DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES EN ACCIONES POPULARES - Regulación. El juez al que le sea repartida por ser competente una demanda de acción popular, “en desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, (…) tendrá la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”.
El artículo 25 de la Ley 472 de 1998 consagra que antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, puede el juez, de oficio o a petición de parte, decretar debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: (…).
Con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) las medidas cautelares se fortalecieron con el propósito de asegurar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su adopción implique prejuzgamiento por el operador judicial; por el contrario, tales medidas buscan un control judicial efectivo sobre las decisiones de la administración pública, incorporando reglas adicionales a las establecidas en la Ley 472 de 1998 para los procesos que tengan por finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos.
De esta manera, la procedencia del decreto de las medidas cautelares requiere el cumplimiento de los requisitos establecidos tanto en el nuevo estatuto de lo contencioso administrativo, así como de los contenidos en la Ley 472 de 1998, por la cual se desarrolla el precepto constitucional que consagra este medio de control, dando prevalencia a los criterios allí contenidos por tratarse de una norma de carácter especial.
Así las cosas, en salvaguarda de los intereses colectivos la Ley 472 de 1998 confirió amplias facultades al juez para decretar de oficio o a solicitud de parte las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos para que sean procedentes. Por su parte, el C. P. A. C. A. establece en el artículo 231, que para estos casos las medidas cautelares son procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: (…).
La disposición en cita es clara en determinar que, para la prosperidad de la respectiva medida cautelar, se debe cumplir en su totalidad los requisitos establecidos en los numerales 1º a 3º, junto con uno de los establecidos en el numeral 4º. Y en cuanto a los parámetros regulados por la Ley 472 de 1998, corresponde al actor popular probar de manera efectiva e idónea que los derechos e intereses colectivos invocados están siendo vulnerados o puestos en riesgo por la acción u omisión de las accionadas, y que la medida solicitada es urgente e impostergable, lo que se traduce en el requisito de acreditar la inminencia del daño. En torno a la concurrencia de los requisitos mencionados para decretar una medida cautelar el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: (…).
Bajo los anteriores lineamientos, se examinará la solicitud de ordenar la ejecución de las acciones reclamadas en el escrito de medida cautelar para la protección de derechos colectivos invocados en la demanda de acción popular de la referencia. DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES EN ACCIONES POPULARES - Análisis de procedencia en relación con el edificio de la Rama Judicial ubicado en la carrera 11 No. 17-53 de Tunja, que representan un riesgo / MEDIDAS CAUTELARES EN ACCIONES POPULARES – Decreto en relación con el edificio de la Rama Judicial ubicado en la carrera 11 No. 17-53 de Tunja por estructurarse los requisitos de procedencia y porque que representan un riesgo para los servidores judiciales y para las personas que allí acceden al no cumplir las mínimas condiciones de seguridad ante eventos sísmicos / PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN EN ACCIONES POPULARES – Aplicación en el caso concreto / DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE – Vulneración en relación con el edificio de la Rama Judicial ubicado en la carrera 11 No. 17-53 de Tunja, por estructurarse los requisitos de procedencia y porque representa un riesgo para los servidores judiciales y para las personas que allí acceden al no cumplir las mínimas condiciones de seguridad ante eventos sísmicos.
Con la finalidad de resolver la presente medida cautelar se analizará si en el presente caso se cumplen los requisitos contemplados en el artículo 231 del C. P. A. C. A., transcritos líneas atrás, junto con el requisito de encontrarse probada la inminencia del daño. a. En cuanto a la inminencia de un daño. Para el caso se debe demostrar la afectación o la amenaza que se podría causar por las deficiencias estructurales que tiene actualmente el edificio de la rama judicial ubicado en la carrera 11 n.° 17-53 de Tunja que representan un riesgo.
En el expediente reposan las siguientes pruebas: (…). En el presente caso salta a la vista que los servidores judiciales y de todos aquellos que de una u otra forma accedan al complejo judicial citado, se encuentran ante un riesgo grave e inminente a su integridad física, por el eventual colapso del mencionado edificio de la rama judicial, dadas las deficiencias estructurales que tiene, atrás relacionadas, en particular porque no cumple las mínimas condiciones de seguridad ante eventos sísmicos, lo que sin lugar a dudas, vulnera de contera el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, invocado en la demanda y en la solicitud de medida cautelar. b. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
Tal exigencia para la procedencia de las medidas cautelares apunta a que las pretensiones de la demanda contengan un soporte fáctico y normativo que las muestre como jurídicamente viables, buscando con esto el legislador que el decreto de una medida cautelar verse como mínimo sobre un litigio en el cual se evidencie la existencia de un alea viable por definir y no se adopten decisiones previas sobre conflictos sin relevancia jurídica.
En el presente asunto los argumentos y razones de derecho por las que se afirma la existencia de transgresión de los derechos colectivos invocados se debatirán en el trámite procesal de la acción popular, no obstante, se cuenta con el soporte fáctico y normativo necesario para entender debidamente fundada la demanda. c. Demostrar la titularidad de los derechos invocados.
Tratándose de derechos e intereses colectivos esta condición se encuentra acreditada. El artículo 12 de la Ley 472 de 1998 señala el carácter público de la acción popular, pues autoriza a cualquier persona a ejercerla, sin necesidad de demostrar un interés particular y concreto. En efecto, “el interés público que se presume al instaurar la acción popular resulta congruente con la defensa de los derechos e intereses colectivos, toda vez que, por su propia naturaleza, estos involucran intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto”. d. Prueba que permita concluir que resulta más gravoso para el interés público negar la medida que concederla.
Efectivamente, sería más gravoso para el interés público negar la medida cautelar solicitada por la parte demandante, ya que es evidente que si no se realizan las obras de reforzamiento del edificio, en particular, la demolición inmediata de las columnas del ducto de ascenso que de acuerdo a los estudios atrás relacionados es necesaria para reducir el riesgo de colapso - comoquiera que no sólo se debía hacer el desmantelamiento del tanque-, se pondría en riesgo la vida y seguridad de los servidores judiciales y de todos aquellos que de una u otra forma accedan al complejo judicial citado, lo que además perpetuaría en el tiempo la amenaza inminente de que dicha población pueda ser lesionada en su integridad o en sus bienes materiales, más aún si la citada edificación no cumple las condiciones mínimas de seguridad ante la ocurrencia de una sismo, lo que podría acontecer en cualquier momento, con consecuencias fatales.
Luego, de no adoptarse de manera inmediata las medidas cautelares solicitadas, dada la contingencia del riesgo de colapso del edificio, podría generarse una responsabilidad extracontractual del Estado ante eventuales demandas por responsabilidad extracontractual, si se llegara a concretar un daño antijurídico en cabeza de los servidores judiciales y demás personas que laboran en el edificio y en los inmuebles adyacentes. e. Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que de no hacerlo los efectos de la sentencia sean nugatorios Por las razones expuestas, resulta acreditado el perjuicio irremediable, toda vez que los resultados del estudio permiten evidenciar la necesidad de la medida solicitada por el perjuicio que se ocasionaría si no se concediese y que se relacionan con el riesgo latente que se cierne para la seguridad y la vida de los usuarios de la administración de justicia, de los servidores judiciales y de todos aquellos que de una u otra forma accedan al complejo judicial, pues bajo el principio de precaución, ante el conocimiento de los riesgos se debe actuar de forma inmediata antes que concrete un potencial daño, cuyos efectos ya son de conocimiento del Consejo Superior y la Dirección Ejecutiva.
Entonces, no son de recibo las razones ofrecidas por la entidad demandada para oponerse a las medidas cautelares solicitadas porque no bastaba con efectuar el desmantelamiento del tanque para superar amenaza de colapso de la sede judicial, sino que también debía procederse a la demolición inmediata de las columnas del ducto de los ascensores -que de acuerdo a los estudios atrás relacionados es indispensable para reducir el aludido riesgo-, obra cuya realización no fue acreditada por la demandada al dar contestación a la aludida solicitud.
Por ello, para la Sala es indispensable adoptar la medida cautelar consistente en que dentro de un plazo razonable de 90 días la entidad demandada proceda a la reubicación del personal de la rama judicial que labora en el edificio ubicado en la Carrera 11 No 17-53 de Tunja, a un inmueble que permita la prestación del servicio público de administración de justicia en condiciones apropiadas de infraestructura física, seguridad, salubridad, servicios digitales y de tecnología. Adicionalmente, debe disponerse que hasta tanto los empleados y funcionarios sean reubicados no se podrá prestar el servicio púbico de administración de justicia de manera presencial en dicho edificio.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Tunja, 13 de diciembre de 2023 Asunto: Se adopta la medida cautelar para conjurar el riesgo de colapso del edificio de la rama judicial Tunja, ubicado en la carrera 11 No. 17-53.
La magistrada Laura Patricia Alba Calixto manifiesta estar impedida para decidir este asunto invocando la causal Nº 2 del artículo 141 del C.G.P. Por tanto, le será aceptado el impedimento y no participará de la presente decisión. I.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos las Procuradurías 67, 68 y 121 Judiciales Administrativas de Tunja, concurren ante esta jurisdicción en procura de obtener la defensa y protección de los derechos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la accesibilidad libre de barreras físicas o arquitectónicas para las personas con algún tipo de discapacidad física o movilidad reducida de forma temporal o permanente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 en conexidad con los derechos fundamentales a la vida e integridad personal, presuntamente trasgredidos por la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las deficiencias estructurales que tiene el edificio ubicado en la Carrera 11 No. 17-53 de Tunja, que les fue transferido desde el 2012.
II. MEDIDA CAUTELAR La parte demandante solicita la siguiente medida cautelar: “PRIMERO: Se ordene a los demandados mantener la autorización de trabajo en casa a todos los funcionarios y empleados que laboran en la sede judicial ubicada en la Carrera 11 No 17-53, mientras se adelantan las actuaciones administrativas, presupuestales y contractuales para la reubicación temporal de los despachos judiciales, y la ejecución definitiva de las obras para la construcción de una nueva sede o el reforzamiento estructural de la edificación existente.
SEGUNDO: Se ordene la reubicación temporal de los despachos judiciales a un lugar que ofrezca las condiciones de seguridad y permita la prestación del servicio en forma permanente, hasta tanto se ejecute una de las opciones planteadas en el estudio efectuado por la UPTC; esto es, la construcción de una nueva sede o el reforzamiento estructural de la edificación existente.
TERCERO: Conminar a los demandados para que, en el marco de sus competencias, apropien los recursos necesarios para la contratación y ejecución de las obras que estimen necesarias a fin de realizar la construcción de una nueva sede o el reforzamiento estructural de la edificación existente” (Subrayado fuera de texto). Se expresa que la medida persigue en primer lugar, garantizar la seguridad y evitar o prevenir desastres que ya fueron anunciados con el “ESTUDIO DE VULNERABILIDAD SÍSMICA Y REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL EDIFICIO DE LA RAMA JUDICIAL TUNJA (CARRERA 11 No. 17-53) elaborado por profesionales de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC, que dan cuenta de las deficiencias estructurales que presenta actualmente el edificio representan un riesgo sobre todo en circunstancias de evacuación ante la presentación de una emergencia. Entonces, sostiene que si bien el estudio presentado por los Ingenieros de la UPTC plantea como una de las posibilidades hacer los reforzamientos estructurales en las torres A y B, ante lo manifestado por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Tunja, dicha alternativa es insuficiente, teniendo en cuenta las conclusiones de dicho organismo, en tanto, “no basta el reforzamiento estructural en que si revisa en detalle no se toca el tema de seguridad humana, sino que se hace necesario realizar otras adecuaciones arquitectónicas que garanticen condiciones de evacuación, escaleras que cumplan con las dimensiones establecidas en la NTC 4140, rampas de acceso que cumplan con las medidas reglamentarias, sistema de rociadores, red y bomba contra incendios, sistema de detección y alarma contra incendios, y otros aspectos que vulneran a la fecha el derecho a la seguridad y prevención de desastres”.
Aunado a lo anterior, aduce que la estructura actual tampoco garantiza el acceso de las personas en condición de movilidad reducida, tal como lo pone en evidencia el cuerpo de Bomberos de Tunja, al señalar que sólo hay una rampa que no cumple con las medidas reglamentarias, y con ella sólo se puede acceder a la primera planta, ya que para los otros pisos sólo se puede ascender por ascensor que a la fecha de la última visita (agosto 2023) no se encontraban en funcionamiento.
Por otro lado, aduce que los resultados del citado estudio permiten evidenciar la inminencia (que está por suceder) de la medida solicitada y del perjuicio que se ocasionaría si no se concediese, “y que se relacionan con el riesgo latente que se cierne para la seguridad y la vida de los usuarios de la administración de justicia, de los servidores judiciales y de todos aquellos que de una u otra forma accedan al complejo judicial, pues bajo el principio de precaución, ante el conocimiento de los riesgos se debe actuar de forma inmediata antes que concrete un potencial daño, cuyos efectos ya son de conocimiento del Consejo Superior y la Dirección Ejecutiva”.
También resalta que el estudio realizado por los ingenieros de la UPTC indica que las obras son necesarias para prolongar la vida útil de la edificación y garantizar la estabilidad de las edificaciones y “soportar las fuerzas horizontales inerciales causadas por movimientos sísmicos”. Que las patologías especificadas en el estudio han generado una acelerada degradación de la armadura del concreto, debido a su exposición prolongada a humedad e intemperismo “que incluso hace necesaria la demolición de las columnas de la zona del ascensor y el tanque elevado de la Torre B, siendo apremiante e impostergable la intervención de la administración”.
Además, señala que la adopción de la medida de reubicación si bien genera un costo, “es menor frente a la protección de las vidas humanas que se encuentran en riesgo debido a las fallas estructurales de la edificación tantas veces mencionadas, máxime si se advierte que predecir un sismo, su magnitud y nivel de afectación es totalmente impredecible, y que a todas luces justifica la aplicación del principio de precaución”.
Finalmente, se reitera que no existe otra alternativa de protección del derecho a la seguridad de quienes laboran en dichas instalaciones, en tanto el mencionado edificio representa un riego al no contar con las condiciones adecuadas para una eventual evacuación, lo que pondría en peligro no sólo a las personas que laboral en dichas instalaciones sino al alto volumen de personas que acuden diariamente a los juzgados administrativos, civiles y de familia en procura de una respuesta de justicia, “que por la importancia de la función que prestan no puede restringirse ni someterse o exponerse a peligros por demás injustificados”.
III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 23 de noviembre de 2023 el Despacho dio trámite a la solicitud de medida cautelar allegada con posterioridad a la radicación de la demanda de la referencia y, en consecuencia, ordenó su traslado a los demandados para que se pronunciaran sobre la misma, dentro del término de cinco (5) días, conforme lo establece el artículo 233 del C.P.A.C.A. El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja, a través, del apoderado de la Nación – Rama Judicial, se pronunció sobre la medida cautelar solicitada por la parte demandante, dentro del término concedido.
En relación con la medida cautelar consistente en que “Se ordene a los demandados mantener la autorización de trabajo en casa a todos los funcionarios y empleados que laboran en la sede judicial ubicada en la Carrera 11 No. 17-53, mientras se adelantan las actuaciones administrativas, presupuestales y contractuales para la reubicación temporal de los despachos judiciales, y la ejecución definitiva de las obras para la construcción de una nueva sede o el reforzamiento estructural de la edificación existente”, asegura que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja no es competente para avalar el trabajo en casa de los funcionarios y empleados que laboran en la sede judicial ubicada en la Carrera 11 No. 17-53 de Tunja, pues dicha entidad no “…cuenta con la calidad de nominador de los despachos judiciales, al tenor de lo dispuesto por el artículo 131 de la Ley 270 de 1996”, aduciendo que hay falta de legitimación en la causa para acceder a esa solicitud.
Respecto a la medida cautelar de ordenar “la reubicación temporal de los despachos judiciales a un lugar que ofrezca las condiciones de seguridad y permita la prestación del servicio en forma permanente, hasta tanto se ejecute una de las opciones planteadas en el estudio efectuado por la UPTC; esto es, la construcción de una nueva sede o el reforzamiento estructural de la edificación existente”, aduce que los resultados arrojados a través del estudio de vulnerabilidad realizado por la UPTC, no señalan que la edificación deba ser evacuada de manera inmediata, ya que, el citado edificio no presenta una falla de los elementos estructurales, sino que precisa de un tiempo prudencial para la gestión de recursos, planeación y ejecución de un proyecto de reforzamiento completo.
Además, aduce que el estudio hace énfasis en que la Torre A tiene una vida útil residual promedio estimada de 16 años y de la Torre B de 15 años. Insiste en que en el estudio de vulnerabilidad no se establece que la edificación deba ser evacuada de forma inmediata, y, aun así, informa que se encuentra adelantando el proceso de arrendamiento para la reubicación de los juzgados, ya que, “se deben tomar medidas en menos de 10 años para una intervención estructural integra por efectos sísmicos, mientras se ejecuta una intervención estructural”.
Que la intervención inmediata que se concluyó que se debía realizar en el citado estudio realizado por la UPTC, se cumplió satisfactoriamente con la demolición del tanque elevado, cuyo fin de esta obra era la de proporcionar mayor seguridad ante cargas gravitacionales. De esta manera, expresa que tampoco es de recibo lo solicitado en esa medida cautelar.
En cuanto a la medida cautelar de “Conminar a los demandados para que, en el marco de sus competencias, apropien los recursos necesarios para la contratación y ejecución de las obras que estimen necesarias a fin de realizar la construcción de una nueva sede o el reforzamiento estructural de la edificación existente”, manifiesta que pese a que no son competentes para la apropiación de recursos para la contratación y ejecución de obras para la construcción de una nueva sede judicial, mediante el oficio DESAJTUO234688 del 29 de septiembre de 2023, se solicitó a la Coordinadora de Grupo de Proyectos Especiales de Infraestructura, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, nivel Central, que informaran respecto a las acciones a seguir luego del estudio de vulnerabilidad sísmica efectuado en la edificación en la Carrera 11 No. 17-53 de Tunja, en cuanto a la posibilidad de la construcción de una nueva sede o el reforzamiento estructural de la edificación existente.
Lo anterior, por cuanto es función a cargo del Grupo de Proyectos Especiales de Infraestructura, establecida en el numeral 1 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA20- 11603 del 27 de julio de 2020, “por el cual se modifica la estructura de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial”, que dispone: “Artículo 4. Grupo de Proyectos Especiales de Infraestructura.
Son funciones del grupo de proyectos especiales de infraestructura: 1. Desarrollar por cuenta propia o a través de terceros, las actividades de estructuración integral, ejecución, interventoría, supervisión y seguimiento de recursos y proyectos de infraestructura de alta y media-alta complejidad. (…)” Por lo anterior, expresan que tampoco es de recibo aplicar esa solicitud de medida cautelar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración judicial de Tunja, en atención a la falta de competencia y encontrarse ante una falta de legitimación en la causa.
IV. CONSIDERACIONES 1. Sobre el decreto de medidas cautelares en las acciones populares El juez al que le sea repartida por ser competente una demanda de acción popular, “en desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, (…) tendrá la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”.
El artículo 25 de la Ley 472 de 1998 consagra que antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, puede el juez, de oficio o a petición de parte, decretar debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: “a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado;
Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. (…)”. Con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) las medidas cautelares se fortalecieron con el propósito de asegurar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su adopción implique prejuzgamiento por el operador judicial; por el contrario, tales medidas buscan un control judicial efectivo sobre las decisiones de la administración pública, incorporando reglas adicionales a las establecidas en la Ley 472 de 1998 para los procesos que tengan por finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos.
De esta manera, la procedencia del decreto de las medidas cautelares requiere el cumplimiento de los requisitos establecidos tanto en el nuevo estatuto de lo contencioso administrativo, así como de los contenidos en la Ley 472 de 1998, por la cual se desarrolla el precepto constitucional que consagra este medio de control, dando prevalencia a los criterios allí contenidos por tratarse de una norma de carácter especial.
Así las cosas, en salvaguarda de los intereses colectivos la Ley 472 de 1998 confirió amplias facultades al juez para decretar de oficio o a solicitud de parte las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. Por su parte, el C. P. A. C. A. establece en el artículo 231, que para estos casos las medidas cautelares son procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: “1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” La disposición en cita es clara en determinar que, para la prosperidad de la respectiva medida cautelar, se debe cumplir en su totalidad los requisitos establecidos en los numerales 1º a 3º, junto con uno de los establecidos en el numeral 4º.
Y en cuanto a los parámetros regulados por la Ley 472 de 1998, corresponde al actor popular probar de manera efectiva e idónea que los derechos e intereses colectivos invocados están siendo vulnerados o puestos en riesgo por la acción u omisión de las accionadas, y que la medida solicitada es urgente e impostergable, lo que se traduce en el requisito de acreditar la inminencia del daño. En torno a la concurrencia de los requisitos mencionados para decretar una medida cautelar el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “Los mencionados presupuestos para la procedencia de una medida cautelar, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, hacen relación a lo siguiente: a) en primer lugar, que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido; esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o hacer cesar aquel que ya se consumó; b) en segundo lugar, que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) en tercer lugar, el juez debe tener en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido”.
(Subrayado fuera de texto) Bajo los anteriores lineamientos, se examinará la solicitud de ordenar la ejecución de las acciones reclamadas en el escrito de medida cautelar para la protección de derechos colectivos invocados en la demanda de acción popular de la referencia. 2. Análisis de procedencia de la medida cautelar en el caso concreto Con la finalidad de resolver la presente medida cautelar se analizará si en el presente caso se cumplen los requisitos contemplados en el artículo 231 del C. P. A. C. A., transcritos líneas atrás, junto con el requisito de encontrarse probada la inminencia del daño. a. En cuanto a la inminencia de un daño Para el caso se debe demostrar la afectación o la amenaza que se podría causar por las deficiencias estructurales que tiene actualmente el edificio de la rama judicial ubicado en la carrera 11 n.° 17-53 de Tunja que representan un riesgo.
En el expediente reposan las siguientes pruebas: Informe técnico de exploración y ensayos, elaborado por la UPTC, en el que se refiere lo siguiente: INFORME TÉCNICO DE PATOLOGÍA ESTRUCTURAL, del que se destaca el diagnóstico detallado efectuado a cada torre (páginas 8 a 40), la síntesis de las patologías encontradas y el apoyo de siguiente material fotográfico de las condiciones de la estructura: Dicho estudio indica las patologías de cada torre, las cuales en su mayoría se clasifican con un nivel de daño alto, las cuales se describen en detalle, y respecto de la Torre C, aluden a una deflexión excesiva de la placa, que se encuentra dilatada de los muros, dimensiones en columnas pequeñas en relación a la norma técnica y llamando la atención respecto a que la falta de aislamiento con la estructura de la torre A, en el evento de un movimiento sísmico, puede generan un efecto de golpeteo que determine un daño elevado de las estructuras.
El documento arroja los modelos de vida útil por corrosión del refuerzo para la estructura de concreto de las Torres A y B, los cuales no superan los 20 años y alerta sobre la zona de ascensor de la torre B: Finalmente, concluye (página 41): INFORME TÉCNICO DE EVALUACIÓN ARQUITECTÓNICA (E.3.): En el cual relacionan entre otros puntos los siguientes: -PREVENCION Y PROPAGACION DE INCENDIOS: La ausencia de hidrantes, red contra incendios, rociadores, rociadores automáticos como lo sugiere la norma NSR-10 en su capítulo J.4.3.4.1 para el suministro y distribución de agua para extinción de incendios, alarma, ni detección contra incendios.
Los ductos que tiene la torre A no funciona como ductos para conducir humo o gases. MEDIOS DE EVACUACION: CIRCULACIÓN: Ausencia de medios de evacuación eficientes o En la planta del primer piso, se encuentra la recepción obstruyendo el flujo continuo de la rampa para personas con movilidad reducida, impidiendo la fácil, rápida y segura evacuación de los ocupantes que se encuentren en el primer nivel de la Torre B, en caso de una emergencia. Estos pasillos y corredores deben tener un ancho mínimo de 1.20 para circulación de una silla de rueda, NTC 414.
La localización de esta rampa no es la adecuada, su flujo continuo es obstruido por el paso de personas que pueden ingresar o salir de la oficina de información. ESCALERAS INTERIORES: Cada una de las torres cuenta con su propia escalera, son el único medio de evacuación de estas, al ser las únicas escaleras, son el único medio de evacuación en caso de una emergencia, estas no cuentan con su debido cerramiento, protección al fuego y al humo.
El ancho de las escaleras según la norma, deben ser de 1.20 metros de ancho, esta distancia en la torre A es de 1.05 metros y en la torre B es de 1.08 metros. Las escaleras que se encuentran en la Torre B dificultan la evacuación, debido a la distancia que hay hasta la salida del edificio, excediendo los 15 metros reglamentarios, siendo además la única salida para personas con movilidad reducida que se encuentren en los pisos 3,4 y 5 en caso de emergencia. RAMPAS: La rampa que se encuentra en la Torre A para poder acceder al primer piso de la Torre B, es corta y de una inclinación mayor al 8%.
Además, tiene un peralte peligroso para una persona en silla de ruedas. En general las rampas que se encuentran en el edificio no son las adecuadas para personas con movilidad reducida. -NÚMERO DE SALIDAS: Según la norma NSR 10 en el titulo K.3.4 las salidas y los medios de ubicación deben fijarse tan alejados entre sí como sea posible, de tal manera que se minimice la posibilidad de que ambos medios se bloqueen simultáneamente además de dos salidas que se encuentren a distancias considerables, a una distancia no inferior a la mitad de la diagonal.
En este caso el edificio no cumpliría la norma, al encontrarse las dos únicas salidas a unos pocos metros de distancia (Foto 12), son: la entrada principal y la entrada hacia el sótano por la cual no hay ingreso de peatones. Según este estudio, en materia de seguridad y accesibilidad es claro que el complejo judicial no cumple en materia de escaleras pues no cumplen el ancho reglamentario y protección contra incendios, las rampas de acceso para personas en condición de discapacidad o movilidad reducida se construyeron con un porcentaje de inclinación que supera el reglamentario, en materia de servicios sanitarios, no existen unidades adaptadas para esta población, en cuanto a la atención fueron suprimidos los computadores para realizar consultas en línea ante la imposibilidad física de subir a cada despacho judicial y los despachos tienen que desplazar personal al primero piso en aquellos eventos en que las personas no puedan acceder, como sucede en la Torre B. • INFORME DE EVALUACIÓN ESTRUCTURAL Y DE VULNERABILIDAD SÍSMICA DE LAS ESTRUCTURAS (F.1), en el cual se practicaron pruebas y califica la estructura con apenas un 48% de capacidad, bajo el siguiente análisis: Igualmente, a partir de la creación de modelos de simulación por computador, evaluaron cada uno de los ítems requeridos por la normativa sismo-resistente colombiana vigente, encontrando que al aplicar las pruebas “la estructura presentaba una falla de rotura en la mayoría de los elementos estructurales verticales de primeros pisos en ambas torres.
Esto indica que los elementos estructurales han excedido en sobremanera su capacidad resistente y se han fracturado debido al exceso en las solicitaciones sísmicas. Esto se ve sustentado en la falta de la acción de pórtico en la dirección transversal y la falta de ductilidad (edificación sin cumplimiento de requisitos símicos de ductilidad y disipación de energía)”.
Así lo refieren las tablas 24, 25 de las fuerzas aplicadas a las columnas y tablas 26 y 27 de las fuerzas aplicadas a las vigas de las Torres A y B, generando como resultado NO CUMPLE y ERROR. En la HIPÓTESIS DE FALLA, descrita en el numeral 5.4, refiere el estudio que la respuesta de las edificaciones – torres A y B ante movimientos de baja o moderada intensidad seria la siguiente: El estudio CONCLUYE QUE NINGUNA DE LAS TORRES CUMPLE LAS MINIMAS CONDICIONES DE SEGURIDAD ANTE EVENTOS SÍSMICOS, que las deformaciones en el sentido transversal, especialmente en el primer piso en caso de un movimiento de esta naturaleza PROVOCARÍAN EL COLAPSO POR INESTABILIDA LATERAL: • “ESTUDIO DE VULNERABILIDAD SÍSMICA Y REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL EDIFICIO DE LA RAMA JUDICIAL TUNJA (CARRERA 11 No. 17-53)”.
El estudio arrojó alternativas de reforzamiento o la construcción de una nueva edificación. En el primer caso se presenta como alternativas: el reforzamiento o mejoramiento estructural de la edificación que de elegirse “sería muy intrusivo e implicará casi que una afectación de la totalidad de elementos”, planteando como opciones 1) la implementación del aumento progresivo de la sección de columnas y construcción de vigas aumentando su dimensión, 2) la construcción de muros de cortante, o la construcción de vigas paralelas con la finalidad de brindar rigidez y evitar que se genere la torsión de la estructura o 3) sistema de refuerzo estructural paralelo (archivo G.1 estudio).
Recomendando la alternativa 3, insistiendo en que la finalidad es suplir las deficiencias estructurales ante cargas sísmicas, “ya que existen elementos con patologías relevantes”, pues la altura de las placas y la sección transversal “no favorecen el comportamiento ante cargas sísmicas”. Igualmente sugieren la demolición del bloque C pues la placa de entrepiso presenta deflexiones excesivas, la falta de separación con la torre A y que presenta una estructuración deficiente; del tanque elevado y zona de ascensor torre B, “debido a sobrecargas y problemas patológicos como son la corrosión excesiva, la humedad en la estructura y el desprendimiento de recubrimiento en elementos estructurales, especialmente en el tanque elevado y zona del ascensor.
Se hace necesario entonces, la demolición del tanque elevado y las placas de cuarto de máquinas, para continuar con la demolición de columnas del ducto de ascensor”. Veamos Por su parte, el acápite 5.2. de “condiciones posteriores al reforzamiento de la estructura” (archivo G.2.), indica que si bien “Se hace necesario resaltar que el realizar un reforzamiento estructural no garantiza que las edificaciones recuperen el 100% de su vida útil.
Por tanto, es crucial considerar la condición actual de los materiales y patologías existentes en la torre A como en la torre B.” y más adelante, refiere “este reforzamiento no puede garantizar una recuperación total de la edificación debido a que los materiales de la edificación existente presentan inconvenientes irreversibles, lo que limita la vida útil de la edificación”.
En las conclusiones (acápite 7 documento G.2.), alude a que la alternativa de reforzamiento aumenta la capacidad para soportar sismos conforme a la NSR-10, sin embargo agrega: “Es de vital importancia tener en cuenta que esta alternativa de reforzamiento no mejora las condiciones de durabilidad de los elementos existentes, los cuales tienen una vida útil residual de entre unos 13 y 16 años, por lo que el sistema de reforzamiento podría ser una alternativa provisional y no definitiva para dar garantía de seguridad de la estructura.” También enfatiza: “El reforzamiento de la estructura no garantiza que esta recupere el 100% de su vida útil y tampoco que su comportamiento sea el mismo de una estructura totalmente nueva.
Como indica el informe patológico estas edificaciones vienen presentados problemas de corrosión y carbonatación en muchos de sus elementos estructurales existentes. Dicha afectación seguirá avanzando y en unos 10 años se podrá observar mayores problemas patológicos en los materiales de la estructura existente.” De otra parte, el estudio plantea la alternativa de CONSTRUCCION EDIFICACION NUEVA, que permita una segura ubicación de la totalidad de despachos judiciales en una estructura que cumpla con la norma NSR-10, la cual si bien presupuestalmente puede generar un costo mayor, a largo plazo redundaría en un ahorro para el patrimonio público, pues es claro que la vida útil de una nueva edificación garantiza la continuidad del servicio, en tanto la alternativa de reforzamiento del complejo actual no supera los 15 años, debiendo incurrir la rama judicial en una erogación mayor que se contraería al pago del valor de reforzamiento hoy, más el pago del valor de una estructura nueva con precios del mercado que con seguridad superaran los contemplados en los presupuestos contenidos en el estudio (documento H.3.)”.
En el presente caso salta a la vista que los servidores judiciales y de todos aquellos que de una u otra forma accedan al complejo judicial citado, se encuentran ante un riesgo grave e inminente a su integridad física, por el eventual colapso del mencionado edificio de la rama judicial, dadas las deficiencias estructurales que tiene, atrás relacionadas, en particular porque no cumple las mínimas condiciones de seguridad ante eventos sísmicos, lo que sin lugar a dudas, vulnera de contera el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, invocado en la demanda y en la solicitud de medida cautelar. b. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho Tal exigencia para la procedencia de las medidas cautelares apunta a que las pretensiones de la demanda contengan un soporte fáctico y normativo que las muestre como jurídicamente viables, buscando con esto el legislador que el decreto de una medida cautelar verse como mínimo sobre un litigio en el cual se evidencie la existencia de un alea viable por definir y no se adopten decisiones previas sobre conflictos sin relevancia jurídica.
En el presente asunto los argumentos y razones de derecho por las que se afirma la existencia de transgresión de los derechos colectivos invocados se debatirán en el trámite procesal de la acción popular, no obstante, se cuenta con el soporte fáctico y normativo necesario para entender debidamente fundada la demanda. c. Demostrar la titularidad de los derechos invocados Tratándose de derechos e intereses colectivos esta condición se encuentra acreditada.
El artículo 12 de la Ley 472 de 1998 señala el carácter público de la acción popular, pues autoriza a cualquier persona a ejercerla, sin necesidad de demostrar un interés particular y concreto. En efecto, “el interés público que se presume al instaurar la acción popular resulta congruente con la defensa de los derechos e intereses colectivos, toda vez que, por su propia naturaleza, estos involucran intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto”. d. Prueba que permita concluir que resulta más gravoso para el interés público negar la medida que concederla Efectivamente, sería más gravoso para el interés público negar la medida cautelar solicitada por la parte demandante, ya que es evidente que si no se realizan las obras de reforzamiento del edificio, en particular, la demolición inmediata de las columnas del ducto de ascenso que de acuerdo a los estudios atrás relacionados es necesaria para reducir el riesgo de colapso - comoquiera que no sólo se debía hacer el desmantelamiento del tanque-, se pondría en riesgo la vida y seguridad de los servidores judiciales y de todos aquellos que de una u otra forma accedan al complejo judicial citado, lo que además perpetuaría en el tiempo la amenaza inminente de que dicha población pueda ser lesionada en su integridad o en sus bienes materiales, más aún si la citada edificación no cumple las condiciones mínimas de seguridad ante la ocurrencia de una sismo, lo que podría acontecer en cualquier momento, con consecuencias fatales.
Luego, de no adoptarse de manera inmediata las medidas cautelares solicitadas, dada la contingencia del riesgo de colapso del edificio, podría generarse una responsabilidad extracontractual del Estado ante eventuales demandas por responsabilidad extracontractual, si se llegara a concretar un daño antijurídico en cabeza de los servidores judiciales y demás personas que laboran en el edificio y en los inmuebles adyacentes. e. Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que de no hacerlo los efectos de la sentencia sean nugatorios Por las razones expuestas, resulta acreditado el perjuicio irremediable, toda vez que los resultados del estudio permiten evidenciar la necesidad de la medida solicitada por el perjuicio que se ocasionaría si no se concediese y que se relacionan con el riesgo latente que se cierne para la seguridad y la vida de los usuarios de la administración de justicia, de los servidores judiciales y de todos aquellos que de una u otra forma accedan al complejo judicial, pues bajo el principio de precaución, ante el conocimiento de los riesgos se debe actuar de forma inmediata antes que concrete un potencial daño, cuyos efectos ya son de conocimiento del Consejo Superior y la Dirección Ejecutiva.
Entonces, no son de recibo las razones ofrecidas por la entidad demandada para oponerse a las medidas cautelares solicitadas porque no bastaba con efectuar el desmantelamiento del tanque para superar amenaza de colapso de la sede judicial, sino que también debía procederse a la demolición inmediata de las columnas del ducto de los ascensores -que de acuerdo a los estudios atrás relacionados es indispensable para reducir el aludido riesgo-, obra cuya realización no fue acreditada por la demandada al dar contestación a la aludida solicitud.
Por ello, para la Sala es indispensable adoptar la medida cautelar consistente en que dentro de un plazo razonable de 90 días la entidad demandada proceda a la reubicación del personal de la rama judicial que labora en el edificio ubicado en la Carrera 11 No 17-53 de Tunja, a un inmueble que permita la prestación del servicio público de administración de justicia en condiciones apropiadas de infraestructura física, seguridad, salubridad, servicios digitales y de tecnología. Adicionalmente, debe disponerse que hasta tanto los empleados y funcionarios sean reubicados no se podrá prestar el servicio púbico de administración de justicia de manera presencial en dicho edificio.
Por último, no se accederá a las demás medidas cautelares solicitadas, por cuanto lo atinente al teletrabajo de los servidores que laboran en la mencionada sede judicial es un asunto que concierne definir a los superiores funcionales y no a las entidades demandadas, y lo tocante a la apropiación de recursos para la construcción de una nueva sede debe definirse en ulterior momento procesal.
Por lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: DECRETAR COMO MEDIDA CAUTELAR que en un plazo máximo de 90 días la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-, en virtud del principio de precaución, proceda a REUBICAR a los empleados y funcionarios de la rama jurisdiccional y demás personal que labora en el edificio ubicado en la Carrera 11 No 17-53 de Tunja, a un inmueble que permita la prestación del servicio público de administración de justicia en condiciones apropiadas de infraestructura física, seguridad, salubridad, servicios digitales y de tecnología.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo ordenado en el numeral anterior, hasta tanto los empleados y funcionarios sean reubicados NO SE PODRÁ PRESTAR EL SERVICIO PÚBICO DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE MANERA PRESENCIAL EN EL EDIFICIO UBICADO EN LA CARRERA 11 NO 17-53 DE TUNJA.
TERCERO: Negar las demás medidas cautelares solicitadas por la parte demandante.
CUARTO: COMUNICAR la anterior decisión a las partes.
QUINTO: Una vez cumplido el término dispuesto en el numeral segundo de la parte resolutiva de esta providencia, las entidades obligadas deberán dentro de los cinco (5) días siguientes, aportar un informe sobre el cumplimiento de la orden que les ha sido dada.
SEXTO: Se acepta el impedimento manifestado por la magistrada Laura Patricia Alba Calixto. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Medio de Control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Procuradurías 67, 68 y 121 Judiciales Administrativas de Tunja Demandado: Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Expediente: 150012333000-2023-00433-00 Con impedimento LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado