ESCALAS DE REMUNERACIÓN - Deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la Administración / ACUERDO MUNICIPAL QUE ESTABLECE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN DE LOS EMPLEADOS DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE TOTA – Invalidez por no cumplir con los elementos característicos de ser sucesiva, progresiva y sistemática.
En ese contexto, quedó acreditado en el expediente que el alcalde del municipio de Tota presentó al Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo No. 007 de 2023, "Por medio del cual se fija la escala salarial de los empleados de la alcaldía municipal de Tota para la vigencia fiscal 2023 y se dictan otras disposiciones". Ahora, analizada la escala salarial se advierte que está estructurada bajo los criterios de algunos niveles jerárquicos, grados y algunos valores correspondientes a estos, en términos de asignación máxima mensual.
Así, no se incluyeron los grados 02 y 03 del Nivel Directivo, 01, 02, y 03 Nivel Asesor, 02 y 03 del Nivel Profesional, 01 del Nivel Asistencial, y 01, 02 y 03 del Nivel Técnico. Es decir, que no cumple con los elementos característicos de ser sucesiva, progresiva y sistemática. Dicha falencia implica que sea imposible determinar de manera cierta una escala de asignación salarial mensual para cada uno de los grados que conforman los diferentes niveles jerárquicos.
Al carecer de algunos niveles del cargo y grados, contraviene el concepto mismo de escala salarial como ordenamiento numérico contentivo de los diferentes niveles jerárquicos y grados de remuneración que pueden existir. Al agrupar únicamente algunos empleos y omitir ubicar los grados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas.
Con lo que se desvirtúa la orden entre niveles y grados, la sucesión entre las asignaciones previstas para los empleos, y la progresividad entre los grados; características propias y connaturales a las escalas salariales. En consecuencia, tal como lo manifestara la Gobernación en su escrito de demanda y lo avizorara el Agente del Ministerio Público en el concepto rendido, lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo 007/23 no corresponde con una escala salarial.
Y si bien la matriz esbozada en la escala obedeció -según lo manifestado por el municipio- a que los demás cargos no existen en la planta de personal del municipio, la omisión de los grados antes mencionados, además de que desconoce la sucesión numérica, progresiva y sistemática de los salarios en relación con todos los grados de los diferentes niveles, resulta relevante si se tiene en cuenta que podrá ser utilizada para garantizar movimientos de personal.
Pues lo cierto es que la debida estructuración de una tabla de escala salarial con valores sistemáticos y progresivos redundará eventualmente en la fijación de emolumentos en razón a la creación de cargos pertenecientes a diversos niveles conforme a las necesidades del servicio ante la dinámica que acompaña los cambios en la estructura de la Administración Pública, por necesidades del servicio.
Por lo anterior, se concluye que el artículo 1° del Acuerdo 007/23 rompe con el principio de supremacía constitucional y de legalidad consagrado en el artículo 6° de la Constitución, al desconocer los mandatos constitucionales y legales relacionados con la elaboración de escalas de remuneración salarial que deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la Administración, por lo que la Sala declarará su invalidez.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
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ANTECEDENTES I.1.- LA DEMANDA 1.1. Pretensiones. La apoderada del Departamento de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo Número 007 del 28 de junio de 2023 (en adelante Acuerdo 007/23), "Por medio del cual se fija la escala salarial de los empleados de la alcaldía municipal de Tota para la vigencia fiscal 2023 y se dictan otras disposiciones" expedido por el Concejo Municipal de Tota. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De orden constitucional: artículos 121, 122, 313-6, 315-7. De orden legal: Decreto 785 de 2005, artículos 1, 2, 3, 4, 15 y 16 al 20. Ley 136 de 1994, artículo 41 y parágrafo. Consideró que el Acuerdo no fijó una verdadera escala salarial. Debido a que, se limitó a asignarle a cada nivel jerárquico una asignación máxima mensual.
Por lo que desconoció que conforme al artículo 313-6 Constitucional, su competencia es la de establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del municipio. A pesar de que elabora una sucesión sistemática, ordenada y progresiva, no le da a cada grado valores absolutos en los que consigne en todos los grados la asignación básica mensual para el año de 2023, pues en algunos grados no fijó monto alguno. Por consiguiente, al omitir para algunos grados la remuneración salarial básica mensual, impide que el alcalde efectúe ascensos entre el mismo nivel jerárquico, nombrar a un funcionario o crear empleos.
Tal es el caso de la sucesión numérica y progresiva de los grados 02 y 03 del Nivel Directivo; 01, 02, y 03 Nivel Asesor, 02 y 03 del Nivel Profesional, 01 del Nivel Asistencial, y 01, 02 y 03 del Nivel Técnico. Con ello, se obstruye la posibilidad de ascensos entre el mismo nivel jerárquico, nombramientos o creación de empleos, en la medida que el burgomaestre tan solo podría disponer de los cargos a los cuales se les fijó parámetros de remuneración básica mensual para el año 2023.
Luego, no garantiza la movilidad de la carrera administrativa. Al no señalar en forma escalonada las consecuencias económicas que derivan de la categorización de empleos. Refirió que, conforme con los considerandos del Acuerdo, específicamente en el Numeral 2, se encuentra el empleo de Comisario de Familia Código 2022 del Grado 03, y en la escala Salarial no se refleja el Grado 03 del Nivel Profesional con monto alguno, ni del nivel Asesor y Técnico.
I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.1 El municipio de Tota se opuso a la petición de invalidez. Señaló que el Acuerdo tuvo en cuenta la planta de personal existente en el municipio; esto es, el Decreto No. 043 del 24 de julio de 2020 “por el cual se ajusta el manual especifico de funciones y de competencias laborales de los empleos de la planta de personal de la alcaldía Tota Boyacá”.
Conforme con la cual, el número de cargos que conforman la planta de personal del municipio son los siguientes: En tal razón, el Acuerdo se expidió en los siguientes términos: En cuanto se refiere al empleo del comisario de familia, precisó que, durante todos los considerandos del proyecto de Acuerdo, se enunció lo siguiente: “NIVEL PROFESIONAL I. IDENTIFICACION IDENTIFICACIÓN DEL CARGO 1 Índice 20 SAMAI NIVEL PROFESIONAL DENOMINACION DEL COMISARIO DE FAMILIA EMPLEO: CODIGO 202 GRADO 03 IDENTIFICACIÓN DEL CARGO: COMISARIO DE FAMILIA.
No. DE CARGOS UNO (1) VINCULACIÓN DEL EMPLEO: CARRERA ADMINISTRATIVA. RELACION DE DEPENDECIA DEPENDENCIA: COMISARIA DE FAMILIA. JEFE INMEDIATO: SECRETARIO DE GOBIERNO CON FUNCIONES POLICIVAS.” Siendo que por error involuntario el secretario de hacienda ingresó en el cuadro el nivel profesional en el grado 01 y era en el nivel 03; pero no significa que se esté irrumpiendo la normatividad legal y constitucional, toda vez que durante todos los considerandos se argumentó que el grado de la Comisaria de Familia es 03.
Precisó que los espacios N/A, a que se refiere la demanda, en la matriz de salarios del artículo primero del referido Acuerdo, obedece a que dichos cargos (nivel y grado) no existen en la planta del personal del municipio y, por ende, era inocuo, que el Concejo señalara los topes máximos de salarios para cargos inexistes. I.3. Concepto Ministerio Público: Solicitó se decrete la invalidez del Acuerdo.
Ello por cuanto, lo dispuesto por el concejo municipal de Tota no corresponde a una escala salarial, pues no cumple con los elementos característicos de ser sucesiva, progresiva y sistemática. Lo dispuesto por la Corporación, es un cuadro que corresponde al número de empleos por cada empleo, donde se incluye la denominación del empleo, que no es un elemento y tampoco el número de cargos.
Luego, invadió la órbita del alcalde en tanto no tuvo en cuenta los límites mínimos y máximos en la escala salarial y que impide que este pueda ejercer la función otorgada por el artículo 315-7 de la Constitución. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) el acto administrativo acusado, ii) lo que se debate y el problema jurídico, y iii) el estudio del caso concreto acorde con el problema jurídico planteado y los hechos probados.
II.1. EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO. El Departamento de Boyacá demandó la invalidez del Acuerdo 007/23, expedido por el Concejo municipal de Tota, el cual dispuso: II.2. LO QUE SE DEBATE Y PROBLEMA JURÍDICO. El Departamento de Boyacá pretende la invalidez del Acuerdo 007/23, pues a pesar de que elabora una sucesión sistemática, ordenada y progresiva, no le da a cada grado valores absolutos en los que consigne en todos los grados la asignación básica mensual para el año de 2023.
Lo que impide que el alcalde efectúe ascensos entre el mismo nivel jerárquico, nombre a un funcionario o cree empleos. Consideración de la que discrepó el municipio accionado, quien consideró que el Acuerdo tuvo en cuenta la planta de personal existente en el municipio. De manera que los espacios reportados como N/A en la matriz de salarios del artículo primero obedecen a que dichos cargos (nivel y grado) no existen en la planta del personal del municipio y, por ende, era inocuo, que el Concejo señalara los topes máximos de salarios para cargos inexistes.
Visto lo anterior, corresponde a esta Sala de Decisión establecer si el Concejo municipal de Tota ejerció, acorde con la Constitución y la ley, su competencia relativa a la determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración municipal, en particular, respecto a la escala prevista en el artículo 1° del Acuerdo censurado.
II.3. LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. Las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperar, puesto que, tal como a continuación se justifica y dado lo probado en el proceso, se encuentra que la escala salarial prevista en el artículo 1° del Acuerdo 007/23, conforme a lo señalado en los mandatos constitucionales y legales respecto de la elaboración de escalas de remuneración salarial, no cumple con los requisitos exigidos, que indican que las mismas deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la administración municipal. 3.1.
Marco jurídico de los cargos formulados. 3.1.1 Competencia para la asignación salarial de los empleados públicos en general y para los del orden municipal en particular. El artículo 150-19 literales e) y f) de la Constitución, otorgaron al Congreso de la República la competencia para que, mediante ley marco, dicte las normas generales y señale en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional en materia salarial y prestacional de los empleados públicos.
Conforme a la anterior atribución, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 2 confirió plenas facultades al Gobierno Nacional para efectos de fijar, mediante decreto, los límites máximos salariales de los servidores públicos de los entes territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Por su parte, conforme con el artículo 313-6 de la Constitución y el parágrafo 1º del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, corresponde a los Concejos municipales, a iniciativa de los alcaldes, determinar las escalas de remuneración salarial correspondientes a las distintas categorías de empleos.
Entre tanto, el artículo 315-7 ibidem consagró como una atribución del alcalde, fijar los emolumentos para los empleados del municipio con arreglo a los acuerdos correspondientes. Mandato que fue reproducido en el numeral 4 del literal d) del artículo 91 de la Ley 136/1994, como una atribución propia en relación con la administración municipal.
La Corte Constitucional, en la C-510/1999, precisó la existencia de una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales de la siguiente manera: ( ) para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los límites establecidos por el legislador. Tercero, Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, Los Gobernadores y Alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, en las Ordenanzas y Acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.
(Destacado de la Sala) 2 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, precisó las competencias en materia de fijación de escalas salariales para el orden departamental, que también resultan ilustrativas y aplicables al presente caso del nivel municipal, así: “La facultad constitucional otorgada a las asambleas departamentales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, como lo ha sostenido esta Corporación, es de índole eminentemente técnica, y no comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a agrupar o clasificar los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, debiendo señalar en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización. Esa competencia implica que las asambleas tienen la autonomía para establecer y definir las correspondientes escalas salariales, esto es, para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional”4.
De acuerdo con lo mencionado, de conformidad con la facultad otorgada a los Concejos municipales en el artículo 313-6 de la Constitución, a dichas corporaciones les corresponde señalar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden territorial; es decir, establecer en forma numérica y sistemática las respectivas tablas salariales por grados en las que se consigna la asignación o remuneración básica mensual para cada vigencia. 3.1.2 De las escalas de remuneración salarial.
La escala salarial, también conocida como tabla salarial, es un concepto técnico propio de la función pública que caracteriza el régimen salarial dentro de un orden jerárquico, caracterizado por grados y niveles de empleos. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado 5 que las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores.
En un sentido más amplio, en la sentencia T-105/2002 la Corte se refirió al sistema de escalas de remuneración para los servidores públicos, así: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de fecha 9 de febrero de 2017, Radicación No. 150012331000200800160-01 (Interno: 2267-2015) C.P: Dr. César Palomino Cortés. Sentencia C-416 de 1992.
MP. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. “Del anterior proceso se obtiene el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización municipal que comprende: nivel del cargo (agrupa los empleos por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y complejidad de las mismas), denominación del cargo (nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo.), clase (grado de importancia dentro del nivel), código (número de 5 dígitos utilizado para el manejo sistematizado del régimen de clasificación y remuneración de cada empleo.
El primer dígito señala el nivel al cual pertenece el cargo, los dos siguientes indican la denominación del cargo y los dos últimos corresponde a los grados de asignación básica), grado (número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de las funciones) y finalmente la remuneración asignada a cada grado.
A cada uno de los niveles en que se clasifican los diferentes empleos corresponde una nomenclatura específica equivalente a las distintas denominaciones de empleos y en cada nivel se establecen grados y para cada grado una asignación básica”. Esta Corporación desde la sentencia de fecha 29 de julio de 2014, proferida por la Sala de Decisión No. 4, dentro de demanda de Validez de Acuerdo municipal No.150012333000201400250-00, ha sostenido el siguiente criterio: “… Ahora bien, dado que las escalas salariales de los empleos no puede ser objeto de estudio o análisis aisladamente, el Decreto 785 de 2005 "Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004", en su artículo 2º define el empleo -razón de ser de las escalas salariales-, como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, los que de conformidad con el artículo 3º, ibidem, según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial en las entidades territoriales.
Niveles jerárquicos que agrupan según la naturaleza de sus funciones, una serie de empleos, cada uno identificados con un código de tres (3) dígitos, donde el primer dígito indica el nivel y el segundo la denominación o nombre del empleo (art. 15 Decreto 785 de 2005), v.gr. 020 Secretario de Despacho, y 039 Gerente, donde el cero (0) nos indica que estos empleos son del Nivel Directivo y el 20 y el 39 nos indican la denominación de cada empleo, Secretario de Despacho y Gerente respectivamente, tal y como están previstos en el artículo del Decreto 785 de 2005.
Lo propio se prevé para los otros niveles en los artículos del 17 al 20 del mencionado decreto. Y para efectos de la remuneración de cada uno de estos empleos, dicho código deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más, que corresponderán a los grados de asignación básica de acuerdo a las escalas de remuneración que las Asambleas y los Concejos fijen para las distintas categorías de empleos (art. 15 Decreto 785 de 2005).
En otras palabras, el grado salarial es el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala numérica, sucesiva y progresiva, establecida para el respectivo nivel o categoría de empleos, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones, v.gr. las escalas salariales que año tras año el Gobierno Nacional fija mediante decreto para los distintos niveles o categorías de empleos de las diferentes entidades y organismos del Estado del orden nacional, donde la primera columna señala los grados de remuneración, consistentes en dos dígitos que, como ya se dijo, complementan los códigos que corresponden a las distintas denominaciones o nombre de los empleos que conforman cada una de las diferentes categorías o niveles jerárquicos.
La segunda columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel directivo. La tercera columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel asesor. La cuarta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel profesional. La quinta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel técnico.
La sexta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel asistencial. Veámoslo gráficamente, con valores en el nivel técnico, a manera de ejemplo: De donde para el caso concreto, establecida la anterior escala salarial por el Concejo respectivo, corresponde al Alcalde Municipal, de conformidad con el numeral 7o del artículo 315 de la Constitución Política, fijar la respectiva asignación salarial a cada uno de los empleos que conforman la planta de personal (V/gr.
Técnico Administrativo Código 367 Grado 02, le corresponde una asignación salarial mensual de $820.000; al Inspector de Policía 3ª a 6ª categoría, Código 303 Grado 05, le corresponde una asignación salarial mensual de $1.100.000). Y puede existir otra denominación de empleo del mismo nivel con igual grado salarial (V/gr. Técnico Operativo Código 314 Grado 02 le corresponde una asignación salarial mensual de $820.000, y así para los otros niveles o categorías de empleos).” (Negrilla fuera de texto). 3.1.3 La regulación de los límites máximos salariales.
El parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, confirió plenas facultades al Gobierno Nacional para efectos de fijar mediante decreto, los límites máximos salariales de los servidores públicos de los entes territoriales guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Acerca de la constitucionalidad de la atribución en cabeza del Gobierno Nacional para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, contenido en el ya citado parágrafo, la Corte Constitucional, en sentencia C-315 de 1995, consideró que “la determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas.
Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias”. (Resalta la Sala) En dicho pronunciamiento la Corte razonó respecto de la compatibilidad de la referida atribución en manos del Gobierno Nacional con el principio constitucional de la autonomía territorial, así: “La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.” En lo que respecta a la vigencia 2023, el Gobierno nacional fijó el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales6, el cual depende a su vez de la categorización del respectivo municipio y del sueldo asignado al alcalde, pues se tiene como parámetro que ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Gobernador o Alcalde respectivo.
Para los efectos del presente caso, cabe destacar lo señalado en los artículos 3º, 7º y 8º del Decreto 496 de 2023: “ARTÍCULO 3. Límite máximo salarial mensual para Alcaldes. A partir del 1° de enero del año 2023 y atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, modificada por la Ley 1551 de 2012, el límite máximo salarial mensual que deberán tener en cuenta los Concejos Municipales y Distritales para establecer el salario mensual del respectivo Alcalde será: (…)
ARTÍCULO 7. Límite máximo salarial mensual para empleados públicos de entidades territoriales. El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2023 queda determinado así:
ARTÍCULO 8. Prohibición para percibir asignaciones superiores. Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en el artículo 7 del presente decreto. 6 Decreto 896 del 2 de junio de 2023 “Por el cual se fijan los límites máximos salariales de los Gobernadores, Alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional.” En todo caso, ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Gobernador o Alcalde respectivo.
(…)” Una vez expedido el Decreto de fijación de máximos salariales para los servidores públicos territoriales por parte del Gobierno Nacional, se activa la competencia constitucional en cabeza de los Concejos municipales para establecer, en concreto y según la categorización del respectivo municipio, las escalas salariales que regirán las asignaciones básicas de los empleos públicos del municipio en la forma ya reseñada en esta providencia. De esta manera, los Concejos municipales podrán ejercer libremente sus competencias en el tema salarial, siempre y cuando se respete los límites máximos.
Para el desarrollo de dicha atribución constitucional, los Concejos municipales podrán expedir cada año el Acuerdo respectivo estableciendo la escala salarial de los servidores públicos, teniendo como parámetro los topes máximos del Gobierno Nacional y demás criterios técnicos objetivos para la buena y sana marcha de las finanzas públicas. 3.2.
El caso concreto. Como se indicó, la Sala debe determinar si el Concejo municipal de Tota al expedir el Acuerdo 007/23 ejerció acorde con la Constitución y la ley, su competencia relativa a la determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración municipal. A efecto, abordar el fondo del asunto, lo primero que advierte la Sala es que los cargos de invalidez formulados por la Gobernación de Boyacá, se desprende que estos cuestionan únicamente el contenido del artículo 1º del Acuerdo 007/23.
No obstante, las pretensiones están dirigidas a que se declare la invalidez integral de este. Por lo tanto, debido a la formulación de los cargos de invalidez la Sala solo efectuará el control de legalidad respecto de aquella disposición. En ese contexto, quedó acreditado en el expediente que el alcalde del municipio de Tota presentó al Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo No. 007 de 2023, "Por medio del cual se fija la escala salarial de los empleados de la alcaldía municipal de Tota para la vigencia fiscal 2023 y se dictan otras disposiciones".
Ahora, analizada la escala salarial se advierte que está estructurada bajo los criterios de algunos niveles jerárquicos, grados y algunos valores correspondientes a estos, en términos de asignación máxima mensual. Así, no se incluyeron los grados 02 y 03 del Nivel Directivo, 01, 02, y 03 Nivel Asesor, 02 y 03 del Nivel Profesional, 01 del Nivel Asistencial, y 01, 02 y 03 del Nivel Técnico.
Es decir, que no cumple con los elementos característicos de ser sucesiva, progresiva y sistemática. Dicha falencia implica que sea imposible determinar de manera cierta una escala de asignación salarial mensual para cada uno de los grados que conforman los diferentes niveles jerárquicos. Al carecer de algunos niveles del cargo y grados, contraviene el concepto mismo de escala salarial como ordenamiento numérico contentivo de los diferentes niveles jerárquicos y grados de remuneración que pueden existir.
Al agrupar únicamente algunos empleos y omitir ubicar los grados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas. Con lo que se desvirtúa la orden entre niveles y grados, la sucesión entre las asignaciones previstas para los empleos, y la progresividad entre los grados; características propias y connaturales a las escalas salariales.
En consecuencia, tal como lo manifestara la Gobernación en su escrito de demanda y lo avizorara el Agente del Ministerio Público en el concepto rendido, lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo 007/23 no corresponde con una escala salarial. Y si bien la matriz esbozada en la escala obedeció -según lo manifestado por el municipio- a que los demás cargos no existen en la planta de personal del municipio, la omisión de los grados antes mencionados, además de que desconoce la sucesión numérica, progresiva y sistemática de los salarios en relación con todos los grados de los diferentes niveles, resulta relevante si se tiene en cuenta que podrá ser utilizada para garantizar movimientos de personal.
Pues lo cierto es que la debida estructuración de una tabla de escala salarial con valores sistemáticos y progresivos redundará eventualmente en la fijación de emolumentos en razón a la creación de cargos pertenecientes a diversos niveles conforme a las necesidades del servicio ante la dinámica que acompaña los cambios en la estructura de la Administración Pública, por necesidades del servicio.
Por lo anterior, se concluye que el artículo 1° del Acuerdo 007/23 rompe con el principio de supremacía constitucional y de legalidad consagrado en el artículo 6° de la Constitución, al desconocer los mandatos constitucionales y legales relacionados con la elaboración de escalas de remuneración salarial que deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la Administración, por lo que la Sala declarará su invalidez. 3.3.
Efectos en el tiempo del fallo de invalidez. Como se declara la invalidez parcial del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general.
Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.
No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.
En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".
El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.
En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.
No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR LA INVALIDEZ ARTÍCULO PRIMERO del Acuerdo No. 007 del 28 de junio de 2023, expedido por el Concejo municipal de Tota.
SEGUNDO. - Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y al personero Municipal de Tota - Boyacá. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias de rigor en el aplicativo SAMAI. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de Decisión No. 1 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado