PRESUPUESTO DE GASTOS – Las entidades territoriales no tienen la obligación de incluir los denominados fondos especiales, a menos de que cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad / PRESUPUESTO DE INGRESOS - Verificación de la inclusión de los denominados fondos especiales en el caso concreto.
Conforme a la normatividad citada previamente se tiene que es una obligación la inclusión de dichos fondos en el presupuesto de ingresos, no obstante, el Estatuto Orgánico Nacional de presupuesto – Decreto 111 de 1996- no estableció la obligación de incorporar los fondos especiales en el presupuesto de gastos. Luego en principio las entidades territoriales no tienen la obligación de incluirlos, a menos de que cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad.
Razón por la cual la Sala omite verifica si los fondos especiales se incluyeron en el presupuesto de gastos y se centra en analizar si fueron incluidos en el presupuesto de ingresos del municipio de Corrales. FONDO TERRITORIAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA (FONSET), FONDO DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS – (FSRI) Y FONDO DE GESTIÓN DEL RIESGO - En el caso concreto no fueron incluidos en el presupuesto de rentas /ACUERDO MUNICIPAL – Invalidez por cuanto el presupuesto de ingresos aprobado por el Concejo Municipal de Corrales no incluyó en su parte estructural y de forma independiente todos los señalados fondos especiales Conforme a lo anterior, el presupuesto de ingresos aprobado por el Concejo Municipal de Corrales no incluyó en su parte estructural y de forma independiente todos los señalados fondos especiales; luego su actuar no corresponde con lo dispuesto en el EOP sobre la clasificación del ingreso y su desagregación al detalle y las normas que regulan el manejo presupuestal del fondo - cuenta, por lo que se desconoció la estructura que para tales fondos establece el citado Estatuto.
A su vez, una vez revisado los documentos allegados por el Municipio de Corrales con la contestación a la Demanda se destacan: (….). No obstante, de dichas pruebas documentales no se advierte la incorporación de los tres fondos especiales (Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI y Fondo de Gestión del Riesgo), en el Acuerdo que fija el presupuesto de la Entidad para la vigencia 2023.
Es así que se estructura el cargo formulado por el Departamento de Boyacá, toda vez que conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 3832 de 2019, en la etapa de ciclo presupuestal en la que se emite el Acuerdo demandado, debe ser observada la clasificación y la desagregación al detalle que trata el EOP, lo que implicaba que se diera el tratamiento de ingresos independientes y autónomos a los fondos especiales de FSRI, FONSET y Fondo del Gestión del Riesgo como lo precisa el Departamento de Boyacá en la demanda; lo anterior en razón a que el manejo presupuestal que debe darse a esos recursos es independiente a los demás incorporados en el presupuesto, por lo que han debido especificarse los ingresos en sección separada para cada fondo de acuerdo a los fines previstos en las leyes y normas que reglamenta cada fondocuenta especial, cuestión que no corresponde con lo previsto en el Acuerdo.
En este punto es de recordar que de acuerdo con las consideraciones precedentes, el CCPTE introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios y de ello deviene que la nueva metodología de clasificación de los ingresos (CCPTE) resulte aplicable a todas las fases del ciclo presupuestal, sin perjuicio que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas, deba utilizarse la clasificación y desagregación al detalle prevista en el EOP -como lo señala el Art. 1° de la resolución que adoptó el CCPTE- y el Art. 9° del Decreto 418 de 2018.
Lo anterior, en atención a que es en tales etapas -presentación y aprobación del presupuesto-, en las que la Corporación administrativa Concejo municipal- realiza el control político al gasto planificado y programado por las administraciones locales, siendo necesario que sea desagregado con la mayor claridad y especificidad en el presupuesto de rentas, a efectos de que la corporación edilicia pueda verificar que va imprimir su aprobación a un presupuesto en el cual los recursos fueron debidamente incorporados.
En consecuencia, en la etapa de aprobación del presupuesto las entidades territoriales deben observar la clasificación consagrada en el Estatuto Orgánico del Presupuesto -Art. 30, según la cual, los fondos especiales constituyen ingresos independientes y no podían incorporarse como recursos de capital o ingresos corrientes, sino que se debieron desagregar en el presupuesto de ingresos de manera independiente por su carácter autónomo, atendiendo el manejo especial y la destinación específica que prevé la Ley.
Así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-009/05 citada en las motivaciones precedentes y que se reitera en este aspecto concreto, al referir “Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales”.
Conforme lo anterior, la Sala advierte que le asiste razón al Departamento de Boyacá en cuanto a este cargo de invalidez, luego, al prosperar uno de los cargos invocados por el Departamento de Boyacá y como quiera que el presupuesto del municipio constituye una unidad, se dispondrá a declarar la invalidez del Acuerdo No. 016 del 30 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo del Municipio de Corrales “por medio del cual se adopta el presupuesto General ingresos y gastos del municipio de corrales, para la vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2023”.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIZ ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Tunja, 27 de julio de 2023 VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE CORRALES RADICACIÓN: 15001233300020230000800 LINK SAMAI: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8088/Vistas/Casos/list_proces os.aspx?guid=150012333000202300008001500123 I. ASUNTO A RESOLVER 1.Procede la Sala de Decisión No. 6 de la Corporación a dictar sentencia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, impetrada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ en contra del Municipio de Corrales.
II.
ANTECEDENTES 2.1.- PRETENSIONES Pretende el Departamento de Boyacá que se declare la invalidez del Acuerdo No. 016 del 30 de noviembre de 2022 “por el cual se adopta el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de corrales para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2023” 2.2- SUPUESTOS DE HECHO 3.Los hechos que relata el actor como fundamento de sus pretensiones son, en resumen, los que a continuación se relacionan: Que el Concejo Municipal del Municipio de CORRALES expidió el Acuerdo número No. 016 del 30 de noviembre de 2022 “por el cual se adopta el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de corrales para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2023” El Acuerdo No. 016 de 2022 fue enviado al correo web de la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurídica del Departamento el día 07 de diciembre de 2022.
Que realizada la revisión jurídica ordenada en el Art. 305, numeral 10 de la Constitución Política de Colombia se observó que el citado Acuerdo es contrario a la Constitución y a la Ley. 2.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Invoca como tales: ▪ De orden Constitucional: Arts. 313, 315 numeral 5, 345, 346, 347, 349, 352. ▪ De orden legal: Arts. 11, 13, 15, 16, 17, 18, 30, 36, 38, 81, 82 y 109 del Decreto 111 de 1996;
Art. 14 del Decreto 568 de 1996, Arts. 4, 2.8.1.2.5 del Decreto 412 de 2018; art 1 de la Resolución 3832 de 2019. A su vez cita las sentencias proferidas por esta corporación con radicado No: 150012333000-2020 -00059-00, Magistrado ponente: FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA. Validez de acuerdo - Departamento de Boyacá Vs Municipio de IZA; 15001233300020180007600 Tribunal Administrativo de Boyacá - MP.
LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA. En el concepto de violación, la apoderada del Departamento de Boyacá señaló que una vez revisado el cuadro tanto de ingresos como de gastos del Acuerdo cuya invalidez se pretende, no se encontraron los siguientes fondos especiales: Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSET- Fondo de solidaridad y Redistribución de Ingresos -FSRI;
(iii) Fondo de Gestión del Riesgo. Los cuales, considera deben ser incluidos en el presupuesto de ingresos del Ente territorial, pues constituyen una herramienta de planeación que le permite prever los gastos en los que incurrirá, teniendo como base el ingreso que, para el caso de los fondos, son abastecidos con recursos fijados en la Ley: Recursos provenientes del 5% de contratos de obra pública.
Ley 418 de 1997; Recursos de los subsidios de Acueducto, Alcantarillado, Sistema General de Participaciones. Agua de Agua Potable y Saneamiento Básico, según Ley 715 de 2001; iii) Recursos de Libre Inversión del Sistema General de Participaciones según la Ley 715 de 2001. Indica que ni en el detalle del Acuerdo demandado, ni en los anexos que acompañan al Acuerdo se encontró la inclusión de dichos fondos, tal y como lo exige la norma presupuestal, viciando así el monto final avalado por el Concejo municipal frente al presupuesto, pues al no incluirse o al no diferenciarse, se hace imposible determinar la realidad de la cifra acordada.
Agrega que todos los fondos tienen diferentes normas que permiten su existencia, pero le son comunes la aplicación de los principios presupuestales, especialmente el de universalidad. Sumado a lo anterior indica que en el Acuerdo demandado no ha sido posible determinar la subdivisión de los programas y subprogramas del presupuesto de gastos particularmente en funcionamiento no se puede constatar la destinación de las transferencias de la sobretasa ambiental, la cual tiene como objetivo, ser aportada a la corporación autónoma regional con jurisdicción en la zona y respecto de la cual tampoco se puede estipular en su fuente, pues el presupuesto de ingresos no la individualiza.
Señala que, al no incluir con precisión tanto en los ingresos como en los gastos, los recursos de la sobretasa ambiental, el municipio viola el principio de programación, toda vez que el análisis técnico implica al programa presupuestal el ajuste a las normas y procedimiento vigentes para su ejecución. Finalmente manifiesta que como no es posible determinar la individualización del gasto en la transferencia, vía funcionamiento, deberá enjuiciarse el presupuesto de gastos que se encuentra en el artículo segundo del acuerdo en litis, por agraviar también el principio de Unidad de caja y el de especialización, pues no se delimita el recurso de capital con el cual se hará la erogación y tampoco hay una clara alusión al fin para ejecución de la apropiación en el ítem de funcionamiento.
(sic) 2.4.- CONTESTACIÓN DEL MUNICIPIO DE CORRALES Por conducto de apoderado judicial, el ente territorial contestó la demanda manifestando que el Acuerdo Demandado no transgrede la Constitución ni la Ley, así como tampoco viola los preceptos sobre las facultades tanto de los Concejos municipales como del alcalde. En la contestación se indica que una vez analizada tanto la Ley 2276 del 29 de noviembre de 2022 - por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2023-, como la ordenanza 030 del 8 de diciembre de 2022 - por la cual se expide el presupuesto de rentas, gastos y recursos de capital del Departamento de Boyacá para la vigencia fiscal 2023 y se dictan otras disposiciones-, se advierte que el nivel de desagregación tanto en el presupuesto general de la Nación como en el presupuesto del Departamento de Boyacá no se estructura de forma pormenorizada y exhaustiva como lo ordena el artículo 15 del Decreto 111 de 1996.
Señala que en el caso de Corrales se presentaron junto con el Proyecto de Acuerdo de presupuesto una total desagregación de fuentes de recursos y secciones presupuestales, guardando armonía con el Catálogo de clasificación presupuestal para Entidades Territoriales y sus descentralizadas CCPET vigente para el año fiscal. Además, en cumplimiento a los artículos 20, 21 y 22 del Decreto 111 de 1996.
A su vez se realiza un análisis doctrinal sobre el presupuesto y sus principios y se resalta los resultados de auditoría realizada por parte de la Contraloría General de Boyacá al ciclo presupuestal de la vigencia 2021 del municipio de Corrales. Posteriormente se realiza crítica a la falta de flexibilidad del presupuesto público, para así poder garantizar que los recursos estén disponibles para responder a las necesidades cambiantes del país; se relacionan supuestos respecto de la transición hacia las normas internacionales de contabilidad en el presupuesto público; y se resalta la coherencia que debe existir entre los presupuestos a nivel Nacional, Departamental y Municipal.
Finalmente señala: “solicitamos reconsiderar la objeción respecto a la nulidad del proyecto de Acuerdo No. 016 con base en que tanto las entidades como la CGR, la CGN, el DNP y Min hacienda han venido planteando a lo largo de estos dos últimos años modificaciones, actualizaciones, conceptos y normatividad tendiente a lograr un proceso de transición exitoso que garantice calidad y veracidad en la información contable, financiera y presupuestal que consolidan las entidades del gobierno nacional.
Más aún cuando el documento final que deja en firme el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de Corrales para la vigencia fiscal 2023, es el decreto de Liquidación del presupuesto el cual desagrega de acuerdo con la Resolución 2372 de septiembre 9 de 2022 (Ministerio de Hacienda DAF) Por la cual se actualizan los anexos de la Resolución No. 3832 del 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal de Ingresos y Gastos para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET Anexos 1 A y 2 A” Indica que el nivel de desagregación del Presupuesto establecido en el Acuerdo demandado es el adecuado conforme al Catálogo CCPET, y directrices de las entidades de control, para la elaboración, presentación y revelación de información financiera, contable y presupuestal.
Indica que una vez agotado el proceso de liquidación del presupuesto y cargado al software SINFA, se puede notar el nivel de detalle que muestran los rubros presupuestales, de manera puntual en cuanto tiene que ver con el fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, fondo territorial de seguridad y convivencia ciudadana, gestión integral el riesgo de desastres.
Relaciona capturas de pantalla en tal sentido. Agrega que es imposible que todas las Entidades territoriales estandaricen un modelo de presentación del presupuesto, toda vez que cada municipio tiene necesidades básicas insatisfechas diferentes y por ende planes y programas de gobierno completamente disímiles. Señala que El Acuerdo 016 de noviembre de 2022 “apropió los recursos necesarios para dar cumplimiento a los proyectos de inversión encaminados a dar cumplimiento a las metas programadas en el Plan de Desarrollo Municipal, tendientes a fortalecer los Fondos de solidaridad y Redistribución del Ingreso – FSRI, Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana – Fonset y Gestión Integral del Riesgo de Desastres.
(Mismos que se desagregan de manera detallada en los archivos Proyección Ppto de Ingresos 2023 y Proyección Ppto de Gastos 2023, así como en el decreto de liquidación del Presupuesto para la vigencia Fiscal 2023”. (sic) Finalmente concluye que los argumentos de la demanda carecen de fundamento legal, desconocen la prevalencia de la realidad sobre la forma y desconocen que el municipio cumple con el espíritu del legislador respecto de las funciones de los fondos especiales.
Indica que el presupuesto municipal como instrumento que permite la ejecución y cumplimiento, no solo de los objetos de gasto propios de su funcionamiento, sino del cumplimiento de las competencias de Ley, y la ejecución de los proyectos enmarcados dentro del Plan de Desarrollo Municipal, se constituye en el eje articulador para la ejecución de los recursos, que de otra manera no podrían ejecutarse.
(sic) 2.5.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público previo a realizar análisis de las normas que resulta aplicables y analizar las documentales del proceso concluyó que en el Acuerdo demandado no se observa que en el presupuesto de gastos se haya establecido el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET, los fondos de solidaridad y retribución de ingresos FSRI, ni el fondo de Solidaridad y redistribución de ingresos FSRI.
Así mismo, indicó que en el componente de gastos de inversión, nada se indicó respecto a tales programas o subprogramas a ejecutar tanto con los recursos de destinación específica como con los fondos cuenta y especiales, cuyos recursos gozan de una apropiación estipulada a partir de su norma de creación; por lo que considera que el acuerdo quebrantó los principios presupuestales previstos en el Decreto 111 de 1996, como el de planeación del artículo 13 de esa norma, en cuanto determina que el presupuesto deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo, Plan de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones.
En razón a lo anterior solicita se declare la INVALIDEZ del Acuerdo número 016 del 30 de noviembre de 2022. 2.6 ACTUACIÓN PROCESAL La demanda se radicó el día 12 de enero de 2023; mediante Auto de fecha 13 de febrero de 2023 se admitió la demanda y fue sometida a las ritualidades propias del proceso previsto en el artículo 151 C.P.A.C.A. y en el D.L. 1333 de 1986, allegándose contestación a la demanda por parte del Municipio de Corrales5 y concepto por parte del Ministerio Público6; posteriormente se declaró impedimento del ponente mediante Auto de fecha 18 de abril de 2023, el cual fue declarado infundado mediante Auto de fecha 29 de mayo de 2023; seguidamente se abrió a pruebas el proceso, por lo que es del caso pasar a dictar la sentencia que en derecho corresponda.
III. CONSIDERACIONES
3.1. EL PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo No. 016 del 30 de noviembre de 2022 “por medio del cual se adopta el presupuesto General ingresos y gastos del municipio de corrales, para la vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2023”, se encuentra ajustado a derecho o no, conforme al Estatuto Orgánico de Presupuesto (D.111 de 1996) y a la reglamentación en materia presupuestal, esto es, la Resolución No. 3832 de 2019, modificada por la Resolución 1355 de 2020, teniendo en cuenta que el citado acuerdo, a juicio de la entidad demandante, se encuentra afectado en su validez al no incorporar en el presupuesto de ingresos y gastos los fondos especiales denominados como: Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET-;
Fondo de solidaridad y redistribución de ingresos -FSRI-; Fondo de gestión del riesgo y al no desagregar las transferencias de la sobretasa ambiental.
3.2. MARCO JURÍDICO 3.2.1.- DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Para resolver sobre la validez del Decreto en mención, la Sala procede a abordar, en primer lugar, lo que tiene que ver con el presupuesto. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la importancia del presupuesto se ve reflejada en el proceso de planeación ya que es el mecanismo de racionalización estatal a través del cual se hacen efectivas las políticas públicas y donde, particularmente, se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como la autorización de los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal.
En este sentido, los Arts. 352 y 353 de la Constitución Política, señalan que la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que le compete dictar a los Concejos en ejercicio de la atribución conferida por el Art. 313 Superior; en efecto, en el numeral 5° Art. 313, se dispone que le corresponde a los Concejos Municipales dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
El numeral 5 del Art. 315, por otra parte, establece que al alcalde le corresponde presentar oportunamente al Concejo, los proyectos de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos del municipio. Por otro lado, el Art. 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto - Decreto 111 de 1996, dispone que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.
Es así como de la lectura de las normas tanto de orden constitucional como legal, y tal como lo ha reconocido la doctrina especializada en la materia, el ciclo presupuestal puede ser subdividido en cuatro grandes etapas, que son: i) preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control; sin embargo, para el caso que nos atañe, solo se hará referencia a las dos primeras fases, por cuanto respecto de éstas recaen los cargos propuestos en contra del Acuerdo demandado.
A continuación, la Sala estudiará lo relativo a la regulación de los fondos especiales y el alcance de la normatividad incorporada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el CCPTE. 3.2.2.- Fondos Especiales y su naturaleza jurídica En el literal “a” del Art. 11 del Decreto 111 de 1996 (EOP), se señala la composición del Presupuesto de General de la Nación, incluyendo a los fondos especiales, como parte del presupuesto de la Nación, al respecto la norma prevé: Artículo 11.
El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;(…) El Art. 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), sobre los fondos especiales, refiere: Artículo 30.
Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (Ley 225 de 1995 art. 27). Normas presupuestales que resultan aplicables a las entidades territoriales conforme lo prevé el Art. 109 ibidem.
Así pues, las normas orgánicas locales deben seguir las previsiones del EOP y mientras se expiden las mismas, se debe aplicar la Ley Orgánica de Presupuesto, lo cual quiere decir en uno u otro caso que las normas del EOP rigen la actividad presupuestal a nivel local. Como se vio en el Art. 30 del EOP ut supra trascrito, los fondos especiales, tienen dos tipos de categorías, a saber: i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico y ii) fondos sin personería jurídica creados por el legislador; la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia C-009 de 2002 al estudiar la constitucionalidad del referido Art. 30 del EOP, sostuvo: “10.
El artículo 30 del Decreto 111 de 1996 corresponde al artículo 27 de la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica del Presupuesto. La Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de la clasificación de las rentas que operaba en el momento de su aprobación.6 Tal propósito del legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el cual introduce la figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital.”7 Por su parte, el artículo 358 de la Constitución Política y los artículos 11 y 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto consagran la clasificación de las rentas presupuestales, en ingresos corrientes, los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos e indirectos) y los no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos, constituidos por contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales. Así mismo, los fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja,8 principio definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de 1996: “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”.
Entonces, si los fondos especiales constituyen una excepción al principio de unidad de caja, su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador. –Resalta la Sala En cuanto a los fondos - cuentas o fondos especiales, que son los que ocupan la atención de la Sala, el Consejo de Estado en auto de 30 de abril de 2020, manifestó: “En relación con los fondos cuenta o especiales, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación ha indicado que: “(…) [C]arecen de personería jurídica y, por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública”9.
Adicionalmente, la Corte Constitucional ha señalado que esta clase de fondos: “No modifican la estructura de la administración pública, pues el hecho de no tener el atributo de la personalidad jurídica, no les permite crear una entidad diferente a la que se encuentran vinculados. En otros términos, los fondos-cuenta son un sistema de manejo de recursos públicos que no tiene personalidad jurídica y que por tanto se encuentran adscritos a una entidad o Ministerio de la administración pública”10. -Resalta la Sala 43.
En relación con los fondos - cuenta, la Corte Constitucional en sentencia C-438 de 2017, sostuvo: 35. Por otra parte, los fondos-cuenta, al tenor del mencionado artículo 30 del EOP, son los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es decir, son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y son fondos especiales.
Algunos ejemplos de estos tipos de fondos son: (i) el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación; (ii) el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública; (iii) el Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros; y el Fondo Nacional de Calamidades.
(…) 49. En conclusión, los fondos especiales hacen parte del presupuesto de rentas y recursos de capital de presupuesto general de la Nación. Según el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto pueden ser de dos modalidades: (i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico; o (ii) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador.
Los fondos-cuenta15 son fondos especiales, mientras que los fondos-entidad16 corresponden a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública, es decir que es una nueva entidad que modifica la estructura de la administración pública. Así, los fondos-cuenta se refieren al sistema de manejo de recursos que no cuenta con personería jurídica (…) Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Concepto 2222 de 2015, sobre los fondos cuenta, señaló: La Sala de Consulta ha empleado la denominación de fondos cuentas para referirse a los fondos especiales y, al respecto, ha señalado que: “…carecen de personería jurídica y, por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública”17. –Resalta la Sala Sobre el manejo presupuestal que debe dársele a estos fondos, este Tribunal ha sostenido lo siguiente: 39.
“(…) Bajo ese horizonte de comprensión, resulta forzoso catalogar a cada uno de dichos fondos especiales como un rubro independiente en el presupuesto de gastos, diverso a los ingresos corrientes o contribuciones parafiscales o rentas específicas según la nombrada definición. Y, en consonancia con los principios constitucionales y legales en materia presupuestal vistos previamente, es imprescindible que se precise en el presupuesto de gastos, su forma de apropiación, en atención a su naturaleza, que de suyo se enfoca en los fines previstos desde su constitución. De tal suerte que, si no se regula debidamente lo pertinente a esa exigencia presupuestal de carácter constitucional y legal en el respectivo acuerdo de presupuesto podría predicarse que el Concejo Municipal (…) incurrió en una omisión legislativa relativa sujeto a control.
(…). -Resalta la Sala Conforme a lo analizado hasta aquí, la Sala concluye que los fondos especiales son ingresos autónomos e independientes según refiere el Art. 30 del EOP, norma declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-009/05 en la cual se reiteró que los denominados fondoscuentas, no hacen parte de otras categorías de ingresos (ingresos corrientes, recursos de capital, contribución parafiscal), cuya creación, constitución y finalidad es de origen legal, es decir en las normas en que se crean dichos fondos cuenta se señala los recursos que lo conforman, así como a qué fines debe orientarse el gasto vinculado a esos fondos especiales.
Es de resaltar que una de sus características es que carecen de personería jurídica, por ello no modifican la estructura administrativa, ya sea que corresponda a nivel nacional o local, sin embargo, tal situación no implica que no cuenten con autonomía técnica y financiera, pues dada la destinación específica de las rentas asignadas a esos fondo-cuenta, debe dársele un manejo especializado, autónomo e independiente tanto a los ingresos como a los gastos.
Es precisamente ese manejo especializado, autónomo e independiente de los recursos que justifica la creación de los fondo – cuenta, pues si a los recursos (ya sean ingresos o gastos) se les da un manejo ordinario y se incluyen en los presupuestos dentro de los demás ingresos y gastos, inocuo resulta su constitución, pues se entremezclarían con el resto, sin que se pudiera identificar que las rentas dispuestas hacen parte del fondo-cuenta y que los gastos fueron direccionados para los fines que señala la ley en relación con cada fondo especial. 3.2.3.
Del Sistema de Clasificación Presupuestal – Catálogo de Clasificación Presupuestal – Manual de Clasificación Presupuestal El Art. 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario (DUR) del Sector Hacienda y Crédito Público – Decreto 1068 de 2015 (modificado por el Decreto 412 de 2018), establece la existencia de un sistema estandarizado de clasificación presupuestal, en los siguientes términos: “Artículo 2.8.1.2.3.
Sistema de Clasificación Presupuestal. Es el conjunto integral de ordenación codificada de la información presupuestal para planificar los esfuerzos de la sociedad en función de la obtención de los resultados acordados, realizar la rendición de cuentas de los poderes públicos a la comunidad nacional, facilitar y estimular la vigilancia de los ciudadanos a las acciones del Gobierno y el Congreso.
Mediante el Catálogo de Clasificación Presupuestal (CCP) que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en desarrollo de facultades del artículo 92 y 93 y demás disposiciones aplicables del Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP), en armonía con el estándar internacional de finanzas públicas, se identifica y ubican los conceptos de ingresos y los objetos de gasto dentro del presupuesto.
Los conceptos, definiciones, clasificaciones y convenciones presentadas en el mismo aplican para todos los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. El Catálogo de Clasificación Presupuestal es la base de todos los sistemas de codificación de los diferentes clasificadores presupuestales que se utilizan para definir tanto las transacciones de ingreso como de gasto en las etapas de programación, aprobación y ejecución del presupuesto.
No contraviene la nomenclatura de cuentas que de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto establezca el órgano de control fiscal para los efectos de la contabilidad del presupuesto general del sector público. Para efectos del ciclo presupuestal se podrá utilizar los sistemas de clasificación funcional y económica, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2.8.1.4.2 del presente título. 50.
Para el caso de las entidades territoriales, el Art. 2.8.1.2.5 del aludido Decreto Único Reglamentario (modificado por el Decreto 412 de 2018) indica que se contara con un catálogo único de clasificación presupuestal para las entidades territoriales - CCPTE, al respecto se lee:
ARTÍCULO 2. 8.1.2.5. CATÁLOGO ÚNICO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL TERRITORIAL. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET, que detalle los ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional.
PARÁGRAFO 1. La aplicación del CCPET por parte de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, que trata el presente artículo, entrará a regir en los términos que para el efecto establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá un servicio de asistencia técnica permanente para las entidades territoriales y sus descentralizadas a fin de que las mismas cuenten con servicio de capacitación, apoyo en la implementación, aclaración de conceptos y aplicación del CCPET. (…) –Resalta la Sala El artículo del Decreto 412 de 2018, que adiciona el artículo 2.8.1.5.7. al Capítulo 5, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, respecto de la clasificación de ingresos señala que se hará con estándares internacionales, pero con sujeción a lo establecido en el EOP, al precisar: "ARTÍCULO 2.8.1.5.7.
Clasificación de los Ingresos. Los conceptos de ingreso del presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación, Ingresos de la Nación, contribuciones parafiscales de que trata el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto - EOP, fondos especiales de que trata el artículo 30 del EOP y los ingresos de los establecimientos públicos nacionales de que trata el artículo 34 del EOP se clasificarán y desagregarán de acuerdo al Catálogo de Clasificación Presupuestal - CCP que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con sujeción a lo establecido en el EOP, en armonía con el estándar internacional de finanzas públicas, siempre y cuando cumplan con las autorizaciones normativas para obtener recursos de las respectivas fuentes señaladas en el presente artículo, por lo que su utilización se sujeta a la aprobación de la solicitud de autorización de la entidad ante la Dirección General del Presupuesto Público Nacional." Sobre la implementación del catálogo de clasificación presupuestal, en el establecimiento de ingresos, se lee en el artículo 2.8.15.7. del DUR 1068/15 (adicionado por el Decreto 412 de 2018), lo siguiente: Artículo 2.8.1.5.7.
Clasificación de los ingresos. Los conceptos de ingreso del presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación, Ingresos de la Nación, contribuciones parafiscales de que trata el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), fondos especiales de que trata el artículo 30 del EOP y los ingresos de los establecimientos públicos nacionales de que trata el artículo 34 del EOP se clasificarán y desagregarán de acuerdo al Catálogo de Clasificación Presupuestal (CCP) que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con sujeción a lo establecido en el EOP, en armonía con el estándar Internacional de finanzas públicas, siempre y cuando cumplan con las autorizaciones normativas para obtener recursos de las respectivas fuentes señaladas en el presente artículo, por lo que su utilización se sujeta a la aprobación de la solicitud de autorización de la entidad ante la Dirección General del Presupuesto Público Nacional.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió la Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 por medio de la cual se expidió el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas (CCPET). Esta determinó que los clasificadores agruparían el presupuesto por conceptos de ingreso y objeto de gasto (art. 2.º) y dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia 2021 (art. 5.º).
En el artículo 2º de la Resolución 3832 de 2019 (modificado por la Resolución No. 1355 de julio de 2020), se dispuso lo siguiente: Artículo 1. Modificase el artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019. El artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019 quedará así: Artículo 2. Definición y composición del clasificador presupuestal. El clasificador presupuestal se define y compone de la siguiente manera: 2.1.
Clasificador presupuestal por concepto de ingreso y objeto de gasto: Clasificador por Concepto de Ingreso. Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 1, los ingresos públicos de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con la base que grava el impuesto y/o la naturaleza de la renta o recurso de conformidad con la Ley de creación. Clasificador por Objeto de Gasto.
Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 2, los objetos del gasto público de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con las características de los bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se efectúan y la variación de activos y pasivos que el nivel Subnacional realiza en el cumplimiento de sus competencias Constitucionales y las demás normas legales vigentes. 2.2 Composición del clasificador presupuestal El clasificador presupuestal está compuesto por los ingresos y los gastos, acorde con lo establecido por la Constitución Política y las leyes orgánicas del presupuesto, y es un insumo para el proceso presupuestal de programación, elaboración, presentación, aprobación, liquidación, modificación, ejecución y control del Presupuesto General de la Entidad Territorial y de sus descentralizadas.
Parágrafo: Los ingresos por Venta de bienes y servicios; los gastos por Adquisición de bienes y servicios - diferentes de activos no financieros, y los gastos de comercialización y producción, se desagregan de acuerdo con la Clasificación Central de Productos expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. En los gastos de inversión, para cada uno de los objetos de gasto y en su máximo nivel de desagregación, se utilizarán, entre otros, los atributos de: Sector, Programa, Subprograma y Proyecto, de la Clasificación Programática del Manual de Inversión Pública Nacional.
Como se vio, según el artículo 2º de la Resolución No. 3832 de 2019, el catálogo está compuesto por dos anexos, uno referido al presupuesto de ingresos (anexo 1 - ingresos) y otro al de gastos (anexo 2 -gastos). Cada uno contiene una tabla con la desagregación por niveles de los conceptos de ingreso y objetos de gasto, respectivamente, junto con sus códigos respectivos, el nivel de desagregación, tipo (agregado o captura), definición y soporte legal.
El acto fue modificado por la Resolución 1355 de 1o de julio de 2020 en cuanto a su artículo segundo, y posteriormente con la Resolución 2323 de 24 de noviembre de 2020 se dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia 2021. Así mismo, el Art. 1° de la Resolución 3832 a través del cual se expide el catálogo de clasificaron presupuestal CCPET, refiere: Artículo 1.
Catálogo de Clasificación Presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas - CCPET. Mediante la presente resolución, se expide el catálogo de clasificación presupuestal Para las entidades territoriales y sus descentralizadas (CCPET), el cual deberá aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal y según las definiciones del artículo siguiente, sin perjuicio de que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas se aplique la clasificación y detalles de desagregación- establecidos en la norma orgánica de presupuesto. –Destaca la Sala- De lo expuesto hasta aquí, concluye la Sala que el CCPTE introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios o mejores integradores.
La nueva metodología de clasificar los ingresos (CCPTE) resulta aplicable a todas las fases del ciclo presupuestal, sin perjuicio que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas, deba utilizarse la clasificación y desagregación al detalle prevista en el EOP -como lo señala el Art. 1° de la Resolución que adoptó el CCPTE- y el Art. 9 del Decreto 418 de 2018 Lo anterior, resulta razonable, en la medida que es en esas etapas (presentación y aprobación del presupuesto), en que la Corporación administrativa (concejo o Asamblea) realiza el control político al gasto planificado y programado por las administraciones locales (en nuestro caso por el municipio), siendo indispensable que sea desagregado con la mayor claridad y especificidad tanto las rentas como su destinación final en el gasto, para que pueda comprobar la corporación que va imprimir su aprobación al presupuesto que los recursos fueron debidamente incorporados y destinados para lo que dispone la Ley.
Por ello, en esas etapas del ciclo presupuestal (presentación y aprobación) debe utilizarse la clasificación de ingresos prevista en el EOP sin perjuicio que en el resto de las etapas del ciclo presupuestal (programación, liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación) se deba ceñir a la clasificación contenida en el CCPTE. Ahora, resulta necesario explicar por qué el Art. 1° de la Resolución No. 3832 de 2019, reseñó la situación anterior, pues de lo expuesto se deduce que la clasificación del CCPTE aplicable a las etapas del ciclo presupuestal que no comprende las de presentación y aprobación del presupuesto, presenta diferencias con la clasificación del EOP, por ello, al momento de reglamentar la introducción del CCPTE, la cartera ministerial de Hacienda y Crédito Público hizo tal salvedad en el artículo 1º de la referida resolución (Resolución No. 3832/19).
En virtud de las potestades señaladas en el Decreto Único Reglamentario, el Ministerio de Hacienda elaboró un Manual de Clasificación Presupuestal, en dicha herramienta, en relación con la cuestión reseñada en el párrafo precedente explica que las categorías señaladas en el EOP serán acogidas en el catálogo de clasificación presupuestal, el cual contiene únicamente la clasificación de ingresos en ingresos corrientes y recursos de capital, al respecto en el referido manual se lee: (…) Los ingresos se clasifican en: Ingresos corrientes Recursos de capital De conformidad con el EOP, los ingresos del PGN se presentarán clasificados en las siguientes partes: ingresos corrientes de la Nación; recursos de capital de la Nación; rentas parafiscales; fondos especiales; y establecimientos públicos del orden nacional - EPN.
Sin embargo, cada una de estas partes acogerá el presente catálogo, el cual está conformado por ingresos corrientes y recursos de capital. Para efectos legales, la clasificación del presupuesto de rentas y recursos de capital prevista en el EOP distingue los ingresos definidos por el legislador para la prestación de servicios públicos específicos (fondos especiales) y los gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio propio (contribuciones).
La clasificación presentada en la Tabla 1 no contradice esta distinción legal y unifica la presentación desagregada de los ingresos incluidos en estas categorías. Por lo mismo, permite una lectura cruzada de las clasificaciones exigidas por el EOP con las de los ingresos corrientes y la de los recursos de capital del catálogo, tal como se presenta a continuación. Tabla 1.
Clasificación de ingresos Fuente: elaboración propia Tabla 2. Lectura cruzada de los conceptos Fuente: elaboración propia a partir de la DGPP-MHCP. (…)”19 -Negrilla fuera del texto original. Conforme a lo anterior, se tiene entonces, que de acuerdo con el EOP se cuenta con una clasificación de ingresos constituida por (i) ingresos corrientes, (ii) recursos de capital, (iii) contribuciones parafiscales, (iv) fondos especiales, y (v) recursos propios de los establecimientos públicos, mientras que en el CCPTE, únicamente se clasifica los ingresos en (i) ingresos corrientes y (ii) recursos de capital; en esa medida, para armonizar el EOP y CCPTE, fue que precisamente la Resolución No. 3832/2019 contempló la viabilidad de armonizar tal normativa en el sentido que si bien ha de seguirse el catálogo, en todo caso, en el acto de aprobación deberá tenerse en cuenta los aspectos puntuales que en materia de clasificación se contempla en el EOP, concretamente en el artículo 30 (en el cual se señala que los fondos especiales son una clase de ingresos independientes y autónomos, que no hacen parte de los ingresos corrientes ni de los recursos de capital, y tampoco se trata de una contribución parafiscal, tal como lo interpretó la Corte Constitucional en la citada sentencia C-009 de 2002.
Sobre los ingresos corrientes, en el Manual de Clasificación Presupuestal se lee lo siguiente: Sobre los ingresos corrientes no tributarios: Y sobre las contribuciones: En lo que atañe a los fondos especiales, en el referido Manual de Clasificación Presupuestal que contiene la clasificación que ha de dársele a cada uno de los ingresos que componen el presupuesto de rentas, se observa que fueron introducidos como contribuciones diversas, que corresponde a una clasificación residual, como lo señala el Manual de la siguiente manera: En efecto, en el mencionado Manual de Clasificación Presupuestal, fueron incluidos los recursos de los Fondos Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI como contribuciones diversas y se les señaló un código para ser incluido en el nuevo sistema de clasificación presupuestal, más adelante sobre el FSRI, se lee: Ahora en el Anexo 1 del CCPTE, se encuentran referenciados los siguientes rubros a tener en cuenta al momento de realizar la programación presupuestal para el FSRI, la contribución diversa, así: Y frente al FONSET, se dijo: En el anexo 1 se dispuso, los siguientes rubros que hacen parte del FONSET -contribución sobre contratos de obra y las multas del CNPCC - como contribuciones diversas así: Conforme a lo anterior, en el Manual de Clasificación Presupuestal, se estableció los códigos: 1 (ingreso corriente) -02 (no tributario) -1 (contribuciones) -04 (contribuciones diversas), entonces, para el FSRI se señaló el código 1-02-1-04-20 y para el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el código corresponde al 102-1-04-46; frente al Fondo de Gestión de Riesgo, en el acápite de ingresos del Manual no se señaló, ningún código en específico, pero en el acápite de gastos se lee, en el acápite de transferencias (03) a entidades del gobierno (03) A otras entidades del Gobierno general (04), se dispuso: Según lo anterior, se tiene que los fondos especiales FSRI y FONSET fueron clasificados como contribuciones diversas en la categoría de ingresos corrientes del CCPET, mientras que, frente al FONDO DE GESTIÓN DEL RIESGO, no se hizo alusión alguna en dicho acápite, pero en el capítulo de clasificación del gasto si se incluyó el mismo como una transferencia a entidades del gobierno. Así las cosas, partiendo de las precisiones normativas ya referenciadas, encuentra la Sala que esta clasificación ha de aplicarse íntegramente en las demás etapas del ciclo presupuestal (liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación), pero en la que corresponde a la presentación y aprobación, según la Resolución 3832/2019 debe seguirse la clasificación dispuesta en el EOP, dado que aquella refirió que la clasificación dispuesta en el mentado catálogo se aplicaría “sin perjuicio” de la señalada EOP. Estatuto que a diferencia de lo que sucede en el CCPET, señala que los fondos especiales son ingresos diferentes a los recursos de capital y establece el manejo autónomo, independiente y especializado tanto de los ingresos y gastos ligados a esos fondos especiales en virtud de lo dispuesto en la Ley que los crea y/o regula.
Sin desconocer que la desagregación por concepto de ingresos contenida en el CCPET reconoce la primacía de conceptos jurídico y categorías estructurales de ingreso, como lo indica el manual, al referir “mantiene las definiciones y clasificados del EOP. Aplica la misma clasificación a cada uno de los niveles rentísticos del EOP; a) al presupuesto nacional; b) establecimientos públicos, c) fondos especiales, y d) contribuciones parafiscales (…) propone una clasificación única de los ingresos aplicables a los cinco tipos de ingresos del EOP (ingresos corrientes de la Nación, recursos de capital, Ingresos propios de los establecimientos públicos, fondos especiales y rentas parafiscales.
Para el caso de los impuestos, tasas y contribuciones, estos son clasificados según la definición de la ley y la jurisprudencia, pero se exige suficiente detalle para permitir su calificación económica. En cuanto a los demás ingresos se clasifican según su naturaleza económica, excepto cuando la ley y la jurisprudencia los define o clasifica de manera expresa”.
En este orden, para la Sala, la clasificación por concepto de ingresos contenida en el CCPET se integra con la estructura del presupuesto de ingresos contenida en el EOP, pues esta última respeta la división contenida en el Art. 11 del EOP (ingresos corrientes, recursos de capital, fondos especiales y contribuciones parafiscales; entre tanto la primera, se refiere a su desagregación de acuerdo con la naturaleza contable según la clasificación dada por el CCPET que resulta aplicable al ciclo presupuestal principalmente al decreto de liquidación presupuestal (desagrega el presupuesto), sin perjuicio de las previsiones normativas a tener en cuenta en el acto aprobatorio, de ahí que necesariamente deban integrarse o complementarse según las voces del artículo 1° de la Resolución 3239 de 2019 y Art. 9 del Decreto 412 de 2018.
Entonces, dada la especificidad de cada fondo especial, considera necesario la Sala referir cuál es el marco normativo que regula el manejo presupuestal de cada uno de los fondos para luego estudiar en el caso concreto sí al aprobar el presupuesto el Concejo del Municipio de Corrales atendió la clasificación del EOP y las normas que regulan el manejo presupuestal de cada fondo especial referido por el Departamento de Boyacá en la demanda, o sí por el contrario, se incurrió en la omisión denunciada, la cual conllevaría el desconocimiento del marco normativo contenido en el EOP y las normas del manejo presupuestal de cada fondo especial. ⮚ Marco Jurídico del manejo presupuestal de los recursos del Fondo de Solidaridad y Redistribución del Ingreso – FSRI En el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, se prevé: “ARTÍCULO
89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2.
Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3. Los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley.
Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso. – Destaca la Sala- Por su parte los artículos 89.1 y 89.2 de la Ley 142 de 1994, señalan: 81. 1.
Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales.
Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley. 89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas.
(…). El FSRI está constituido por cuentas especiales y separadas para cada servicio público domiciliario, a través de las cuales se contabilizan los recursos destinados a otorgar subsidios a favor de los usuarios (art. 2.3.5.1.1.2.4.1 num. 9 DUR 1077 /2015). Además, se financia con los recursos indicados en el artículo 2.3.4.1.3.14 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda Ciudad y Territorio (Dur.10777/015), así: “(…)
ARTÍCULO 2. 3.4.1.3.14. FUENTES DE LOS RECURSOS PARA OTORGAR LOS SUBSIDIOS A TRAVÉS DE LOS FONDOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Podrán utilizarse como fuentes para el otorgamiento de los subsidios las siguientes: Los recursos provenientes de los aportes solidarios definidos en el artículo 2.3.4.1.1.1 de este capítulo [[1]], podrán ser administrados por las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios;
Los recursos obtenidos de otros Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden municipal, distrital y departamental; Recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, tanto los correspondientes a libre inversión como los que deben destinarse al sector (Ley 60 de 1993); Recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado al que se refiere el artículo 7 de la Ley 44 de 1990, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo;
Recursos provenientes de las regalías por concepto de explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, de acuerdo con la Ley 141 de 1994; Recursos presupuestales de las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial (artículo 368 de la Constitución Nacional); Otros recursos presupuestales a los que se refiere el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994 [cruce de cuentas con obligaciones fiscales o con obligaciones con entidades estatales del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, adeudadas por los operadores o prestadores de servicios públicos, sin situación de fondos (art. 113 L. 1769/2015)].
En ningún caso se utilizarán recursos del crédito para atender subsidios (artículo 100 de la Ley 142 de 1994). (…)” En relación con la naturaleza de esos ingresos, la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 19 de abril de 2007 precisó: “1.2. Las “contribuciones” en los SPD (Servicios Públicos Domiciliarios). Las “contribuciones”, que se destinan a los usuarios de menores ingresos –y que se encuentran reguladas en la Ley 142 de 1994, entre otras normas que adelante se mencionarán-, consiste en el dinero que pagan algunos usuarios de los SPD, con la finalidad de ayudar al pago de la prestación de los servicios de otras personas, quienes por su condición económica carecen de solvencia para asumir, por sí mismos, el costo de aquellos.
El fundamento normativo de las contribuciones se encuentra en el art. 89 de la Ley 142, el cual prescribe que: (…) En esta norma se llama “factor” a lo que comúnmente se le conoce como “contribución”. Incluso, la Ley 223 de 1996 denomina a este concepto "sobretasa o contribución especial"; no obstante, los tres vocablos son sinónimos en la utilización de las normas señaladas.
En el Decreto 565 de 1996 reglamentario del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, señala la naturaleza de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, así: “Artículo 4. Naturaleza de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, que de acuerdo con la Ley 142 de 1994 deben constituir los concejos municipales y distritales y las asambleas, serán cuentas especiales dentro de la contabilidad de los municipios, distritos y departamentos, a través de las cuales se contabilizarán exclusivamente los recursos destinados a otorgar subsidios a los servicios públicos domiciliarios.
Dentro de cada Fondo creado se llevará la contabilidad separada por cada servicio prestado en el municipio o distrito y al interior de ellos no podrán hacerse transferencias de recursos entre servicios. En relación con la fuente de los recursos de ese fondo especial y su naturaleza, la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2003, señaló: 81.
“El mismo decreto –se refiere al Decreto 565/96- expresa los recursos que alimentan esa cuenta conocida como el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, son recursos ya establecidos y con la siguiente naturaleza: "Artículo 14. Fuentes de los recursos para otorgar los subsidios a través de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.
Podrán utilizarse como fuentes para el otorgamiento de los subsidios las siguientes: Los recursos provenientes de los aportes solidarios definidos en el artículo 1 de este Decreto, podrán ser administrados por las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios; Los recursos obtenidos de otros Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden municipal, distrital y departamental;
Recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, tanto los correspondientes a libre inversión como los que deben destinarse al sector (Ley 60 de 1993); Recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado al que se refiere el artículo 7 de la Ley 44 de 1990, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo;
Recursos provenientes de las regalías por concepto de explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, de acuerdo con la Ley 141 de 1994; Recursos presupuestales de las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial (artículo 368 de la Constitución Nacional); Otros recursos presupuestales a los que se refiere el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994"22.
Sobre la incorporación de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, la Corte Constitucional precisaba: "Tanto el factor que se aplica a los usuarios de los estratos altos - cuya naturaleza tributaria se deduce de ser una erogación obligatoria destinada a una finalidad pública y sin contraprestación - como los "aportes directos", se contabilizan, registran e incorporan en los respectivos presupuestos de la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, pues, al destinarse ambos recursos a la financiación de los subsidios para pagar las tarifas de los usuarios de menores recursos, configuran gasto público, que no puede hacerse sino se incluye en aquéllos (C.P., art. 345)23".
Definiendo los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos la doctrina denotaba: "El Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos es, como ha quedado explícito desde un principio, una cuenta dentro del respectivo presupuesto de la entidad a la que pertenece. A través de ella se contabilizarán todos los recursos que, en virtud de la decisión de la administración territorial correspondiente, se destinen para otorgar subsidios para el pago de los servicios públicos domiciliarios24".
Conforme a lo anterior, para la Sala es viable concluir que los recursos del FSRI, los cuales provienen en su mayoría de la sobretasa o contribución prevista en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, deben ser referidos de manera autónoma e independiente en el presupuesto de ingresos y señalarse que hacen parte de dicho fondo especial. ⮚ Marco Jurídico del manejo presupuestal de los recursos del Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSET En desarrollo del parágrafo único introducido por el artículo 6 de la Ley 1421 de 2010, el Gobierno Nacional expidió el Decreto reglamentario 399 de 2011, por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones.
En dicha norma, y en atención a la aludida disposición legal, se crearon los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, como fondos cuenta, dispuestos en una cuenta especial sin personería jurídica, y administrados por el gobernador o el alcalde, quienes pueden delegar esa función en el secretario de Gobierno o quien haga sus veces.
Textualmente la referida norma previó lo siguiente: “(…) Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana Artículo 9°. Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana - Fonset. De acuerdo con lo establecido en el artículo 119 de la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1998, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, artículo 6°, todo municipio y departamento deberá crear un fondo cuenta territorial de seguridad y convivencia ciudadana, con el fin de recaudar los aportes y efectuar las inversiones de que trata la mencionada ley.
(…) Artículo 10. Naturaleza jurídica y administración de los Fonset. Los Fonset son fondos cuenta y deben ser administrados como una cuenta especial sin personería jurídica. Serán administrados por el Gobernador o Alcalde, según el caso, quienes podrán delegar esta responsabilidad en el Secretario de Gobierno, o quien haga sus veces.” Conforme a lo analizado hasta aquí, el FONSET, al ser un fondo cuenta sin personería jurídica, debe catalogarse como un fondo especial con una finalidad legal específica, de aquellos que hacen parte del presupuesto de rentas y que conforman el presupuesto de las entidades territoriales.
El Decreto 1793 de 1992 de conmoción interior, expidió el Decreto 2009 de 1992, por el cual se creó una contribución especial del cinco por ciento (5%) del valor de los contratos de obra pública o de sus adiciones, para la construcción o el mantenimiento de vías, que fueran suscritos con las entidades de derecho público, cuya destinación era la dotación de las fuerzas armadas.
Esa contribución tenía inicialmente carácter transitorio, sin embargo, fue prorrogada y modificada a través de diversas normas25, hasta que finalmente con la Ley 1738 de 201426, en su artículo 8 – parágrafo-, declaró la vigencia con carácter permanente del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, por medio del cual se consagró la contribución especial destinada a los fondos nacional y territorial de seguridad, y de los artículos 6 y 7 de la Ley 1421 de 201027, que estatuyeron el Fondo Nacional de Convivencia Ciudadana-FONSECON y los Fondos Territoriales de Seguridad - FONSET.
De otra parte, en ese Decreto (Dto. 399 de 2011) se consagró otras fuentes de recursos adicionales que puedan ser incorporados al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana, diferentes a la contribución especial, para atender la política de convivencia y seguridad ciudadana, como son: i) La imposición de tasas o sobretasas, ii) Los aportes voluntarios de los municipios y departamentos, provenientes de aportes de otras fuentes o recursos distintos a los previstos por la ley, y iii) Los aportes de origen lícito de gremios y personas jurídicas, previa aprobación del Comité Territorial de Orden Público.
Finalmente en el Decreto 1284 de 2017, reglamentario del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana (CNPCC), en su artículo 2.2.8.4.1, refirió en cuanto al recaudo y administración del dinero por concepto de multas que: “Los recursos provenientes de las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia ingresarán al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset), en cuenta independiente dispuesta por las administraciones distritales y municipales, distinta de aquella a la que ingresan los recursos a que se refiere la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 y 1430 de 2010 y 1738 de 2014”.
Y, en su inciso segundo, estableció su distribución a su objetivo legal, así: 91. “En cumplimiento del parágrafo del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, el sesenta por ciento (60%) de los recursos provenientes del recaudo por concepto de multas se destinará a la cultura ciudadana, pedagogía y prevención en materia de seguridad, de los cuales un cuarenta y cinco por ciento (45%) será para financiar programas, proyectos de inversión y actividades de cultura ciudadana, y un quince por ciento (15%) a la administración, funcionamiento e infraestructura del Registro Nacional de Medidas Correctivas, como elemento necesario para garantizar la prevención a través del recaudo y almacenamiento de información detallada, georreferenciada y en tiempo real del estado de las multas en todo el territorio nacional, lo cual constituye un instrumento imprescindible para el cumplimiento de su función legal.
El cuarenta por ciento (40%) restante se utilizará en la materialización de las medidas correctivas impuestas por las autoridades de Policía. En consecuencia, los ingresos del FONSET se encuentran determinados en la Ley y corresponden básicamente a la contribución del 5% de contratos de obra (Ley 1738/14 y 1150/07) y las multas del CNPCC (Ley 1284/17), y otras fuentes como aportes a los que se refiere el Decreto 399/11.
La Sala dirá que, frente a las dos primeras, por tener el carácter de rentas con destinación específica se deben incorporar en el presupuesto de ingresos como una fuente de los recursos del fondo especial FONSET. ⮚ Marco jurídico del manejo presupuestal de los recursos del Fondo de Gestión del Riesgo El Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, fue creado por la Ley 1523 de 2012 como una modificación al Fondo Nacional de Calamidades, “por la cual se adopta la política nacional de gestión de riesgo de desastres y se establece el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 47 se lee: “El Fondo Nacional de Calamidades creado por el Decreto 1547 de 1984 y modificado por el Decreto-Ley 919 de 1989, se denominará en adelante Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y continuará funcionando como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística conforme a lo dispuesto por dicho decreto.”, y es una cuenta especial con autonomía técnica y financiera.
Por su parte, el artículo 53 de la ley 1523 de 2012 consagra las apropiaciones presupuestales para la gestión de riesgo, así: “Las entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán a partir del siguiente presupuesto anual y en adelante, las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres”.
Y en el artículo 54 ibidem previó los fondos territoriales, así: “Las administraciones departamentales, distritales y municipales, en un plazo no mayor a noventa (90) días posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley, constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción. Podrá establecer mecanismos de financiación dirigidos a las entidades involucradas en los procesos y a la población afectada por la ocurrencia de desastres o calamidad.
El Fondo podrá crear subcuentas para los diferentes procesos de la gestión del riesgo”. Sobre las fuentes de financiamiento de los Fondos Territoriales de Gestión del Riesgo, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo emitió Circular No. 063 del 9 de octubre de 2017, señalando al respecto que: “VI. FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL FONDO TERRITORIAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES El artículo 53 de la ley 1523 de 2012, establece que las entidades territoriales incluirán en el presupuesto anual, partidas presupuestales que sean necesarias para las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres.
Adicionalmente, existen otras fuentes distintas a las del presupuesto local y le permitirán al territorio contar con otros recursos a saber: Ingresos corrientes de libre destinación o fuente de recursos específica de acuerdo a sus tributos: Los ingresos corrientes de libre destinación ICLD son los ingresos tributarios y no tributarios, excluidas las rentas de destinación específica, es decir, aquellas destinadas por Ley o por Acto Administrativo a un fin determinado (artículo 3 de Ley 617 de 2000).
La entidad territorial podrá asignar de rentas propias la que estime conveniente o un porcentaje de la misma, de acuerdo a su análisis presupuestal. Para este caso también pueden asignar un número de salarios mínimos legales mensuales vigentes que asignen al año como fuente del fondo sin afectar rentas directamente. Sistema General de Participaciones: El SGP corresponde a los recursos que la Nación debe transferir a las entidades territoriales (Departamentos, Distritos y Municipios) en cumplimiento de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, reformados por los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, para la financiación de los servicios a su cargo en educación, salud, agua potable y los definidos en el Artículo 76 de la Ley 715 de 2001.
Dentro de los recursos de SGP otros sectores, se puede asignar una fuente de financiación para el fondo territorial de gestión de desastres. Transferencias de las entidades públicas: Son los recursos que provienen de otras entidades como contrapartidas, donaciones o transferidos para fines específicos. Recursos provenientes del crédito: Recursos financieros a través de operaciones de endeudamiento, y Donaciones: Recursos ofrecidos de manera voluntaria y sin contraprestación o compensación alguna.
Entorno a esos propósitos, en la Ley 1523 de 2012 se señala las subcuentas que componen ese fondo - cuenta, que corresponde a las siguientes: 99. “ARTÍCULO
51. SUBCUENTAS PARA APOYAR EL FINANCIAMIENTO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO. Créanse las siguientes subcuentas del Fondo Nacional: Subcuenta de Conocimiento del Riesgo. (…) Subcuenta de Reducción del Riesgo. (…) Subcuenta de Manejo de Desastres. (…) Subcuenta de Recuperación. (…) Subcuenta para la Protección Financiera. (…)
PARÁGRAFO. La Junta Directiva del Fondo Nacional podrá realizar los traslados de recursos entre subcuentas de acuerdo con la reglamentación que expida el gobierno nacional para esos efectos, con excepción de la subcuenta para la protección financiera. –Destacado fuera del texto-. Como se observa, los recursos del Fondo Municipal de Gestión del Riesgo pueden provenir de diversas fuentes por disposición legal, las cuales como destaca la Circular No. 069 de 2017 de la UAE Nacional de Gestión del Riesgo pueden corresponder a ingresos corrientes de libre destinación, destinación de un porcentaje de las trasferencias del SGP otros sectores (diferentes a los que se deben destinar a salud, educación y agua potable), transferencias de otras entidades públicas o aún contribuciones privadas, lo que en principio, podría llevar a señalar que no debe incorporarse de manera concreta el ingreso en el presupuesto de gastos, al ser su fuente recursos diversos como se vio, y no tratarse de una renta específica, como sucede con la sobretasa de servicios públicos o la contribución del 5% de contratos de obras.
No obstante, como señala la norma indicada (art. 53 de la Ley 1523/12), deben incorporarse “las partidas” necesarias, ello implica que en las diferentes rentas que constituyen la fuente de ingreso del referido fondo, debe reflejarse el monto o partida que de dichos ingresos se va a destinar a ese fondo, más aún en la etapa de aprobación, atendiendo el control que sobre el gasto realiza la corporación edilicia. Entonces, si bien no se trata de una fuente concreta sino de varias, debe referirse en cada sección del presupuesto de ingresos la partida a afectar con destino al fondo de gestión del riesgo, a fin de que se pueda establecer la partida o rubro específico que se presupuesta para ese propósito. 3.2.3.1.
En cuanto al presupuesto de gastos se tiene que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no contempla una prescripción respecto de la incorporación de los fondos especiales en el presupuesto de gastos. Así se observa en sus artículos 11-b) y 36: “(…)
ARTÍCULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: (…) b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
(…)
ARTÍCULO 36. <Artículo modificado por el artículo 123 de la Ley 1957 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública.
En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno nacional. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Luego esta corporación ha llegado a la conclusión que los fondos especiales deben plasmarse como una categoría estructural independiente dentro del presupuesto de ingresos, pero no del de gastos, porque no lo contempla así la norma orgánica y, además, en razón a que la lógica en la que se fundamenta la conformación de ambos presupuestos es diferente: mientras que el primero se estima por conceptos de ingresos, el segundo se distribuye por objetos de gasto, conforme lo estatuye el artículo 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público y lo desarrolla el artículo 1.º de la Resolución 1355 del 1.º de julio de 2020, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Así entonces, como conclusión común en materia presupuestal frente al manejo de los recursos de los fondo-cuenta especiales de FSRI, FONSET y Fondo de Gestión del Riesgo, en el presupuesto de ingresos se tiene que deben señalarse de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos.
No obstante, al no establecer el Estatuto orgánico de presupuesto prescripción respecto de la obligatoriedad de incorporar los fondos especiales al presupuesto de gastos se tiene que no resulta obligatoria su inclusión, esto a menos de que el Estatuto orgánico de presupuesto del respectivo municipio prevea su obligatoriedad de forma taxativa, pues en este caso la consecuencia es distinta al haber sido previsto así en virtud de la autonomía presupuestal con que cuentan las Entidades territoriales.
De conformidad con lo anterior procede la Sala a estudiar si las anteriores premisas fueron observadas en las etapas de presentación y aprobación del presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Corrales contenido en el Acuerdo No. 016 del año 2022 4.- CASO CONCRETO De la demanda de validez se advierte que el Departamento de Boyacá consideró que el Acuerdo No. 016 del 30 de noviembre de 2022 desconoce las disposiciones presupuestales al no incluir en el presupuesto de gastos e inversiones los fondos especiales, específicamente en lo que tiene que ver con el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI y Fondo de Gestión del Riesgo.
A continuación, se presenta el texto del Acuerdo No. 026 en la parte específica: PRESUPUESTO DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE CORRALES PRESUPUESTO DE GASTOS DEL MUNICIPIO DE CORRALES cuanto al cargo de la demanda relacionado con la omisión de incluir los fondos especiales, el Departamento de Boyacá precisó que en el citado Acuerdo no se encuentran en el presupuesto de ingresos y gastos el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSET, el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI y el Fondo de Gestión del Riesgo.
Conforme a la normatividad citada previamente se tiene que es una obligación la inclusión de dichos fondos en el presupuesto de ingresos, no obstante, el Estatuto Orgánico Nacional de presupuesto – Decreto 111 de 1996- no estableció la obligación de incorporar los fondos especiales en el presupuesto de gastos. Luego en principio las entidades territoriales no tienen la obligación de incluirlos, a menos de que cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad.
Razón por la cual la Sala omite verifica si los fondos especiales se incluyeron en el presupuesto de gastos y se centra en analizar si fueron incluidos en el presupuesto de ingresos del municipio de Corrales. 1. Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSET Revisado el Acuerdo acusado, se advierte que éste no se incluyó en el presupuesto de rentas. 2.
Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI Revisado el Acuerdo acusado, se advierte que éste no se incluyó en el presupuesto de rentas. 3. Fondo de Gestión del Riesgo Revisado el Acuerdo acusado, se advierte que éste no se incluyó en el presupuesto de rentas. Conforme a lo anterior, el presupuesto de ingresos aprobado por el Concejo Municipal de Corrales no incluyó en su parte estructural y de forma independiente todos los señalados fondos especiales; luego su actuar no corresponde con lo dispuesto en el EOP sobre la clasificación del ingreso y su desagregación al detalle y las normas que regulan el manejo presupuestal del fondo - cuenta, por lo que se desconoció la estructura que para tales fondos establece el citado Estatuto.
A su vez, una vez revisado los documentos allegados por el Municipio de Corrales con la contestación a la Demanda se destacan: Tabla Excel en donde se consigna la proyección de ingresos para el año 2023, con fecha del 10 de octubre de 2022. Tabla Excel con consolidado de ingresos que coincide con la tabla relacionada en el Acuerdo demando.
Tabla Excel en donde se consigna la proyección de ejecución de gastos para la vigencia 2023. Tabla Excel con consolidado de gastos que coincide con la tabla relacionada en el Acuerdo demando. Tabla Excel denominada como EJECUCION ACTIVA DE LA VIGENCIA 2022 entre ENERO Y DICIEMBRE Tabla Excel denominada como EJECUCION GASTOS DE LA VIGENCIA 2022.
Tabla Excel creada por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Dirección General de Apoyo Fiscal. ANEXO 2A GASTOS ENTIDADES QUE HACEN PARTE DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Tabla Excel creada por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Dirección General de Apoyo Fiscal ANEXO 1A INGRESOS ENTIDADES QUE HACEN PARTE DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
Registros presupuestales Certificados de disponibilidad presupuestal Ejecución presupuestal acumulada No obstante, de dichas pruebas documentales no se advierte la incorporación de los tres fondos especiales (Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI y Fondo de Gestión del Riesgo), en el Acuerdo que fija el presupuesto de la Entidad para la vigencia 2023.
Es así que se estructura el cargo formulado por el Departamento de Boyacá, toda vez que conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 3832 de 2019, en la etapa de ciclo presupuestal en la que se emite el Acuerdo demandado, debe ser observada la clasificación y la desagregación al detalle que trata el EOP, lo que implicaba que se diera el tratamiento de ingresos independientes y autónomos a los fondos especiales de FSRI, FONSET y Fondo del Gestión del Riesgo como lo precisa el Departamento de Boyacá en la demanda; lo anterior en razón a que el manejo presupuestal que debe darse a esos recursos es independiente a los demás incorporados en el presupuesto, por lo que han debido especificarse los ingresos en sección separada para cada fondo de acuerdo a los fines previstos en las leyes y normas que reglamenta cada fondocuenta especial, cuestión que no corresponde con lo previsto en el Acuerdo.
En este punto es de recordar que de acuerdo con las consideraciones precedentes, el CCPTE introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios y de ello deviene que la nueva metodología de clasificación de los ingresos (CCPTE) resulte aplicable a todas las fases del ciclo presupuestal, sin perjuicio que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas, deba utilizarse la clasificación y desagregación al detalle prevista en el EOP -como lo señala el Art. 1° de la resolución que adoptó el CCPTE- y el Art. 9° del Decreto 418 de 2018.
Lo anterior, en atención a que es en tales etapas -presentación y aprobación del presupuesto-, en las que la Corporación administrativa Concejo municipal- realiza el control político al gasto planificado y programado por las administraciones locales, siendo necesario que sea desagregado con la mayor claridad y especificidad en el presupuesto de rentas, a efectos de que la corporación edilicia pueda verificar que va imprimir su aprobación a un presupuesto en el cual los recursos fueron debidamente incorporados.
En consecuencia, en la etapa de aprobación del presupuesto las entidades territoriales deben observar la clasificación consagrada en el Estatuto Orgánico del Presupuesto -Art. 30, según la cual, los fondos especiales constituyen ingresos independientes y no podían incorporarse como recursos de capital o ingresos corrientes, sino que se debieron desagregar en el presupuesto de ingresos de manera independiente por su carácter autónomo, atendiendo el manejo especial y la destinación específica que prevé la Ley.
Así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-009/05 citada en las motivaciones precedentes y que se reitera en este aspecto concreto, al referir “Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales”.
Conforme lo anterior, la Sala advierte que le asiste razón al Departamento de Boyacá en cuanto a este cargo de invalidez, luego, al prosperar uno de los cargos invocados por el Departamento de Boyacá y como quiera que el presupuesto del municipio constituye una unidad, se dispondrá a declarar la invalidez del Acuerdo No. 016 del 30 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo del Municipio de Corrales “por medio del cual se adopta el presupuesto General ingresos y gastos del municipio de corrales, para la vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2023”.
IV. DECISIÓN 119. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, Sala de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, V. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo número 016 del 30 de noviembre de 2022 “por medio del cual se adopta el presupuesto General ingresos y gastos del municipio de corrales, para la vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2023”, de conformidad con lo expuesto en los motivos precedentes.
SEGUNDO: Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y el Personero Municipal del Municipio de Corrales Boyacá.
TERCERO: En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente en Samai) FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente (Firmado electrónicamente en Samai) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firma electrónica en SAMAI ) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE CORRALES RADICACIÓN: 15001233300020230000800