SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Bucaramanga, veinte (20) de febrero de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICA 680013333001-2021-00007-01 https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos /list_procesos.aspx?guid=680013333001202 100007016800123 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: FREDY ALDEMAR HURTADO GARCÍA fredyaldemarhurtado@gmail.co DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN MIGUEL alcaldia@sanmiguel-santander.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: JHON CARLOS GARCIA PEREA jcgarcia@procuraduria.gov.co SENTENCIA No 009 TEMA: DESVINCULACIÓN DEL SERVICIO POR SUPRESIÓN DEL CARGO MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia en el proceso de la referencia, en virtud del recurso de apelación que presentó la parte demandante contra la sentencia de fecha 17/11/2021 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos1 Indicó que el Concejo Municipal del Municipio de San Miguel – Santander, mediante Acuerdo Municipal No 004 de febrero 28 de 1995, autorizó al alcalde de aquella época para crear la UNIDAD MUNICIPAL DE ASISTENCIA TÉCNICA 1 Cuaderno de primera instancia archivo digital 002. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 AGROPECUARIA “UMATA”, con el fin de que esta dependencia hiciera parte de la Estructura Administrativa del Municipio de San Miguel – Santander.
Como consecuencia de dicha autorización, se expidió la Resolución 26/03/1995, por la cual se creó la UNIDAD MUNICIPAL DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA “UMATA” dentro de la Estructura Administrativa del Municipio de San Miguel – Santander, y como dependencia adscrita a la administración central. El Concejo Municipal de San Miguel – Santander, expidió el Acuerdo Municipal 022 de fecha 20/12/2011, “Por medio del cual se adopta la estructura orgánica general y las funciones por dependencia de la administración central de la Alcaldía del Municipio de San Miguel – Santander”.
En este acuerdo en su numeral décimo sexto se le asignaron unas funciones específicas a la UNIDAD MUNICIPAL DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA “UMATA”. Mediante oficio O – 2012 EE 10949 de fecha 13/03/2012 la Comisión Nacional del Servicio Civil “CNSC” autorizó al Alcalde Municipal de San Miguel la provisión, mediante nombramiento provisional, por un término no superior a seis (6) meses, respecto de los siguientes empleos: i) 1 Profesional Universitario código 219 grado 01 y, ii) 1 Técnico código 219 grado 01.
Mediante Resolución 116 de fecha 13/03/2012, fue nombrado en provisionalidad en el cargo de TECNICO DE APOYO DE LA UNIDAD MUNICIPAL DE ASISTENCIA TECNICA AGROPECUARIA – UMATA, Código 219, grado 01 del Nivel Técnico de la planta de personal del Municipio de San Miguel Santander. Por medio del Oficio O – 2012 EE 36361 de fecha 7 de septiembre de 2012, la Comisión Nacional del Servicio Civil “CNSC” autorizó la solicitud de prórroga realizada por el señor Alcalde del Municipio de San Miguel – Santander, hasta el momento en que se expida la correspondiente lista de elegibles producto del concurso de méritos.
Por esa razón, el Alcalde expidió la Resolución 491 de fecha 13/09/2012, “Por medio de la cual se prorroga un nombramiento en provisionalidad” El Alcalde del Municipio de San Miguel expidió el Decreto Municipal 043 de fecha 9/06/2020 ““Por el cual se modifica la Planta de Personal de la Alcaldía de San Miguel – Santander” y suprime los siguientes empleos: i) 1 Secretaria de Gobierno – Trabajador social código 219 grado 01; ii) 1 Secretaria de Planeación – Asistencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 Técnica a pequeños productores código 219 grado 01; iii) 1 Secretaria de Planeación – Asistencia Técnica 01 a pequeños productores código 219 grado 01.
Mediante comunicación de fecha 11/06/2020, se le notificó el Decreto No 043 de fecha 09/07/2020 y la Resolución No 101 de fecha 10/06/2020. Contra estos actos administrativos, interpuso recurso de reposición, siendo resuelto mediante comunicado de fecha 6/07/2020, en la cual niega lo solicitado y confirma las resoluciones recurridas. A través de la comunicación del 11/06/2020, el secretario de gobierno del Municipio de San Miguel – Santander, notificó la decisión adoptada en el Decreto 043 del 9/06/2020.
Adicionalmente, precisa que el 6/07/2020 el Alcalde Municipal de San Miguel, resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de las Resoluciones 099 y 101 del 10/06/2020, resolviendo mantener en firme lo resuelto en el Decreto en mención y la comunicación de supresión del cargo a las personas a las cuales se les suprimió el empleo.
Finalmente, indicó que mediante oficio No F – 334 – 2020, de fecha 13/10/2020, se le certificó que en la alcaldía Municipal de San Miguel – Santander, no figuraba ningún contratista o funcionario prestando el servicio de Asistencia Técnica Agropecuaria en el Municipio, toda vez que posterior a la liquidación de la UMATA, para poder realizar la contratación de estos servicios, se debió realizar un procedimiento precontractual (que incluyó principalmente una caracterización de servicios en el municipio. 2.
Pretensiones2 “PRIMERO: Se declare nulo el decreto Municipal número cuarenta y tres (043) de fecha nueve (09) de junio del año dos mil veinte (2020), expedido por el señor FIDEL CASTRO SANCHEZ en su condición de Alcalde del Municipio de San Miguel – Santander, “Por el cual se modifica la Planta de Personal de la Alcaldía de San Miguel – Santander” y se suprimieron unos empleos.
SEGUNDO: Subsidiariamente se declare la nulidad de las resoluciones N° 113 de fecha 07 de julio de 2020 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la resolución N° 099 y 101 del 10 de junio de 2020 y se toman otras disposiciones” y resolución N° 101 de fecha 10 de junio de 2020 “Por la cual se revoca un nombramiento por supresión del empleo”
TERCERO: Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene al señor FIDEL CASTRO SANCHEZ Alcalde del Municipio de San Miguel – Santander, 2 Cuaderno de primera instancia archivo digital 002. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 a su representante legal o quien haga las veces del Municipio de San Miguel – Santander, el reintegro del señor FREDY ALDEMAR HURTADO GARCÍA, identificado con cédula de ciudadanía No 5.751.249, al cargo Nivel Técnico, código 219, grado 01 que venía desempeñando, u otro empleo de superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio, con retroactividad al día diez (10) de julio del año dos mil veinte (2020), fecha en que se hizo la supresión efectiva estipulada en el decreto Municipal número cuarenta y tres (043) de fecha nueve (09) de junio del año dos mil veinte (2020).
CUARTO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la Alcaldía Municipal de San Miguel – Santander, a su representante legal o quien haga las veces del Municipio de San Miguel – Santander, reconocer y pagar al señor FREDY ALDEMAR HURTADO GARCÍA, identificado con cédula de ciudadanía No 5.751.249, o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo, con efectividad a la fecha de la insubsistencia, hasta cuando sea reincorporado al servicio, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a la declaratoria de insubsistencia.
QUINTO: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del C.P.A.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.
SEXTO: Se disponga que para todos los efectos legales no hubo solución de continuidad en la prestación de los servicios por mi representado, desde cuando fue desvinculado hasta cuando sea efectivamente reintegrado.
SEPTIMO: El Alcalde del Municipio de San Miguel – Santander, su representante legal o quien haga las veces del Municipio de San Miguel – Santander, dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A.
OCTAVO: Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios de conformidad con lo estipulado en el artículo 192 del C.P.A.C.A.
NOVENO: Se condene al Municipio de San Miguel – Santander, representada legalmente por parte del señor Alcalde Municipal o quien haga sus veces, al pago de las costas procesales de conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A.” 3. Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas, señaló los Arts. 25, 29, 83, 209 y 213 de la Constitución política, artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y Decreto 1083 de 2015.
Como concepto de violación señala que el acto acusado se expidió con falta de motivación, ii) desviación del poder y iii) desconocimiento de las condiciones de especial protección que presuntamente favorecen al señor Fredy Aldemar Hurtado García. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 Como sustento de los cargos de violación alegados, precisa que se expidió el Decreto 043 del 9/06/2020, sin los requisitos legales, porque no se expusieron los motivos o justificaciones fácticas que se tuvieron en cuenta para eliminar o suprimir el cargo.
El estudio técnico que sirvió de base para la reforma de la planta de personal, fue elaborado por una persona externa a la administración municipal, quien no tenía una relación jurídica que la facultara para realizar el rediseño institucional, además el estudio no demuestra las necesidades del servicio y si bien menciona en sus conclusiones que se deben suprimir unos cargos administrativos, no precisa la necesidad de hacerlo o las razones para suprimir los cargos de la planta de personal junto con la dependencia, con lo cual se demuestre que se modernizó la administración central.
Por el contrario, el estudio muestra en realidad que se requiere personal en la planta de personal del Municipio de San Miguel para que funcione normalmente, por tanto, la opción no era suprimir sino aumentar los cargos del nivel administrativo. 4. Contestación de la Demanda3 El Municipio de San Miguel se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, señalando que el Decreto 043 de 2020, está antecedido de un estudio técnico que lo sustenta, en el cual se pone de presente que el móvil de la decisión, correspondió a la necesidad por parte de la administración de la (i) reducción fiscal a causa de la carga prestacional de los cargos que generan onerosidad visto desde la perspectiva costo – beneficio (ii) necesidad de modernizar el manual de funciones y acompasarlo al Decreto 1083 de 2015 y 815 de 2018, teniendo en cuenta que el que antecede esta desactualizado desde el 2011.
(iii) liberación de recursos para el desarrollo de estrategias y políticas que permitan llegar a la asistencia técnica al sector rural de manera profesional e innovadora, ya que las existentes no se centraban en los lineamientos y parámetros indicados por el Gobierno Nacional. Precisó que el alcalde no requería de autorización previa por parte del Concejo Municipal para efectuar la supresión de los cargos, pues se motivó con la observancia de las disposiciones legales ya descritas y en el decreto No. 043 de 3 Cuaderno de primera instancia archivo digital 027.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 2020, acto administrativo eficaz y valido que a la fecha no ha sido anulado por la autoridad judicial competente y surte los efectos legales para el cual fue creado.
Destaca que, la necesidad de dicha decisión se orientó en la protección de los recursos fiscales sin disminuir los derechos laborales de los exfuncionarios, bajo el presupuesto que es entendible la tensión que generan estos derechos que en últimas fueron precavidos y respetados por la autoridad administrativa sin desbordar las funciones que por mandato legal y constitucional fueron concedidas.
Como excepción de mérito contra las pretensiones de la demanda, formuló la inexistencia del derecho. II. LA SENTENCIA APELADA4 EL Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia del 17 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda, luego de concluir que el Decreto 043 de 2020 no estaba falsamente motivado, ni el nominador incurrió en desviación de poder al expedirlos.
Con relación a la falsa motivación, sostuvo la juez de primera instancia que el Decreto 043 del 9 de junio de 2020, se encontraba debidamente motivado y sustentado tanto en los fundamentos facticos como en los jurídicos que avalaron su expedición, ello teniendo en cuenta que en el plano constitucional se estructuró en lo establecido en el artículo 315 de la Constitución que faculta a los Alcaldes Municipales a suprimir los empleos de sus dependencias tal y como aquí ocurrió, donde la primera autoridad del municipio de turno de San Miguel amparado en el mencionado fundamento constitucional y en los estudios técnicos de rediseño de la planta de personal del año 2020 que establecieron la imposibilidad financiera de los cargos que componían la Unidad para la Asistencia Técnica Financiera “UMATA”, ordenó la supresión de éstos.
En el plano legal se estructuró en lo dispuesto en la Ley 909 de 2004, que regula todo lo concerniente al empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública, la cual posibilita la supresión de cargos previo la realización de estudios técnicos y el Decreto 785 de 2005 por medio del cual se establece el sistema de nomenclatura de los empleos de las entidades territoriales.
Y, en el plano factico lo 4 Cuaderno de primera instancia archivo digital 039. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 consagrado en los Acuerdos y Resoluciones propias de la entidad municipal que permitieron la operatividad de la Unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria “UMATA” en el Municipio de San Miguel.
Asimismo, en lo establecido en el Estudio Técnico de Rediseño Institucional de la Alcaldía de San Miguel del año 2020, en el cual se concluyó la inviabilidad financiera de dicha entidad conforme el prepuesto de la entidad municipal al coexistir dos dependencias que desarrollan tareas a fines a las establecidas para cada una de ellas. Respecto a la desviación de poder, sostuvo la juez que de lo probado en el proceso no podía concluir que el nominador utilizó dicha potestad, para satisfacer un interés particular.
Por último, también se refirió a las condiciones especiales de protección que adujo el demandante, señalando que no avizoraba circunstancias especiales de protección laboral, que obligara al nominador a garantizar una estabilidad laboral reforzada. III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN5 La parte demandante inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, sustentándolo en los siguientes términos: El Decreto No 043 de fecha 09/06/2020 expedido por el señor Alcalde Municipal de San Miguel Santander, simplemente se limita a realizar una enunciación de las normas que otorgan competencia a la administración para adelantar procesos de restructuración, pero no hace referencia a los fundamentos fácticos que se tuvieron en cuenta a la hora de realizar la supresión de los diferentes cargos de la planta de personal que corresponden a LA UNIDAD DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA “UMATA”.
El presente decreto, no explica ni enuncia los supuestos que motivan la modificación de la planta de personal, no se pronuncia sobre las necesidades del servicio o razones de la modernización que sirven de soporte a las medidas que se adoptaron. Solicita que no se tenga en cuenta el documento que anexó la parte demandada, denominado como “ESTUDIO TECNICO DE REDISEÑO INSTITUCIONAL 5 Cuaderno de primera instancia archivo digital 044.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 ALCALDIA MUNICIPAL DE SAN MIGUEL SANTANDER 2020”, ya que en ninguna parte del Decreto 043 de 2020, es enunciado. Conforme lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios, para modificarse la planta de personal de las entidades territoriales debe motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios que así lo demuestren, y en el presente caso, el decreto expedido por el señor Alcalde del Municipio de San Miguel – Santander, no lo menciona, simplemente hace referencia a que se realizó un estudio técnico, pero se omite quien lo realizó, cuando lo realizaron, los propósitos, objetivos y alcances de la ordenación de la planta de personal, por lo tanto, este acto administrativo carece de la memoria justificativa para poder adelantar los cambios que se ejecutaron.
Por último, señaló que el supuesto estudio fue elaborado por parte de la contratista Yajaira Isabel Jaimes Moreno, persona que en su objeto contractual no le dieron la facultad para realizar esta clase de estudios. No tenía competencia. El estudio elaborado no relaciona en qué fecha se realizó. Así mismo en el Decreto No 043 de fecha 09/06/2020, no menciona que este hubiese sido el estudio técnico que se tuvo en cuenta por parte de la Alcaldía de San Miguel – Santander, para modificar los empleos de la administración. IV.
TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación presentado por la parte actora fue admitido en segunda instancia mediante auto de fecha 7 de abril de 2022. Luego de la ejecutoria de esta providencia, la parte demandada no se pronunció respecto del recurso de apelación que interpuso el demandante, por lo que, el proceso ingresó para fallo el día 29 de abril de 2022, tal como consta en el índice 10 de la plataforma SAMAI.
V. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció control de legalidad. Por ello y como en esta instancia no se observan vicios procesales que Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada.
VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los jueces administrativos. 2. Problema Jurídico Teniendo en cuenta los argumentos planteados por el demandante, correspondería en esta instancia resolver si se confirma o revoca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Para tal fin, corresponderá analizar, ¿Si el Decreto 043 del 9/06/2020 por medio del cual se dispuso la supresión del empleo desempeñado por el demandante, se encuentra debidamente motivado, conforme las exigencias establecidas por la Ley 909 de 2004 para disponer la supresión de empleos? En caso de que proceda declarar la nulidad del acto acusado, se deberá analizar la forma como se debería aplicar el restablecimiento del derecho. 3.
Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia apelada, al acreditarse que el Decreto 043 de 2020 por medio del cual se dispuso la supresión de un cargo técnico en la UMATA, estaba sustentado en un estudio técnico en el cual se estableció la viabilidad técnica, económica y juridica para adoptar esa decisión. 4. Marco normativo y jurisprudencial 4. 1 La Supresión de cargos como causal de retiro del servicio Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 El artículo 125 de la Carta Política preceptúa que «[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley», como que la desvinculación de los primeros «[…] se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley» (se subraya).
En desarrollo de esta disposición, la Ley 909 de 20046, norma que regula el empleo público, en lo relacionado con el retiro del servicio, prevé: “ARTÍCULO
41. CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: […] l) Por supresión del empleo; […]
ARTÍCULO
44. DERECHOS DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASO DE SUPRESIÓN DEL CARGO. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización [subraya la Sala].” La anterior norma fue reglamentada con el Decreto 1227 de 21 de abril de 20057, que en lo concerniente a los requisitos que debe satisfacer la Administración para modificar las plantas de personal, determinó:
ARTÍCULO 95. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren. […]
ARTÍCULO 96. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la 6 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y otras disposiciones». 7 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-ley 1567 de 1998».
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: […] 96.4.
Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 96.6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 96.7. Introducción de cambios tecnológicos. […] 96.10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
PARÁGRAFO 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. […]
ARTÍCULO 97. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 97.1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 97.2. Evaluación de la prestación de los servicios. 97.3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos [subrayas de la subsección].
Por lo anterior, para modificar las plantas de personal de la Administración pública se requiere que el acto, que así lo disponga, se motive con explicación clara y sustentada en las necesidades del servicio, basado en razones lógicas y proporcionales que atiendan el interés general, acompañadas de un estudio técnico que lo avale, el cual debe ser elaborado por la respectiva entidad, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados. 5.
Caso Concreto 5.1. Hechos relevantes probados De las pruebas que constan en el expediente se concluye lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 • El señor FREDY ALDEMAR HURTADO GARCIA identificado con c.c. 5.751.249., estaba nombrado en provisionalidad en el cargo de TÉCNICO DE APOYO DE LA UNIDAD MUNICIPAL DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA — UMATA, Código, Grado 219 del Nivel Técnico. • Por medio del Decreto 025 de 3 de abril de 2020, el Alcalde del Municipio de San Miguel, convocó al concejo municipal a sesiones extras con el fin de debatir, entre otros asuntos, el proyecto de Acuerdo No. 006 DE 2020 — "Por medio del cual se conceden facultades pro tempore al Alcalde para determinar Ia estructura administrativa del municipio de San Miguel, establecer las funciones de sus dependencias y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos". • Por medio del Acuerdo 006 de 2020, el Concejo Municipal de San Miguel, revistió de facultades extraordinarias al alcalde por el término de cinco meses, con el fin de que definiera la nueva estructura administrativa del Municipio y las funciones de cada dependencia. No obstante, este Acuerdo fue objetado por el mismo alcalde, porque en ese momento no se había aprobado el Plan de Desarrollo Municipal para la vigencia 2020-2023. • El 02/06/2020 el Alcalde del Municipio de San Miguel convocó nuevamente al concejo a sesiones extraordinarias, con el fin de que estudiaran el proyecto de Acuerdo 010 "Por medio del cual se conceden facultades pro tempore al Alcalde para determinar la estructura administrativa del municipio de San Miguel, establecer las funciones de sus dependencias y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos".
Sin embargo, este proyecto no fue aprobado en primer debate por el Concejo Municipal, conforme consta en la certificación que expidió el presidente de la Comisión Segunda (fl. 8 archivo 05). • Por medio del Decreto 043 del 9/06/2020, el Alcalde del Municipio de San Miguel, Suprimió los siguientes empleos de Ia planta de personal de Ia Alcaldía de San Miguel: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 • Mediante Oficio del 11/06/2020 se le comunicó al señor Fredy Aldemar Hurtado García que a través del Decreto No. 043 de fecha 9/06/2020 se suprimió de la planta de personal el cargo que venía desempeñando en provisionalidad (archivo 005 CO 01 Principal) • Se profirió la Resolución 113 del 13/07/2020, por medio de la cual el Alcalde del Municipio de San Miguel, decidió mantener el Decreto 043 de 2020. • El Alcalde del Municipio de San Miguel celebró contrato de prestación de servicios con la señora YAJAIRA ISABEL JAIMES MORENO, cuyo objeto consistió en la “prestación de servicios profesionales para el apoyo en el desarrollo de las actividades del rol de control interno del municipio de San Miguel-Santander”. • La Alcaldía del Municipio de San Miguel, realizó un estudio técnico de rediseño institucional.
En el capítulo de dicho documento denominado “PROPUESTA DE REDISEÑO INSTITUCIONAL”, numeral 1.2., frente a la viabilidad de la Unidad para la Asistencia Técnica Agropecuaria “UMATA”. 5.2. Análisis critico En el presente caso está acreditado que el Señor Fredy Aldemar Hurtado García efectivamente prestó sus servicios a la Alcaldía Municipal del Municipio de San Miguel – Santander en el cargo de TÉCNICO DE APOYO DE LA UNIDAD MUNICIPAL DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA – UMATA, Código, Grado 219 del Nivel Técnico mediante Resolución de vinculación en provisionalidad Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 en la planta global No.116 de 13/03/2012 y desvinculado en virtud de la supresión ordenada en el Decreto 043 de 9/06/2020.
Los argumentos que ha planteado el demandante contra el fallo de primera instancia, giran en torno a la falta de motivación del Decreto 043 de 9/06/2020,, indicando que este, simplemente se limita a realizar una enunciación de las normas que otorgan competencia a la administración para adelantar procesos de restructuración, pero no hace referencia a los fundamentos fácticos que se tuvieron en cuenta a la hora de realizar la supresión de los diferentes cargos de la planta de personal que corresponden a la dependencia de LA UNIDAD DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA “UMATA”.
Solicita que no se tenga en cuenta el documento que anexó la parte demandada, denominado como “ESTUDIO TECNICO DE REDISEÑO INSTITUCIONAL ALCALDIA MUNICIPAL DE SAN MIGUEL SANTANDER 2020”, ya que en ninguna parte del Decreto 043 de 2020, es enunciado. Por último, señaló que el supuesto estudio fue elaborado por parte de la contratista Yajaira Isabel Jaimes Moreno, persona que en su objeto contractual no le dieron la facultad para realizar esta clase de estudios.
Para dar respuesta a las inconformidades planteadas por la parte recurrente, se exponen las siguientes consideraciones: En relación con la motivación del acto administrativo, debe asimilarse como la exposición de las razones que se han utilizado para expedirlo. Respecto de la decisión de la administración de suprimir cargos de carrera, la Sección Segunda del Consejo de Estado, ha precisado que se puede producir, entre otras razones, por las siguientes; fusión o liquidación de la entidad pública, reestructuración de esta, modificación de la planta de personal, reclasificación de los empleos, políticas de modernización del Estado.
Y que la finalidad de la supresión se dirige a hacer más eficaz la prestación del servicio público. En esta medida, ha advertido que los cargos pertenecientes a la carrera administrativa no son inamovibles, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen su supresión, como lo es el interés general. En ese sentido, la supresión de empleos como causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público en carrera administrativa, se justifica en la necesidad de adecuar las plantas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.8 Con relación al caso bajo estudio, se debe señalar que entre el Decreto 043 del 9/06/2020 y el documento denominado como estudio técnico, se presenta una concordancia que permite entender que la supresión del cargo que el demandante desempeñaba en provisionalidad sí está fundamentada en el respectivo estudio técnico.
Como sustento de lo anterior, se resalta que en el respectivo estudio técnico se establecieron razones de tipo fiscal con relación a los servicios de asistencia técnica agropecuaria, porque se estaba destinando mas presupuesto para el pago de servicios profesionales, pero ejecutando menos proyectos agropecuarios. En este mismo escenario, se analizaron las consecuencias de seguir con la UMATA en el municipio, ya que ello, equivaldría a garantizar la presencia del personal profesional idóneo, que no existe en la entidad y que incrementaría los gastos9.
Mas adelante, en el respectivo estudio técnico se justifica la necesidad de suprimir el cargo de técnico y quedar únicamente en la UMATA con dos profesionales, así10: “Al no contar con los recursos suficientes para restructurar la UMATA y convertirla en EPSEA como lo estipula la resolución 0422 de julio 05 de 2019, "por medio de la cual se reglamenta el artículo 33 de la ley 1876 de 2017".
En la cual establece los requisitos habilitantes para que la UMATA y las demás entidades que puedan prestar los servicios de asistencia técnica agropecuaria sean habilitadas como EPSEA; para ello si se quisiera habilitar la UMATA del municipio, se deberá crear los cargos para conformar el equipo de profesionales mínimo que exige la norma: Director, coordinador de proyectos agropecuarios, coordinador administrativo y financiero, coordinador de procesos administrativos y comerciales, coordinador ambiental y asesor jurídico; con lo cual se aumentaría sustancialmente los gastos de funcionamiento de la Alcaldía ya que todos entrarían a formar parte de la nómina en el nivel profesional de la planta de la entidad.
Opción que se descarta por que la entidad no cuenta con los recursos para conformar tal equipo. La resolución contempla en el artículo decimo que las UMATAS que deseen habilitarse podrán conformar este equipo con 2 profesionales titulados, uno como director y otro como coordinador y que los demás se les podrán asignar las funciones a funcionarios de la administración municipal siempre y cuando cumplan con los requisitos de idoneidad, formación profesional y desarrollo de competencias descritos en los artículos 3,4,5 y 6 de la resolución en mención que son los que se mencionan anteriormente.
Se hace necesario suprimir la dependencia para realizar la prestación de los servicios de asistencia técnica agropecuaria de acuerdo a lo 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicación 08001-23- 31- 000-2002-00181- 01 (2357-15). 9 Al respecto, ver folio 97 y ss del archivo digital 027. 10 Al respecto, ver folio 114 del archivo digital 027.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 estipulado en los artículos 1 y 3 de la Ley 607 de 2000, por medio de la cual se modifica la creación, funcionamiento y operación de las UMATA, y se reglamenta la asistencia técnica directa rural en consonancia con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, determinan los objetivos y definen el alcance del servicio de "asistencia técnica rural".
Luego, a manera de conclusión. Se precisó lo siguiente11: “Así podemos afirmar que de acuerdo con la planta de personal propuesta no se elevaran los costos de funcionamiento, prestaciones sociales y demás gastos que acarrea una nómina; y para garantizar la prestación directa de la asistencia técnica agropecuaria el municipio contrate por inversión a una EPSEA que cumpla con los lineamientos de la resolución 0422 de julio 05 de 2019.
Teniendo en cuenta tolo lo anterior se hace necesario que el proceso de supresión de cargos se realice lo antes posible, ya que los empleos de carácter provisional como técnicos de la UMATA, fueron reportados a la OPEC en el año 2019, y la comisión nacional de servicio civil estableció un plazo para actualizar los manuales de funciones, y por otra parte el departamento administrativo de la función pública evaluó el manual de funciones vigente desde 20'l 1 a la fecha, encontrando que el mismo no está actualizando de acuerdo con el decreto 1083 de 201 5 y el decreto 81 5 de 2018.
Y dando un plazo máximo de 5 días calendario para su actualización” De acuerdo con lo expuesto, se puede colegir que el Alcalde del Municipio de SAN Miguel, al expedir el decreto demandado, mediante el cual suprimió unos cargos de técnico de la planta de la UMATA, no actuó de manera arbitraria, sino con fundamento en el estudio técnico que le fijó las directrices a seguir.
Además, debe tenerse en cuenta que la actuación adelantada por el Alcalde del Municipio de San Miguel, tenía como fundamento el cumplimiento de la política de la innovación agropecuaria y la puesta en marcha del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA) en cumplimiento de lo previsto en la Ley 1876 de 2017, a través de la ejecución de proyectos de extensión agropecuaria, en virtud de lo dispuesto en la Resolución 0422 del 5/07/2019, por medio de la cual se reglamentó el artículo 33 de la citada ley.
En el artículo 32 de la Ley 1876 de 2017, se consagró la posibilidad de que las Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuario (EPSEA), se constituyeran en las unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial (CPGA), gremios agropecuarios, empresas privadas o de naturaleza mixta, asociaciones de profesionales, universidades y demás instituciones de educación superior, Agencias 11 Al respecto, ver folio 139 del archivo digital 027 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 de Desarrollo Local (ADL), entidades sin ánimo de lucro, colegios agropecuarios, cooperativas, organizaciones o asociaciones de productores.
En consideración a lo dispuesto en la citada ley, el Gobierno Nacional en el artículo 4º de la Resolución 0422 del 5/07/2019, estableció que el equipo humano de las Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuario (EPSEA), debía estar conformado por el siguiente equipo humano: (i) un director, (ii) un profesional coordinador de proyectos agropecuarios, (iii) un profesional coordinador administrativo y financiero, (iv) un profesional coordinador de procesos asociativos y comerciales y, (v) un profesional coordinador ambiental.
De lo exigido en dicho reglamento se puede inferir como cierto lo manifestado en el estudio técnico en el cual se estableció la inviabilidad de que la UMATA se acogiera como una entidad prestadora del servicio de extensión agropecuaria, porque ello implicaba cambiar la planta de la entidad y pasar a todo el personal al nivel profesional, lo que incrementaba los costos fiscales.
Por esa razón, el Alcalde en virtud de que no fue autorizado por el Concejo de San Miguel para modificar la estructura administrativa del ente territorial, decidió ejercer la competencia que constitucionalmente le asistía, para suprimir los cargos que existían en la UMATA como técnico, atendiendo a que con la reglamentación actual no se exigía la presencia de personal técnico en las entidades que se encargarían de la extensión agropecuaria.
Así entonces, la Sala concluye que el cargo de ausencia de motivación, fundado en la inexistencia del estudio técnico no tiene vocación de prosperidad, por cuanto se encuentra probado que la supresión del empleo, se basó en un análisis juicioso y detallado de la necesidad de modificar la planta de personal de la UMATA, en donde se expusieron los principales aspectos técnicos y fiscales, de acuerdo con la reglamentación que expidió el Gobierno Nacional para constituirse como una entidad prestadora del servicio de extensión agropecuaria.
En ese sentido, comparte la Sala el criterio expuesto por el a-quo en el sentido de que el Alcalde del Municipio de San Miguel, no solo cumplió con la exigencia de contar con un estudio técnico que determinara la viabilidad de la reestructuración de los cargos, sino que, además, se evidencia que el móvil o fundamento que motivó Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 al nominador a ejercer dicha supresión obedeció a la necesidad de ajustar el servicio técnico agropecuario a los estándares establecidos en la Ley 1876 de 2017.
Por otro lado, cuestiona el demandante que en Decreto 043 del 9/06/2020, no se individualizó el estudio técnico que se realizó ni se expusieron las conclusiones de este. Es decir, el recurrente intenta demostrar la falta de motivación, esgrimiendo que en el acto acusado no se hizo mención expresa del estudio realizado. Frente a este argumento, la Sala disiente de lo considerado por el demandante, porque la fundamentación del acto administrativo, en este caso no se restringe a la indicación taxativa de todos los fundamentos del estudio técnico, sino que, por el contrario, debe entenderse que éste hace parte fundante de la decisión, y que por tanto, se entiende debidamente motivado en la medida en que el acto administrativo por medio del cual se suprime el empleo o se modifica su estructura, está precedido del respectivo estudio técnico, financiero y jurídico que así lo determina.
En otras palabras, se entiende que el estudio técnico es parte integral del acto administrativo por medio del cual se suprimió el empleo, por lo que, en el caso bajo estudio no son de recibo los argumentos expuestos por el recurrente, pues se acreditó la existencia de ese documento técnico y, segundo, porque en el Decreto 043 del 9/06/2020, el nominador manifestó expresamente que adoptaba la decisión con fundamento en la “estructura interna de la alcaldía y a los estudios técnicos realizados se hace necesario suprimir unos empleos”.
El demandante también formuló reparos en torno a las característica y contenido del estudio técnico, sin embargo, se evidencia que solo expone cuestionamientos que no tienen ningún soporte probatorio que controvierta lo señalado en el concepto técnico elaborado por la entidad, y que, por tanto, permitan demostrar que dicho estudio es contrario a la realidad y a lo contemplado en la Ley 1876 de 2017.
Por último, afirmó el accionante que el estudio técnico fue elaborado por una persona natural de nombre Yajaira Isabel Jaimes Moreno, de quien manifiesta que no tenía la atribución contractual, ni se especificó la fecha en que fue realizado. Conforme las pruebas que constan en el expediente, la Sala advierte que en el documento que contiene el estudio se indica que es del año 2020, lapso que concuerda con el momento en que se profirió el Decreto 043 de 2020.
En cuanto a Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 la elaboración, si bien es cierto que en todo el documento se indica que este fue trabajado por la señora Yajaira Isabel Jaimes Moreno, también es cierto que luego, fue revisado por el Comité Institucional de Gestión y Desempeño y finalmente aprobado por el Alcalde Municipal12.
Con relación a este comité, se evidencia de la Resolución 019 del 20 /01/2020, que estaba conformado o integrado, i) por el Alcalde, ii) el secretario de planeación, iii) Secretario de Gobierno, iv) Secretario de Hacienda, v) Secretario de Salud, vi) Responsable del proceso de gestión de información y comunicación y, vii) el responsable del proceso de gestión Documental13.
En cuanto a la competencia, el accionante aportó copia del contrato de prestación de servicios que en el año 2020 la señora Yajaira Isabel Jaimes Moreno suscribió con el Municipio de San Miguel, cuyo objeto no tiene ninguna relación con la elaboración del estudio técnico. Sin desconocer la existencia del referido contrato, para la Sala este documento, por si, no indica o demuestra que la citada persona no tenía el conocimiento para realizar dicho estudio, porque el demandante no allegó prueba alguna que demostrara el perfil de la señora Yajaira Isabel Jaimes Moreno, aspecto que permitiría analizar su idoneidad.
En todo caso, lo que se vislumbra de la información que consta en el documento, es que, el estudio técnico contó con la aprobación de un comité institucional. Y con relación al contrato que aporta el demandante de la señora Yajaira Isabel Jaimes Moreno con el Municipio de San Miguel, de este solo documento no seria posible determinar que esta persona no estaba habilitada contractualmente, porque no se probó si ese estudio técnico se elaboró en ejecución de este contrato, o si por el contrario, se presentó una modificación o se dio por terminado anticipadamente este contrato y se suscribió otro.
Es decir, a juicio de la Sala, no existen otras pruebas que permitan controvertir la falta de idoneidad de quien elaboró el referido estudio técnico. 12 Archivo 037 CO 01 Principal. 13https://sanmiguelsantander.micolombiadigital.gov.co/sites/sanmiguelsantander/content/files/000436/21772_r esol-019-22ene2020-crea-comite-mpal-gestion-y-desemp-admon_001.pdf.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 En consecuencia, teniendo en cuenta los argumentos expuestos se confirmará el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda, al no desvirtuarse la legalidad del acto administrativo que dispuso la supresión del empleo desempeñado por el demandante en provisionalidad. 6.
COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 365 del C.G.P., por habérsele resuelto desfavorablemente el recurso de apelación a la parte actora, se le condenará en costas de segunda instancia, las cuales serán liquidadas, en sus dos modalidades; agencias en derecho y gastos del proceso, en la medida de su comprobación, de manera concentrada por la A-quo, como lo dispone el artículo 366 del C.G.P. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 17 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la parte demandante, acorde con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen.
CUARTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por el Auxiliar Judicial adscrito al Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Fredy Aldemar Hurtado García Demandado: Municipio de San Miguel Radicado: 680013333001-2021-00007-01 Aprobado por la Sala como consta en Acta No.005 del 09 de Febrero/2023 Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley.
CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Ponente Aclaración voto FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Aprobado Teams IVÁN FERNANDO PRADA MACIAS Magistrado