TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (Segunda Instancia – Oralidad) DEMANDANTE: CARMEN CECILIA HERRERA CONTRERAS DEMANDADA: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) - MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO No.: MAGISTRADA PONENTE: 20-001-33-33-005-2022-00154-01 DORIS PINZÓN AMADO I.- ASUNTO. - Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante en contra de la sentencia de fecha 25 de agosto de 2023, por medio de la cual el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de antecedentes fácticos y jurídicos a la decisión adoptada en primera instancia, los siguientes: 2.1.- HECHOS.1- El apoderado de la parte demandante manifiesta que, con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se modificó la Ley 91 de 1989, entregándole a las entidades territoriales la responsabilidad del reconocimiento y liquidación de las cesantías, que debían consignar ante el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (en adelante FOMAG), en la cuenta individual de cada docente oficial a más tardar el 15 de febrero del año siguiente al de su causación, así como el reconocimiento y pago de los intereses sobre las cesantías causadas para la misma vigencia, a más tardar el 30 de enero de la anualidad siguiente, este último pago en forma directa al docente.
Aduce que, pese a que la actora laboró como docente en los servicios educativos estatales al servicio de las entidades demandadas, no han procedido de manera efectiva a consignar ni las cesantías correspondientes a su labor como servidor público del año 2020, ni los intereses a las cesantías ante la Fiduciaria La Previsora 1 1ra Instancia – Índice 00001 del Expediente digital en Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 o el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que deberán pagar la sanción moratoria causada desde el 1º de febrero de 2021 y 16 de febrero de la misma anualidad.
Expresa que el 29 de julio de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías y los intereses de cesantías, pero la entidad nominadora omitió responder configurándose de esta forma el silencio administrativo negativo. 2.2.- PRETENSIONES. 2 - Fueron incoadas en la demanda, en los siguientes términos: “I. PETICIONES 1.
Declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 29 DE OCTUBRE DE 2021 frente a la petición presentada ante MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, el día 29 DE JULIO DE 2021, mediante la cual se niega el reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA por la no consignación oportuna de las cesantías establecidas en la Ley 50 de 1990, artículo 99, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde el 15 de febrero de 2021 fecha en que debió efectuarse el pago de las cesantías del año 2020, en el respectivo Fondo Prestacional y hasta el momento en que se acredite el pago de los valores correspondientes en la cuenta individual del docente, así como también niegan el derecho a la INDEMNIZACIÓN, por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991, indemnización que es equivalente al valor cancelado de los intereses causados durante el año 2020, los cuales fueron cancelados superado el término legal, esto es, después del 31 de enero de 2021. 2.
Declarar que mi representado (a) tiene derecho a que la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG y la entidad territorial MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, de manera solidaria, le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 99 y la INDEMNIZACIÓN, por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional de 1176 de 1991.
CONDENAS 1. Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG y la entidad territorial MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, a que se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 99, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde el 15 de febrero de año 2021, fecha en que debió consignarse el valor correspondiente a las cesantías del año 2020, en el respectivo fondo prestacional hasta el día en que se efectúe el pago de la prestación. 2.
Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG y la entidad territorial MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, a que se le reconozca y pague la INDEMNIZACIÓN, por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991, indemnización que es equivalente al valor cancelado de los intereses causados 2 1ra Instancia – Índice 00001 del Expediente digital en Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 durante el año 2020, los cuales fueron cancelados superado el término legal, esto es, después del 31 de enero de 2021. 3.
Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG y la entidad territorial MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la SANCIÓN MORATORIA E INDEMNIZACIÓN POR PAGO ESTEMPORÁNEO DE LOS INTERESES, referidas en los numerales anteriores, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que debió efectuarse el pago de cada una de las anualidades respectivas y de manera independiente conforme hayan sido las cancelaciones y hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso, de conformidad con lo estipulado en el artículo 187 del C.P.A.C.A. 4.
Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG y la entidad territorial MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las SANCIONES MORATORIAS reconocidas en esta sentencia, art 192 del C.P.A.C.A. 5.
Que se ordene a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG y la entidad territorial MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(C.P.A.C.A). 6. Condenar en costas a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG y la entidad territorial MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual se rige por lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010.” -Sic- En la demanda se señalan como normas desconocidas lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política; el artículo 99 de la Ley 50 de 1990; el numeral 3º del artículo 1º de la Ley 52 de 1975 y el Decreto Nacional 1176 de 1991, así como las sentencias de unificación emitidas en la materia por el H. Consejo de Estado y la sentencia de unificación de la H. Corte Constitucional SU-098 de 2018, destacándose que los docentes como servidores públicos tienen derecho a que tanto sus cesantías como los intereses sobre las cesantías se les cancelen en forma oportuna, esto es, dentro de los plazos establecidos en la ley, so pena de hacerse acreedores a las sanciones autorizadas por el ordenamiento jurídico, que en este caso permiten reconocer y liquidar la sanción moratoria por ese incumplimiento, a razón de un día de salario por cada día de retardo, tanto por el pago de los intereses sobre las cesantías realizado después del 30 de enero de la vigencia fiscal siguiente a la de su causación, como de las cesantías canceladas después del 15 de febrero. 2.3.- ACTUACIÓN PROCESAL. - 2.3.1.- ADMISIÓN: La demanda fue admitida mediante auto de fecha 23 de junio de 20223, siendo debidamente notificada a las partes intervinientes y al Ministerio Público corriéndose traslado para contestar la demanda. 3 1ra Instancia – Índice 00004 del Expediente digital en Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 2.3.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: 2.3.2.1.- FOMAG4: Su apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, dado que la sanción moratoria reclamada no es aplicable a los docentes vinculados al FOMAG, quienes gozan del régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989, que a su vez remitió a lo previsto en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o a aquellas que se expidieran en el futuro, precisando que en el caso de las cesantías, tal remisión debía entenderse hecha a lo previsto en la Ley 344 de 1996, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 91.
Precisó que en ese marco normativo no existe una norma que haya extendido la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 a los docentes beneficiarios del régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones sociales son administradas por el FOMAG, patrimonio autónomo de carácter público que no puede ser equiparado a las instituciones financieras de carácter privado.
Aseguró que, que si bien es cierto la Corte Constitucional en sentencia SU-098 del 17 de octubre de 2018, amparó los derechos fundamentales tutelados señalando que, si era procedente el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, ello procedió en aplicación del principio de favorabilidad y la interpretación conforme a la Constitución, al considerar que existía un vacío en la norma especial que debía ser cubierto por la norma general, lo que quedó superado con ocasión de la expedición de la Ley 1955 de 2019 que definió los plazos para realizar esos pagos a los docentes oficiales, sin fijar consecuencias como las reclamadas en la demanda cuando estos se producen por fuera de esos términos, razones suficientes para desestimar las pretensiones incoadas en la demanda.
Finalmente, legitima su defensa con la formulación de las excepciones de: (i) Falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) Falta de reclamación administrativa, (iii) Inexistencia del derecho reclamado a favor del demandante, (iv) Cobro de lo no debido, (v) Buena fe, (vi) Improcedencia de condena en costas, (vii) Excepción genérica. 2.3.2.2.- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR5: Manifiesta que no es competencia de la Secretaría de Educación Municipal, realizar el pago de las prestaciones sociales a cargo de FIDUPEVISORA S.A. como administradora del FOMAG, razón suficiente para desvincularla del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Indica que las pretensiones de la demanda se ven comprometidas en virtud de que el demandante busca la declaración de nulidad de un acto administrativo presuntamente ficto, configurado el 29 de octubre de 2021, acto que se origina a raíz de la presentación de una petición ante la entidad a la cual representa y que al no ostentar competencia sobre la materia, remitió dicha solicitud a la Directora de Prestaciones Económicas de la FIDUPREVISIORA mediante oficio datado el 27 de agosto de 2021.
Así mismo, señala que no existe constancia de que la entidad competente, en este caso, la FIDUPREVISORA, haya emitido una respuesta sustantiva frente a la reclamación efectuada por el demandante. Este vacío en la evidencia plantea una limitación en la fundamentación de la demanda, ya que la ausencia de una respuesta de fondo por parte de la entidad competente impide evaluar exhaustivamente la procedencia de la solicitud y, por ende, cuestionar la validez del acto administrativo en cuestión. 4 1ra Instancia – Índice 00008 del Expediente digital en Samai 5 1ra Instancia – Índice 00009 del Expediente digital en Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 Por las razones antes mencionadas, su defensa se concreta en proponer los medios exceptivos denominados; i) falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho y material por parte del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, (ii) Excepción genérica o innominada. 2.3.3.- AUDIENCIA INICIAL6: El 6 de junio de 2023 se llevó a cabo la audiencia inicial de la que trata del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), diligencia en la que se saneó el proceso, se fijó el litigio, se decretó la práctica de pruebas y se fijó fecha para su realización. 2.3.4.- AUDIENCIA DE PRUEBAS7: El 11 de julio de 2023 se realizó la audiencia de pruebas y por medio de auto del 3 de agosto de 2023 se corrió traslado a las partes para que presentar alegatos de conclusión. 2.3.4.- PRUEBAS: Como pruebas se allegaron a la actuación los documentos que se relacionan a continuación: Derecho de petición de fecha 29 de julio de 2021 elevado por el apoderado judicial de CARMEN CECILIA HERRERA CONTRERAS en el cual se requiere a la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR y al FOMAG, el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías y de los intereses de cesantías.8 Derecho de petición de fecha 4 de agosto de 2021 elevado por la señora CARMEN CECILIA HERRERA CONTRERAS y dirigido a la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, en el que solicita certificar la fecha exacta en la cual fueron consignadas las cesantías al FOMAG, el envío de copias de la respectiva consignación o planilla utilizada para esos efectos y copia del acto administrativo que ordenó el reconocimiento de la cesantía anual.9 Extracto de intereses de cesantías del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO correspondiente a la docente CARMEN CECILIA HERRERA CONTRERAS, en donde se evidencia en cuanto a la consignación de los intereses a las cesantías de la vigencia 2020, que estos se transfirieron a BANCOLOMBIA el 31 de marzo de 2021, por valor de $359.785.10 Respuesta de fecha 6 de agosto de 2021 brindada por el FOMAG a la solicitud elevada por la actora desestimando lo requerido.11 Copias de las siguientes providencias judiciales: (i) Sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 6 de agosto de 2020, expediente No. 08001-23-33-000-2013-00666-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez;
Sentencia de fecha 24 de enero de 2019 proferida dentro del expediente No. 76001-23-31-000-2009-00867-01,M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sentencia de fecha 21 de febrero de 2019 proferida dentro del expediente No. 54001-23-33-000-2016-00236-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y, Sentencia de fecha 10 de julio de 2020 proferida dentro del expediente No. 08001-23-33- 000-2014-00208-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez;
(ii) Sentencias proferidas 6 1ra Instancia – Índice 00009 del Expediente digital en Samai 7 1ra Instancia – Índice 00009 del Expediente digital en Samai 8 1ra Instancia – Índice 00001 del Expediente digital en Samai 9 1ra Instancia – Índice 00001 del Expediente digital en Samai 10 1ra Instancia – Índice 00001 del Expediente digital en Samai 11 1ra Instancia – Índice 00001 del Expediente digital en Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sentencia de fecha 12 de noviembre de 2020, expediente No.08001-23-33-000-2014- 00132-01, M.P. William Hernández Gómez y Sentencia de fecha 17 de junio de 2021 proferida dentro del expediente No.08001-23-31-000-2014-00815-01, M.P. Gabriel Valbuena Hernández y, (iii) Sentencia de fecha 17 de junio de 2021 proferida dentro del expediente No.08001-23-33-000-2015-00331-01, M.P. César Palomino Cortés,(iv) Sentencia de Unificación SU098. Oficio de fecha 29 de junio de 2023 suscrito por la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, por medio del cual se adjunta el informe de reporte de las cesantías del año 2020 a nombre de la señora CARMEN CECILIA HERRERA CONTRERAS por valor de $5.096.649; así mismo, anexa un reporte de cesantías de los docentes y directivos docentes activos y retirados del año 2020.12 Certificación suscrita por la Coordinadora de Ingresos de Cartera del FOMAG, en la cual consta que el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL durante la vigencia 2020 giró mes a mes de forma global los aportes de Cesantías de dicha vigencia al FOMAG, de acuerdo con la programación de giros PAC (Plan Anual Mensualizado de Caja).
Igualmente se comunica que los giros se administran de forma global para cada una de las entidades territoriales y que los recursos se encontraban disponibles para el pago de las cesantías. 2.3.5.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. - En esta etapa del proceso, la parte actora presentó alegatos reiterando lo expuesto en el escrito de la demanda, por su parte, las entidades recurridas reiteraron lo expuesto en sus contestaciones. 2.3.6.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - En esta oportunidad procesal, la Agente del Ministerio Público no emitió concepto alguno. III.- SENTENCIA APELADA.13- El JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en sentencia de fecha 25 de agosto de 2023 niega las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “...
Así, para el caso del trabajador destinatario de la Ley 50 de 1990, solo percibe un 12% anual sobre el valor de las cesantías correspondientes al año inmediatamente anterior, mientras que, para el docente afiliado al fondo, recibe sus intereses de acuerdo con la tasa comercial promedio del sistema de captación financiera certificado por la Superintendencia Financiera (DTF), pero sobre el saldo total de cesantías que a 31 de diciembre del respectivo año tenga acumulado, de manera que, entre mayor sea el ahorro que el maestro tenga sobre dicho auxilio, mayores serán los réditos que perciba, es decir, que el fin teleológico de la norma es que exista una reciprocidad financiera, esto es, desincentivar las liquidaciones o retiros parciales para de esa manera, producir acumulación del ahorro, permitiendo al fondo mantener los recurso destinados al pago de las prestaciones sociales de sus afiliados y como contraprestación, reconocerle los intereses sobre la totalidad del saldo, logrando generar de esa manera un equilibrio entre los intereses del gobierno nacional y el de los educadores.
Lo anterior muestra que, si bien el legislador no consagró la sanción moratoria por pago tardío de los intereses de las cesantías anualizadas a favor de los docentes afiliados al FOMAG, ello obedece a que contempló otros beneficios en la forma de 12 1ra Instancia – Índice 00001 del Expediente digital en Samai 13 1ra Instancia – Índice 00041 del Expediente digital en Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 liquidación de dichos intereses de los que no goza la población destinataria del régimen general.
Por lo expuesto se negarán las pretensiones de la demanda, en el entendido de que no hay lugar a establecer que se causó la mora de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por la consignación de las cesantías de la señora CARMEN CECILIA HERRERA CONTRERAS correspondientes a la vigencia 2020 y porque para su caso no resulta procedente la aplicación de la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías de que trata el artículo 1° de la Ley 52 de 1975.[...]”-Sic- IV.- RECURSO INTERPUESTO. - Dentro del término de ejecutoria de la sentencia de fecha 25 de agosto de 2023, proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la decisión sosteniendo que lo decidido por el A quo discrepa con la normativa aplicable al caso, es decir, el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 misma que ha sido respaldada repetidamente por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado a favor de los docentes, incluso en sentencias de unificación, lo que contrario a la decisión tomada en primera instancia conllevaría al reconocimiento de las pretensiones de la demanda, ya que el régimen especial para los docentes no puede imponer condiciones menos favorables que el régimen general.
Indica que no existen razones constitucionales que justifiquen el no pago de intereses a las cesantías antes del 31 de enero y la no consignación de las cesantías antes del 15 de febrero para los docentes oficiales cuyas cesantías se liquidan de manera anualizada, ya sea por vinculación directa desde el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL o por afiliación al FOMAG a partir del 1 de enero de 1990, alega que el no pago oportuno de estos rubros vulnera disposiciones legales y, más significativamente, reglamentos constitucionales que deben ser protegidos de manera inmediata.
El recurrente señala que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional desde las Sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016, los docentes oficiales se equiparan a los servidores públicos bajo la modalidad de empleados públicos, además argumenta que la desigualdad en la liquidación de intereses a las cesantías no puede considerarse como una ventaja del régimen especial puesto los docentes llevan más de 30 años soportando condiciones menos favorables.
Agrega que la demanda no solo busca la sanción moratoria contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, sino también la indemnización moratoria por el pago extemporáneo de los intereses a las cesantías del año 2020 teniendo en cuenta que esta hace parte integral del artículo 99 de la ley 50 de 1990, según el Decreto Reglamentario 1176 de 1991.
Sugiere que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en calidad de representante de la Nación, es responsable del reconocimiento de las cesantías para los docentes afiliados al FOMAG, puesto es su competencia legal girar los recursos al fondo y garantizar el pago de las prestaciones, recursos que según la parte actora han sido retenidos a pesar de la reglamentación establecida por la Ley 715 de 2001, que prohíbe que los recursos destinados a prestaciones sociales lleguen a entidades territoriales, la práctica de retener los recursos persiste desde la expedición de la Ley 91 de 1989; por otro lado, sostiene que a través del MINISTERIO DE EDUCACIÓN y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que forman parte del Consejo Directivo del Fondo según la Ley 91 de 1989, manipulan las actuaciones de financiamiento en beneficio de su economía, sin considerar el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 perjuicio causado a los trabajadores de la educación, conductas que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han ordenado corregir.
Concluye destacando que, según la evidencia en el expediente, las entidades demandadas no consignaron el valor de las cesantías al FOMAG dentro del término establecido, respaldando esta afirmación con pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - Mediante auto de fecha 2 de noviembre de 2023, se admite el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por el apoderado judicial de la parte demandante14, contra la sentencia de fecha 25 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Público, trámite que se surtió en debida forma, informando la oportunidad de emitir concepto.
Ejecutoriada la admisión del recurso, el expediente ingresó para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo en esta instancia. VI.- CONSIDERACIONES. - Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, a la luz de las normas legales pertinentes, de las pruebas legalmente allegadas al mismo, adoptar la decisión que en derecho corresponda frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 25 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR 6.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 25 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - En este caso, la Sala examinará el recurso de apelación presentado, abordando varios aspectos importantes.
En primer lugar, se analizará la naturaleza jurídica de las cesantías y la indemnización moratoria por retraso en su pago a los docentes, así como los casos anteriores en los que se ha aplicado la sanción establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al FOMAG. En segundo lugar, se estudiará si es posible otorgar dicha indemnización cuando los intereses de cesantías se consignan fuera de plazo a los maestros, de acuerdo 14 1ra Instancia – Índice 00004 del Expediente digital en Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 con la Ley 52 de 1975, o si se deben respetar los términos establecidos en el Acuerdo No. 039 de 1998 emitido por el Consejo Directivo del FOMAG sobre el procedimiento de pago.
Finalmente, se resolverá el caso específico en cuestión, teniendo en cuenta todos los aspectos mencionados anteriormente. 6.3.- CUESTIÓN PREVIA. - El artículo 18 de la Ley 446 de 1998, establece los requisitos para determinar la prelación para dictar sentencia, lo que implica que resulta obligatorio para los jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
Esta disposición fue retomada por el artículo 63A de la Ley 1285 de 2009, que adicionó el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia15, que definió las reglas de aplicación de la prelación de procesos en turno para fallo. Con todo, en los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público, en atención a su importancia jurídica y trascendencia social.
En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la procedencia de reconocer la sanción moratoria a favor de la demandante por el no pago oportuno de las cesantías causadas para la vigencia 2020, así como la indemnización prevista por el pago extemporáneo de los intereses sobre las cesantías, respecto de los cuales esta Corporación ha adoptado posición unificada que se apoya en precedentes fijados por el H. Consejo de Estado y la H. Corte Constitucional tienen una línea jurisprudencial pacífica susceptible de ser aplicada, por lo que es claro que en aplicación de lo previsto en el artículo 16 de la Ley 1285, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada. 6.4.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS. - Sobre el auxilio de cesantía se tiene, que es una retribución diferida establecida como previsión y asistencia social en beneficio del trabajador.
Tratándose de los empleados públicos, el auxilio en comento es la prestación social que se reconoce y paga cuando se rompe el vínculo entre el funcionario y el Estado, es decir, cuando este se retira del servicio, denominada definitiva; y parcial, la que 15 “ARTÍCULO 16. Adiciona el Artículo 63A de la Ley 270 de 1996. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Artículo 63A.
DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.
Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación. Igualmente, las Salas o Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados de manera preferente.
Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos. Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
PARÁGRAFO 1 °. Lo dispuesto en el presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. [...]” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 se paga en vigencia del vínculo laboral, previo cumplimiento de ciertos requisitos exigidos por la ley.
Con esas precisiones es claro, que para que un empleado público, cuyo ingreso al servicio se dio a través de una relación legal y reglamentaria, tenga derecho al auxilio de cesantía, basta que exista un vínculo laboral, el cual puede darse bajo un nombramiento en propiedad, en provisionalidad, en período de prueba o, en periodicidad. Así las cosas, analizará esta Corporación las consecuencias, para efectos del reconocimiento y pago de dicho auxilio, del proceso de nacionalización de la educación, así: La Ley 91 de 1989, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, establece que éste atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de dicha Ley, y de los que se vinculen con posterioridad a ella.
En efecto, el artículo 15 estableció: “1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley”.
(Subrayas fuera del texto). La misma norma, en cuanto al régimen de las cesantías estableció: “A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período”.
(Subrayas fuera del texto). De las normas transcritas se deduce que existen dos regímenes de cesantías, uno con retroactividad y otro sin retroactividad; en el primero, las cesantías se liquidan con el último salario devengado, salvo que haya tenido modificaciones en los últimos tres meses, beneficiando a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989; mientras que en el segundo, las cesantías se liquidarán tomando como base el salario promedio mensual devengado por el empleado o trabajador en los tres últimos meses de cada año, el cual cobija a los docentes que se vinculen Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 a partir del 1º de enero de 1990, y los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir de la misma.
Ahora bien, en lo concerniente al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, tenemos que el artículo 1° de la norma, señala: “ARTÍCULO 1º. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 2 º. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. (Subrayas fuera del texto). Es menester recalcar, que el Consejo de Estado unificó jurisprudencia16, no sólo en relación con la aplicabilidad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 a los docentes afiliados al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, sino además, en cuanto al término a partir del cual se debe contabilizar la indemnización moratoria por retardo o no pago de las cesantías definitivas o parciales, sobre el salario básico a tener en cuenta para el reconocimiento de la sanción moratoria y sobre la no procedencia de la indexación en la cancelación de la misma, no obstante, al no ser la cuestión litigiosa debatida en esta oportunidad, no nos centraremos a analizar las reglas jurisprudenciales referidas en dicha decisión. Ahora bien, en lo concerniente a la sanción moratoria para el sector privado, contemplada en la Ley 50 de 1990, “por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”, tenemos que el artículo 99 consagra la penalidad en que incurre el empleador que no efectúe la consignación de manera oportuna, del auxilio de cesantías en la cuenta individual del fondo privado escogido por el trabajador, así: “ARTÍCULO 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 16 SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […]”. (Subrayas de la Sala) Ahora, pese a que la norma transcrita se encontraba destinada específicamente a los trabajadores cobijados por las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, con la expedición de la Ley 344 de 1996, la disposición relativa a las cesantías se hizo extensiva a los servidores públicos, definiendo en el artículo 13 ibídem, el régimen anualizado de liquidación de cesantías para todas las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado a partir de su entrada en rigor, esto es, el 31 de diciembre de 1996, determinándose puntualmente en el artículo 13 lo siguiente: “ARTÍCULO 13.
Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […]”. (Subrayas de la Sala) El artículo anterior, fue reglamentado por el artículo 1º del Decreto 1582 de 1998, extendiendo de manera expresa, la aplicación de los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afiliaran a los fondos privados de cesantías creados por esta última ley, así: “ARTÍCULO 1º.- El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.
PARÁGRAFO. - Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998.” (Subrayas fuera del texto original). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 Ahora bien, en cuanto al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”, a favor del personal docente del sector oficial afiliado al FOMAG, es menester recalcar que el Consejo de Estado era anteriormente del criterio que los servidores públicos, entre ellos los docentes, no estaban amparados por las disposiciones de liquidación anual de las cesantías consagradas en la Ley 50 de 1990, bajo el entendido de que la aplicación de tales previsiones con destino a los empleados territoriales surgió de la Ley 344 de 1996, en cuyo artículo 13 les hizo extensivas las normas vigentes en materia de cesantías, pero con la salvedad de que ello era “sin perjuicio de lo estipulado en la Ley 91 de 1989”, lo que se traducía en que lo allí dispuesto no cobijaba al personal docente, posición que asumió al tenor de lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-928 de 2006, Corporación que al estudiar el ajuste del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 a los postulados de la Constitución Política, señaló que la forma de realizar el cálculo y pago de las cesantías a favor de los docentes afiliados al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO no era igual al dispuesto en la Ley 50 de 1990, puntualizando que ello no configuraba discriminación alguna.
Sin embargo, estos criterios de las Altas Cortes, han variado recientemente, señalando que en virtud del principio de favorabilidad, es viable aplicar a los docentes las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para éstos, el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación, también les debe ser consignado en el FOMAG, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación, so pena de que se incurra en mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso.
En efecto, la Corte Constitucional, en sentencia SU-098 de 2018 M.P Gloria Stella Ortíz Delgado, al respecto indicó: “…[e]sta Corporación considera que, en el régimen anualizado, aplicable al caso de los docentes vinculados después de 1990 y 1996, es lógico que se exija la afiliación y el pago oportuno del auxilio de cesantías, ya que la consignación es la manera de garantizar el acceso a la prestación. Sin duda, este sistema solo puede ser equitativo si las personas pueden contar con su pago de forma oportuna para poder disponer de la prestación en cualquiera de los eventos en que se permite, esto es, ante el desempleo, para financiar la educación propia, de compañeros permanentes, de los hijos o dependientes y para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda.
Adicionalmente, cabe anotar que, como quedó visto, una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros trabajadores del Estado que gozan de la sanción como garantía de la prestación. Esta distinción viola el derecho a la igualdad toda vez que los docentes tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores estatales, lo cual no constituye un motivo valido en sí mismo para negar su acceso.
Si bien se ajusta a la Constitución la creación de regímenes especiales, inclusive dentro de los trabajadores del Estado, en este caso se trata de una prestación exigible para todos los trabajadores, por lo cual la discusión está en su forma de garantía. El derecho a la igualdad exige que no se hagan distinciones injustificables entre sujetos asimilables.
Los docentes hacen parte de los empleados públicos, a quienes, en general, les aplica la sanción moratoria. En tal medida, se trata de un escenario en el cual todos gozan de una prestación, el auxilio de cesantías, que garantiza la subsistencia ante el desempleo y el acceso a la educación y vivienda. Por ello, un Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 acercamiento que disminuye la protección de la garantía a unos en perjuicio de los otros viola el derecho a la igualdad.
Como se advirtió, los docentes se encuentran en la categoría de los empleados públicos y no existe razón que justifique que en su calidad de trabajadores no tengan derecho, de la misma forma que los demás servidores públicos, a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo. Una interpretación contraria no protegería a estas personas en la misma forma que a otros servidores públicos, lo cual tendría como consecuencia la restricción de su posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación. 68.
Para la Sala, la anterior interpretación no resulta incompatible con el régimen especial que regula la figura del auxilio de cesantías de los docentes porque no afecta los requisitos, términos y competencia para su reconocimiento ni afecta el derecho de los docentes a esta prestación como tampoco genera exclusiones entre los docentes del magisterio, lo cual, al parecer, si se derivaría de la interpretación según la cual solo los docentes del sector territorial tendrían derecho a esta consecuencia legal por el incumplimiento de la consignación de la prestación social del auxilio de cesantías.
Sumado a lo anterior, el régimen especial al que está sometido el actor no contempla la sanción que solicita, situación distinta sería que su régimen lo contemplara o que, en su lugar, se estableciera otro tipo de beneficios o sanciones, lo cual, en este caso no se evidencia. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que hipótesis como las que ahora se encuentran bajo estudio pueden desconocer el derecho a la igualdad. … En este marco, la Sala advierte que en este caso no se presenta antinomias legales que puedan y deban resolverse a través del principio de especialidad, ya que no se trata de elegir la aplicación de una u otra normativa, pues lo que sucede es que la norma especial carece de regulación respecto a una figura jurídica que sí está presente en la norma general, por tanto, lo que se evidencia es un vacío. Es decir, la normativa que regula el régimen especial de docentes no reguló la materia de la sanción moratoria ni sustrajo o excluyó está figura jurídica que sí está regulada en la norma general, en consecuencia, no se trata de normas excluyentes que exigen aplicar una u otra sino de disposiciones que se complementan.
Bajo esta línea argumentativa es importante enfatizar que en este caso no se vulnera el principio de inescindibilidad o conglobamento, según el cual “El texto legal así escogido debe (…) aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido”[139], en razón a que, al elegirse la norma más favorable al trabajador, es aplicable en su totalidad el contenido referente a la sanción moratoria por la no consignación del auxilio de cesantías en los términos previstos en la Ley 50 de 1990.
Esto es, no se elige parte de su contenido, pues no se aplican de manera fragmentada los contenidos normativos que más favorecen al trabajador con fundamento en distintas fuentes normativas, sino que como quedó expuesto, en el régimen especial hay una ausencia de regulación de la figura de la sanción moratoria por la no consignación de cesantías (vacío normativo), mientras que el régimen general si la contempla.
Así las cosas, se aplica de manera completa la norma especial, excepto en caso de vacío, en donde se aplica el régimen general. … De conformidad con todo lo expuesto, en consonancia con el principio de favorabilidad procede aplicar lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 ya que la Ley 91 de 1989 no contempla de manera expresa sanción por la no consignación de las cesantías en el FOMAG.” (Subrayas fuera del texto original) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 15 El anterior criterio, fue recientemente reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-332 de 2019 indicando lo siguiente: “… 52.
En síntesis, con base en la jurisprudencia constitucional, es posible concluir que (i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores, protegida por la Constitución; (ii) los miembros del Magisterio gozan de un régimen prestacional especial, en razón de la labor que desarrollan y su vinculación con el Estado;
(iii) los docentes oficiales se pueden catalogar como empleados públicos, en razón de las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento, que da lugar a una relación legal y reglamentaria; (iv) los docentes oficiales, en tanto empleados públicos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.[…]”.
(Subrayas fuera) Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos ha acogido el anterior criterio en providencias tales como la emitida el 24 de enero de 2019, radicado No. 76001-23-31-000-2009-00867, la proferida el 10 de julio de 2020, radicado No. 08001-23-33-000-2014-00208-01, la adoptada el 22 de octubre de 2020, radicado 08001-23-31-000-2014-00254- 01(4960-17), y, la más reciente, la emitida el día 17 de junio de 2022, radicado 47001-23-33-000-2019-00043-01 (3373-2020), M.P William Hernández Gómez, en donde se concluyó lo siguiente: “…[e]sta Sección Segunda ha considerado viable acoger el criterio de favorabilidad aplicado en sede constitucional, para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Por ende, se aplicará el anterior criterio a fin de determinar si la demandante es beneficiaria de la sanción pretendida en la demanda, en los términos del segundo problema jurídico planteado al inicio de estas consideraciones.” En suma, el alcance que debe darse a las previsiones contenidas en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, es reconocer también dicha indemnización a favor de los servidores públicos, incluidos los docentes, bajo los preceptos de la Ley 344 de 1996 y del Decreto 1582 de 1998, y por aplicación del principio de favorabilidad, de modo que frente a la mora en la consignación de dicha prestación a estos servidores públicos, resulta procedente el pago de una sanción correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, de tal suerte, que si al 15 de febrero de la siguiente anualidad no se verifica el depósito del monto correspondiente en el fondo de cesantías del FOMAG, el docente puede requerir el reconocimiento y pago de la sanción contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, antes citado.
En cuanto a los intereses de las cesantías, tenemos que éste es un derecho de los empleados y trabajadores en el régimen anualizado, razón por la cual no resulta viable que las entidades se sustraigan de sus obligaciones laborales y por tanto deberán adelantar todas las acciones de tipo presupuestal que permitan el cumplimiento de las mismas.
No obstante, se advierte, que recientemente el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación jurisprudencial en asuntos como el que hoy nos ocupa, llegando a la conclusión que el sistema especial de administración de cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, es incompatible con el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, además, que tampoco es procedente el reconocimiento de la indemnización estipulada en la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de los intereses del 12%, como Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 16 quiera que ella no está prevista en la Ley 91 de 1989, régimen especial de los docentes.
Así estipuló el máximo Tribunal17: “…156. De acuerdo con todo lo expuesto en precedencia, se establece que las leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, así como sus decretos reglamentarios no extendieron la sanción moratoria causada por la falta de consignación del auxilio de cesantías a los docentes afiliados al FOMAG y regulados por la Ley 91 de 1989 y, en todo caso es incompatible con el sistema que prevé la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio en las AFP, comoquiera que se trata de un sistema especial que establece unas normas acordes con su funcionamiento. 157.
Sin embargo, en el evento en que la entidad territorial haya omitido afiliarlo al FOMAG el docente estatal no se beneficiaría de aquellas, entre ellas, el reconocimiento de los intereses a las cesantías sobre el saldo total, en la medida en que este no existiría, de modo que le reportaría mayor utilidad las garantías de la Ley 50 de 1990 con fundamento en el cual tendría derecho a la sanción moratoria derivada del incumplimiento del empleador. 158.
En ese sentido, la regla de unificación jurisprudencial es la siguiente: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989. Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. 159.
En definitiva, la afiliación del docente oficial será el factor determinante para establecer si hay lugar o no a la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que a los no afiliados se les debe garantizar una mínima derivada del sistema general de liquidación anualizada de la prestación económica. 160. Con todo, es conveniente aclarar que es cierto que algunos de los integrantes de la Sección Segunda, Subsecciones A y B, a partir del 2019, suscribieron providencias en las que se adoptaron tesis distintas sustentadas en el precedente contenido en la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional, en relación con el derecho de los docentes afiliados al FOMAG a ser beneficiarios de la sanción moratoria regulada por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por el retardo en la consignación del auxilio de cesantías, tal y como se expuso en el auto del 24 de agosto de 2023, por el cual la Sección avocó conocimiento del asunto. 161.
Sin embargo, el nuevo pronunciamiento de la Corte emitido en la sentencia SU- 573 de 2019 y la revisión de los supuestos jurídicos relevantes en la materia llevan a la Sala a unificar su criterio en la presente sentencia y a acoger la regla de interpretación aquí definida. Es así, por cuanto el análisis detallado, lógico y razonado de los sistemas administrados por FOMAG y por las AFP permite concluir que el primero resulta incompatible con la sanción moratoria por la falta de consignación oportuna de las cesantías. … 181.
Así, la Ley 52 de 1975 integrada por tres artículos, estipuló el reconocimiento de intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares a partir del 1 de enero de 1976163. Su cuantía es del 12% anual sobre los saldos que tenga a su favor a 31 de diciembre de cada año, o a la fecha de retiro de aquel o de la liquidación parcial de dicha prestación social (artículo 1, numeral 1).
Este porcentaje fue el mismo que acogió el artículo 99, numeral 3, de la Ley 50 de 1990 para sus beneficiarios, así como el plazo para su pago, según el inciso segundo del artículo 3 del Decreto 1176 de 1991, que reglamentó la anterior. 17 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Segunda. Sentencia SUJ- 032-CE-S2-2023 de 11 de octubre de 2023.
Expediente No. 66001-33-33-001-2022-00016-01. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 17 182. La consecuencia derivada del incumplimiento de esta obligación por parte del empleador es la de pagar una «suma adicional igual a dichos intereses» a título de indemnización por cada vez que incumpla, salvo los casos de retención autorizados por la ley o convenidos por las partes (artículo 5 del Decreto 116 de 1976). 183.
Sobre la sanción en mención y su extensión al sector público, el Consejo de Estado sostuvo que «[ ] por expreso mandato del artículo 1 de la Ley 52 de 1975, solo son beneficiarios los trabajadores a quienes se apliquen las normas del Código Sustantivo de Trabajo relacionadas con el auxilio de cesantías». 184. Ahora bien, en el caso específico de los docentes oficiales, la Corte Constitucional en la sentencia C-928 de 2006 determinó que la divergencia en cuanto al manejo de los intereses a las cesantías y específicamente, el que no se haya señalado esa consecuencia pecuniaria, se ajusta a la Constitución Política, en atención a que el sistema de cesantías del sector privado es diferente del de los educadores estatales regulado por la Ley 91 de 1989. 185.
Posteriormente, se demandó en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad la expresión «particulares», contenida en el título de la Ley 52 de 1975. En aquella oportunidad, el accionante sostuvo que aquella vulneraba el derecho a la igualdad de los docentes al servicio del Estado respecto de los trabajadores particulares, al establecer términos diferentes para el pago de los intereses a las cesantías y pese a que existan retrasos no se genera la indemnización que sí prevé el otro sistema. 186.
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-393 del 2011 declaró exequible la expresión demandada, al considerar que la Ley 52 de 1975 tenía la finalidad de permitir que las sumas de cesantías pudieran ser utilizadas como capital de trabajo por los fondos administradores privados a cambio de un rendimiento razonable de los trabajadores.
Por otra parte, la Ley 91 de 1989 pretendió corregir el desorden que el magisterio padecía en materia salarial y prestacional, replantear los mecanismos financieros y administrativos vigentes para el pago de las obligaciones existentes y futuras, así como distribuir claramente las responsabilidades entre el sector central y el descentralizado. 187.
En definitiva, concluyó que no es posible comparar aisladamente aspectos puntuales de un régimen especial que comprende asuntos prestacionales y de seguridad social, basado en sus propias reglas, principios e instituciones. 188. En esas condiciones, es razonable concluir que a los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho al reconocimiento de la indemnización estipulada en la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de los intereses a las cesantías.”-Se subraya- Dentro de este orden de ideas, la Sala cambiará la postura que venía asumiendo al debatir temas como el que hoy nos ocupa, para dar aplicación estricta al precedente vertical transcrito, lo anterior, como quiera que éste constituye un lineamiento sentado por el órgano de cierre de esta jurisdicción, en sede de unificación, por lo tanto, para la resolución de asuntos con similitud fáctica y jurídica, el funcionario judicial debe acatar las cuestiones que allí hayan sido definidas.
Máxime que, el artículo 10 del CPACA, consagra de manera expresa el deber de las autoridades de aplicar de manera uniforme las normas jurídicas y las sentencias de unificación a situaciones que compartan los mismos supuestos fácticos o jurídicos, así: “ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 18 uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.”18 Por consiguiente, para la resolución de asuntos como el que es sometido en consideración, se repite, se dará aplicación estricta al precedente vertical en sede de unificación adoptado por el Consejo de Estado. 6.5.- CASO CONCRETO. – En el asunto bajo estudio la demandante persigue el pago de la sanción moratoria derivada de la tardanza en la consignación del auxilio de cesantías correspondiente al año 2020, así como la indemnización por la demora en la consignación de los intereses de la cesantía. La sentencia objeto de la alzada negó las pretensiones de la demanda, argumentando que a pesar de que el régimen de cesantías que cobija a los docentes oficiales contenido en la Ley 91 de 1989, no se concibió sanción alguna por la consignación extemporánea del auxilio de cesantías, también lo era que las previsiones de la Ley 50 de 1990 no les eran aplicables, puesto que, al encontrarse afiliado al fondo, la disponibilidad de los recursos está garantizada a través del Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, de suerte que, al momento de solicitar el retiro parcial o definitivo, el docente podrá disponer de los recursos.
De igual forma, adujo el a quo que en el asunto de marras no era posible la aplicación de la Ley 52 de 1975, por la no consignación oportuna de los intereses de cesantías, como quiera que, la norma especial que contiene el régimen de cesantías de los docentes reguló el pago de un interés sobre las cesantías anualizadas a favor de los docentes, el cual resulta más beneficioso que el señalado en el régimen general, sin establecer una consecuencia por su pago tardío. Inconforme con la decisión anterior, el apoderado de la parte actora presenta recurso de apelación, señalando en primer lugar, que el hecho de que los docentes pertenezcan a un “régimen especial”, no implica que las entidades nominadoras y responsables de sus prestaciones sociales, se sustraigan de la obligación de consignar los recursos de las cesantías en el Fomag, además, que según su dicho, la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha permitido la aplicación de la ley.
En cuanto a la negativa de la indemnización contemplada en la Ley 52 de 1975, el recurrente considera que las Leyes 52 de 1975, 50 de 1990 y 344 de 1996, regularon la manera cómo y cuándo se deben reconocer los intereses a las cesantías y la consignación oportuna de las mismas, creando la posibilidad de imponer una sanción a la entidad cuando eventualmente por la parte fuerte de la relación laboral se incurra en retraso en la cancelación de los recursos y seguidamente se configure la transgresión de los términos allí dispuestos.
Considera, que al ser los docentes trabajadores del régimen especial, son sujetos de aplicación del contenido del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, situación que ya ha sido revaluada por la SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional y que el Consejo de Estado ha sido constante en definir, incluso en sentencias de unificación, por lo 18 Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-634 de 2011, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 19 que considera, que guardando similitud para la cancelación de los intereses a la cesantías, lo pretendido por las Altas Cortes es la protección de los derechos prestacionales de los trabajadores, siendo procedente así la Ley 52 de 1975, con base en el principio de favorabilidad.
Así las cosas, para efectos de resolver lo anterior, la Sala analizará, los elementos materiales que fueron aportados al proceso para efectos de determinar lo que se pudo comprobar en el mismo. - Extracto de intereses de cesantías del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO correspondiente a la docente CARMEN CECILIA HERRERA CONTRERAS, en donde se evidencia en cuanto a la consignación de los intereses a las cesantías de la vigencia 2020, que estos se transfirieron a BANCOLOMBIA el 31 de marzo de 2021, por valor de $359.785. - Así mismo se aportó, la certificación expedida por la Coordinación de Ingresos y Cartera - Dirección Administrativa y Financiera - Vicepresidencia Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en donde se deja constancia que el Ministerio de Educación Nacional durante la vigencia 2020, giró mes a mes de forma global los aportes de cesantías de dicha vigencia al FOMAG, de acuerdo con la programación de giros PAC (Plan Anual Mensualizado de Caja). - Derecho de petición de fecha de envío, 29 de julio de 2021, en donde la parte actora solicita el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la tardanza en la consignación de las cesantías del año 2020, en aplicación de la Ley 50 de 1990, así como la indemnización por la demora en la consignación de los intereses a las cesantías, en virtud de la Ley 52 de 1975.
En ese orden de ideas, descendiendo al asunto de autos, tenemos que en el expediente no está en discusión que la demandante se encuentra afiliada al FOMAG, de hecho las pruebas que militan en el plenario acreditan que en razón de ello, la actora solicitó a dicha entidad el reconocimiento y pago de la sanción e indemnización que se estudian, por lo tanto, al tenor de lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación transcrita con anterioridad, a la demandante no le asiste derecho a la sanción moratoria contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 puesto que ella es incompatible con el sistema de liquidación anualizada de cesantía que administra el FOMAG, y, de contera, tampoco tiene derecho a la indemnización señalada en el artículo 1° de la Ley 52 de 1975, al no estar prevista en la Ley 91 de 1989, régimen especial para los docentes.
Por lo tanto, la sentencia de primera instancia será confirmada, en su integridad. 6.6.- CONDENA EN COSTAS. - Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho19, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de 19 Artículo 361 del Código General del Proceso.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 20 auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado20en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso que nos ocupa, la Sala no condenará en costas, teniendo en cuenta que no se atisba evidencia alguna de causación de expensas que justifiquen su imposición. DECISIÓN. - En mérito de lo expuesto, esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, el día 25 de agosto de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen. Notifíquese y Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 113 20 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806-2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00154-01 Sentencia de Segunda Instancia 21 DORIS PINZÓN AMADO MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrada Magistrado MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 64e2380e6ee14bbecc3f1bc6b74cbdfb3d83bd738d64124cbd869baab6db7493 Documento generado en 23/11/2023 11:22:11 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica