15001233300020230033300 · Tribunal Administrativo de Boyacá

ESCALAS DE REMUNERACIÓN - Deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la Administración / ACUERDO MUNICIPAL QUE ESTABLECE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN DE LA PERSONERÍA DE MOTAVITA– Invalidez al desconocer los mandatos constitucionales y legales relacionados con la elaboración de escalas de remuneración salarial que deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la Administración. Como se indicó, la Sala debe determinar si el Concejo municipal de Motavita al expedir el artículo primero del Acuerdo 012/23 ejerció acorde con la Constitución y la ley, su competencia relativa a la determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración municipal.

En ese contexto, quedó acreditado que el personero del municipio de Motavita presentó al Concejo municipal el proyecto de Acuerdo a través del cual “(…) se establece la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos de la personería municipal de Motavita y se dictan otras disposiciones”. Facultad que se deriva de los artículos 32-8 y 181 de la Ley 136 de 1994.

Ahora, analizada la escala salarial se advierte que está estructurada bajo los criterios de los niveles jerárquicos y los límites máximos de la asignación básica mensual, pero sin los correspondientes grados respecto de cada categoría de empleos. Es decir, que no cumple con los elementos característicos de ser sucesiva, progresiva y sistemática.

Dicha falencia implica que sea imposible determinar de manera cierta una escala de asignación salarial mensual para cada uno de los grados que conforman los diferentes niveles jerárquicos. La omisión en la que incurrió la Corporación edilicia desconoce la clasificación por niveles de los diferentes empleos sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente.

Contraviniendo el concepto mismo de escala salarial como ordenamiento numérico contentivo de los diferentes niveles jerárquicos y grados de remuneración que pueden existir. Con lo que se desvirtúa el orden entre niveles y grados, la sucesión entre las asignaciones previstas para los empleos, y la progresividad entre los grados; características propias y connaturales a las escalas salariales.

Los grados de asignación básica que, respecto de cada categoría de empleos deben establecer las corporaciones públicas territoriales, consiste en la facultad de señalar en «forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos –sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente.

En consecuencia, tal como lo manifestara la Gobernación en su escrito de demanda y lo avizorara el Agente del Ministerio Público en el concepto rendido, lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo 012/23 no corresponde con una escala salarial. Así pues, la omisión de la asignación o remuneración básica mensual de los grados respecto de cada categoría de empleos, además de que desconoce la sucesión numérica, progresiva y sistemática de los salarios en relación con todos los grados de los diferentes niveles, resulta relevante si se tiene en cuenta que podrá ser utilizada para garantizar movimientos de personal.

La debida estructuración de una tabla de escala salarial con valores sistemáticos y progresivos redundará eventualmente en la fijación de emolumentos en razón a la creación de cargos pertenecientes a diversos niveles conforme a las necesidades del servicio ante la dinámica que acompaña los cambios en la estructura de la Administración Pública, por necesidades del servicio.

ESCALAS DE REMUNERACIÓN – Facultad de los personeros / ACUERDO MUNICIPAL QUE ESTABLECE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN DE LA PERSONERÍA DE MOTAVITA– Invalidez. Ahora, si como lo sostiene el personero municipal en la contestación de la demanda, con el artículo primero del Acuerdo lo que se pretendía era contemplar los límites máximos salariales de los empleados públicos, establecidos por el Gobierno Nacional en los Decretos 905 y 986 de 2023; se advierte que de acuerdo al artículo 181 de la Ley 136 de 1994 dicho incremento salarial en específico es una competencia legal del Personero, ya que se refiere a los emolumentos de los funcionarios al servicio de la Personería. Norma que expresamente indica: (…) Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado frente a la facultad de ordenación del gasto de las personerías municipales, lo siguiente: (…).

Con base en ello, esta Corporación ha sostenido: (…). Así entonces, es dable precisar que la Corporación municipal no invade la competencia del personero, cuando lo que se dispone es establecer unos topes mínimos y máximos de asignación salarial, sin que con ello se infrinja las competencias de cada uno. Pero como en este caso, expresamente lo que la referida Corporación dispuso con el artículo primero fue “establecer la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos de la Personería municipal, dentro de los límites máximos salariales establecidas por el gobierno nacional”.

Respecto de la cual, como ya se indicó, la matriz presentada por la Corporación contraviene el concepto de escala salarial al incumplir con los elementos característicos de ser sucesiva, progresiva y sistemática. Por lo anterior, se concluye que el artículo 1° del Acuerdo 012/23 rompe con el principio de supremacía constitucional y de legalidad consagrado en el artículo 6° de la Carta Política, al desconocer los mandatos constitucionales y legales relacionados con la elaboración de escalas de remuneración salarial que deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la Administración, por lo que la Sala declarará su invalidez.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL ACCIONANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ ACCIONADO: MUNICIPIO DE MOTAVITA RADICACIÓN: 150012333 000 2023 00333 00 ======================================= No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia. I.

ANTECEDENTES I.1.- LA DEMANDA. 1.1. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo No 012 del 9 de agosto de 2023 (en adelante Acuerdo 012/23), "Por medio del cual se establece la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo de la personería municipal y se dictan otras disposiciones” expedido por el Concejo municipal de Motavita. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. De orden constitucional, artículos 6, 121, 313-6, 315-7. Consideró que la personería de Motavita, conforme con el artículo primero del Acuerdo 012/2023 no cuenta con la debida estructuración de una tabla de escala salarial con valores sistemáticos y progresivos, que se constituya como un ordenamiento numérico que contenga los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas.

La Personería municipal con la tabla de remuneración referenciada, está usurpando las funciones constitucionales asignadas en el artículo 313. Toda vez que, al contrario de fijar la tabla de escala salarial con el incremento porcentual del IPC total, está citando parte del artículo 7 del Decreto 896 de 2023, el cual no define la tabla de escala de remuneración salarial sino los limites mensuales máximos salariales de los empleados públicos.

Luego, no existe una fijación de la tabla de escala de remuneración salarial. La cual cobra relevancia, si se tiene en cuenta que podrá ser utilizada para garantizar movimientos de personal; independientemente de la estructura de la Personería. I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 2.1. Municipio de Motavita Indicó que la pretensión formulada, no puede ser endilgada a la administración municipal, en tanto, dicha entidad territorial, no tuvo injerencia en la proyección y expedición del Acuerdo censurado, por ser de competencia exclusiva del Concejo municipal.

En tal sentido, sostuvo que quien presentó la iniciativa del Acuerdo municipal, fue la personería municipal de Motavita, siendo el Concejo quien surte los debates a este. De manera que, la intervención de la administración municipal se limitó a la sanción y publicación del Acuerdo por competencia asignada por la Ley. Por tanto, no intervino en la presentación ni en la sustentación de motivos del Acuerdo, por ser una atribución y competencia del personero; no intervino en el trámite, estudio y debate de la aprobación del Acuerdo, por ser una competencia constitucional y legal del Concejo; que la personería y el Concejo no forman parte del ente territorial y, finalmente, que la Personería cuenta con autonomía presupuestal y administrativa. 2.2.

Personería municipal Se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Precisó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 315 de la Constitución, una de las atribuciones del alcalde es presentar al concejo el presupuesto anual de rentas y gastos del municipio, dentro del cual debe contemplar los gastos de personal de las entidades de toda la administración municipal.

De igual forma y previo presupuesto proyectado por el Personero, se incluye dentro del presupuesto general de rentas y gastos del municipio, el de la Personería. Por tanto, debido a que no existe norma que señale exactamente en qué proporción deben ajustarse anualmente los sueldos de los servidores públicos, para el incremento salarial del año 2023 de los empleados municipales de la Personería municipal de Motavita, debe tenerse en cuenta el presupuesto disponible de la entidad territorial y los límites máximos salariales determinados por el Gobierno Nacional.

De manera que, el artículo primero del Acuerdo contempla los límites máximos salariales de los empleados públicos, acogiéndose a lo determinado por el Gobierno Nacional en los Decretos 905 y 986 de 2023. Siendo que, el incremento que se realizó a la asignación básica de la secretaria de la personería fue con relación al porcentaje contenido en los Decretos enunciados, esto es, respetando los límites máximos.

Bajo dichos argumentos, también formuló la excepción que denominó inexistencia de violación a régimen constitucional, legal y reglamentario. I. 3. Concepto del Ministerio Público Solicitó se acceda a las pretensiones. Señaló que verificado el contenido del artículo primero del Acuerdo demandado no contiene límites máximos o mínimos frente a los cuales pueda el Alcalde fijar los salarios.

De hecho, lo que se hace es establecer un límite máximo de asignación básica mensual para el año 2023.Siendo que una verdadera escala salarial de remuneración debe incorporar por lo menos los limites mínimos y máximos. En el caso concreto es clara la omisión en la determinación de las escalas salariales, lo que impide que se consolide la función del Alcalde para fijar la asignación salarial que corresponde a cada uno de los empleos.

Al no realizar una clasificación por grados, se elimina la progresividad que debe contener las diferentes escalas jerárquicas de los cargos. Consideró que, además, se vulnera el artículo 181 de la Ley 136 de 1994, pues la facultad de fijación de los emolumentos de los servidores de la Personería municipal es del personero. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) el acto administrativo acusado, ii) lo que se debate y el problema jurídico, y iii) el estudio del caso concreto acorde con el problema jurídico planteado y los hechos probados.

II.1. EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO. La Gobernación de Boyacá demandó la invalidez del artículo 1° del Acuerdo 012/23, expedido por el Concejo municipal de Motavita, en el cual se dispuso: II.2. LO QUE SE DEBATE Y PROBLEMA JURÍDICO. Se pretende la invalidez del artículo 1º del Acuerdo 012/23, al considerar que no cuenta con la debida estructuración de una tabla de escala salarial con valores sistemáticos y progresivos, que contenga los diferentes grados de remuneración que pueden existir, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas.

Siendo que lo que se hizo fue citar parte del artículo 7º del Decreto 896/23 que no define los limites mensuales máximos salariales de los empleados públicos. Para el municipio, las pretensiones no le pueden ser endilgadas, en tanto, no tuvo injerencia en la proyección y expedición del Acuerdo, por ser de competencia exclusiva del Concejo municipal.

Por su parte, el personero municipal se opuso a las pretensiones de la demanda, sosteniendo que el artículo primero del Acuerdo contempla los límites máximos salariales de los empleados públicos, establecidos por el Gobierno Nacional en los Decretos 905 y 986 de 2023; por lo que el incremento que se realizó a la asignación básica de la secretaria de la personería fue con relación al porcentaje contenido en los Decretos enunciados, esto es, respetando los límites máximos.

Visto lo anterior, corresponde a esta Sala de Decisión establecer si el Concejo municipal de Motavita ejerció, acorde con la Constitución y la ley, su competencia relativa a la determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración municipal, en particular, respecto a la escala prevista en el artículo 1° del Acuerdo censurado.

II.3. LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. Las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperar, puesto que, tal como a continuación se justifica y dado lo probado en el proceso, se encuentra que la escala salarial prevista en el artículo 1° del Acuerdo 012/23, conforme a lo señalado en los mandatos constitucionales y legales respecto de la elaboración de escalas de remuneración salarial, no cumple con los requisitos exigidos, que indican que las mismas deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la administración municipal. 3.1.

Marco jurídico de los cargos formulados. 3.1.1 Competencia para la asignación salarial de los empleados públicos en general y para los del orden municipal en particular. El artículo 150-19 literales e) y f) de la Constitución, otorgaron al Congreso de la República la competencia para que, mediante ley marco, dicte las normas generales y señale en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional en materia salarial y prestacional de los empleados públicos.

Conforme a la anterior atribución, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 19921 confirió plenas facultades al Gobierno Nacional para efectos de fijar, mediante decreto, los límites máximos salariales de los servidores públicos de los entes territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Por su parte, conforme con el artículo 313-6 de la Constitución y el parágrafo 1º del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, corresponde a los Concejos municipales, a iniciativa de los alcaldes, determinar las escalas de remuneración salarial correspondientes a las distintas categorías de empleos. 1 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

Entre tanto, el artículo 315-7 ibidem consagró como una atribución del alcalde, fijar los emolumentos para los empleados del municipio con arreglo a los acuerdos correspondientes. Mandato que fue reproducido en el numeral 4 del literal d) del artículo 91 de la Ley 136/1994, como una atribución propia en relación con la administración municipal.

La Corte Constitucional, en la C-510/1999, precisó la existencia de una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales de la siguiente manera: ( ) para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los límites establecidos por el legislador. Tercero, Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, Los Gobernadores y Alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, en las Ordenanzas y Acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.

(Destacado de la Sala) En el mismo sentido, el Consejo de Estado, precisó las competencias en materia de fijación de escalas salariales para el orden departamental, que también resultan ilustrativas y aplicables al presente caso del nivel municipal, así: “La facultad constitucional otorgada a las asambleas departamentales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, como lo ha sostenido esta Corporación, es de índole eminentemente técnica, y no comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a agrupar o clasificar los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, debiendo señalar en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización. Esa competencia implica que las asambleas tienen la autonomía para establecer y definir las correspondientes escalas salariales, esto es, para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional”3.

De acuerdo con lo mencionado, de conformidad con la facultad otorgada a los Concejos municipales en el artículo 313-6 de la Constitución, a dichas corporaciones les corresponde señalar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden territorial; es decir, establecer en forma numérica y sistemática las respectivas tablas salariales por grados en las que se consigna la asignación o remuneración básica mensual para cada vigencia. 3.1.2 De las escalas de remuneración salarial.

La escala salarial, también conocida como tabla salarial, es un concepto técnico propio de la función pública que caracteriza el régimen salarial dentro de un orden jerárquico, caracterizado por grados y niveles de empleos. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado4 que las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores.

En un sentido más amplio, en la sentencia T-105/2002 la Corte se refirió al sistema de escalas de remuneración para los servidores públicos, así: “Del anterior proceso se obtiene el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización municipal que comprende: nivel del cargo (agrupa los empleos por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y complejidad de las mismas), denominación del cargo (nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo.), clase (grado de importancia dentro del nivel), código (número de 5 dígitos utilizado para el manejo sistematizado del régimen de clasificación y remuneración de cada empleo.

El primer dígito señala el nivel al cual pertenece el cargo, los dos siguientes indican la denominación del cargo y los dos últimos corresponde a los grados de asignación básica), grado (número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de las funciones) y finalmente la remuneración asignada a cada grado.

A cada uno de los niveles en que se clasifican los diferentes empleos corresponde una nomenclatura específica equivalente a las distintas denominaciones de empleos y en cada nivel se establecen grados y para cada grado una asignación básica”. Esta Corporación desde la sentencia de fecha 29 de julio de 2014, proferida por la Sala de Decisión No. 4, dentro de demanda de Validez de Acuerdo municipal No.150012333000201400250-00, ha sostenido el siguiente criterio: 4 Sentencia C-416 de 1992.

MP. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. “… Ahora bien, dado que las escalas salariales de los empleos no puede ser objeto de estudio o análisis aisladamente, el Decreto 785 de 2005 "Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004", en su artículo 2º define el empleo -razón de ser de las escalas salariales, como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, los que de conformidad con el artículo 3º, ibidem, según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial en las entidades territoriales.

Niveles jerárquicos que agrupan según la naturaleza de sus funciones, una serie de empleos, cada uno identificados con un código de tres (3) dígitos, donde el primer dígito indica el nivel y el segundo la denominación o nombre del empleo (art. 15 Decreto 785 de 2005), v.gr. 020 Secretario de Despacho, y 039 Gerente, donde el cero (0) nos indica que estos empleos son del Nivel Directivo y el 20 y el 39 nos indican la denominación de cada empleo, Secretario de Despacho y Gerente respectivamente, tal y como están previstos en el artículo del Decreto 785 de 2005.

Lo propio se prevé para los otros niveles en los artículos del 17 al 20 del mencionado decreto. Y para efectos de la remuneración de cada uno de estos empleos, dicho código deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más, que corresponderán a los grados de asignación básica de acuerdo a las escalas de remuneración que las Asambleas y los Concejos fijen para las distintas categorías de empleos (art. 15 Decreto 785 de 2005).

En otras palabras, el grado salarial es el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala numérica, sucesiva y progresiva, establecida para el respectivo nivel o categoría de empleos, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones, v.gr. las escalas salariales que año tras año el Gobierno Nacional fija mediante decreto para los distintos niveles o categorías de empleos de las diferentes entidades y organismos del Estado del orden nacional, donde la primera columna señala los grados de remuneración, consistentes en dos dígitos que, como ya se dijo, complementan los códigos que corresponden a las distintas denominaciones o nombre de los empleos que conforman cada una de las diferentes categorías o niveles jerárquicos.

La segunda columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel directivo. La tercera columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel asesor. La cuarta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel profesional. La quinta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel técnico.

La sexta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel asistencial. Veámoslo gráficamente, con valores en el nivel técnico, a manera de ejemplo: De donde para el caso concreto, establecida la anterior escala salarial por el Concejo respectivo, corresponde al Alcalde Municipal, de conformidad con el numeral 7o del artículo 315 de la Constitución Política, fijar la respectiva asignación salarial a cada uno de los empleos que conforman la planta de personal (V/gr.

Técnico Administrativo Código 367 Grado 02, le corresponde una asignación salarial mensual de $820.000; al Inspector de Policía 3ª a 6ª categoría, Código 303 Grado 05, le corresponde una asignación salarial mensual de $1.100.000). Y puede existir otra denominación de empleo del mismo nivel con igual grado salarial (V/gr. Técnico Operativo Código 314 Grado 02 le corresponde una asignación salarial mensual de $820.000, y así para los otros niveles o categorías de empleos).” (Negrilla fuera de texto). 3.1.3 La regulación de los límites máximos salariales.

El parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, confirió plenas facultades al Gobierno Nacional para efectos de fijar mediante decreto, los límites máximos salariales de los servidores públicos de los entes territoriales guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Acerca de la constitucionalidad de la atribución en cabeza del Gobierno Nacional para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, contenido en el ya citado parágrafo, la Corte Constitucional, en sentencia C-315 de 1995, consideró que “la determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas.

Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias”. (Resalta la Sala) En dicho pronunciamiento la Corte razonó respecto de la compatibilidad de la referida atribución en manos del Gobierno Nacional con el principio constitucional de la autonomía territorial, así: “La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.” En lo que respecta a la vigencia 2023, el Gobierno nacional fijó el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales5, el cual depende a su vez de la categorización del respectivo municipio y del sueldo asignado al alcalde, pues se tiene como parámetro que ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Gobernador o Alcalde respectivo.

Para los efectos del presente caso, cabe destacar lo señalado en los artículos 3º, 7º y 8º del Decreto 496 de 2023: “ARTÍCULO 3. Límite máximo salarial mensual para Alcaldes. A partir del 1° de enero del año 2023 y atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, modificada por la Ley 1551 de 2012, el límite máximo salarial mensual que deberán tener en cuenta los Concejos Municipales y Distritales para establecer el salario mensual del respectivo Alcalde será: (…)

ARTÍCULO 7. Límite máximo salarial mensual para empleados públicos de entidades territoriales. El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2023 queda determinado así: 5 Decreto 896 del 2 de junio de 2023 “Por el cual se fijan los límites máximos salariales de los Gobernadores, Alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional.”

ARTÍCULO 8. Prohibición para percibir asignaciones superiores. Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en el artículo 7 del presente decreto. En todo caso, ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Gobernador o Alcalde respectivo.

(…)” Una vez expedido el Decreto de fijación de máximos salariales para los servidores públicos territoriales por parte del Gobierno Nacional, se activa la competencia constitucional en cabeza de los Concejos municipales para establecer, en concreto y según la categorización del respectivo municipio, las escalas salariales que regirán las asignaciones básicas de los empleos públicos del municipio en la forma ya reseñada en esta providencia. De esta manera, los Concejos municipales podrán ejercer libremente sus competencias en el tema salarial, siempre y cuando se respete los límites máximos.

Para el desarrollo de dicha atribución constitucional, los Concejos municipales podrán expedir cada año el Acuerdo respectivo estableciendo la escala salarial de los servidores públicos, teniendo como parámetro los topes máximos del Gobierno Nacional y demás criterios técnicos objetivos para la buena y sana marcha de las finanzas públicas. 3.2.

El caso concreto. Como se indicó, la Sala debe determinar si el Concejo municipal de Motavita al expedir el artículo primero del Acuerdo 012/23 ejerció acorde con la Constitución y la ley, su competencia relativa a la determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración municipal.

Ahora, si como lo sostiene el personero municipal en la contestación de la demanda, con el artículo primero del Acuerdo lo que se pretendía era contemplar los límites máximos salariales de los empleados públicos, establecidos por el Gobierno Nacional en los Decretos 905 y 986 de 2023; se advierte que de acuerdo al artículo 181 de la Ley 136 de 1994 dicho incremento salarial en específico es una competencia legal del Personero, ya que se refiere a los emolumentos de los funcionarios al servicio de la Personería. Norma que expresamente indica: “ARTÍCULO 181.

FACULTADES DE LOS PERSONEROS. Sin perjuicio de las funciones que les asigne la Constitución y la ley, los personeros tendrán la facultad nominadora del personal de su oficina, la función disciplinaria, la facultad de ordenador del gasto asignados a la personería y la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, señalarles funciones especiales y fijarles emolumentos con arreglo a los cuerdos correspondientes.” Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado frente a la facultad de ordenación del gasto de las personerías municipales, lo siguiente: “(…) Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal, porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio.

La imposibilidad del alcalde para oficiar como ordenador del gasto de las contralorías y personerías municipales, asumiendo directamente la capacidad para contratar y comprometer las partidas presupuestales asignadas a nombre de estos órganos de control, constituye prenda de garantía de la efectividad del principio basilar del Estado Social de Derecho, que consagra el artículo 113 Fundamental y que corrobora el artículo 121, en virtud del cual los diferentes órganos estatales tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, estándoles vedado el ejercicio de funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

Suponer que la Carta autoriza a los alcaldes para ordenar el gasto de las contralorías y personerías municipales es desconocer el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales que, en general, le aseguran a los órganos de control la autonomía necesaria para el ejercicio de su labor fiscalizadora, atributo que deriva diáfanamente de lo señalado en los artículos 113, 117, 118, 119, 268, 272, 277 y 313-8 del Ordenamiento Superior.

(…)” Con base en ello, esta Corporación ha sostenido: “28. La confluencia de las atribuciones de ordenación del gasto y nominación dan soporte a la facultad del Personero de fijar los emolumentos de sus funcionarios de modo independiente a los empleados de la administración central del municipio. Por ende, esta competencia es autónoma a la del alcalde, sin perjuicio de que deba ser ejercida de acuerdo a la ley (v.gr. arts. 10 Ley 617/2000 y 37 Ley 1551/2012) y los reglamentos. 29.

Por lo tanto, se concluye que, en materia salarial de los funcionarios de las Personerías Municipales, existe una competencia concurrente entre el Concejo y el Personero, el primero con la facultad de fijar la escala de remuneración - a iniciativa del Personero- (arts. 32-8 y 181 Ley 136/1994) y el segundo de establecer los emolumentos con los que son remunerados, incluyendo el ajuste oficioso anual (art. 181 Ley 136/1994).” Así entonces, es dable precisar que la Corporación municipal no invade la competencia del personero, cuando lo que se dispone es establecer unos topes mínimos y máximos de asignación salarial, sin que con ello se infrinja las competencias de cada uno. Pero como en este caso, expresamente lo que la referida Corporación dispuso con el artículo primero fue “establecer la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos de la Personería municipal, dentro de los límites máximos salariales establecidas por el gobierno nacional”.

Efectos en el tiempo del fallo de invalidez. Como se declara la invalidez parcial del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general.

Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc9 ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.

No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.

En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.

En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.

No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR INVÁLIDO EL ARTÍCULO PRIMERO del Acuerdo No. 012 del 9 de agosto de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Motavita.

SEGUNDO. - Como consecuencia de la declaración de invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 012 del 9 de agosto de 2023 expedido por el Concejo municipal de Motavita, quedan sin efectos en lo pertinente los actos administrativos que hubieren desarrollado directamente la autorización contenida en esa disposición del referido Acuerdo. TERCERO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y al personero municipal de Motavita - Boyacá. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias de rigor en el aplicativo SAMAI.

El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de Decisión No. 1 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado