TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (Segunda Instancia – Oralidad) DEMANDANTE: TOMASA CECILIA SUÁREZ ROMERO DEMANDADA: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO No.: MAGISTRADA PONENTE: 20-001-33-33-007-2022-00352-01 DORIS PINZÓN AMADO I.- ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, en contra de la sentencia de fecha 23 de agosto de 2023, por medio de la cual el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, negó las súplicas incoadas en la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de antecedentes fácticos y jurídicos a la decisión adoptada en primera instancia, los siguientes: 2.1.- HECHOS. - De conformidad con los hechos expuestos en la demanda, se indica que mediante el Acuerdo Municipal No. 013 del 14 de abril de 1983 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, se creó la prima de antigüedad destinada para los empleados que cumplieran cinco (5) años o más de trabajo continuo al servicio del ente territorial.
Señala que posteriormente el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR mediante sentencia del 14 de marzo del 2013, decidió declarar la nulidad del citado acto administrativo, no obstante lo cual, en la parte resolutiva de la providencia se indicó que las primas de antigüedad reconocidas con anterioridad al fallo, deberían seguirse cancelándose a los beneficiarios.
Refiere que el fallo fue cumplido a cabalidad hasta el mes de diciembre de 2017, momento en que fue suspendido el pago por parte de las entidades accionadas, razón por la cual el 10 de diciembre de 2021, la parte demandante presentó una solicitud de reconocimiento y pago de la prima de antigüedad ante el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR que, de manera ficta, rechazó las pretensiones expresadas en la petición. Añade que el mismo día presentó una petición similar al MINISTERIO DE Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 EDUCACIÓN NACIONAL para el restablecimiento del pago de la prima de antigüedad, sin embargo, el 21 de diciembre de 2021, mediante el oficio N° 2021- EE-399064, la entidad negó el reconocimiento de dicha prestación. 2.2.- PRETENSIONES. – Fueron incoadas en la demanda, en los siguientes términos: “1.
DECLARAR la Nulidad del acto administrativo ficto o presunto, como consecuencia del silencio administrativo por parte del municipio de Valledupar Cesar ante la reclamación de fecha 10 de diciembre de 2021, y se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 2021-EE-399064 de fecha 21 de diciembre de 2021 expedido por el Ministerio de Educación Nacional, por medio de los cuales se le niega el pago de la cual se le niega el pago de la prima de antigüedad a mi poderdante, correspondiente a los meses de enero de 2018 hasta la fecha. 2.
COMO consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se condene a las demandadas al reconocimiento y pago de la prima de antigüedad, correspondiente a los meses de enero de 2.018 hasta la fecha. 3. CONDENAR a las demandadas al reconocimiento y pago indexado de los valores correspondientes a las primas de antigüedad dejadas de pagar desde el mes de enero de 2.018 hasta la fecha en la que se cause su pago. 4.
CONDENAR al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR y al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, al pago de intereses en las condiciones previstas en el inciso tercero del artículo 192 de la ley 1437 de 2011. 5. ORDENAR al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR y al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a que dé cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 6.
CONDENAR en costas y agencias en derecho a la (s) entidad (es) demandada (s).” –Sic- En la demanda se señalan como normas violadas lo previsto en los artículos 20, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; Acuerdo No. 013 de 14 de abril de 1983 “por medio del cual se crea la Prima de Antigüedad, para los empleados Municipales” expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, y la Sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, expedida el 14 de marzo de 2013, con radicación No. 20001233100420110029000. 2.3.- ACTUACIÓN PROCESAL. - 2.3.1.- ADMISIÓN: La demanda fue admitida mediante auto de fecha 16 de agosto de 20221, siendo debidamente notificada a las partes intervinientes y al Ministerio Público, y se corrió traslado a los demandados, al Ministerio Público y terceros relacionados. 2.3.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: Dentro de la oportunidad concedida se registraron las siguientes intervenciones: 2.3.2.1.- NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL2: El apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar 1 1ra Instancia - Índice 00004 del Expediente Digital en SAMAI 2 1ra Instancia - Índice 00008 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 fue declarado nulo mediante sentencia de fecha 14 de marzo del 2013 proferida por el H. Tribunal Administrativo del Cesar, dado que la corporación de elección popular no tenía competencia para crear y fijar prestaciones salariales, facultad que solo ostenta el Gobierno Nacional conforme a los parámetros generales fijados por el Congreso de la Republica en la Ley 4ª de 1992.
Partiendo de esa premisa, concluyó que debido a que la prima de antigüedad no fue creada por órgano competente, tampoco era posible reconocer a favor de los trabajadores que la recibieron derechos adquiridos, en tanto esos pagos no fueron realizados con apego a la Constitución y la ley, requisito sin el cual no podía operar esa figura.
Señaló que en el evento que lo manifestado por la parte demandante llegare a ser cierto, el Consejo de Estado ha manifestado que en casos como el que nos ocupa donde la parte actora soporta su reclamo salarial en actos departamentales o municipales que fueron expedidos por fuera de la órbita de sus competencias, es obligación del juez contencioso administrativo hacer uso de la figura contenida en el artículo 4º superior que le permite, cuando observa incompatibilidad entre un acto o norma con la Constitución, inaplicar el acto y hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad.
Finalmente, legitimó su defensa con la formulación de las siguientes excepciones: (i) Excepción de inconstitucionalidad, (ii) Decaimiento del acto administrativo, (iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, (iv) Prescripción, (v) Cobro de lo no debido, (vi) Inexistencia de la obligación, (vii) Inexistencia de concepto de violación de los actos administrativos, (viii) Inexistencia del derecho, (ix) Genérica e innominada. 2.3.2.2.- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR3: Su apoderado judicial se opuso a las pretensiones, declaraciones y condenas solicitadas por la parte actora, aduciendo que carecen de fundamento o base legal que justifiquen la anulación del acto administrativo demandado.
Expresó que el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR ha actuado de acuerdo a la ley y que no se ha violentado ningún derecho a la parte demandante, pues esa entidad territorial no tenía la obligación de autorizar o pagar los conceptos reclamados por el apoderado de la parte demandante, ya que el acto administrativo que reconocía la mencionada prestación fue declarado nulo mediante Sentencia de fecha 14 de marzo del 2013 proferida por el H. Tribunal Administrativo del Cesar, partiendo de la falta de competencia del Concejo municipal para crear beneficios salariales a favor de los empleados territoriales, que recae exclusivamente en el Gobierno Nacional, dentro de los parámetros fijados por el acto legislativo 01 de 1968.
Finalmente, legitimó su defensa con la formulación de las siguientes excepciones: (i) Inexistencia de derecho adquirido, (ii) Supremacía de la Constitución, (iii) Legitimación en la causa por pasiva, (iv) Pago de lo no debido, (v) Genérica o innominada. 2.3.3.- AUDIENCIA INICIAL: En audiencia inicial realizada el 21 de junio de 20234 en aplicación de lo previsto en el artículo 179 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR agotó todas las etapas procesales y se abstuvo de fijar fecha de 3 1ra Instancia - Índice 00015 del Expediente Digital en SAMAI 4 1ra Instancia - Índice 00036 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 audiencia de pruebas, por lo que mediante auto de fecha 21 de julio de 20235 corrió traslado por el término de diez (10) días a las partes para alegar de conclusión 2.3.5.- PRUEBAS: Como pruebas se allegaron a la actuación los documentos que se relacionan a continuación: Derecho de petición de fecha 10 diciembre de 2021, en el cual la señora TOMASA CECILIA SUÁREZ ROMERO solicita al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad y otros conceptos.6 Respuesta de fecha 21 de diciembre de 2021, en la que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL informa a la demandante no ser la autoridad competente para resolver la petición calendada el 10 de diciembre de 2021.7 Decreto N° 026 de fecha 10 de marzo de 1993, por el cual se nombró a Tomasa Cecilia Suárez Romero en el cargo de maestra en la Escuela No. 2 de la Loma de Calenturas en el municipio de El Paso.8 Comprobantes de pago expedidos por la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR de fecha 14 de marzo de 2023, a nombre de la señora TOMASA CECILIA SUÁREZ ROMERO. 9 Certificado de historia laboral de la señora TOMASA CECILIA SUÁREZ ROMERO expedido por la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, en el cual consta que laboró en distintas entidades municipales desde el 8 de marzo de 1993.10 Certificados salariales y prestacionales de la señora TOMASA CECILIA SUÁREZ ROMERO, identificada con C.C. No. 49.755.062, durante el año 2013 y del 2017 al 2022, donde se detalla el pago de la prima de antigüedad en este interregno.11 Acuerdo No. 13 del 14 de abril de 1983 expedido por Concejo municipal de Valledupar, por medio del cual se crea la prima de antigüedad para los empleados municipales.12 2.3.6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. – Dentro de la oportunidad concedida tanto la parte demandante13, como la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL14 y el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR15 reiteraron lo manifestado en su escrito de demanda y contestación de la demanda. 2.3.7.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. – No se pronunció al respecto.
III.- SENTENCIA APELADA.16- El JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE 5 1ra Instancia - Índice 00045 del Expediente Digital en SAMAI 6 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 7 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 8 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 9 1ra Instancia - Índice 00028 del Expediente Digital en SAMAI 10 1ra Instancia - Índice 00028 del Expediente Digital en SAMAI 11 1ra Instancia - Índice 00028 del Expediente Digital en SAMAI 12 1ra Instancia - Índice 00028 del Expediente Digital en SAMAI 13 1ra Instancia - Índice 00050 del Expediente Digital en SAMAI 14 1ra Instancia - Índice 00049 del Expediente Digital en SAMAI 15 1ra Instancia - Índice 00048 del Expediente Digital en SAMAI 16 1ra Instancia - Índice 00053 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 VALLEDUPAR, en sentencia de fecha 23 de agosto de 2023 desestimó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “… para el Despacho es claro que en favor de la parte actora no existe un derecho adquirido traducible en la garantía de percibir la prima de antigüedad que se le canceló en virtud de las disposiciones del Acuerdo N° 013 de 1983, por cuanto la fuente de la cual nació la prerrogativa de percibir ese emolumento estaba viciada en tanto contrariaba flagrantemente la Constitución Política de 1886, y posteriormente, también resultaba aún más incompatible con las disposiciones de la Constitución Política de 1991, de la Ley 4ª de 1992 y del Decreto 1919 de 2002.
Incluso, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 1919 de 2002 son enfáticos en advertir que todo régimen salarial o prestacional que se cree con trasgresión del contenido constitucional y la distribución de las competencias establecidas para tal efecto, carecen de efectos y no pueden consolidar ningún derecho adquirido. Este criterio además enlaza con la esencia del derecho fundamental al trabajo desde su dimensión legitimadora, y garantiza la estabilización institucional según el diseño orgánico materializado tanto en la Constitución de 1886 como en la promulgada en el año 1991 que actualmente rige.
En efecto, la hermenéutica que se impone realizar en este caso particular en clave de constitucionalismo social indica que, en el sub judice, debe prevalecer el texto constitucional como norma de normas y principio fundante de todo el ordenamiento jurídico interno, de manera que si la prerrogativa de percibir la prima de antigüedad por parte de los empleados públicos territoriales vinculados al ente municipal contraría abiertamente la Constitución, es esta última la que debe prevalecer desde todos sus aspectos.
A lo anterior debe sumarse también que las consecuencias que naturalmente devendrían de reducir los efectos del texto constitucional en este asunto a costa de hacer prevalecer el error en que incurrió el Concejo Municipal al crear el emolumento cuyo pago ahora se reclama, implicarían el favorecimiento o establecimiento de un gasto creado por un estamento estatal que no asume presupuestalmente su pago según la ley, generando así también un desequilibrio del organigrama estatal y las normas de presupuesto lesionando el patrimonio público, cuya protección es un deber de las autoridades administrativas y la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, no pierde de vista el Despacho el hecho de que, según lo consignado en la sentencia del 14 de marzo de 2013, las primas de antigüedad que fueron reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad del acuerdo municipal debían seguirse cancelando a sus beneficiarios, lo cual esgrimió la parte actora como fundamento basilar de sus pretensiones bajo el entendido que dicha sentencia garantizó la continuación del reconocimiento y pago de la prima de antigüedad en favor de los docentes territoriales a pesar de su carácter extralegal.
Para esta judicatura la premisa consignada en esa sentencia no puede entenderse de esa manera, pues si se reflexiona este aserto con fundamento en la característica de habitualidad o periodicidad de esa prestación, lo que debe entenderse es que lo que protegió dicho fallo fue el pago de las primas de antigüedad cuyas condiciones para percibirlas reunieron los trabajadores en ese periodo y por tanto se estructuraron antes de la ejecutoria de esa sentencia, por lo que podía considerarse que ya habían ingresado al patrimonio de los trabajadores así fuera en forma proporcional o por doceavas partes.
De suerte que, lo que se protegió realmente fue el derecho a que la prima de antigüedad ya causada en ese periodo fuera efectivamente pagada al servidor público territorial proporcional o totalmente, pero no se protegió el reconocimiento y pago de las primas de antigüedad que se causaran con posterioridad o a futuro en favor de quienes ya venían devengándola hasta el momento en que se retiraran del servicio activo. […] Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 Por ende, aún en el evento en que se aceptara en gracia de discusión que el entendimiento de la orden consignada en el numeral tercero de la sentencia del 14 de marzo de 2013 emitida por el Tribunal Administrativo del Cesar no pueda ser otro distinto a que quienes ya venían percibiendo la prima de antigüedad deben seguir devengándola hasta que se retiren definitivamente del servicio, lo cierto es que ello contraría los efectos ex tunc que van intrínsecos a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, al precedente jurisprudencial antes citado, y especialmente contraría los principios y valores constitucionales que estaban vigentes al momento de ser expedido el acuerdo municipal que creó extralegalmente el emolumento prestacional objeto de la controversia.
Para esta judicatura, resulta irrelevante el hecho de que contra el ordinal tercero de la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar ya mencionada exista actualmente un recurso extraordinario de revisión instaurado por la Contraloría General de la República14, como lo adujo el ente territorial demandado en su defensa, como también resulta irrelevante el hecho de que la prima de antigüedad siguió cancelándose en favor de los docentes territoriales en fechas posteriores a la ejecutoria de dicha providencia y hasta el año 2017.
En efecto, por una parte, el recurso extraordinario de revisión no suspende el cumplimiento del fallo que se somete a revisión de conformidad con lo estatuido en el parágrafo del artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y por otra parte, la cancelación continuada de la prima de antigüedad hasta el año 2017 incluso estando ya ejecutoriada la providencia que anuló el acuerdo municipal tampoco tiene la potencialidad de generar derechos adquiridos en favor de la parte actora, pues esta actuación en nada saneó el vicio de inconstitucionalidad con que nació la prerrogativa de percibir dicho emolumento prestacional.
Lo verdaderamente relevante en el sub judice, es que la prima de antigüedad en que se centra la controversia era extralegal y contrariaba la Constitución, norma de normas cuyos valores y principios fundantes deben permear todo el ordenamiento jurídico interno. Así, normativamente es lógico y además necesario preservar la primacía de los postulados constitucionales por encima de cualquier otra fuente de derechos que se subordina a la Carta Política y a los instrumentos normativos que conforman el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, incluso las decisiones judiciales que emiten las autoridades en sede jurisdiccional que no ejercen la labor de interpretar la Constitución, pues ellas también deben encontrar su fundamento propio en las disposiciones tanto dogmáticas como orgánicas de la Carta.
A juicio de esta judicatura, pretender la perpetuación o reanudación del pago de una prima extralegal con fundamento en una interpretación ajena a los postulados constitucionales de una sentencia que sólo en apariencia garantiza la continuación del pago de dicho emolumento irregular, se finca en una hermenéutica estrictamente formalista que no consulta el naturalismo de los derechos que entran en juego.
La superioridad funcional del Tribunal Administrativo del Cesar no se desconoce si se atiende el contenido del fallo en cuestión armonizándolo con la naturaleza de la prestación económica que se creó en el acto administrativo que finalmente anuló dicho tribunal, como bien se expuso en párrafos que anteceden. Se reitera, incluso si se admitiera la interpretación que de esa sentencia hace la parte actora en el libelo, corresponde aquí entonces acoger una tesis que envuelva la esencia naturalista de la fuente que creó la prima de antigüedad y su legitimidad.
Ello conduce inexorablemente a una conclusión concreta: las bases jurídicas que soportaron el derecho a percibir dicha prestación carecieron en todo momento de fundamento constitucional y, por ende, al desaparecer estas bases del mundo jurídico, también desapareció el derecho a percibir económicamente la mencionada prima desde ese mismo instante, por contraponerse a la Carta Política y a su primacía. Las anteriores razones son suficientes para declarar probadas las excepciones formuladas por las demandadas, especialmente las de “inexistencia de la obligación”;
“inexistencia del derecho”, y la de “inexistencia de derechos adquiridos en contravía Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 de la Constitución”, estimándose innecesario pronunciarse respecto de los demás medios exceptivos por sustracción de materia.” -Sic- IV.- RECURSO INTERPUESTO. - El apoderado de la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación17, en el cual manifestó que la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Cesar fue contundente al determinar claramente los sujetos activos que debían continuar recibiendo la prima de antigüedad en el municipio de Valledupar, dilucidando que debían ser aquellos que lograran probar que la devengaban al momento en que fue proferida la sentencia que declaró nulo el Acuerdo No. 013 de 1983, razón por la cual indica que tanto el A quo como las autoridades administrativas han desconocido los postulados de respeto de las sentencias judiciales.
Agregó que, los docentes que tenían consolidado el derecho a recibir la prima de antigüedad de manera periódica mejoraron desde entonces sus condiciones de vida e integridad, así como la de su núcleo familiar, lo que conlleva en igual medida a la prerrogativa constitucional y legal de que a ningún trabajador se le puede desmejorar sus condiciones salariales, salvo que este autorice o llegue a un acuerdo con su empleador.
Sugiere que, la contundencia del derecho adquirido se refleja en los efectos de la sentencia, siendo evidente tanto para el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que efectuó el pago cuatro años después de la declaración de nulidad, como para el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Por todo lo anterior, solicita que la sentencia de primera instancia sea revocada en su totalidad y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta los efectos fijados en la providencia proferida por esta Corporación el 14 de marzo de 2013.
V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - Mediante auto de fecha 2 de noviembre de 202318, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 23 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Público, trámite que se surtió en debida forma, informando la oportunidad de emitir concepto.
Ejecutoriada la admisión del recurso, el expediente ingresó para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. No obstante, a través de su representante judicial, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL presentó escrito de alegatos de conclusión en esta instancia judicial19, argumentando que las solicitudes planteadas en la apelación interpuesta por el apoderado de la demandante no deben ser aceptadas por diversas razones específicas.
En primer lugar, sostuvo que el Concejo Municipal de Valledupar carecía de competencias, tanto constitucionales como legales, para instituir una prima de antigüedad. Además, argumentó que el reconocimiento de dicha prima se 17 1ra Instancia - Índice 00055 del Expediente Digital en SAMAI 18 2da Instancia - Índice 00004 del Expediente Digital en SAMAI 19 Expediente en SAMAI – Segunda Instancia – Índice 9 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 originó en circunstancias viciadas.
En segundo lugar, planteó la invalidez de alegar derechos adquiridos, dado que el reconocimiento de este derecho va en contra de la Constitución Política y las leyes civiles. La tercera objeción la fundamentó en la figura del decaimiento del acto administrativo. En cuarto lugar, indicó que los efectos de la sentencia que declaró la nulidad del acto no se limitan únicamente a los derechos en disputa, sino que también afectan a aquellos derechos que ya han sido consolidados.
Por último, invocó la excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4° de la Constitución Política como un argumento adicional. En resumen, la entidad presentó una serie de argumentos detallados para impugnar las pretensiones planteadas en la apelación, basándose en cuestiones de competencia, vicios en el proceso de reconocimiento, invalidez constitucional y legal, así como en la aplicación de la figura del decaimiento del acto administrativo El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo en esta instancia. VI.- CONSIDERACIONES. - Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, a la luz de las normas legales pertinentes, de las pruebas legalmente allegadas al mismo, adoptar la decisión que en derecho corresponda frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 23 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR. 6.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 23 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA. 6.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – Debe la Sala establecer si le asiste razón a la señora TOMASA CECILIA SUÁREZ ROMERO al cuestionar la decisión adoptada por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, por haber desconocido lo resuelto por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el 14 de marzo de 2013, en la cual pese a que se declaró la nulidad del Acuerdo 013 de 1983, se ordenó continuar realizando el pago de la prima de antigüedad a quienes se les venía cancelando, supuesto en el cual aduce se encontraba para la época de ejecutoria de la decisión y daría lugar a que se revocara la sentencia apelada, para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda reconociendo el derecho que le asiste.
De acogerse el argumento expuesto por la apelante, deberá la Sala definir durante qué periodo será reconocida la prima de antigüedad municipal cuyo pago fue suspendido desde el mes de diciembre de 2017, atendiendo la naturaleza extralegal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 que le fue atribuida en el marco de la normatividad expedida con posterioridad al acto de su creación. 6.3.- CUESTIÓN PREVIA. – Antes de entrar a estudiar el asunto de fondo planteado en esta oportunidad, se debe señalar que, en la actualidad, la Sala tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, esta misma norma permite que tal orden pueda modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. Teniendo en cuenta la naturaleza de este asunto sobre prima de antigüedad reclamada en demandas separadas por un gran número de docentes que pretenden su reconocimiento mediante sentencia judicial, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.
Al respecto, el Consejo de Estado20 efectuó un análisis en el que concluyó: “... Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso- Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
De las precitadas normas se advierte que por regla general en la jurisdicción contencioso-administrativa el juez debe proferir la sentencia o la decisión de fondo en el orden en que ingrese el proceso al despacho para ello, y únicamente se puede otorgar un trámite preferencial en atención a la naturaleza del asunto, por razones de seguridad nacional, cuando se vea amenazado el patrimonio público, exista grave violación a los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, o en asuntos de especial trascendencia social o por carecer de antecedentes jurisprudenciales y su solución sea de interés público con repercusión colectiva, o cuando su resolución íntegra entrañe solo la reiterada jurisprudencia, o cuando se determine un orden temático para su elaboración y estudio preferente, mediante acuerdo de la Sala.”-Se subraya- En el presente asunto, pues, advierte la Sala que en promedio en el Tribunal cursan un aproximado de 40 procesos por despacho para resolverse la segunda instancia, provenientes hasta hoy de los juzgados administrativos 1º, 2º, 7º, y 8º, siendo un total de 9 los juzgados de este Circuito; de donde se puede deducir razonablemente la existencia de una gran cantidad de procesos que están en trámite en la primera instancia, con la misma temática, que implica decisiones de contenido económico cuantioso para las partes, según se vio en los antecedentes fácticos, en las cuales están concernidas reclamaciones individuales que superan, como en este caso los $80.000.000.
De manera que resultó para la Sala Plena de esta Corporación trascendente el haber anticipado en turno para dictar sentencia en este proceso judicial. 20 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter. Bogotá, D.C., (28/03/2019). Radicación Número: 11001-03-25-000-2013-00608- 00(1191-13).
Actor: Agustín Sarmiento Sanabria. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de La Policía Nacional (Casur). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 6.4.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS. – El emolumento denominado prima de antigüedad fue introducido en nuestro ordenamiento jurídico con anterioridad a la expedición de la Constitución Política, inicialmente como un pago independiente que procuraba incentivar la permanencia en el servicio público, y con posterioridad, como un porcentaje sobre la asignación básica vinculada a un tiempo específico de servicio que incrementaba la remuneración percibida.
Como elemento del salario, la competencia para su creación por regla general ha sido atribuida al Congreso de la República en concurrencia con el Gobierno Nacional. No obstante, no puede la Sala desconocer que existió un lapso durante el cual nuestro régimen constitucional también le reconoció esa facultad a las asambleas departamentales (periodo comprendido entre el Acto Legislativo 3 de 1910 y el Acto Legislativo 1 de 196821), facultad que quedó eliminada con ocasión de la reforma constitucional de 1968, con las modificaciones introducidas a los artículos 76, 120 y 187 de la Constitución Nacional de 1886, pues fue precisamente a partir de esa reforma que se estableció la competencia concurrente entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial aplicable a los empleados estatales, situación que se consolidó definitivamente con la expedición de la Constitución Política de 1991.
En esta última reforma constitucional se estableció que la facultad para fijar el régimen salarial de los empleados públicos le corresponde al Congreso de la República y el Gobierno Nacional, sin perjuicio del ejercicio de las atribuciones que le fueron reconocidas a asambleas departamentales y concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de los servidores del nivel territorial, de acuerdo con los grados o los niveles de las distintas categorías de empleos, lo que en ningún caso conlleva facultad para crear elementos o factores salariales.
Lo anterior deja en evidencia que el cambio de competencias para fijar el régimen salarial de los empleados territoriales se produjo a partir del año de 1968, y se consolidó definitivamente con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, situación que ha permitido reconocer que constituyen derechos adquiridos los emolumentos creados por las asambleas departamentales con anterioridad a 1968, por haber accedido a ellos conforme al ordenamiento jurídico, y que respecto de los factores salariales reconocidos con posterioridad a ese periodo, solo se pueda admitir la existencia de situaciones jurídicas consolidadas, que aunque irregulares, no dan lugar a ordenar la devolución o reintegro de lo indebidamente percibido por haber tenido apariencia de legalidad pero no justo título, consideraciones que se extienden a los pagos realizados con fundamento en acuerdos municipales que hayan creado factores o elementos salariales.
Entonces, al hacer parte del salario, se debe aclarar, en relación con la competencia de las entidades territoriales para crear o establecer el régimen salarial o prestacional de los servidores públicos, que la Constitución Política en su artículo 21 “... En principio, el artículo 76 de esa Carta, si bien le confirió al Congreso la función de “Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus dotaciones.” (Numeral 7º), también autorizaba a esa Corporación Legislativa para “conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales.” (Numeral 3º), autorización que se repitió en el artículo 187 ibídem, cuando señalaba que “Las Asambleas Departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso.” Después, el citado Acto Legislativo de 1910, facultó directamente a las Asambleas para fijar “ el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, facultad ratificada por la Ley 4ª de 1913.
Posteriormente, el referido Acto Legislativo de 1945, reiteró tanto la autorización para que el Congreso confiriera atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales, como la facultad conferida por el Acto Legislativo de 1910, para que éstas fijaran el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos. [...]” Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 10 de julio de 2008.
Expediente No. 15001-23-31-000-2002-02573-01(2481-07). M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 150, numeral 19, otorga al Congreso de la República la potestad para dictar y regular las normas que requiere el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, y en el artículo 313 numeral 6 establece que los concejos municipales podrán determinar “ [l]as escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos ”, en concordancia con el artículo 315 numeral 7º, que deja en cabeza de los alcaldes la facultad de fijar los salarios de los empleos de sus dependencias en observancia de los acuerdos correspondientes.
Como consecuencia de lo establecido en el mencionado artículo 150 el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, disponiendo en su artículo 12 lo siguiente: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será́ fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará́ el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” Respecto a la facultad de las corporaciones públicas del nivel territorial para fijar, determinar o crear elementos salariales, el Consejo de Estado ha señalado reiteradamente: “ [e]l Constituyente de 1991, retomó el concepto de escalas de remuneración del Acto Legislativo No. 1 de 1968 y atribuyó a las autoridades seccionales y locales funciones afines en esta materia a las que se venían ejerciendo en vigencia de la Constitución anterior, es decir, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado.
En donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como este ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos señalados por la propia Constitución”. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la atribución conferida a las Corporaciones Administrativas Territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, no involucrándose dentro de tal concepto la potestad de crear factores salariales diferentes”.
De esta manera es claro que la competencia de las Corporaciones públicas del orden territorial en materia salarial es un asunto absolutamente circunscrito a la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos de acuerdo con los límites establecidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio de la atribución que le confiere la Constitución Política.
De donde fluye sin hesitación, que, en el nivel territorial, el único competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del respectivo orden es el Gobierno Nacional, decisión que corresponde a la que adoptó esta Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 Corporación en sentencia de 14 de marzo de 2013, al declarar la nulidad del Acuerdo No. 013 de 14 de abril de 1983.
Ahora, es precisamente la parte resolutiva del fallo del año 2013, en el cual se sustenta la parte demandante para incoar el medio de control que ahora se resuelve, atendiendo que en ella se hicieron las siguientes precisiones: “...Por ello, es menester afirmar que el análisis de la validez formal o de vigencia de los reconocimientos de prima de antigüedad que se hicieron con anterioridad a la ejecutoria de esta sentencia, debe tener en cuenta también las garantías constitucionales del trabajador y de su salario, y, en consecuencia, se deberán seguir cancelando las primas de antigüedad reconocidas con anterioridad a esta declaratoria de nulidad.” –Se subraya fuera de texto- Esta consideración que tuvo el Tribunal se enmarcó en la discusión sobre si los efectos de la anulación del acto administrativo (general) que creó la prima de antigüedad debían ser ex tunc22o ex nunc23.
Pero previamente a estudiar ese aparte de la decisión, quiere esta Sala anotar que, frente a un tema similar el Consejo de Estado en su Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda4, tuvo la oportunidad de analizar dichos efectos, con ocasión de la anulación de una ordenanza que creó el mismo factor de salario en el Departamento de Córdoba.
Al efecto se transcribe in extensu, lo dicho en esa reciente providencia de la alta Corporación, en virtud a que ilustra con suficiencia los argumentos que implican la problemática que nos ocupa: “... Sin embargo, esta sala de decisión, luego de analizar el devenir histórico de dicha discusión y las consecuencias que conlleva disponer efectos ex nunc o ex tunc al fallo que anula el acto administrativo de naturaleza general, coligió: Efectos de las sentencias de nulidad en lo contencioso administrativo.
La nulidad de un acto administrativo es declarada por la jurisdicción contenciosa cuando se comprueba que, en su expedición, es decir, desde que nació a la vida jurídica, se presentaron algunos de los vicios legalmente establecidos. Ahora bien, normalmente ocurre, que antes perder su presunción de legalidad, eventualmente un acto administrativo ha producido consecuencias en el tráfico jurídico, porque sus disposiciones pudieron haber concretado en los particulares un derecho o una garantía; por lo que surge entonces la controversia sobre cuál debe ser el alcance temporal de la decisión anulatoria, particularmente en cuanto a si los efectos del acto administrativo acaecidos mientras estuvo vigente se mantienen y conservan su validez o si también siguen la suerte del acto administrativo anulado.
En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tradicionalmente se ha preguntado, si la declaratoria de nulidad solamente puede tener efectos hacia el futuro, es decir «ex nunc», o si por el contrario los efectos de la decisión pueden retrotraerse hasta el momento de expedición del acto, o sea, «ex tunc». De entrada, aclara la Sala, que las respuestas a este interrogante han sido puras construcciones jurisprudenciales, puesto que no ha existido una fuente normativa positiva que regule la materia. […] La anterior presentación, aunque elaborada de manera sucinta permite comprender la dificultad que plantea adoptar reglas absolutas para conceder o no efectos 22 Diccionario panhispánico del español jurídico, de la Real Academia Española https://dpej.rae.es/lema/exnunc: «Gral.
Desde ahora. Expresión utilizada para determinar que las leyes, los contratos y los actos no tienen, ordinariamente, eficacia hacia el pasado. […]». 23 Ibídem https://dpej.rae.es/lema/ex-tunc: «Gral. Desde el inicio, desde entonces. Expresión que se utiliza para determinar el tiempo que comprende la eficacia de determinadas normas, actos o contratos» Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 retroactivos a las sentencias de nulidad, pues, la tensión permanente de principios como la cosa juzgada y la seguridad jurídica frente a la igualdad, la justicia y en últimas la supremacía material de la Constitución y el derecho legislado frente a los actos administrativos, enfrentan al operador jurídico a la necesidad de valorar en cada caso las circunstancias específicas a fin de adoptar la decisión que mejor se ajuste a los mandatos Supremos.
Como se ha visto, no sólo es difícil concebir un único modelo, sino que, además, cada caso plantea circunstancias diferentes que obligan al juez contencioso a considerar todas las alternativas posibles y con criterios de flexibilidad para ponderar los alcances, consecuencias o efectos de cada fallo a la luz de la Constitución. Se concluye entonces, que en la jurisprudencia del Consejo de Estado actualmente se mantienen vigentes dos posturas generales respecto de los efectos de las sentencias de nulidad, a las cuales puede acudir el operador judicial al momento de determinar los alcances de su decisión. La primera tesis jurisprudencial se refiere a las posibles consecuencias que la decisión judicial pueda tener sobre los efectos anteriores a ella que hayan sido producidos por los actos administrativos generales anulados.
Así, los efectos «ex tunc» implican la eficacia retroactiva de la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo. La segunda tesis se concreta en los efectos «ex nunc» e implica la carencia de esa eficacia, con lo que los efectos del acto administrativo anulado, producidos con anterioridad a la decisión judicial, se mantienen y conservan plena validez.
Finalmente anota la Corporación, que la anterior sistematización y descripción de los criterios o pautas elaborados por el Consejo de Estado para atribuir determinados efectos a las sentencias de nulidad de los actos administrativos generales no pretende ser taxativa, sino meramente enunciativa, pues, los criterios examinados nunca agotarán las posibilidades de la realidad, por lo que siempre será necesario un análisis de cada caso en concreto.
En tal virtud, dado que los criterios sentados por esta Corporación hasta ahora no tienen la posibilidad de agotar las variadas y extremas posibilidades que puede presentar cada controversia sometida a control del juez contencioso administrativo, resulta necesario estudiar el caso concreto a partir de las condiciones particulares de quienes pueden verse afectados por la anulación del acto administrativo de carácter general.
Con fundamento en los anteriores lineamientos, esta Colegiatura ha decidido demandas en consideración al tipo de emolumento reconocido, el derecho concernido, las consecuencias que la decisión judicial pueda tener en los diferentes ámbitos de la vida nacional o local, como la estabilidad institucional y económica; la naturaleza y contenido del acto administrativo anulado; la razón, vicio o causal por el cual fue anulado; y la existencia comprobada de situaciones jurídicas consolidadas, entre otros aspectos.
Con el propósito de dilucidar el argumento de apelación, recuérdese que, de conformidad con el artículo 58 de la Carta Política, los derechos adquiridos «Se garantizan […] con arreglo a las leyes civiles […]», lo que significa que son prerrogativas que, de entrada, deben y debieron respetar el ordenamiento jurídico para que obtengan esa connotación. Asimismo, de acuerdo con el artículo 95 superior, «Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes», al paso que el 9º del Código Civil (Ley 84 de 23 de agosto de 1873) preceptúa que «La ignorancia de las leyes no sirve de excusa».
Desde la anterior perspectiva, en la medida en que, se reitera, el acto administrativo, por el que la asamblea de Córdoba otorgó la prima de antigüedad a los empleados Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 públicos del departamento, nació viciado, toda vez que para el 30 de octubre de 1986 las corporaciones públicas del orden territorial carecían de la facultad para crear factores salariales (por mandato constitucional), no puede desconocer la Sala que el pago actual de dicho emolumento a quienes lo tienen reconocido (que pide el recurrente se mantenga) y el que se cause a futuro comporta un perjuicio de gran magnitud para las finanzas del Estado, máxime cuando proviene de una decisión ilegítima que desconoció la Constitución Nacional de 1886 (artículo 187), entonces vigente, en cuanto a que «Las Asambleas departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso» (se destaca).
En suma, la garantía del derecho adquirido de no ser desconocido depende, entre otras exigencias, de que se hubiese alcanzado con respaldo en el marco legal, «[…] lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico»».
En este orden de ideas, si bien la Sala en pretéritas controversias ha dicho que no es viable ignorar situaciones jurídicas consolidadas a favor de servidores públicos a los cuales estaba dirigido el acto administrativo anulado y, por contera, obviar derechos adquiridos de buena fe, ello ha sido en asuntos en los que, por ejemplo, resultaría gravoso excluir o revocar nombramientos en período de prueba o en propiedad de participantes que han superado concursos de méritos.
En consecuencia, se estima, en esta oportunidad, que los efectos que se deben aplicar ante la nulidad de la Ordenanza 8 de 30 de octubre de 1986 de la asamblea de Córdoba son «desde entonces» (esto es, ex tunc), y se retrotraen al momento en que se dictó, por lo que las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de su expedición; entonces, las situaciones no consolidadas a la fecha de esta sentencia anulatoria son afectadas, así como aquellas que ya se habían afianzado, pues lo fueron con ocasión de un acto que no atendió el marco constitucional que ya imperaba dieciocho (18) años atrás y menoscaba las finanzas estatales al autorizar pagos improcedentes, circunstancia que sin duda perjudica injustificadamente el erario, por lo que debe ser enmendado.
Sobre el particular, resulta importante advertir que la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, al resolver la petición formulada por el Ministerio de Educación Nacional, en la que pidió orientación de cómo ejecutar y acatar […] la sentencia dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 2 de mayo de 2013 dentro del proceso radicado con el número 1999 00297 02», que «[…] anuló el Acuerdo 015 del 2 de mayo de 1994 [del consejo superior de la Universidad de La Guajira] y que contenía el pago de la prima de antigüedad a los empleados públicos docentes de [esta] en los términos que establecía la Ordenanza 019 de 1981», coligió: 3.
¿Con base en el fallo proferido por el Consejo de Estado fechado el 02 de mayo de 2013, la Universidad de La Guajira debe suspender en forma inmediata el pago de la prima de antigüedad a docentes de planta y con base en el fallo del Tribunal Administrativo de la Guajira que declaró la nulidad de la Ordenanza 019 de 1981, ¿lo debe hacer con los funcionarios de planta e iniciar las acciones que permitan el reintegro de los dineros entregados a los beneficiarios? Con la sentencia de anulación del Acuerdo 015 de 1994 se configura el fenómeno de pérdida de ejecutoriedad de cada uno de los actos administrativos de reconocimiento y pago de la prima de antigüedad de los docentes que tengan como fundamento dicho acuerdo.
Igual sucede con los actos de reconocimiento y pago de la prima a los funcionarios de planta de la universidad que se encontraban amparados en la Ordenanza 019 de 1981, con ocasión, esta vez, de la sentencia anulatoria del 6 de marzo de 2003 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira. En consecuencia, debe procederse a suspender el pago de la prima. […] (se destaca) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 15 Así las cosas, no es dable continuar con el pago de la prima de antigüedad que en la hora actual se sufraga a los empleados públicos del departamento de Córdoba, y, desde luego, concederla a quienes la han solicitado o su derecho está en disputa (en sedes administrativa o judicial), no solo por carecer de justo título para su acceso, sino porque, como ya se explicó, atenta contra el deber y obligación de todos los ciudadanos de defender el patrimonio estatal, el cual exige «[…] que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial […], es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble finalidad: “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva”». -Subraya fuera de texto- De esta manera, resulta palmario que la prima de antigüedad es un componente del salario de un servidor, y que solo el Gobierno Nacional podía antes de 1991 y hoy, establecerlo, motivo por el cual se declaró la nulidad del acuerdo municipal de Valledupar Nº 013 del 14 de abril de 1983, decisión que en ese aspecto guarda armonía integral con la sentencia proferida por el Consejo de Estado en abril de 2022 acabada de transcribir parcialmente.
Con los análisis vertidos en la decisión del Consejo de Estado se torna contundente la orientación jurisprudencial, por demás asumida desde vieja data, en el sentido que no es procedente disponer el pago de factores salariales -como la prima de antigüedad- a los servidores territoriales, cuando estos han sido establecidos contra el ordenamiento constitucional. 6.5.- CASO CONCRETO. – En el presente asunto, la parte demandante pretende la nulidad del oficio No. 2021- EE-399064 del 21 de diciembre del año 2021, en cuanto niega el traslado de los recursos del Sistema General de Participaciones al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, y en consecuencia impide el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada mediante Acuerdo municipal No. 013 del 14 de Abril de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, como lo ordenó el Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia dictada el 14 de marzo de 2013 dentro del expediente radicado No. 20001233100420110029000.
Se pide también la nulidad del Acto Administrativo presunto configurado por la falta de respuesta del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, a la petición radicada el día 10 de diciembre de 2021, en el cual se niega el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad anterior. Como pretensiones condenatorias solicita se ordene al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL que gire los recursos para el pago de la prima de servicios solicitada y al municipio a que produzca el pago de la misma.
La Sala presenta esta sinopsis, para concretar el asunto que debe resolverse: Primero. El Concejo Municipal de Valledupar profirió el acuerdo 13 del 14 de abril de 1983 que creó una prima de antigüedad en favor de los empleados públicos del ente local. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 16 Segundo. Dicho acuerdo fue declarado nulo por este Tribunal mediante sentencia del 14 de marzo de 2013.
Tercero. La anterior sentencia, en alusión a la protección constitucional del artículo 58 (derechos adquiridos conforme a la ley) dispuso que la prima de antigüedad que ya hubiere sido reconocida con anterioridad a la nulidad decretada debía seguirse cancelando a sus beneficiarios. Cuarto. La parte demandante en este proceso estaba vinculada como empleada del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, previamente a la decisión anulatoria del Acuerdo 013 del 14 de abril de 1983, y el municipio venía pagándole la prima de antigüedad desde antes de la sentencia del 13 de marzo de 2013, y continuó pagándola hasta el mes de noviembre de 2017, momento a partir del cual se suspendió el pago (sin previo acto administrativo).
Quinto. Se elevó un derecho de petición ante la autoridad municipal, el 10 de diciembre de 2021, solicitando que se reanudara el pago de la prima de antigüedad y el municipio no lo contestó. Sexto. El 10 de diciembre de 2021 se solicitó el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad ante la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, la cual fue resuelta a través de oficio identificado con radicado N° 2021-EE-399064 del 21 de diciembre de 2021, en el que se niega el reconocimiento de la prima de antigüedad, aduciendo que no es el MINISTERIO DE EDUCACIÓN la autoridad competente para reconocer y pagar dichos dineros.
La parte actora en el libelo introductorio, considera que los actos demandados son violatorios de: los artículos 20, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; Acuerdo No. 013 de 14 de abril de 1983 “por medio del cual se crea la Prima de Antigüedad, para los empleados Municipales” expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, y la Sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, expedida el 14 de marzo de 2013, con radicación No. 20001233100420110029000.
Finalmente, indica que los actos atacados son violatorios de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, expedida el 14 de marzo de 2013, en el proceso radicado No. 20001233100420110029000. Como concepto de la violación, aduce que los actos administrativos demandados fueron proferidos con infracción de las normas en las que deberían fundarse, al punto que encuentra que es abierta la contradicción entre lo ordenado a través del acto administrativo y la sentencia 14 de marzo de 2013, la cual reconoce el derecho, en relación con la omisión del reconocimiento y pago de la prima de antigüedad.
Explica que, aunque la norma que creó la prima de antigüedad salió del ordenamiento jurídico por orden judicial, la sentencia protegió las situaciones jurídicas consolidadas, lo que implica que quienes ya contaban con el reconocimiento de este emolumento, se les debía continuar con su pago. En el caso concreto, advierte la parte actora que le asiste el derecho al pago retroactivo de la prima de antigüedad, por cuanto a la fecha de ejecutoria de la sentencia, la percibía mes a mes y por ello debe ser reconocida desde el momento de la suspensión del pago hasta el momento de la terminación de su vínculo laboral con el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 17 De otra parte, desarrolla el concepto de la violación referido a las competencias del Municipio y la Nación a la luz de los artículos enlistados de las Leyes 715, 1450 y 1753, explicando el por qué a su entender ambas demandadas deben concurrir al pago de la prima de antigüedad.
El A quo negó las pretensiones de la demanda, para lo cual interpretó que la salvedad contenida en la sentencia del 14 de marzo de 2013 se refería a aquellos actos administrativos de carácter particular que fueran expedidos por la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR con anterioridad a la fecha en que se profirió el fallo, lo cual a su entender, es diferente a la situación de la parte actora, quien no reclama el cumplimiento de un acto administrativo, sino la prolongación en el tiempo de los efectos del mencionado acto declarado nulo por este Tribunal.
Inconforme con tal decisión, la parte demandante recurre en apelación, argumentando que la decisión tomada en primera instancia desconoce la fuerza vinculante de la sentencia del 14 de marzo de 2013, y aunque acepta que la discusión no se plantea sobre la vigencia del Acuerdo que creó la prima de antigüedad dada la nulidad de que fue objeto, explica que esta litis versa sobre la salvedad dispuesta en la decisión judicial frente de las personas a quienes ya se les había reconocido la prima de antigüedad, mismas que el municipio siguió pagando hasta cuatro años después (2017), cuando por carencia de presupuesto suspendió su pago, sin que mediara acto administrativo.
Como primera medida, considera la Sala que tanto el acto presunto derivado de la falta de respuesta al derecho de petición elevado por la parte actora el 10 de diciembre de 2021, como el oficio proferido por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en respuesta a la petición de la parte recurrente, no vulneran las normas legales y constitucionales invocadas en la demanda, en la medida que dichos actos guardan armonía con el ordenamiento constitucional y legal, tal como lo analizó la alta Corporación de justicia contencioso administrativa nuestra.
Ahora, de cara a resolver sobre la nulidad solicitada, se tiene en cuenta que el oficio expedido por el Ministerio de Educación Nacional aquí demandado, con respecto a la petición de la parte actora contestó: “Teniendo en cuenta lo expuesto y en atención a su petición se da respuesta en los siguientes términos: No es competencia del Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar los dineros por usted solicitados por concepto de prima de antigüedad, en el entendido que, el manejo de la nómina es un asunto de competencia y plena autonomía de la entidad territorial, este Ministerio dentro del ámbito de sus competencias dio las orientaciones para todas las entidades territoriales que estuviesen pagando primas extralegales de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia y teniendo en cuenta lo manifestado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de Consejo de Estado mediante el concepto 2302 de 2017, acogido en su integridad por este ente Ministerial, así como la sentencia del Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda - Subsección A. C.P. William Hernández Gómez.
Rad. 11001032500020190005100 (0161-2019) de fecha 29 de julio de 2021.” Conclusión a la cual llega luego de explicar lo relativo a las competencias, restricciones y prohibiciones de orden legal y constitucional para disponer de recursos del sistema general de participaciones. Dichas explicaciones se acompasan íntegramente con los argumentos expuestos por el Consejo de Estado en la decisión de abril de 2022 ya vertida en parte en esta Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 18 sentencia, y por ello para esta Sala del Tribunal resulta innecesario ahondar sobre los conceptos de la violación que en la demanda se plasmaron, relacionados con las Leyes 715, 1450 y 1753 en su orden, de cara a demostrar si ambas demandadas están obligadas a gestionar los recursos y reconocer factores de salario, en el ámbito de la prestación del servicio educativo con miras a pagar la derogada prima de antigüedad.
Lo anterior porque si en gracia de discusión se aceptara que le asiste razón al apelante, en cuanto que con los recursos del Sistema General de Participaciones se deben cancelar salarios y prestaciones del personal destinado al servicio educativo oficial, de dichos razonamientos no se deduce que el oficio demandado deba ser declarado nulo, o que la prima de antigüedad creada por el Concejo Municipal de Valledupar se torne en una prestación salarial legal que deba reconocer el Ministerio.
Es que finalmente el oficio demandado responde al solicitante que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL no tiene competencia para reconocer factores salariales de empleados del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, aspecto que el Tribunal no encuentra contrario a ninguna de las normas citadas como violadas, en tanto resulta cierto que en virtud de la autonomía de las entidades territoriales, los municipios tienen el deber legal de administrar su propia planta de personal y gestionar y reconocer dentro del marco jurídico aplicable, los emolumentos inherentes a la relación legal y reglamentaria que une a los servidores con la administración. Ahora, en el recurso de alzada se afirma que la prima de antigüedad creada en 1983 por el Concejo Municipal de Valledupar, ingresó a nuestro ordenamiento jurídico por cuanto el legislador así lo dispuso en la Ley 91 de 1983 y las demás que regularon sobre el régimen legal de los docentes oficiales.
Para la Sala, dicho argumento no puede ser atendido no solo por las claras y contundentes explicaciones dadas por las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo como el Consejo de Estado en la decisión aquí trascrita, por el juzgado de la primera instancia, y por lo dicho por este Tribunal en la sentencia de marzo 14 de 2013, sino porque ello ya no puede ser objeto de un nuevo pronunciamiento por parte de la jurisdicción, justamente en virtud de la cosa juzgada que cobija la sentencia acabada de citar.
De otro lado, los actos administrativos demandados no podían en ningún caso, vulnerar una norma declarada nula por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Pues mírese que no está en discusión en este proceso, como lo admite el recurrente, el retiro del ordenamiento jurídico del Acuerdo 013 del 14 de abril de 1983 que creó la prima de antigüedad en el municipio de Valledupar, por ello también es inútil estudiar sobre si el oficio y el acto presunto acusados lo vulneran, en el entendido que ninguno de esos actos se puede auscultar para determinar si guardan armonía con una norma que no estaba vigente para el momento en que fueron producidos.
Finalmente, pretende el recurrente la nulidad de los actos administrativos demandados, por ser expedidos en contravía de lo dispuesto en la sentencia proferida por este Tribunal el 14 de marzo de 2013, y así lo invoca no solo en la demanda inicial al citar las normas violadas y el concepto de la violación, sino también al exponer el recurso de alzada, cuando arguye que la sentencia que profirió en primera instancia pasa por alto la fuerza y obligatoriedad que tiene dicha decisión para el A quo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 19 Frente a este argumento que es el único que resta por analizar para determinar la viabilidad de las pretensiones nulidiscentes, en la media que los demás argumentos no alcanzan tal cometido, debe indicar esta colegiatura que no se puede desconocer la intangibilidad de la citada sentencia, en ninguna de las dos decisiones axiales que ella contiene (i) la nulidad del Acuerdo 13 de Abril 14 de 1983 proferido por el Concejo Municipal de Valledupar, y (ii) la disposición relacionada la salvaguarda del pago de las primas de antigüedad reconocidas, como derecho adquirido conforme a las normas legales (con justo título), con anterioridad a dicha sentencia. En efecto, la decisión judicial invocada, goza de la característica de intangibilidad inherente a la figura procesal de la cosa juzgada, al no ser recurrida y haber cobrado ejecutoria.
Con respecto a dicha figura procesal, y justamente estudiando un asunto relacionado con el tema que nos ocupa, explicó el Consejo de Estado, en conceptode la Sala de Consulta y Servicio Civil24 lo siguiente: “... Sobre esta base, la jurisprudencia de esta Corporación ha resaltado la fuerte relación que tiene el fenómeno de la cosa juzgada, con la legitimidad de la jurisdicción, la seguridad jurídica y el Estado Social de Derecho.
Es por ello, que una de las características esenciales de la sentencia es su carácter vinculante y definitivo y, por tanto, la imposibilidad de que pueda ser entendida como un acto jurídico condicionado a la aceptación o no de sus destinatarios, según la evaluación que éstos hagan de ella: “Esta institución procesal ha sido establecida por la ley como una de las expresiones de la seguridad jurídica, entre otras tantas en las cuales se manifiesta este valor social.
En particular, se presenta en materia jurisdiccional y su propósito es lograr la intangibilidad y la inimpugnabilidad de las decisiones de esta naturaleza, como un mecanismo que brinda seguridad y credibilidad en las decisiones que se adoptan, o como dice Eduardo J. Couture “ es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla.” Por tanto, se erige en principio rector de los procesos judiciales y adoptado por el sistema procesal colombiano, constituyendo norma de orden público cuya existencia legitima el ejercicio de la función jurisdiccional, pues, si ella no existiera, muy poco interés mostrarían los ciudadanos en acudir al juez a solucionar sus conflictos; en efecto si la decisión no vinculara y obligara a las partes, y al juez mismo, ningún conflicto quedaría realmente resuelto, ante la posibilidad material y/o jurídica de desatender la orden impartida por el juez, lo que provocaría la pérdida de confianza y credibilidad en la capacidad del Estado de adoptar decisiones obligatorias. … La autoridad con que actúa el juez se halla también en la base de esta institución, porque su pronunciamiento no constituye una simple opinión o concepto, y por tanto no es un punto de derecho sujeto a disposición de la parte vencida en juicio; por el contrario, el poder ejercido por el juez, en nombre de la Constitución y de la Ley, es el que encarna el ejercicio de su autoridad jurisdiccional en nombre del Estado.
Así, la jurisprudencia ha señalado en repetidas oportunidades que ni los particulares ni las autoridades públicas pueden sustraerse del deber de acatar los fallos judiciales, y que, en consecuencia, “en el evento de resultar equivocados o errados como puede suceder” deben agotarse oportunamente los mecanismos que “la Constitución y la ley consagran” para su discusión. 24 CONSEJO DE ESTADO Sala de Consulta y Servicio Civil Consejero Ponente: William Zambrano Cetina, 29 de abril de dos mil ocho (2008) Radicación No. 1.878 Número Único: 11001-03-06-000-2008-00009-00 Referencia: Alcance de la cosa juzgada en el caso de sentencias que niegan la nulidad de un acto administrativo.
Obligatoriedad de las decisiones judiciales. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 20 Por tanto, los destinatarios de una sentencia -que en el caso de aquéllas con efectos erga omnes serían todas las personas, incluyendo a las autoridades públicas-, no podrían sujetar su cumplimiento a su percepción subjetiva sobre la corrección o conveniencia de aquélla; en este orden, frente a una decisión judicial en firme (bien porque se agotaron los medios ordinarios o extraordinarios de defensa o bien porque la parte interesada no lo hizo oportunamente), la seguridad jurídica y el efecto vinculante de la sentencia imponen su estricta observancia. De acuerdo con lo anterior, el análisis del caso consultado debe tener como presupuesto que las decisiones judiciales ejecutoriadas son actos jurídicos definitivos, cuya eficacia no está condicionada al dictamen y aceptación de sus destinatarios, así como lo establece para el caso de las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo, según el cual las sentencias ejecutoriadas “serán obligatorias para los particulares y la administración” y, por ello, las autoridades a quienes corresponda su ejecución deberán adoptar “las medidas necesarias para su cumplimiento” (Art. 176 ibídem).
Y si bien se ha reconocido que la cosa juzgada y el carácter definitivo de las sentencias no son absolutos, ya que a la sociedad le interesa no sólo la corrección formal de los fallos sino también la defensa de la justicia material y la protección real y efectiva de los derechos fundamentales, lo que justifica ciertas excepciones a esa figura, como las nacidas de los hechos violatorios del derecho internacional humanitario, las previstas por el legislador como causales del recurso extraordinario de revisión, las que permiten intentar una nueva acción popular cuando aparecen pruebas que no se conocían o las que legitiman de manera excepcionalísima la acción de tutela, lo cierto es que ninguna de esas razones permite entender que por fuera de esos mecanismos de excepción, las personas están habilitadas para sustraerse voluntariamente y en cualquier tiempo al cumplimiento de una sentencia. Así, no obstante, es dable analizar el contenido de los fallos judiciales para establecer, en caso de no compartirse, la posibilidad de acudir a los medios previstos en el ordenamiento jurídico para su discusión, esa alternativa no puede extenderse al punto de considerar que la decisión judicial se puede o no cumplir a voluntad de quien está obligado a ello En este sentido, cabe recordar que la inobservancia de una decisión judicial por parte de un funcionario público obligado a su cumplimiento podría eventualmente dar lugar a responsabilidades de tipo disciplinario y fiscal.
La primera por cuanto uno de los deberes de los servidores públicos es el de cumplir y hacer que se cumplan las decisiones judiciales (artículos 34.1 y 35.2 de la Ley 734 de 2002); la segunda, en la medida que los funcionarios que ejercen gestión fiscal están sujetos a deberes de conservación, administración, custodia y disposición de los bienes públicos, los cuales se encuentran regidos, entre otros, al principio de legalidad (artículos 3 y siguientes de la Ley 610 de 2000).
Ahora bien, serán las autoridades competentes las encargadas de determinar en cada caso los elementos de uno y otro tipo de responsabilidad, entre otros, el aspecto subjetivo de la conducta en que se encuentran fundadas, ya que ninguna de ellas es de tipo objetivo.” Como se ve, el Tribunal advierte que la sentencia en la que se cimientan las pretensiones de este medio de control, se torna intangible merced a que hizo tránsito a cosa juzgada, y ella en su tercer numeral de la parte resolutiva dispuso textualmente: “...
Las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. [...]” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 21 Luego, al confrontar la parte considerativa de la sentencia, se advierte que la misma protegió derechos reconocidos en su condición de derechos adquiridos conforme al sistema jurídico, esto es, las consideraciones para esa salvedad contemplaron aquellos derechos amparados con un título justo, de donde fluye que en dicha decisión no amparó derechos reconocidos en actos administrativos proferidos con violación del régimen jurídico vigente.
Ahora bien, aunque la sentencia de este Tribunal indudablemente debe ser acatada por las autoridades, asevera la Sala que no es posible entrar a estudiar los actos administrativos demandados en este medio de control por la confrontación que de ellos se haga con la mentada decisión judicial, según pasa a sustentarse en estos dos argumentos principales: El primero, es que en el juicio de legalidad los actos administrativos que se demandan no se analizan o confrontan con decisiones judiciales proferidas para resolver un caso concreto.
Veamos: El medio de control que en esta ocasión ejerció la parte actora, es el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, y el artículo 138 del CPACA que lo regula dispone: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.” Como se observa la norma remite al momento de disponer sobre los motivos de nulidad al artículo 137 cuyo tenor es el siguiente: “ARTÍCULO 137.
NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió ” En el caso concreto, la parte actora aduce que su prima de antigüedad ya le fue reconocida por el municipio, al habérsele pagado desde antes de la expedición de la sentencia del Tribunal y con posterioridad, hasta el mes de noviembre de 2017, habiéndolo demostrado, toda vez que en el expediente obran copias de los comprobantes de nómina anteriores a diciembre de 2017 en los que se refleja el pago de la prima de antigüedad, de manera que no había lugar a volver a someter al trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el citado reconocimiento.
Pero la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se ha instituido para someter a ella mediante juicio de legalidad aquellas actuaciones de una autoridad pública que se abstiene de cumplir lo dispuesto en una decisión judicial. Nótese que en este asunto se pueden verificar probatoriamente dos aspectos puntuales: (i) la prima de antigüedad estaba siendo pagada a la parte actora antes de la decisión judicial, y (ii) como ya se dijo, la sentencia del Tribunal dispuso la protección de derechos adquiridos, conforme a derecho, se resalta, como se expuso en el siguiente apartado de la decisión que se cita: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 22 “...
Así las cosas, es claro que el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas conforme a derecho (artículo 58 C.P.) y el reconocimiento de la seguridad jurídica como valor esencial del Estado social de derecho, matizan los efectos de la nulidad de los actos administrativos de carácter general, el cual se proyecta únicamente sobre los asuntos que se encuentren sin resolver, respetando así aquellas situaciones resueltas y ejecutoriadas25.” Constatados esos dos hechos puntuales, no era del caso buscar un nuevo reconocimiento de la prima de antigüedad si es que dicho reconocimiento gozaba de la condición de derecho adquirido conforme al ordenamiento jurídico (justo título), como se intentó por la parte actora al elevar los derechos de petición que dieron origen a los actos demandados.
Por ello debía gestionarse el cumplimiento del acto administrativo de reconocimiento, estribado en el alegado reconocimiento previo y además en la sentencia que protegía el derecho adquirido conforme a la ley, si ese es el entendimiento que pretende darle la parte demandante a la decisión del Tribunal del año 2013 y a la situación particular y concreta que definían loa actos administrativos decididos por el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR anteriores al año 2013.
Pero la parte demandante optó por provocar un nuevo acto administrativo, lo cual conduce a que sobre el mismo punto de derecho existan dos pronunciamientos con prescindencia del sentido en que se produzcan (i) el consolidado antes de la decisión judicial, y (ii) el relacionado con la nueva petición. Lo anterior conduce en el escenario judicial, a la existencia de dos decisiones (i) la proferida por este Tribunal en el año 2013, pronunciándose sobre la prima de antigüedad y la salvaguarda en la que la parte demandante considera estar subsumido, y (ii) la que ahora pretende, independientemente del resultado que se obtenga.
Por ello, para esta Sala, el acto administrativo no puede ser juzgado para establecer si en su expedición se cumplen las decisiones judiciales, porque permitirlo impediría garantizar que dichas decisiones judiciales hicieran tránsito a cosa juzgada. Es por ello que considera la Sala que las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437, no contemplan el que el acto demandado no cumpla con las decisiones contenidas en una sentencia judicial dirigidas a la autoridad administrativa que profiere el acto demandado.
El segundo argumento, derivado o consecuencia del anterior, es justamente que para el cumplimiento de los actos administrativos o la satisfacción de los derechos reconocidos en aquellos y en las decisiones judiciales, el ordenamiento jurídico procesal tiene instituidos otros medios de control en los que no se ventila la legalidad de la actuación de la autoridad, sino el cumplimiento de la decisión administrativa o judicial.
Y en ese escenario, el del incumplimiento de las obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles como las considera la parte recurrente en el hecho séptimo de la demanda, sí resultaba viable acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en procura de la satisfacción del derecho -no de su otro reconocimiento-, buscando que el juez lo hiciera efectivo.
Ello, si el acto administrativo que le sometan a su juicio, contiene una obligación con las exigencias que en cada circunstancia establece la ley, y referida a un derecho adquirido 25 Ver página 13 de la Sentencia de este Cuerpo Colegiado del 14 de marzo de 2013. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 23 conforme las voces del artículo 58 Constitucional, esto es, que goce de título justo, por haberse consolidado en armonía plena con el ordenamiento jurídico; que a la postre fue lo que estableció la sentencia de nulidad proferida por esta Corporación en el año 2013, según se dijo en el transcrito párrafo de la página 13 de la mencionada providencia judicial.
Recapitulando lo anteriormente expuesto y sustentado se tiene qué, (i) ninguno de los actos demandados vulnera las normas jurídicas invocadas como violadas, en tanto en ellos se decide que no se puede pagar la prima de antigüedad creada mediante el Acuerdo 013 del 14 de abril de 1983 del Concejo Municipal de Valledupar, por haber sido expedido en contravía del ordenamiento constitucional y legal lo cual guarda armonía con las decisiones del Consejo de Estado citadas en esta sentencia. (ii) Tampoco violan dichos actos administrativos el mismo acuerdo 13 de 1983 acabado de citar, porque para la fecha de producirse los actos demandados, el mentado acuerdo había sido retirado del ordenamiento jurídico.
Y (iii), los mismos actos administrativos demandados, no pueden ser estudiados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho confrontándolos con la decisión judicial invocada por la parte actora, porque ello impediría que dicha sentencia gozara de la intangibilidad de la cosa juzgada. Con todas las anteriores consideraciones se concluye que no se podía acceder a ninguna de las pretensiones de la demanda, lo que implica la confirmación de la decisión atacada, pero con las aclaraciones y por los razonamientos expuestos en esta providencia. 6.6.- CONDENA EN COSTAS. – Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho26, los llamados en el CPACA, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Ahora bien, se advierte que en este caso la parte apelante resultó vencida, sin embargo, no habrá condenas en costas en esta instancia en tanto las demandadas no adelantaron ninguna gestión en el curso de ella y además no evidencia esta Corporación que los extremos judiciales hayan actuado con temeridad, mala fe o dilación del proceso. 26 Artículo 361 del Código General del Proceso.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00352-01 Sentencia de Segunda Instancia 24 6.7.- MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO. – El magistrado MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO en estudio de la decisión se declaró impedido para conocer del asunto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 141 del CGP, como quiera que conoció el proceso en instancia anterior y profirió decisiones en el curso del mismo cuando fungía como Juez Séptimo Administrativo, por lo cual, al configurarse el impedimento alegado, será aceptado por la sala.
DECISIÓN. - En mérito de lo expuesto, esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR el 23 de agosto de 2023, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el doctor MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 113 DORIS PINZÓN AMADO MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrada Magistrado (Impedido) MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 59a4b5f8256b115d034028f1ff4a2efc2a97529d54ea3df5f7ad982c60d390e6 Documento generado en 23/11/2023 11:19:24 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica