15001233300020220008400 · Tribunal Administrativo de Boyacá

PRINCIPIO DE ANUALIDAD PRESUPUESTAL – Marco normativo, noción y alcance. El Decreto No. 111 de 1996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en su artículo 14 consagró el principio de anualidad presupuestal de la manera que sigue: (…). En concordancia con la anterior disposición, la Ley 819 de 2003, "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones", preceptuó en su artículo 8° lo siguiente: (…).

En este sentido, en principio, los compromisos adquiridos por las entidades territoriales deben ejecutarse con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal correspondiente y durante ese periodo; no obstante, la legislación también previó mecanismos excepcionales con los que es posible: (i) adquirir obligaciones con cargo al presupuesto de años siguientes;

(ii) pagar compromisos u obligaciones adquiridos en la vigencia presente pero cumplidos en una vigencia siguiente con los recursos previamente dispuestos y registrados presupuestalmente; o (iii) en una vigencia siguiente, pagar compromisos debidamente cumplidos y faltantes por cancelar en la vigencia respectiva con los recursos previamente dispuestos y registrados presupuestalmente; esas figuras son las vigencias futuras, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar.

VIGENCIAS FUTURAS – Clasificación. Al respecto, el artículo 23 del Decreto No. 111 de 1996 indica lo siguiente: (…). En este sentido, comprometiendo los recursos de vigencias futuras, el valor total de un contrato no se tiene que garantizar con el presupuesto de la vigencia fiscal del año en que se suscribe el contrato y empieza a ejecutarse, como lo ha explicado la jurisprudencia: (…).

No obstante, el artículo 24 ibídem creó una excepción a la regla referida a la apropiación de recursos de la vigencia presente antes de comprometer los de la futura (lo que implicaba que el pago del compromiso o la obligación no podía efectuarse en un 100% con cargo a la vigencia futura), siempre que se tratara de la ejecución de obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad o garantías a las concesiones.

Posteriormente, la Ley 819 de 2003 concretó los anteriores conceptos en sus artículos 10 y 11 (vigencias futuras ordinarias y excepcionales); sin embargo, frente a las Entidades Territoriales el artículo 12 contempló una regulación especial, la cual reza: (…). Por su parte, el Consejo de Estado precisó que, teniendo en cuenta los artículos transcritos, a las entidades territoriales no les está permitido comprometer vigencias futuras excepcionales ya que ese mecanismo no fue contemplado a su favor por el legislador, reservándose así únicamente para las entidades del orden nacional: (…).

Por lo tanto, las entidades territoriales hasta ese momento podían adquirir compromisos u obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, entendiéndose como tales la afectación del presupuesto de las vigencias fiscales siguientes para pagar dichos compromisos u obligaciones adquiridos en la vigencia fiscal en curso, siempre que se contara con la apropiación de al menos el 15% de los recursos con cargo a esta última.

Esa restricción, es decir, que las entidades territoriales pudieran adquirir obligaciones con cargo a vigencia futuras excepciones, fue morigerada a partir de la expedición de la Ley 1483 de 2011, que estableció los siguientes requisitos: i) solo pueden autorizarse para la ejecución de proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos; ii) el monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003; iii) debe contarse con aprobación previa del Confis Territorial o el órgano que haga sus veces; iv) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional, debe obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR – Fundamento normativo y noción / VIGENCIAS FUTURAS Y RESERVAS PRESUPUESTALES O CUENTAS POR PAGAR – Diferencias.

Ahora bien, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar tienen su fundamento normativo en el artículo 89 del Decreto No. 111 de 1996, el cual preceptúa: (…). Así las cosas, las reservas presupuestales contempladas en el inciso 2° son apropiaciones efectuadas en la vigencia presente destinadas a cubrir compromisos que al 31 de diciembre del mismo periodo no se hayan cumplido y que, por lo tanto, se pagarán en la vigencia siguiente, con la condición de que cuenten con la disponibilidad presupuestal correspondiente al año en que fueron adquiridas.

El Consejo de Estado las define así: (…). De otra parte, las cuentas por pagar de que trata el inciso 3° del artículo transcrito corresponden a los compromisos que quedan pendientes de pago para la siguiente vigencia fiscal, siempre que la obligación haya sido cumplida a satisfacción al 31 de diciembre de la vigencia presente o cuando en desarrollo de un contrato debidamente perfeccionado se haya pactado el pago de anticipos que no fueron cancelados antes del cierre de la vigencia fiscal.

En el mismo pronunciamiento, el Tribunal de Cierre de esta Jurisdicción explicó: (…). En este orden de ideas, la diferencia entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales o las cuentas por pagar radica en la vigencia presupuestal afectada, de forma que si el compromiso afecta vigencias fiscales siguientes se tratará de la figura de las vigencias futuras, mientras que si los compromisos u obligaciones afectan la vigencia presente, aun cuando se paguen en la siguiente, se harán empleando las reservas presupuestales (si los compromisos no han sido satisfechos en la vigencia presente) o las cuentas por pagar (si los compromisos son satisfechos en la vigencia presente pero su pago no puede hacerse sino hasta la vigencia siguiente).

En conclusión, aunque el principio de anualidad rige en todos los niveles de gobierno, excepcionalmente y de acuerdo con los preceptos nacionales que presiden la materia, es posible que las entidades territoriales acudan a figuras como las vigencias futuras, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar, no para suplir sus deficiencias en el ámbito de la planeación, sino para cubrir compromisos que sean acordes al Marco Fiscal de Mediano Plazo y la planeación del desarrollo de la entidad, o sean el resultado de hechos contractuales imprevistos, como la suspensión de los contratos u otras situaciones jurídicas; empero, en todo caso, aquellos mecanismos no constituyen una forma ordinaria de adquirir compromisos.

VIGENCIAS FUTURAS Y RESERVAS PRESUPUESTALES O CUENTAS POR PAGAR - Criterios para diferenciar los casos en los que son viables las autorizaciones de vigencias futuras - ordinarias o excepcionales - de aquellos en que deben efectuarse reservas presupuestales. Entonces, puede concluirse que la vigencia fiscal afectada es el aspecto que marca la distinción teórica entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales.

No obstante, la identificación de la figura idónea en la práctica surge de conjugar los conceptos antes explicados con los principios de anualidad y planeación. Sobre estos últimos, la Corte Constitucional en la sentencia C-337 de 1993 sostuvo: (…). Así las cosas, de acuerdo con el principio de anualidad presupuestal, "el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año"; por lo tanto, en principio, los compromisos deben cumplirse dentro de la vigencia en los que son contraídos; sin embargo, si el compromiso se ejecuta en la vigencia en curso, pero por causas imprevisibles y ajenas a la entidad el plazo se extiende a la siguiente vigencia, debe constituirse una reserva presupuestal.

En este caso, el compromiso será cumplido en la vigencia siguiente, pero pagado con recursos de la vigencia en la que inició su ejecución. Por ende, aun cuando el pago se haga en la vigencia siguiente no se está ante el compromiso de una vigencia futura, debido a que la financiación del mismo se hace íntegramente con recursos de la vigencia en la que comienza la ejecución. En resumen, en este ejemplo, con base en los principios de anualidad y planeación se plantea el cumplimiento del compromiso completamente financiado en la vigencia en curso (CDP y RP), que es cuando se inicia y desarrolla su ejecución; empero, circunstancias imprevisibles y ajenas extienden el plazo, haciendo viable la constitución de la reserva presupuestal.

En cambio, si de entrada es posible anticipar que el compromiso no se cumplirá totalmente en la vigencia en curso, sino que su ejecución se extenderá hasta la vigencia siguiente (o vigencias siguientes), deberá contarse con CDP para el gasto de la vigencia en curso y autorización de vigencias futuras para la siguiente (o siguientes), para respetar los principios de anualidad y planeación. Esta regla aplica incluso si el ente territorial cuenta en la vigencia en curso con recursos para atender la totalidad del compromiso, como lo ha explicado el Consejo de Estado: (…).

Finalmente, si se adelanta el proceso contractual en la vigencia en curso, pero la ejecución iniciará por cualquier circunstancia en la vigencia siguiente, deberá sustituirse el CDP por una autorización de vigencias futuras. En este evento, como no habrá ejecución en la vigencia en curso, la totalidad del compromiso debe ser financiado con la vigencia futura, por lo que se requiere de una excepcional.

La Contraloría General de la República ha conceptuado en este mismo sentido: (…). En este escenario, si la celebración del contrato respectivo ocurre en la vigencia siguiente, se requiere de una nueva autorización para efectos de perfeccionarlo, a voces del artículo 2 del Decreto No. 3629 de 2004: (…). En consecuencia, la regla general consiste en que los gastos que se hagan en años diferentes deben financiarse con recursos de cada una de las vigencias y no de las anteriores, lo cual genera rezago presupuestal.

Además, el artículo 9° de la Ley 225 de 1995 contempla la siguiente consecuencia por el uso indiscriminado de la figura de las reservas presupuestales: (…) AUTORIZACIÓN AL GOBERNADOR PARA CONTRATAR POR PARTE DE LAS ASAMBLEAS - Es cierto que las asambleas cuentan con la competencia constitucional y legal de autorizar al gobernador para celebrar contratos.

No obstante, esta atribución es limitada y difiere de la que el ordenamiento pone en cabeza de los concejos municipales / AUTORIZACIÓN AL GOBERNADOR PARA CONTRATAR POR PARTE DE LAS ASAMBLEAS - Los escenarios en los que a los gobernadores les resulta necesaria la autorización deben estar expresamente contemplados en la Constitución o la ley, debido a que el mandatario cuenta con la competencia general para dirigir la gestión contractual del departamento, en los términos de los artículos 305-2 de la Constitución y 11, numeral 3-b) de la Ley 80 de 1993.

Dentro del expediente se encuentran relacionadas las siguientes pruebas: (…) Como se dejó consignado en el problema jurídico, el debate se contrae a determinar si en el presente caso el acto administrativo contenido en la Ordenanza No. 042 de 2021 expedido por la Asamblea del Departamento de Boyacá, se encuentra viciada de nulidad, en atención a que no se autorizó comprometer vigencia futura alguna en los términos de la ley, el EOPD y demás normas concordantes.

Se tiene en el presente caso que, la Asamblea de Boyacá, el 12 de noviembre de 2021 adoptó en tercer debate la Ordenanza No. 042 de 2021, “Por la cual se autoriza la Gobernador del Departamento de Boyacá para pactar la recepción de bienes y servicios y se dictan otras disposiciones”, con el siguiente alcance: Al momento de contestar la demanda, tanto el Departamento de Boyacá como la Asamblea Departamental coincidieron en señalar que la autorización a la cual hace mención la ordenanza objeto de litigio se fundamenta en la atribución contemplada en el artículo 300-9 de la Constitución Política, que señala lo siguiente: (…).

Por lo anterior, es cierto que las asambleas cuentan con la competencia constitucional y legal de autorizar al gobernador para celebrar contratos. No obstante, esta atribución es limitada y difiere de la que el ordenamiento pone en cabeza de los concejos municipales. La jurisprudencia señala que mientras que la ley desarrolló los casos en los que los alcaldes requieren autorización de los concejos y les permitió a estos reglamentar otros eventos en que pueden exigirla, no lo hizo así con las asambleas.

Por ende, los escenarios en los que a los gobernadores les resulta necesaria la autorización en mención deben estar expresamente contemplados en la Constitución o la ley, debido a que el mandatario cuenta con la competencia general para dirigir la gestión contractual del departamento, en los términos de los artículos 305-2 de la Constitución y 11 (numeral 3-b) del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (L. 80/1993).

Incluso, el artículo 25-11 del estatuto en comento señala que la intervención de las corporaciones de elección popular en los procesos contractuales es eminentemente excepcional: (…). De igual forma, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado explica lo anterior, así: (…). La Sección Primera del Consejo de Estado, con base en los anteriores argumentos, concluyó lo que sigue: (…).“(…) Así las cosas, es claro que los gobernadores no requieren una autorización general para contratar por parte de las asambleas, teniendo en cuenta que la misma fue otorgada directamente por la Ley 80 de 1993, por lo tanto, la atribución a la que se refiere el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución Política, únicamente se restringe a ciertos casos de contratos que tengan norma especial que exige una autorización previa de la asamblea para efectos de la celebración de contratos.

(…)”(Subraya y negrilla fuera del texto original). Teniendo en cuenta esta conceptualización, la Sala considera que el solo artículo 3009 de la Constitución no se erige como fundamento jurídico suficiente para sustentar la competencia de la Asamblea Departamental de Boyacá en este asunto, ya que su operancia dependía de la existencia de una norma constitucional o legal que prescribiera que los contratos que pretendía celebrar el gobernador requerían de autorización previa, lo cual se echa de menos en el presente caso.

Ahora, en el numeral 3° del mismo artículo 300 de la Constitución, el cual señala: (…). La Sala considera que esta disposición se refiere a que las Asambleas son la autoridad competente para aprobar los planes y programas de desarrollo, con la determinación de las inversiones respectivas y las medidas necesarias para su ejecución, pero de ninguna manera impone al gobernador la obligación de someter a una autorización previa la celebración de los contratos que identifica el acto acusado.

En este orden de ideas, para el Tribunal no es de recibo que los demandados aleguen que la autorización era apenas general y, por consiguiente, no incidía en los procesos contractuales, ya que la Asamblea Departamental de Boyacá la emitió careciendo de competencia para ello e invadiendo las atribuciones del gobernador. De otro lado, el Departamento de Boyacá y la Asamblea Departamental reiteraron que el acto no comprometió vigencias futuras porque, de ser así, el título de la ordenanza lo indicaría y, además, los compromisos contaban con una disponibilidad presupuestal del 100 % para el año de su celebración (2021), sin que interesara que su ejecución culminara en la vigencia fiscal siguiente (2022).

Para desarrollar este punto se retomarán los argumentos que la Sala Plena del Tribunal en sesión del 4 de agosto de 2021, los cuales ha esgrimido esta Corporación en sentencias anteriores. Al respecto, de acuerdo con el artículo 2.8.1.7.6 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (DUR. 1068/2015), “los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago”, y agrega que “el cumplimiento de la obligación se da cuando se cuente con las exigibilidades correspondientes para su pago”.

Lo anterior significa que los compromisos se convierten en obligaciones (en sentido presupuestal, no jurídico) cuando se acredita su cumplimiento total o parcial y, por ende, se hace exigible un pago. Ahora bien, según el principio de anualidad presupuestal, “el año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año”, así que “después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción” (art. 14 EOP).

Según esta disposición, el proceso de afectación presupuestal (desde el CDP hasta el pago) debe desarrollarse totalmente dentro de una misma vigencia fiscal o anualidad. Sin embargo, este mandato de optimización se atenúa en virtud del principio de planeación (que habitualmente cubre más de una anualidad), cuando las características del compromiso hacen que sea previsible que el mismo se cumplirá (que se recibirán los bienes o servicios) en más de una vigencia fiscal.

(…) ORDENANZA No. 042 DE 2021 EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DE BOYACÁ POR LA CUAL SE AUTORIZA AL GOBERNADOR PARA PACTAR LA RECEPCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS – Nulidad por cuanto autorizó al gobernador para suscribir los contratos con financiación total del presupuesto de la vigencia 2021, pese a que se preveía que estos se cumplirían y convertirían en obligaciones exigibles en la vigencia 2022 (elemento temporal sin elemento presupuestal), lo cual contraviene las normas presupuestales / ORDENANZA No. 042 DE 2021 EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DE BOYACÁ POR LA CUAL SE AUTORIZA AL GOBERNADOR PARA PACTAR LA RECEPCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS - Declaratoria de nulidad por haberse autorizado la realización de una operación presupuestal sin el cumplimiento de los requisitos legales.

Las vigencias futuras pueden ser ordinarias o excepcionales, dependiendo de si la ejecución del compromiso inicia o no con financiación del presupuesto de la vigencia en curso, como se extrae de los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y 1º de la Ley 1483 de 2011. Sin embargo, independientemente de la modalidad, la figura cuenta con dos elementos esenciales.

Por un lado, el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia. Como se dijo, las vigencias futuras son una excepción al principio de anualidad y, por ende, su aplicabilidad solo se activa cuando antes de celebrar el compromiso se prevé que su perfeccionamiento y la recepción de los bienes o servicios no se concretará en una sola vigencia fiscal.

Por otro lado, se trata de una autorización de carácter presupuestal. En otros términos, la corporación de elección popular autoriza al ordenador del gasto a asumir obligaciones (más propiamente, compromisos) que afecten los presupuestos de vigencias posteriores. En consecuencia, la operación necesariamente debe tener una consecuencia presupuestal respecto de vigencias fiscales siguientes.

La autorización materialmente se asimila a un CDP debido a que su finalidad es la misma: garantizar la existencia de una apropiación para financiar el compromiso, pero en este caso respecto de la ejecución que corresponda a las vigencias diferentes a la de apertura formal del proceso contractual o suscripción del acto administrativo. Así las cosas, no es procedente autorizar la celebración de compromisos que se ejecutarán en más de una anualidad, pero sin afectar el presupuesto de vigencias fiscales siguientes (elemento temporal sin elemento presupuestal); así como tampoco financiar con vigencias futuras compromisos cuyo perfeccionamiento y ejecución se prevé que se completará íntegramente en la vigencia fiscal en curso (elemento presupuestal sin elemento temporal).

Para el presente caso, en el artículo 1º del acto acusado la Asamblea Departamental de Boyacá manifestó expresamente que la ejecución de los contratos autorizados iba a extenderse hasta la vigencia fiscal 2022 (vigencia siguiente). Por consiguiente, era obligatorio acudir a la figura de las vigencias futuras. Sin embargo, la autorización se dirigió a apropiar recursos de la vigencia fiscal en curso, sin ningún tipo de afectación de la vigencia en la que terminarían de ejecutarse los compromisos.

En otras palabras, lo que materialmente hizo la asamblea fue autorizar al gobernador para suscribir los contratos con financiación total del presupuesto de la vigencia 2021, pese a que se preveía que estos se cumplirían y convertirían en obligaciones exigibles en la vigencia 2022 (elemento temporal sin elemento presupuestal), lo cual contraviene las normas presupuestales.

La anterior posición concuerda con el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el cual lo que determina que sea obligatoria la autorización para comprometer vigencias futuras es que la ejecución del compromiso se extienda a años posteriores al de su celebración, independientemente de que el presupuesto prevea o no recursos para financiarlo, o incluso que la entidad cuente con los recursos en caja: (…).

En este sentido, la entidad pudo acudir a otros mecanismos, como, por ejemplo, prever que los recursos prestablecidos en la vigencia en curso para financiar los compromisos se adicionarían al presupuesto de la vigencia siguiente a manera de excedentes financieros (recursos del balance), a fin de autorizar la vigencia futura con cargo a ese rubro, sin transgredir las normas presupuestales.

Por otra parte, el Tribunal recalca que el artículo 3º del Decreto 4836 de 2011 (que fue modificado por el artículo 15 del Decreto 412 de 2018 e incorporado al DUR. Hacienda y Crédito Público artículo 2.8.1.7.6) no crea una figura contractual nueva o una modalidad de vigencias futuras diferente a las ordinarias y excepcionales. La disposición establece lo que sigue en su inciso 3º: (…).

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a partir de una consulta que elevó el entonces presidente de este Tribunal (magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros), explicó el contenido de la anterior prescripción, así: “(…) ¿Cuáles serían las diferencias entre las vigencias futuras ordinarias de que trata el artículo 12 de la ley 819 de 2003 y las del artículo 3 del Decreto 4836 de 2011? El Decreto 4836 de 2011 no define o crea un nuevo tipo de vigencia futura.

En este sentido las vigencias futuras a que hace referencia deben situarse, según sus características, en alguna de las denominaciones dadas por la ley es decir serán ordinarias o excepcionales dependiendo entre otros aspectos de si tienen o no apropiación presupuestal, o en otras palabras si se inicia la ejecución del contrato, en el año en que se autorizan.

Así por ejemplo de presentarse la situación expuesta en el parágrafo del artículo en estudio [par. 1.º art. D. 4836/2011], se debe revisar cuando (sic) se inicia la ejecución del contrato de forma que, si inicia en la vigencia en que se adjudica, se requerirá CDP por el monto que se ejecutará en esa vigencia y autorización para comprometer vigencia futura ordinaria por el monto que se ejecutará en la (s) siguiente (s) vigencia (s).

Bajo ese entendido, esta Corporación ha sostenido que la norma citada previamente, por su naturaleza (reglamento), no puede ir en contravía de las leyes que desarrolla, en este caso, los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y 1º de la Ley 1483 de 2011. Por ende, debe interpretarse a partir de dichos preceptos, según los cuales la aprobación del Confis territorial es apenas un requisito para tramitar la autorización para comprometer vigencias futuras, la cual es de competencia exclusiva y excluyente de la corporación de elección popular respectiva.

Finalmente, sobre la facultad que tiene la Secretaría de Hacienda del departamento para enmendar los errores de codificación, leyenda y aritméticos, baste decir que los vicios que afectan la ordenanza no son eminentemente formales ni de redacción, sino de fondo e insubsanables, de manera que la figura que propone la apoderada del ente territorial es evidentemente improcedente en este caso.

Como consecuencia de todo lo anterior, la Sala declarará la nulidad de la Ordenanza No. 042 de 2021. Además, por haberse autorizado la realización de una operación presupuestal sin el cumplimiento de los requisitos legales, se dispondrá la remisión de copias con destino a la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, para que adelanten las investigaciones a que haya lugar.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 22 de noviembre de 2023 Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en el asunto de la referencia al no advertir causal de nulidad, conforme a los siguientes: I.

ANTECEDENTES El señor Leonel Nevardo Buitrago Carreño instauró demanda de nulidad simple contra el Departamento de Boyacá y la Asamblea Departamental de Boyacá, para que se acoja la siguiente pretensión: Que se declare la nulidad de la Ordenanza No. 042 del 12 de noviembre de 2021 “Por la cual se autoriza al Gobernador del Departamento de Boyacá para pactar la recepción de bienes y servicios y se dictan otras disposiciones”, adoptada en tercer debate por la Asamblea Departamental de Boyacá, en sesión plenaria del 12 de noviembre de 2021 y sancionada por el Gobernador de Boyacá el día 12 de noviembre de 2021.

II.

FUNDAMENTOS Narra la demanda que la Asamblea del Departamento de Boyacá, con fecha 12 de noviembre de 2021 adoptó en tercer debate la Ordenanza No. 042 de 2021, “Por la cual se autoriza la Gobernador del Departamento de Boyacá para pactar la recepción de bienes y servicios y se dictan otras disposiciones”. Que la Ordenanza Departamental No. 042 de 2021 fue sancionada el 12 de noviembre de 2021 y publicada en la página web de la Asamblea de Boyacá el 13 de diciembre de 2021.

Que en el artículo 1° de la Ordenanza 042 de 2021, la Asamblea de Boyacá autoriza al Gobernador de Boyacá para pactar la recepción de bienes y servicios contratados durante la vigencia 2021 y cuya ejecución se extiende hasta la vigencia 2022, desconociendo que esa actividad o función de recibo de obras, bienes y/o servicios contratados por el Departamento de Boyacá, le corresponde al Gobernador por mandato constitucional y legal, a través de las dependencias correspondientes establecidas en la estructura orgánica de la administración central departamental, sin que para ello requiera de tal autorización, pues se trata de una actuación inherente al accionar administrativo del departamento, más exactamente a la gestión contractual y presupuestal de su competencia, ya que dicha actividad se constituye, en uno de los elementos naturales y sustanciales de los contratos que se suscriban.

Que, con la actuación del hecho anterior, la Asamblea Departamental de Boyacá se extralimitó en el ejercicio de sus facultades reguladoras de la autorización para comprometer vigencias futuras, y, por ende, violó el artículo 121 superior, en cuanto dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

Que en el artículo 1º de la Ordenanza cuestionada, la Asamblea Departamental determina, además, que la ejecución contractual se extiende hasta la vigencia fiscal 2022, pero omitió autorizar al Gobernador de Boyacá, para que asumiera obligaciones que afectaran el presupuesto de vigencias futuras, en los términos del Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental contenido en la Ordenanza 035 de 1996 (en adelante EOPD) y de la Ley 819 de 2003, con lo que estaría ordenando además intrínsecamente-, la vulneración del principio presupuestal de anualidad previsto en el artículo 13 del mismo EOPD.

Añade la demanda que la normatividad reseñada en el acápite de competencia, atribuciones y facultades de la ordenanza que se demanda, es la que regula todo lo relacionado con la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, más no para autorizar que se pacte lo relacionado con el recibo de obras, bienes y servicios en marco de las relaciones contractuales que adelante el Departamento de Boyacá, la que a la postre no requiere de autorización alguna.

Que el Departamento de Boyacá de conformidad con lo dispuesto en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, mediante Ordenanza 035 de 1996 expidió el Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental EOPD, sin que, a la fecha, el Gobierno Departamental lo haya reglamentado, o en su defecto haya adoptado los decretos reglamentarios del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996.

Invoca como normas violadas: Constitución Política: Arts. 4, 6, 29, 83, 121, 209, 300 y 305 Ley 819 de 2003: Art. 12 Decreto 1222 de 1986: Art. 94 Ordenanza 035 de 1996 EOPD: Arts. 13 y 22 modificado por el art. 1º. De la Ordenanza No. 018 de 2008 III. ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue presentada el 8 de febrero de 2022 y admitida por esta Corporación mediante auto del 16 de junio siguiente (ver expediente digital), en el que además se ordenó notificar a las entidades accionadas, al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo previsto en artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

Se solicitó además a la parte demandada allegar el expediente administrativo objeto del proceso, conforme al parágrafo primero del artículo 175 del CPACA. 1. Contestación de la demanda 1.1. Departamento de Boyacá (Índice 012 SAMAI) El Departamento de Boyacá se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el acto administrativo demandado se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, sin que exista causal suficiente que quebrante su presunción de legalidad; que la demanda presentada por el señor Leonel Nevardo Buitrago Carreño carece de fundamento jurídico que la sustente.

Señaló que, contrario a lo que se indica en la demanda, se encuentra que dentro de las atribuciones propias de la Asamblea en concordancia con las atribuciones del señor Gobernador establecidas en el Decreto 1222 de 1986, artículo 96 numeral tercero, vigente para la fecha de sanción, la corporación se encontraba facultada constitucionalmente para recibir, estudiar y tramitar los proyectos, en virtud de lo establecido en el artículo 300 de la Constitución Política.

Indicó que la afirmación del demandante, referente a que la Asamblea de Boyacá se extralimitó en el ejercicio de su competencia para comprometer vigencias futuras es falsa, ya que la figura de autorización que realiza el señor Gobernador ante la asamblea, no cuenta con las características propias de las vigencias futuras; que dentro de la ordenanza objeto de litis, el Departamento de Boyacá no afectó el presupuesto anual siguiente, ya que cuenta dentro del periodo de firma y sanción, con el cien por cierto (100%) de la disponibilidad presupuestal para el desarrollo de cada uno de los proyectos autorizados.

Indicó que el propósito de la ordenanza objeto de nulidad y la autorización de la asamblea aplica frente a la celebración de nuevos contratos, en cumplimiento del plan de desarrollo, no incluidos dentro de los programas y subprogramas presupuestales. Señaló que el Gobernador está facultado por el Decreto 1222 de 1986, artículo 94 numeral tercero, para “3a.

Presentar oportunamente a las Asambleas los proyectos de ordenanzas sobre planes y programas de desarrollo económico y social” lo que indiscutiblemente faculta a la Asamblea a recibir, estudiar y aprobar. Igualmente, las contenidas en el “ARTÍCULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con las determinaciones de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento (…)”.

Sostuvo que la ordenanza no afectó el presupuesto anual siguiente, ya sea en un porcentaje mínimo del 15% o en su totalidad, ya que cada uno de los proyectos aprobados contó con la totalidad de la disponibilidad presupuestal para la vigencia sancionada; que esto se fundamentó en el cuadro que contiene el artículo primero de la ordenanza en litis, dentro del cual se describe, el nombre del proyecto, la fuente de financiación, el número del CDP – Certificado de Disponibilidad Presupuestal y la indicación de los recursos 2021, dentro del que se especifica el 100%; que esto deja claro que no se compromete recursos de vigencias subsiguientes, CDP y recursos que son visibles en el documento anexo - Anexos proyecto 047/2021, situación que a su juicio, no quebranta el principio de anualidad señalado por el demandante.

Presentó como excepciones las denominadas “INEXISTENCIA DE LAS CARACTERISTICAS PROPIAS DE LAS VIGENCIAS FUTURAS”, “ACCESORIA DE INEXISTENCIA DE OBLIGATORIEDAD DE APLICACIÓN DE VIGENCIAS FUTURAS”, “INEXISTENCIA DE SUPUESTOS FACTICOS NECESARIOS PARA CONSTITUIR UNA NULIDAD” y “EXCESO DEL USO DE LA LEY”. 1.2. Asamblea de Boyacá (Índice 013 SAMAI) Dicha Corporación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Dijo que no es cierto, que con la expedición de la Ordenanza No. 042/2021 “POR LA CUAL SE AUTORIZA AL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ PARA PACTAR LA RECEPCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” se haya infringido la competencia del gobernador en materia contractual, dado que la Asamblea de Boyacá a solicitud del ejecutivo y con base en el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución Política de 1991, simplemente emitió una autorización genérica, sin fijar procedimientos, ni reglas, ni cuantías para el trámite contractual que implicará la ejecución de los proyectos relacionados en el artículo primero del acto enjuiciado, y en consecuencia, era el ordenador del gasto quien debía controlar los aspectos jurídicos, de competencia y requisitos que se debían cumplir en los trámites contractuales.

Precisó que sí la ejecución de los proyectos de inversión pública contenidos en la Ordenanza No. 042/2021 requerían de vigencia futura ordinaria o del manejo presupuestal contemplado en el inciso 2 del artículo 8 de la ley 819 de 2003 dependía de la planeación de los respectivos trámites contractuales que están a cargo del ordenador del gasto por disposición de la ley 80 de 1993 compilada en el decreto sectorial 1082 de 2015.

Manifestó, igualmente, que la Asamblea de Boyacá no omitió autorizar al Gobernador de Boyacá para que asumiera obligaciones que afectaran el presupuesto de vigencias futuras, en los términos del Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental contenido en la Ordenanza 035 de 1996 y de la Ley 819 de 2003; que lo que presentó el ejecutivo fue una autorización genérica de “recepción de bienes en vigencia fiscal subsiguiente”, autorización contenida en la ordenanza demandada que es excepcional a la iniciativa del Gobernador, pues no modifica aspectos regulados en la Ley 80 de 28 de octubre de 1993, ni interfiere en el normal funcionamiento contractual del Departamento de Boyacá, por lo cual no es contraria al ordenamiento jurídico.

Que si a juicio del accionante se requería tramitar adicional a dicha autorización una vigencia futura ordinaria o dicho acto debe entenderse como vigencia futura, en el primer escenario la iniciativa corresponde de manera exclusiva al gobernador del departamento como se señaló en la contestación del hecho quinto, no a la Corporación iniciar dicho trámite por la reserva de la iniciativa que instituyó la Constitución Política de 1991.

Presentó como excepción la denominada “INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES” 2. Auto pone en conocimiento pruebas y fija el litigio Mediante auto del 20 de febrero de 2023 se puso en conocimiento de las partes las pruebas recaudadas dentro del proceso y se fijó el litigio en los siguientes términos: “Determinar si el acto administrativo contenido en la Ordenanza No. 042 de 2021 expedido por la Asamblea del Departamento de Boyacá, se encuentra viciado de nulidad, en atención a que no se autorizó comprometer vigencia futura alguna en los términos de la ley, el EOPD y demás normas concordantes, sino que por el contrario, la Asamblea del Departamento de Boyacá utilizó esta figura de las vigencias futuras, para autorizar al Gobernador que ejerciera una función que por mandato constitucional y legal ya era de su competencia, como es la de pactar en la relación contractual que adelante en la vigencia 2021, la recepción de bienes y servicios que como resultado de la ejecución de los proyectos de inversión relacionados en el artículo primero de la Ordenanza 042 de 2021, se deban recibir en la vigencia futura 2022.

O si, por el contrario, como lo establece la parte demandada, se debe negar la pretensión de la demanda, toda vez que dicho acto administrativo fue expedido conforme a los parámetros normativos definidos por el ordenamiento jurídico nacional y orgánico, como quiera que cumplió y respetó los principios de planificación, universalidad, programación y especialización que exigía la ley y además el procedimiento establecido en el Acto Reglamentario No. 001 de 2016.” Esta decisión fue notificada a las partes por estado, y frente a la misma no interpusieron ningún recurso, de ahí que sin auto que lo ordenara se corrió traslado para alegar conforme al inciso final del artículo 181 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 y con el pronunciamiento del 21 de junio de 2021 emitido por el Consejo de Estado. 3.

Alegatos de conclusión 3.1. El Departamento de Boyacá (Índice 025 SAMAI) reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de demanda. Mencionó que la facultad de las asambleas de autorizar la “recepción de bienes y servicios” está fundamentada en el principio y derecho constitucional de autonomía territorial establecida en los artículos 287, 300-3 y 300-12 de la Constitución Política; que el artículo 305 numeral séptimo inciso final, establece dentro de las atribuciones del Gobernador, que éste “Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”.

Explicó cómo se desarrolla la figura de pactar bienes y servicios para determinar que, si bien no es un nuevo tipo de vigencia futura, establece únicamente como requisito que se sigan las autorizaciones de las instancias competentes establecidas en la Ley 819 de 2003; que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia con radicación 11001-03-24-000-2011-00158-00 de 2015 analizó la constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 1957 de 2005 “por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se dictan otras disposiciones en la materia”.

Que es necesario aclarar que el artículo 1º del Decreto 1957 de 2005 establece la facultad de pactar la recepción de bienes y servicios; que esta facultad es complementada con el artículo 3 del Decreto 4836 de 2011 y 15 del Decreto 412 de 2018. Que el artículo 1º preceptúa que “para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del Confis o de quien éste delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras”; que en estos términos, el artículo 1º del Decreto 1957 autoriza normativamente pactar la recepción de bienes y servicios y la competencia de la Asamblea Departamental.

Indicó que los compromisos presupuestales se fijaron en un cien por ciento, dentro de la vigencia de subscripción, esto es para el año 2021, lo cual determina que no trasciende el presupuesto siguiente; que en casos similares el Tribunal Administrativo de Boyacá estudió el cumplimiento de los elementos de la vigencia futura y su aplicación, concluyendo que esta no configuró, ya que el contenido de la Ordenanza No. 042 de 2021 es de contenido presupuestal, al impartir la disponibilidad del 100% de los recursos en la vigencia de suscripción. 3.2.

La Asamblea Departamental de Boyacá (Índice 024 SAMAI) adujo que a solicitud del ejecutivo en virtud del numeral 9 del artículo 300 de la Constitución Política de 1991, simplemente emitió una AUTORIZACIÓN GENÉRICA, sin fijar procedimientos, ni reglas, ni cuantías para el trámite contractual que implicara la ejecución de los proyectos relacionados en el artículo primero del acto enjuiciado, y en consecuencia es el ordenador del gasto quien debe controlar los aspectos jurídicos, de competencia y requisitos que se deben cumplir en los trámites contractuales, razón por la cual, la Ordenanza No. 042 de 2021 “POR LA CUAL SE AUTORIZA AL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ PARA PACTAR LA RECEPCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, es legal y debe mantener sus efectos jurídicos.

De igual forma, indicó que la autorización emitida por la Asamblea de Boyacá corresponde a lo solicitado por el Gobernador; que, a su juicio, dicha autorización no es contraria a derecho porque no modificó los procedimientos, modalidades de selección, ni la competencia que fija el Estatuto de Contratación de la Administración Pública para suscribir los respectivos contratos estatales de resorte del ordenador del gasto.

Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 152 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer del asunto en primera instancia. 2. Problema jurídico Debe este Tribunal determinar si el acto administrativo contenido en la Ordenanza No. 042 de 2021 expedido por la Asamblea del Departamento de Boyacá, se encuentra viciada de nulidad, en atención a que no se autorizó comprometer vigencia futura alguna en los términos de la ley, el EOPD y demás normas concordantes, sino que por el contrario la Asamblea del Departamento de Boyacá utilizó esta figura de las vigencias futuras para autorizar al Gobernador que ejerciera una función que por mandato constitucional y legal ya era de su competencia, como es la de pactar en la relación contractual que adelante en la vigencia 2021, la recepción de bienes y servicios que como resultado de la ejecución de los proyectos de inversión relacionados en el artículo primero de la Ordenanza No. 042 de 2021, se deban recibir en la vigencia futura 2022.

Para desatar el problema jurídico planteado, la Sala abordara los siguientes aspectos: i) principio de anualidad presupuestal; ii) las vigencias futuras ordinarias y excepcionales; iii) las reservas presupuestales y las cuentas por pagar; iv) los criterios para diferenciar los casos en los que son viables las autorizaciones de vigencias futuras-ordinarias o excepcionales- y aquellos en que deben efectuarse reservas presupuestales. 3.

Tesis argumentativa propuesta por la Sala La Sala considera que la Asamblea Departamental de Boyacá se extralimitó en sus atribuciones al autorizar al gobernador para recibir los bienes y servicios que menciona el acto acusado, pues el mandatario territorial, como ordenador del gasto, es el director de la gestión contractual del departamento y, además, no existe una norma especial que determine que ese trámite es necesario antes de suscribir los contratos relacionados allí. Adicionalmente, como la ejecución de los compromisos superaría el año en el que se celebrarían los contratos, era obligatorio para el gobernador solicitar autorización para comprometer vigencias futuras, independientemente de que contara con la totalidad de los recursos en el presupuesto de la vigencia fiscal 2021, de acuerdo con el precedente del Consejo de Estado y de esta Corporación, así como la doctrina del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Por lo tanto, el Tribunal declarará la nulidad de la ordenanza enjuiciada. 4. Del principio de anualidad presupuestal El Decreto No. 111 de 1996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en su artículo 14 consagró el principio de anualidad presupuestal de la manera que sigue: "( )

ARTÍCULO 14. ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10).

( )" (Subraya y negrita fuera del texto original). En concordancia con la anterior disposición, la Ley 819 de 2003, "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones", preceptuó en su artículo 8° lo siguiente: "( ) ARTÍCULO 8º. REGLAMENTACIÓN A LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL.

La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.

( )" (Negrita fuera del texto original). En este sentido, en principio, los compromisos adquiridos por las entidades territoriales deben ejecutarse con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal correspondiente y durante ese periodo; no obstante, la legislación también previó mecanismos excepcionales con los que es posible: (i) adquirir obligaciones con cargo al presupuesto de años siguientes;

De las vigencias futuras ordinarias y excepcionales Al respecto, el artículo 23 del Decreto No. 111 de 1996 indica lo siguiente: "( )

ARTÍCULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. (…) Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del concejo municipal, asamblea departamental y los consejos territoriales indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.

( )" (Subraya y negrita fuera del texto original). En este sentido, comprometiendo los recursos de vigencias futuras, el valor total de un contrato no se tiene que garantizar con el presupuesto de la vigencia fiscal del año en que se suscribe el contrato y empieza a ejecutarse, como lo ha explicado la jurisprudencia: "( ) El artículo 23 del Decreto 111 de 1996 -modificado por la Ley 819 de 2003- regula las denominadas vigencias futuras, es decir, la posibilidad de que una obligación se pague con cargo al presupuesto del año(s) subsiguiente(s), lo Que significa que el valor total de un contrato no se tiene que garantizar con el presupuesto de la vigencia fiscal presente -año en que se suscribe el contrato y empieza a ejecutarse-.

Las condiciones que esta norma estableció para hacerlo fueron: i) que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público lo autorizara, ii) que la ejecución se iniciara con parte de los recursos de la vigencia en curso y la ejecución del objeto se llevara a cabo en cada una de ellas; iii) si se trataba de la ejecución de proyectos de inversión del orden nacional, antes de dicha autorización debía obtenerse el concepto del Departamento Nacional de Planeación. Incluso, esta norma facultó a las entidades territoriales para comprometer este tipo de vigencias, siempre que se cumplieran los siguientes requisitos: i) Que la ejecución del contrato iniciara con recursos de la vigencia en curso y el objeto se llevara a cabo en cada una de ellas; ii) recibir la autorización previa del concejo municipal, de la asamblea departamental y de los Consejos Territoriales Indígenas; iii) incluir la obligación en el plan de desarrollo respectivo; y iv) no exceder la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial.

( ) "(Subraya y negrilla fuera del texto original) No obstante, el artículo 24 ibídem creó una excepción a la regla referida a la apropiación de recursos de la vigencia presente antes de comprometer los de la futura (lo que implicaba que el pago del compromiso o la obligación no podía efectuarse en un 100% con cargo a la vigencia futura), siempre que se tratara de la ejecución de obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad o garantías a las concesiones.

ARTÍCULO

12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo lo de esta ley;

Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.

La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.

( )" (Subraya fuera del texto original). Por su parte, el Consejo de Estado precisó que, teniendo en cuenta los artículos transcritos, a las entidades territoriales no les está permitido comprometer vigencias futuras excepcionales ya que ese mecanismo no fue contemplado a su favor por el legislador, reservándose así únicamente para las entidades del orden nacional: "( ) Es claro que, si el legislador hubiera querido que las entidades territoriales apropiaran vigencias futuras excepcionales, habría indicado que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consultaran las metas relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos.

Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en éstos se estipulen no requerirán de autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán por las normas que regulan operaciones de crédito público (ley 225/95, artículo 3o.).

( )" (Subraya y negrita fuera del texto original). plurianuales del Marco Fiscal para las Entidades Territoriales, y habría remitido expresamente al artículo 5° de la misma ley. Además, si la intención del Congreso hubiera sido la de otorgar a los entes territoriales esta facultad, lo habría dispuesto de manera manifiesta, tal como lo hizo con la potestad que les dio para apropiar vigencias futuras de carácter ordinario o hubiera hecho referencia al envío a las Comisiones Económicas del Congreso de las autorizaciones dadas por el CONFIS para este caso.

En conclusión, no cabe la menor duda de que ni el Decreto 111 de 1996 -que compila varias normas-, ni la Ley 819 de 2003 prevén la posibilidad de que entes territoriales comprometan vigencias futuras excepcionales; y de que mal puede interpretarse el silencio de la ley en este respecto como una autorización tácita. ( ) "(Subraya y negrita fuera del texto original).

De las reservas presupuestales y las cuentas por pagar Ahora bien, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar tienen su fundamento normativo en el artículo 89 del Decreto No. 111 de 1996, el cual preceptúa: "( )

ARTÍCULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra acreditarse.

Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando sean legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos Que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.

El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (Ley 38/89, artículo 72, Ley 179/94, artículo 38, Ley 225/95, artículo 80.). ( )" (Subraya y negrita fuera del texto original). Así las cosas, las reservas presupuestales contempladas en el inciso 2° son apropiaciones efectuadas en la vigencia presente destinadas a cubrir compromisos que al 31 de diciembre del mismo periodo no se hayan cumplido y que, por lo tanto, se pagarán en la vigencia siguiente, con la condición de que cuenten con la disponibilidad presupuestal correspondiente al año en que fueron adquiridas.

El Consejo de Estado las define así: "( ) El concepto de 'Reservas presupuestales', a su turno, se refiere a aquellos recursos, que como su propio nombre lo indica, han sido reservados para atender el pago de obligaciones y compromisos que, si bien fueron legalmente contraídos antes del cierre de la vigencia fiscal, no alcanzaron a cumplirse antes de esa fecha y cuyo pago aún se encuentra pendiente, total o parcialmente.

Como consecuencia de lo anterior, el destino de los recursos cobijados con la reserva no puede ser distinto al de pagar aquellos bienes, obras y servicios que, si bien no alcanzaron a recibirse, terminarse o prestarse en su totalidad, antes del 31 de diciembre, deberán ser cancelados en la vigencia fiscal siguiente, por haber sido legalmente contratados o convenidos, siempre y cuando se haya efectuado el registro presupuestal del compromiso y el mismo corresponda o coincida con el objeto de la respectiva apropiación presupuestal.

( )"(Destaca la Sala). De otra parte, las cuentas por pagar de que trata el inciso 3° del artículo transcrito corresponden a los compromisos que quedan pendientes de pago para la siguiente vigencia fiscal, siempre que la obligación haya sido cumplida a satisfacción al 31 de diciembre de la vigencia presente o cuando en desarrollo de un contrato debidamente perfeccionado se haya pactado el pago de anticipos que no fueron cancelados antes del cierre de la vigencia fiscal.

En el mismo pronunciamiento, el Tribunal de Cierre de esta Jurisdicción explicó: "( ) El concepto de 'Cuentas por pagar', por su parte, describe aquellos compromisos que quedan pendientes de pago para la siguiente vigencia fiscal, siempre que el bien, la obra o el servicio hayan sido recibidos a satisfacción a 31 de diciembre de la vigencia que concluye o cuando en desarrollo de un contrato debidamente perfeccionado se haya pactado el pago de anticipos que no fueron cancelados antes del cierre de la vigencia fiscal.

( )" (Subraya y negrita fuera del texto original). En este orden de ideas, la diferencia entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales o las cuentas por pagar radica en la vigencia presupuestal afectada, de forma que si el compromiso afecta vigencias fiscales siguientes se tratará de la figura de las vigencias futuras, mientras que si los compromisos u obligaciones afectan la vigencia presente, aun cuando se paguen en la siguiente, se harán empleando las reservas presupuestales (si los compromisos no han sido satisfechos en la vigencia presente) o las cuentas por pagar (si los compromisos son satisfechos en la vigencia presente pero su pago no puede hacerse sino hasta la vigencia siguiente).

Así mismo, como es lógico, para que puedan presupuestarse reservas o cuentas por pagar, es indispensable que los compromisos gocen de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal -CDP- respectivos, elaborados en la vigencia fiscal en la que se adquirió la obligación. Finalmente debe acotarse que no solo las entidades del orden nacional se encuentran facultadas para fijar reservas presupuestales o cuentas por pagar, sino que las entidades territoriales, en virtud de lo preceptuado en el artículo 353 de la Constitución, tienen la posibilidad de hacerlo siempre y cuando se ciñan a la Carta Magna y al Estatuto Orgánico de Presupuesto, como lo concluyó la Corte Constitucional: "( ) Este papel unificador de lo orgánico presupuestal era particularmente evidente en el informe-ponencia de los Constituyentes Carlos Eduardo Giraldo Ángel y Eduardo Verano de la Rosa titulado 'Ordenamiento Territorial', que en su acápite 'Las Normas de Operación de los Ingresos y el Gasto Público' se sostiene: `De conformidad con los criterios generales señalados respecto a las dimensiones que deben tener tratamiento constitucional se encuentran las normas de operación del gasto público, las cuales en realidad pueden ser extendibles en este aspecto a los ingresos de las entidades territoriales.

( ) El gasto e ingresos públicos deben ser regulados por las normas orgánicas del presupuesto nacional en su manejo de programación, aprobación, presentación, ejecución, evaluación y control. Constitucionalmente es necesario establecer por lo menos los siguientes principios generales: 1) La Ley Orgánica del presupuesto debe definir los principios comunes aplicables a los tres niveles de gobierno sobre la gestión presupuestal y las facultades reglamentarias que tendrán las entidades territoriales sobre la materia, garantizando la armonía del presupuesto con la parte operativa o programática anual de los planes de desarrollo económico y social y de inversión en obras públicas.

( )' (G.C. N° 41, martes 9 de abril de 1991, pág. 14). La materia orgánica de presupuesto se transforma en competencia concurrente de los tres niveles. La adopción de lo tratado en la ley orgánica de presupuesto como pauta para los procesos presupuestales de los entes territoriales, es un reconocimiento de la preponderancia de lo nacional unitario sobre lo territorial-autónomo.

La interacción se da partiendo de la premisa de una supremacía. Esta preponderancia del elemento nacional contenido en la ley orgánica encuentra su justificación en los principios tratados de jerarquía y de necesidad de salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación. ( ) "(Resalta el Tribunal). Y en la sentencia más adelante se agregó: "( ) La nueva Constitución innova en materia presupuestal no sólo al establecer la preeminencia expresa de la ley orgánica de presupuesto, que ahora lo será de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino también al enfrentar directamente la problemática de la concurrencia de competencias.

La Carta Fundamental afronta el tema de las competencias superpuestas con tres mecanismos, a saber: a) reitera la supremacía de la Constitución; b) erige a la ley orgánica del presupuesto en la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano, y c) ordena que los principios constitucionales [como el de anualidad] se apliquen 'en lo que fuere pertinente' a las entidades territoriales para la elaboración (programación), aprobación (con sus modificaciones) y ejecución del presupuesto de cada una de ellas.

( )" (Negrilla fuera del texto original) En conclusión, aunque el principio de anualidad rige en todos los niveles de gobierno, excepcionalmente y de acuerdo con los preceptos nacionales que presiden la materia, es posible que las entidades territoriales acudan a figuras como las vigencias futuras, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar, no para suplir sus deficiencias en el ámbito de la planeación, sino para cubrir compromisos que sean acordes al Marco Fiscal de Mediano Plazo y la planeación del desarrollo de la entidad, o sean el resultado de hechos contractuales imprevistos, como la suspensión de los contratos u otras situaciones jurídicas; empero, en todo caso, aquellos mecanismos no constituyen una forma ordinaria de adquirir compromisos. 7.

Criterios para diferenciar los casos en los que son viables las autorizaciones de vigencias futuras - ordinarias o excepcionales - de aquellos en que deben efectuarse reservas presupuestales Entonces, puede concluirse que la vigencia fiscal afectada es el aspecto que marca la distinción teórica entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales.

No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto. ( )" (Subraya y negrita fuera del texto original). Así las cosas, de acuerdo con el principio de anualidad presupuestal, "el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año"; por lo tanto, en principio, los compromisos deben cumplirse dentro de la vigencia en los que son contraídos; sin embargo, si el compromiso se ejecuta en la vigencia en curso, pero por causas imprevisibles y ajenas a la entidad el plazo se extiende a la siguiente vigencia, debe constituirse una reserva presupuestal.

Esto significa que: i) si un contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina en el mismo, su pago no se puede hacer con vigencias futuras, sino sólo con vigencias presentes. Por el contrario, ii) si ese mismo contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina el siguiente, su pago, debe hacerse con una combinación de vigencias presentes más vigencias futuras.

En este evento, como no habrá ejecución en la vigencia en curso, la totalidad del compromiso debe ser financiado con la vigencia futura, por lo que se requiere de una excepcional. La Contraloría General de la República ha conceptuado en este mismo sentido: "( ) según el artículo 3 del Decreto 4836 de 2011, si iniciado un proceso contractual únicamente con Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP- [sin autorización de vigencia futura] estimando que la obra objeto del contrato se entregaría en la vigencia y por alguna circunstancia se establece que la ejecución iniciará en la siguiente vigencia se deberá reemplazar el CDP por la autorización para comprometer vigencias futuras antes de la adjudicación o celebración del respectivo contrato.

( )"7 En este escenario, si la celebración del contrato respectivo ocurre en la vigencia siguiente, se requiere de una nueva autorización para efectos de perfeccionarlo, a voces del artículo 2 del Decreto No. 3629 de 2004: "( ) ARTÍCULO 2o. Los procesos de selección amparados con vigencias futuras excepcionales que no se adjudiquen en la vigencia fiscal en que se autorizaron, requerirán una nueva autorización, antes de su perfeccionamiento, sin que sea necesario reiniciar el proceso de selección. ( )" (Destaca el Tribunal).

En consecuencia, la regla general consiste en que los gastos que se hagan en años diferentes deben financiarse con recursos de cada una de las vigencias y no de las anteriores, lo cual genera rezago presupuestal. Además, el artículo 9° de la Ley 225 de 1995 contempla la siguiente consecuencia por el uso indiscriminado de la figura de las reservas presupuestales: "( ) ARTÍCULO 9o.

En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ellos, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.

( )". 8. Análisis y solución del caso concreto Dentro del expediente se encuentran relacionadas las siguientes pruebas: Copia de la Ordenanza No. 042 de 2021 “Por la cual se autoriza al Gobernador del Departamento de Boyacá para pactar la recepción de bienes y servicios y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Asamblea de Boyacá. Copia de la Ordenanza No. 035 de 1996 “POR LA CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL”, expedida por la Asamblea de Boyacá. Copia de la Ordenanza No. 018 de 2008 “POR LA CUAL SE MODIFICAN LOS ARTICULOS 22 Y 23 DE LA ORDENANZA 035 DE 1996, POR LA CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL”, expedida por la Asamblea de Boyacá. Informe de Comisión Proyecto 047-2021.

EL Boyacense Gaceta o Edición No. 8-5175 de 2021. Anexos del Proyecto de Ordenanza, que contiene certificados Confis, CDP y Certificados proyectos – Secretaría de Planeación. Proyecto de Ordenanza No. 047 de 2021 y sus anexos. Como se dejó consignado en el problema jurídico, el debate se contrae a determinar si en el presente caso el acto administrativo contenido en la Ordenanza No. 042 de 2021 expedido por la Asamblea del Departamento de Boyacá, se encuentra viciada de nulidad, en atención a que no se autorizó comprometer vigencia futura alguna en los términos de la ley, el EOPD y demás normas concordantes.

ARTÍCULO 300. <Artículo modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo No. 1 de 1996. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las Asambleas departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 9. Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales.

(…)” (Negrilla fuera del texto original) Por lo anterior, es cierto que las asambleas cuentan con la competencia constitucional y legal de autorizar al gobernador para celebrar contratos. No obstante, esta atribución es limitada y difiere de la que el ordenamiento pone en cabeza de los concejos municipales. La jurisprudencia señala que mientras que la ley desarrolló los casos en los que los alcaldes requieren autorización de los concejos y les permitió a estos reglamentar otros eventos en que pueden exigirla, no lo hizo así con las asambleas.

Incluso, el artículo 25-11 del estatuto en comento señala que la intervención de las corporaciones de elección popular en los procesos contractuales es eminentemente excepcional: “(…)

ARTÍCULO

25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…) 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9o., y 313, numeral 3o., de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos.

(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) De igual forma, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado explica lo anterior, así: “(…) la Sala concluye que la autorización a que se refiere el artículo 300-9 de la Constitución Política debe entenderse circunscrita solamente a aquellos contratos para los cuales la propia Carta o la ley exijan de forma expresa el agotamiento de ese trámite.

Únicamente en esos eventos, el gobernador requerirá una autorización previa y particular (en el caso concreto) para contratar. Resalta la Sala que en el caso de los Departamentos no existe una facultad legal similar a la que en el nivel municipal se consagra en favor de los concejos municipales para, excepcionalmente, someter a su autorización previa otros contratos adicionales a los señalados en la ley (supra, 3).

Por tanto, debe advertirse que las asambleas departamentales no tienen la potestad de someter a su autorización previa otros contratos adicionales a los que establezca la ley. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) “(…) Así las cosas, es claro que los gobernadores no requieren una autorización general para contratar por parte de las asambleas, teniendo en cuenta que la misma fue otorgada directamente por la Ley 80 de 1993, por lo tanto la atribución a la que se refiere el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución Política, únicamente se restringe a ciertos casos de contratos que tengan norma especial que exige una autorización previa de la asamblea para efectos de la celebración de contratos.

(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) La Sección Primera del Consejo de Estado, con base en los anteriores argumentos, concluyó lo que sigue: “(…) Así las cosas, es claro que los gobernadores no requieren una autorización general para contratar por parte de las asambleas, teniendo en cuenta que la misma fue otorgada directamente por la Ley 80 de 1993, por lo tanto, la atribución a la que se refiere el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución Política, únicamente se restringe a ciertos casos de contratos que tengan norma especial que exige una autorización previa de la asamblea para efectos de la celebración de contratos.

(…)”16 (Subraya y negrilla fuera del texto original) Teniendo en cuenta esta conceptualización, la Sala considera que el solo artículo 3009 de la Constitución no se erige como fundamento jurídico suficiente para sustentar la competencia de la Asamblea Departamental de Boyacá en este asunto, ya que su operancia dependía de la existencia de una norma constitucional o legal que prescribiera que los contratos que pretendía celebrar el gobernador requerían de autorización previa, lo cual se echa de menos en el presente caso.

Ahora, en el numeral 3° del mismo artículo 300 de la Constitución, el cual señala: “(…)

ARTÍCULO 300. <Artículo modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo No. 1 de 1996. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.

(…)” La Sala considera que esta disposición se refiere a que las Asambleas son la autoridad competente para aprobar los planes y programas de desarrollo, con la determinación de las inversiones respectivas y las medidas necesarias para su ejecución, pero de ninguna manera impone al gobernador la obligación de someter a una autorización previa la celebración de los contratos que identifica el acto acusado.

“El mecanismo presupuestal diseñado para compatibilizar los principios antedichos es el de las vigencias futuras, que el Consejo de Estado define así: “(…) Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.

En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales.

Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Las vigencias futuras pueden ser ordinarias o excepcionales, dependiendo de si la ejecución del compromiso inicia o no con financiación del presupuesto de la vigencia en curso, como se extrae de los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y 1º de la Ley 1483 de 2011.

Sin embargo, independientemente de la modalidad, la figura cuenta con dos elementos esenciales. Por un lado, el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia. Como se dijo, las vigencias futuras son una excepción al principio de anualidad y, por ende, su aplicabilidad solo se activa cuando antes de celebrar el compromiso se prevé que su perfeccionamiento y la recepción de los bienes o servicios no se concretará en una sola vigencia fiscal.

El Tribunal recalca que, pese a que el departamento contara con la totalidad de los recursos para financiar los contratos en la vigencia fiscal 2021, solo podía afectar el gasto de la ejecución prevista para ese año y autorizar vigencias futuras para el gasto de la ejecución el año siguiente (incluso si eso implicaba que la autorización versara sobre vigencias futuras excepcionales), como lo ha reiterado el Consejo de Estado: “(…) Atendiendo las exigencias analizadas, queda claro que la ejecución del contrato que se pagará con recursos de vigencias futuras debe empezar a ejecutarse en el año en curso –vigencia presente- y continuar el año(s) siguiente(s) -vigencias futuras-.

Incluso, en el último evento, si la entidad cuenta con todos los recursos en la vigencia presente, sólo puede afectar lo que calcula será el gasto de la ejecución en ese año, y con vigencias futuras lo que se estima será el gasto de la ejecución el año siguiente. (…)” (Negrilla fuera del texto original) La anterior posición concuerda con el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el cual lo que determina que sea obligatoria la autorización para comprometer vigencias futuras es que la ejecución del compromiso se extienda a años posteriores al de su celebración, independientemente de que el presupuesto prevea o no recursos para financiarlo, o incluso que la entidad cuente con los recursos en caja: “(…) La vigencia futura (ordinaria y excepcional) es una figura presupuestal que afecta esencialmente el presupuesto de gastos.

Cuando se va a realizar un contrato u obra cuya ejecución comprende varias vigencias fiscales, la autorización de vigencias futuras busca garantizar que existirá apropiación (o rubro en el presupuesto de gastos) para ese contrato u obra en cada una de ellas. Los recursos para financiar un gasto cuya ejecución comprende varias vigencias pueden estar disponibles en su totalidad en el primer año o en cada uno de los años en que se extienda su ejecución, sin embargo, lo que determina la necesidad de la autorización para comprometer vigencias futuras es el plazo de ejecución del gasto y no la disponibilidad de ingresos para su financiación. En consecuencia, un contrato que se inicia en la presente vigencia y su ejecución trasciende la vigencia sí compromete el presupuesto de la siguiente vigencia y por consiguiente requiere autorización para comprometer vigencias futuras, así tenga todos los ingresos para financiar las obras en el año que inicia con su ejecución. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En este sentido, la entidad pudo acudir a otros mecanismos, como, por ejemplo, prever que los recursos prestablecidos en la vigencia en curso para financiar los compromisos se adicionarían al presupuesto de la vigencia siguiente a manera de excedentes financieros (recursos del balance), a fin de autorizar la vigencia futura con cargo a ese rubro, sin transgredir las normas presupuestales.

ARTÍCULO 2. 8.1.7.6. EJECUCIÓN COMPROMISOS PRESUPUESTALES. (…) Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del Consejo Nacional de Política Fiscal (Confis) o quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras.

Para tal efecto, previo a la expedición de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas en los que se evidencie la provisión de bienes o servicios que superen el 31 de diciembre de la respectiva vigencia fiscal, deberá contarse con dicha autorización. (…)” (Negrilla fuera del texto original) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a partir de una consulta que elevó el entonces presidente de este Tribunal (magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros), explicó el contenido de la anterior prescripción, así: “(…) ¿Cuáles serían las diferencias entre las vigencias futuras ordinarias de que trata el artículo 12 de la ley 819 de 2003 y las del artículo 3 del Decreto 4836 de 2011? El Decreto 4836 de 2011 no define o crea un nuevo tipo de vigencia futura.

No sobra anotar que la autorización para comprometer vigencias futuras ordinarias y/o excepcionales requiere del cumplimiento de los requisitos que para cada caso establecen las Leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011 y que no se limitan solo a la existencia o no de apropiación presupuestal en el año que se otorgan. (…)”(Subraya y negrilla fuera del texto original) Bajo ese entendido, esta Corporación ha sostenido que la norma citada previamente, por su naturaleza (reglamento), no puede ir en contravía de las leyes que desarrolla, en este caso, los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y 1º de la Ley 1483 de 2011.

Por ende, debe interpretarse a partir de dichos preceptos, según los cuales la aprobación del Confis territorial es apenas un requisito para tramitar la autorización para comprometer vigencias futuras, la cual es de competencia exclusiva y excluyente de la corporación de elección popular respectiva. Finalmente, sobre la facultad que tiene la Secretaría de Hacienda del departamento para enmendar los errores de codificación, leyenda y aritméticos, baste decir que los vicios que afectan la ordenanza no son eminentemente formales ni de redacción, sino de fondo e insubsanables, de manera que la figura que propone la apoderada del ente territorial es evidentemente improcedente en este caso.

VI. DE LAS COSTAS Teniendo en cuenta el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se impondrá condena en costas, en razón a que en los procesos de simple nulidad se ventila un interés público y la demanda no careció de fundamento legal porque, de hecho, prosperó. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, FALLA:

PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD de la Ordenanza No. 042 del 12 de noviembre de 2021 “Por la cual se autoriza al Gobernador del Departamento de Boyacá para pactar la recepción de bienes y servicios y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO. Por secretaría, REMITIR copias de la presente providencia a la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, para que, si así lo consideran, investiguen las posibles irregulares que se configuraron con la aprobación y sanción de la Ordenanza No. 042 del 12 de noviembre de 2021, así como la suscripción de los contratos que allí se autorizaron.

TERCERO. Sin condena en costas CUARTO. Por secretaría, remítase a los integrantes de la parte demandada la comunicación y las copias que señala el inciso final del artículo 203 del CPACA QUINTO. La presente sentencia deberá ser cumplida en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA.

SEXTO. En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias y anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Las anteriores firmas hacen parte del proceso radicado No. 15001-23-33-000-2022-00084-00