, normativa que en su artículo 99 contempló un nuevo régimen de auxilio de cesantías, de naturaleza anualizada, de modo que su liquidación sería a 31 de diciembre de cada año, con derecho a intereses sobre las cesantías en orden del 12%.

Este nuevo régimen de cesantías anualizado solo fue extendido a los empleados públicos del orden nacional en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, esto es, a las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado a partir de su entrada en vigencia, con posterioridad al 31 de diciembre de 1996. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 23 de agosto de 2018, Exp.

No. 0222- 17, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa Mientras que para los empleados del orden territorial el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998 dispuso hacerles extensivos el régimen contenido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 y que se afilien a los fondos privados de cesantías; mientras que los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro estarán sujetos al régimen de cesantía de esa entidad, conforme el artículo 5º y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998, mediante la cual se reorganizó el FNA.

Así las cosas, coexisten dos regímenes de cesantías: i) Las retroactivas que son dables para los empleados públicos del orden nacional o territorial que se vincularon a la administración pública hasta el 30 de diciembre de 1996, con excepción de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional vinculados después de entrada en vigencia el Decreto 3118 de 1968, quienes están sujetos al régimen del Fondo Nacional del Ahorro. ii) Las cesantías anualizadas creadas por la Ley 50 de 1990, inicialmente para el sector privado y que la Ley 344 de 1996 y Decreto 1582 de 1998 extendieron a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigencia (31 de diciembre de 1996), tanto del nivel nacional como territorial.

Dada la relación con el caso que ahora se debate, conviene precisar además que mediante la Ley 432 de 1998 se reorganizó el Fondo Nacional del Ahorro, modificando su naturaleza jurídica y cobertura; en lo que respecta a los afiliados el artículo 5° previó: “ARTÍCULO 5º.- Afiliación de servidores públicos. A partir de la vigencia de la presente Ley deben afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

No se aplica lo anterior al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989. Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores públicos que se afilien voluntariamente al Fondo Nacional de Ahorro solo podrán trasladarse a una sociedad administradora de fondos de cesantías, transcurridos tres República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa años desde la afiliación, siempre que no tengan obligación hipotecaria vigente con el Fondo Nacional de Ahorro.” (Negrillas de la Sala) La Ley 432 de 1998 fue reglamentada a su vez mediante el Decreto 1453 de 1998, en cuyo artículo 19 reguló lo atinente a los afiliados obligatorios del Fondo Nacional del Ahorro, así: ““ARTÍCULO. 19.

Afiliados obligatorios. Salvo las excepciones dispuestas en el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 432 de 1998, son afiliados obligatorios al Fondo Nacional de Ahorro: 1. Los servidores públicos afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, en calidad de obligatorios en virtud del Decreto-Ley 3118 de 1968. 2. Los servidores públicos de las empresas sociales del Estado, del orden nacional, y de las sociedades de economía mixta, cuyo capital esté compuesto en más del 90 por ciento por recursos del Estado, cuya afiliación era voluntaria en el Decreto-Ley 3118 de 1968. 3.

Los servidores públicos que se vinculen a la rama ejecutiva del poder público del orden nacional a partir del 2 de febrero de 1998, fecha de entrada en vigencia de la Ley 432 de 1998”. (Negrillas de la Sala) Con el propósito de desmontar del sistema de retroactividad de cesantías, el artículo 19 Decreto 1453 de 1998 estableció la obligatoriedad de afiliación al Fondo Nacional del Ahorro, para los empleados Nacionales allí señalados, independientemente de si su vinculación era anterior o posterior a la vigencia de tal norma16.

En otra arista, en lo que respecta a la posibilidad de traslado o cambio entre un régimen y otro, la jurisprudencia de esta jurisdicción ha sido pacífica al considerar que para surtir efectos el traslado de un empleado territorial, beneficiario del régimen retroactivo de cesantías, se requiere acreditar la manifestación expresa a la administración de dicha determinación; ello teniendo en cuenta que en virtud del artículo 2 del Decreto 1582 de 1998, las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 pueden fungir solo como administradoras de cuentas individuales, sin que ello implique cambio de régimen de cesantías17. 2.3 NATURALEZA JURÍDICA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES 16 Ver cita al pie No. 13. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 8 de junio de 2006, Exp. 8593-05.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa El artículo 23 de la Ley 99 de 1993 define las Corporaciones Autónomas Regionales como “…entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”.

En lo que respecta a la naturaleza jurídica de tales entidades, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse en sentencia C-593 de 1995, al revisar la constitucionalidad de la Ley 161 de 1994 “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”, oportunidad en la que consideró: “Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7o. del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas.” La misma Corporación en Auto 341 del 2006 al resolver conflicto de competencia para definir la autoridad que debía asumir expediente de tutela, puntualizó sobre la naturaleza jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena.

En aquella oportunidad destacó lo considerado en su jurisprudencia para luego concluir que “…las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de una naturaleza especial, en virtud de la autonomía otorgada por la Constitución. En este sentido, a pesar de que cumplen funciones en República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa una jurisdicción biogeográfica, su naturaleza jurídica la constituye como una persona jurídica pública autónoma del orden nacional”, de allí dispuso que, por ejemplo, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena es una entidad de orden nacional, con un régimen especial de autonomía. Basta las anteriores consideraciones legales, interpretativas, y jurisprudenciales para estudiar el:

2.4. EL CASO CONCRETO En el presente asunto la parte actora procura la nulidad del acto administrativo demandado, mediante el cual la entidad negó el reconocimiento y pago de las cesantías de forma retroactiva; como sustento de ello la parte actora aduce la falta de regulación sobre la naturaleza del régimen prestacional de los empleados de las Corporaciones Autónomas Regionales, por lo que considera procedente aplicarle un régimen retroactivo de cesantías en virtud del principio de favorabilidad.

En primera instancia el A quo negó las pretensiones de la demanda. Luego de hacer un recuento sobre el régimen legal de las cesantías en el sector público, así como sobre la naturaleza jurídica de los servidores públicos de las CAR y la aplicabilidad de las disposiciones que consagran el reconocimiento de las cesantías, concluyó que a los empleados públicos pertenecientes a las Corporaciones Autónomas Regionales se les aplican las disposiciones del orden nacional.

Consideró que a la demandante en principio la cobijaba el régimen retroactivo de cesantías, pero que renunció a este por afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro desde el ingreso a la CAR; indicó que de los extractos que aparecen en la hoja de vida, expedidos por el Fondo Nacional del Ahorro, se tiene que a partir de su vinculación optó por el régimen de cesantías contenido en el Decreto Ley 3118 de 1968.

Inconforme con ello, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual se sustentó en cuestionar la calificación hecha por el A quo respecto a que las Corporaciones Autónomas Regionales son del orden nacional; indicó que a su juicio es más acertado considerar tales entidades como del orden territorial; indicó que el problema jurídico consiste en determinar simplemente qué régimen jurídico de cesantías bajo el principio de favorabilidad debe aplicársele a la demandante, para lo cual concluye que es el correspondiente al régimen de retroactividad.

Agregó que la demandante jamás ha estado amparada bajo el régimen retroactivo de cesantías, lo que por sustracción de materia hace imposible hablar de la figura de traslado invocada por el despacho, máxime que nunca ha prestado su consentimiento expreso en los términos expuestos. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa Conforme lo anterior y en armonía con el problema jurídico planteado, advierte la Sala que este se circunscribe en determinar el régimen de cesantías aplicable a la demandante, teniendo en cuenta la naturaleza de la entidad a la cual estuvo vinculada y la fecha de ingreso. 2.4.1 LO PROBADO De la prueba documental allegada, se encuentran probados los siguientes hechos relevantes para resolver el problema jurídico que compete a esta instancia: ▪ La demandante señora Marleny Salazar Ramírez se vinculó al servicio de la Corporación Autónoma Regional del Quindío en el cargo de Mecanógrafa, Área de Contabilidad y Presupuesto, conforme Resolución No. 001574 del 17 de diciembre de 1982, para el cual se posesionó el día 20 de diciembre del mismo año18.

De la vinculación de la demandante también da constancia la Coordinadora de Talento Humano de la CRQ, quien certifica que se vinculó desde el 20 de diciembre de 1982 y a la fecha de la constancia -24 de febrero de 2021-, en el cargo de Secretaria Ejecutiva, Código 4210, Grado 13, en la Subdirección Administrativa y Financiera19. ▪ Mediante petición del 18 de marzo de 2021 la demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías retroactivas desde la fecha de posesión y en adelante, teniendo en cuenta para la liquidación los factores salariales devengados en el último año20. ▪ A través del Oficio No. 130-24-00004620 del 15 de abril de 202121, la CRQ dio respuesta a la solicitud presentada por la demandante, negando la misma en los siguientes términos: “(…) Por lo indicado, se puede vislumbrar que después de la entrada en vigencia de las normas precitadas; se debía establecer por parte de legislador normatividad por medio de la cual se estableciere dicho régimen especial.

No obstante, lo mencionado, y una vez realizada la respectiva búsqueda exhaustiva del régimen especial del personal vinculado a las Corporaciones Autónomas regional de acuerdo al contenido en el Decreto 1768 de 1994 y al Ley 486 de 1998, se encuentra que hasta la fecha existe omisión legislativa absoluta con lo que atañe a este tema. Por tanto, se hace imposible 18 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), registro No. 9, archivo Pdf 002DemandayAnexos, pág. 60-61. 19 Ídem, pág. 62. 20 Ídem, pág. 24-25. 21 Ídem, pág. 26-33.

Dicho esto, último, y con el ánimo de brindarle una respuesta clara y de fondo, me permito informarle que el régimen de retroactividad establecido para el pago del auxilio de cesantías de conformidad con la ley 6 de 1945, sus modificaciones y demás normas existentes; no tiene aplicabilidad para los empleados públicos de las Corporaciones Autónomas Regionales.” ▪ La demandante señora Marleny Salazar Ramírez estuvo vinculada al Fondo Nacional del Ahorro desde el año 1982, pues conforme extracto de cuenta individual se advierten movimientos como reportes y/o retiros de saldo; igualmente se acredita que estuvo afiliada al FNA para los años subsiguientes.

Los reportes de movimientos se extienden hasta el 10 de agosto de 202022. 2.4.2 SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO Teniendo como horizonte los argumentos del recurso de apelación de la parte demandante, así como los hechos relevantes debidamente probados, esta Sala concluye que le asiste parcialmente razón a lo expuesto por la parte apelante.

Se arriba a dicha conclusión como quiera que la demandante si debía ser beneficiaria de un régimen de cesantías retroactivo. Para la fecha de vinculación de la actora a la CRQ -20 de diciembre de 1982- el régimen de cesantías de los empleados públicos estaba regulado así: - Los empleados públicos y trabajadores oficiales de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden nacional, en fin los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con excepción de los miembros de las cámaras legislativas y de sus empleados, los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía y el personal civil del ramo de la defensa nacional, vinculados con posterioridad a la vigencia del Decreto 3118 de 1968 eran beneficiarios del régimen de cesantía anualizado del Fondo Nacional del Ahorro. - Los empleados públicos del orden nacional, vinculados antes de la entrada en vigencia del Decreto 3118 de 1968 eran beneficiarios del régimen de cesantía retroactiva del artículo 17 de la Ley 6 de 1945 y demás normas que adicionaron y reglamentaron, a menos que voluntariamente hayan decidido optar por el régimen anualizado, liquidar sus cesantías y transferirlas al FNA. 22 Ídem, pág. 34-59.

Para ellos aún no estaba prevista la posibilidad de afiliarse al FNA. La señora Marleny Salazar Ramírez, como empleada de la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, no podía considerarse como obligada a vincularse al FNA pues no estaba vinculada a un Ministerio, Departamento Administrativo, Superintendencia, Establecimiento Público o Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional.

En apartes anteriores se dedicaron líneas para destacar lo que la jurisprudencia ha desarrollado sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, en especial la Corte Constitucional, y si bien se hace referencia a considerarlos como entidades del orden nacional, no se advierte pacífica esa determinación; no obstante, la determinación de la naturaleza jurídica de las CAR no constituye problema jurídico que deba ser debatido en el presente medio de control, dado que para la Sala, sin importar que a los empleados de la CRQ se les apliquen las normas prestacionales propias de los empleados del orden territorial o nacional, sería beneficiaria del régimen de cesantía retroactivo.

En efecto, de considerarse un empleado del orden nacional, y al no pertenecer a la Rama Ejecutiva del orden nacional, no debía obligatoriamente afiliarse al FNA, estando cobijado entonces por el artículo 17 de la Ley 6 de 1945; la misma norma se aplicaría de considerarse un empleado del orden territorial. Y ello es así por haberse acreditado la vinculación de la demandante a la entidad pública con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, conforme las previsiones del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 o del artículo 1° del Decreto 1582 de 1998, dependiendo la naturaleza que se le dé. Ahora bien, pese a que la demandante era beneficiaria del régimen retroactivo de cesantías a partir de su vinculación a la CRQ, le figura afiliación al Fondo Nacional del Ahorro desde el año 1982, lo que infiere que lo fue desde su vinculación a la CRQ, no obstante, conforme el criterio jurisprudencial vigente, no se acreditó en el plenario la manifestación expresa de la demandante en realizar la renuncia al régimen retroactivo de cesantías y se equivoca el A quo cuando afirma que por la afiliación a dicho fondo, aun cuando fuese desde el inicio de la vinculación laboral, renuncia al mismo, y por ello dicha afiliación es irrelevante.

En cuanto a los argumentos expuestos por el apelante, no considera la Sala que el problema jurídico deba centrarse en la determinación de la naturaleza jurídica de la entidad, como ampliamente lo discute. Tampoco comparte esta Corporación el argumento expuesto y relacionado con la aplicación de un régimen retroactivo de cesantía a la demandante con base al principio de favorabilidad.

Lo anterior por cuanto la aplicación de dicho principio exige, prima facie la existencia de dos normas perfectamente aplicables al caso concreto, debiendo el juzgador aplicar aquella que resulte más favorable. Tal situación no tiene ocurrencia en el presente asunto, pues la indeterminación de la naturaleza jurídica de la CRQ, y por ende del régimen aplicable a sus empleados implica la existencia de una vaguedad normativa, impidiendo por ende un análisis desde el principio de favorabilidad como lo pretende el demandante.

Tampoco se comparte el argumento expuesto por el apelante en su escrito de apelación, en cuanto a que la naturaleza jurídica de la CRQ debe ser del orden territorial, y en tal sentido también el régimen aplicable a sus empleados; ello por cuanto el actor realiza una interpretación acomodada y extensiva de lo dicho en otrora por la Corte Constitucional al analizar la naturaleza jurídica de las CAR; máxime que esa discusión nunca fue pacífica en esa Corporación. En lo que sí concuerda la Sala con el apelante es que la actora es beneficiaria del régimen retroactivo de cesantías, y que no se acreditaron los requisitos necesarios para tener como válida la renuncia a dicho régimen por el hecho de afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro.

En consecuencia, deberá declararse la nulidad del acto demandado, Oficio No. 130- 24-00004620 del 15 de abril de 2021, mediante el cual la CRQ negó el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías retroactivas desde la fecha de vinculación a favor de la señora Marleny Salazar Ramírez. Como restablecimiento del derecho se dispondrá ordenar a la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ- reconocer, liquidar y pagar a la demandante las cesantías en forma retroactiva desde la fecha de vinculación a la entidad y hasta la fecha de reconocimiento.

Una vez realizada la liquidación de las cesantías retroactivas a que tiene derecho la demandante, la entidad deberá descontar lo que a la fecha le haya reconocido y pagado a la demandante por concepto de cesantías e intereses a las cesantías desde la fecha de vinculación y hasta la fecha de reconocimiento o hasta la fecha de terminación del vínculo, ya sea directamente o a través de su afiliación al FONDO NACIONAL DEL AHORRO.

No hay lugar a declarar de oficio el fenómeno de prescripción, en tanto que se acreditó en el proceso que la demandante señora Marleny Salazar Ramírez continuaba vinculada a la entidad para el día 24 de febrero de 2021, conforme constancia suscrita por la Coordinadora de Talento Humano de la CRQ, mientras que la demanda fue interpuesta el día 22 de noviembre de 2021, de allí que no se advierta la configuración del fenómeno prescriptivo. 3.

CONCLUSIÓN A guisa de conclusión, esta Judicatura considera que el acto administrativo objeto de censura, mediante el cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de las cesantías retroactivas desde la vinculación a la entidad, vulnera artículo 17 de la Ley 6 de 1945, Decreto 2567 de 1946, Decreto 1160 de 1947 y demás normas relacionadas con el régimen retroactivo de cesantías, en consideración a que las circunstancias fácticas acreditadas dan cuenta de que la actora es beneficiaria del régimen retroactivo de cesantías desde su vinculación a la entidad, sin que se hubiese acreditado, por otro lado, la manifestación expresa de renuncia al régimen; en consecuencia, se ordenará el reconocimiento, liquidación y pago a la demandante de las cesantías en forma retroactiva desde la fecha de vinculación a la entidad y hasta la fecha de reconocimiento o la fecha de terminación del vínculo.

Pol lo anterior ha de REVOCARSE la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

4. CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa administrativo se tiene que pasó de ser subjetiva23 a objetiva valorativa24, de acuerdo con providencia reciente del H. Consejo de Estado25 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición –siempre que se acredite su comprobación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso- bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, es decir que no en todos los casos quien resulte vencido en juicio debe ser condenado al pago de costas y agencias en derecho, tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 1 de noviembre de 201826.

En el presente asunto, no se condenará en costas a la entidad demandada en segunda instancia, pese a que se revocará la sentencia del inferior que negó las pretensiones de la demanda, ello por cuanto no se probó la causación de costas a favor de la parte demandante. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, 23 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 24 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 25 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000- 2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO. Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo.

Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016- 00066-01. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa FALLA PRIMERO: REVÓQUESE la sentencia proferida el 10 de marzo de 2023 por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA que negó las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del Oficio No. 130-24-00004620 del 15 de abril de 2021, suscrito por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, mediante el cual negó el reconocimiento, liquidación y pago de cesantías retroactivas a la demandante.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO -CRQ- a reconocer, liquidar y pagar a la señora MARLENY SALAZAR RAMÍREZ las cesantías retroactivas a que tiene derecho desde la fecha de vinculación a la entidad y hasta la fecha de reconocimiento o hasta la fecha de terminación del vínculo, conforme lo prevé el artículo 17 de la Ley 6 de 1945, Decreto 2567 de 1946, Decreto 1160 de 1947 y demás normas reglamentarias.

Una vez realizada la liquidación de las cesantías retroactivas ordenada, la entidad deberá descontar lo que a la fecha le haya reconocido y pagado a la señora MARLENY SALAZAR RAMÍREZ por concepto de cesantías e intereses a las cesantías desde la fecha de vinculación y hasta la fecha de reconocimiento o hasta la fecha de terminación del vínculo, ya sea directamente o a través de su afiliación al FONDO NACIONAL DEL AHORRO.

TERCERO: Las sumas debidas deberán ser indexadas de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA y mediante la aplicación de la fórmula matemática financiera adoptada por el Consejo de Estado.

CUARTO: La entidad pública demandada deberá dar cumplimiento a la decisión y reconocer intereses moratorios en la forma y términos dispuestos en los artículos 192 y 195 del CPACA.”

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia por lo previamente manifestado.

TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE al Despacho de origen, CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2021-00287-01 DEMANDANTE: MARLENY SALAZAR RAMÍREZ DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Jurisdicción Contencioso Administrativa Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha, según consta en el acta No. 36.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente27 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 27 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/