REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Medio de control Protección de derechos e intereses colectivos Radicación 17 001 23 33 000 2023 00040 00 Demandante Amalia Osorio Ríos y Diana María Agudelo Montoya Demandado Municipio de Manizales y Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS - Providencia Sentencia No. 192 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.
Pretensiones. Las accionantes solicitan: “Primero: Amparar los derechos e intereses colectivos que actualmente se ven vulnerados por los hechos narrados. Segundo: Adoptar todas las medidas presupuestales, financieras y administrativas con el fin de mitigar la problemática en mención. Tercero: Realizar un estudio técnico, hidrológico, geológico y geotécnico, o los que sean requeridos para determinar las causas de la inestabilidad y emitir recomendaciones para la mitigación del riesgo.
Cuarto: Realizar las obras de manejo de aguas e inestabilidad a las que haya lugar para mitigar el riesgo en el sector objeto de la problemática, con el fin d salvaguardar la integridad de las viviendas.” 2. Derechos colectivos vulnerados. 2 Afirma la demandante que se han vulnerado los derechos colectivos contenidos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, específicamente prevención de desastres previsibles técnicamente sin más consideraciones. 3.
Hechos. De los hechos que las actoras populares señalan en la demanda, se destacan los siguientes: - Que en el son habitantes del sector de la vereda de la Cuchilla del Salado, en el sector conocido como “casas de zin”, y que, desde el año 2011, se han presentado fenómenos de remoción de tierra en la ladera contigua a su vivienda, llegando al pie de la misma, poniendo en riesgo su estructura. - Que al acudir a los organismos de socorro, les recomendaron la siembra de especies y canalización de aguas lluvias; las cuales llevó a cabo, pero, sin que en el sector se hayan realizado obras de mitigación, por lo que, el riesgo en la ladera continúa latente. - Contestación de la demanda. - Municipio de Manizales (Documento 018 expediente digital) El demandado municipio de Manizales contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda; cita un concepto técnico de la Unidad de Gestión de Riesgo contenida en el oficio del 28 de marzo de 2023, en el que se indica que no se observaron procesos erosivos en la zona objeto de discusión; y argumenta el municipio que, no se le puede exigir a éste, obras de estabilidad; pues las mismas no son necesarias en el momento, por no existir riesgo alguno demostrado para los accionantes; y por tampoco ser posible la intervención estatal por tratarse de predios de naturaleza privada, de donde la entidad territorial no ha vulnerado ni ha puesto en peligro por acción u omisión los derechos colectivos invocados por la parte demandante.
Propone las excepciones que denomina: “Improcedencia de la acción”, por no estar frente a una acción que persiga un interés general, pues se discute una situación que acontece en un predio privado; “Moralidad administrativa”, al dar cumplimiento el municipio a las funciones administrativas cabalmente; “Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”, manifestando que, de los 3 hechos y pretensiones no se desprende que la acción corresponda a una popular, y que, tampoco se acreditó relación de causalidad entre la afectación del interés colectivo y la acción u omisión del municipio de Manizales;
“Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos” y la “Genérica. - Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS -. (Documento 020 expediente digital) La demandada Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS -, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones; y manifiesta que, de los presupuestos facticos y las pretensiones que se pretenden conjurar a través del presente medio de control no son del resorte de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, pues, según la normativa correspondiente, dicha competencia le es asignada exclusivamente al municipio de Manizales y al Departamento de Caldas.
Afirma que, la demandada Corporación, ha sido diligente en la atención de la problemática planteada en la demanda, sin que sea posible endilgar omisión alguna a dicha entidad en el ámbito de las competencias a ella atribuida por las disposiciones legales y reglamentarias que les son aplicables. Se pronuncia sobre la competencia de las entidades municipales y departamentales en materia de prevención del riesgo, y afirma que, la entidad llamada dar solución efectiva al problema planteado es el municipio de Manizales y el departamento de Caldas, como responsables del ordenamiento del territorio y su planeación física, así como la dirección del sistema de prevención de desastres en el ámbito territorial.
En este sentido es importante aclarar que su función es complementaria y subsidiaria respecto de la labor principal asignada a las alcaldías Y gobernaciones, y en forma alguna es posible equiparar las competencias del Municipio y del Departamento con las de la autoridad ambiental; pues contrario a ello, la norma es clara, al atribuir de manera restrictiva la competencia en cabeza del alcalde municipal y del gobernador, como lo ha mencionado. 4 Aduce que, no puede perderse de vista que la administración municipal cuenta con Unidad de Gestión de Riesgo, como principal responsable de analizar y definir las acciones a seguir en un determinado caso; y afirma que en este caso hay un cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la ley a la Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS, en atención a su órbita de competencia; de manera que, no es posible pretender que CORPOCALDAS mutuo propio, sin tener competencia para ello, proceda a intervenir la zona; pues una intervención bajo estos presupuestos iría plenamente en contra de las funciones del ente Corporativo, incurriendo en las investigaciones fiscales, disciplinarias y penales del caso, por un posible detrimento patrimonial, extralimitación de funciones, y celebración indebida de contratos, pues no le está dado a otra entidad inmiscuirse en las políticas administrativas municipales.
Finalmente propone las excepciones de “Falta de legitimación en la causa de Corpocaldas respecto de las gestiones necesarias para la protección de derechos e intereses colectivos cuyo amparo se solicita”, e “Inexistencia de vulneración de derechos e intereses colectivos endilgable a Corpocaldas”. 4. Audiencia de pacto. El día 27 de junio de 2023 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida (Documento 031 del expediente digital). 5.
Alegatos de conclusión - Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS -. (Documento 040 expediente Digital) La demandada Corpocaldas reitera los argumentos expuestos en la demanda y sostiene que, la satisfacción de las pretensiones corresponde a la autoridad municipal, como entidad encargada de regular el uso del suelo, teniendo en cuenta que la zona se encuentra catalogada según el Plan de Ordenamiento Territorial POT de Manizales, como de amenaza y riesgo alto por deslizamiento y, en la misma se encuentran dispuestos elementos constructivos como la vivienda de las accionantes, siendo competencia del municipio de Manizales su intervención. Se pronuncia sobre el testimonio rendido dentro del proceso, correspondiente al Ingeniero Jhon Jairo Chisco Leguizamón, afirmando que de esta, ser desprende 5 que, las actividades que se venían realizando en la zona por parte de los habitantes del sector, como los usos del suelo dados en la Vereda Cuchilla del Salado, los factores identificados como contribuyentes de la problemática referida, así como evidencia las recomendaciones brindadas por Corpocaldas en el marco de sus competencias, las acciones a implementar con el fin de mitigar el riesgo en la zona y, la evolución favorable que se ha presentado en la zona producto del acometimiento de algunas de las recomendaciones planteadas por Corpocaldas, de manera tal que no se pueda atribuir omisión alguna en el accionar de dicha Corporación. Hace alusión a las visitas realizadas al lugar en los años 2011, 2012, 2018 y 2023, y sostiene que, en la última efectuada el 17 de febrero del año en curso, y afirma que se corroboró la situación y se precisó que, era necesario realizar todas las recomendaciones dadas en visitas anteriores, dentro de las cuales se encuentra pendiente la construcción de una pantalla en concreto con anclajes pasivos en el escarpe principal del deslizamiento ocurrido, para garantizar la estabilidad de la vivienda.
Frente a este aspecto particular, tal como se encuentra acreditado en el expediente de la referencia (oficio UGR 0296-23 del 09 de febrero de 2023 proferido por la Unidad de Gestión del Riesgo de Manizales) y corroborado por el Ingeniero que rindió la versión testimonial, el sitio se encuentra incluido en la lista de prioridades para la ejecución de obras tendientes a la mitigación del riesgo, estando pendiente su ejecución por parte de la autoridad Municipal. - Municipio de Manizales.
(Documento 041 del expediente Digital) El municipio de Manizales presentó su escrito de alegatos de conclusión, y sostuvo que de lo probado dentro del proceso, no se acredita la existencia de un perjuicio que atente contra los derechos colectivos invocados como vulnerados, ni daños o amenazas en su contra; así como que no existe en este caso, un nexo de causalidad entre la problemática expuesta por las demandantes y el municipio de Manizales, ya que la ladera no tiene en la actualidad procesos activos de deslizamiento, además que, por su carácter de predio privado, no es posible invertir dineros públicos en su mejoramiento; por lo que solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. 6.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto, como se dice en la constancia secretarial de 26 de septiembre de 2023, la cual reposa en el documento 042 del expediente digital. 6 II. Consideraciones de la Sala 1. Competencia. Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y al comprender el Tribunal que no se da causal alguna que venga a dejar sin valor la actuación que hasta aquí se ha surtido, procede a decidir sobre el fondo del asunto litigado en primera instancia. 2.
Problema jurídico a resolver ¿Se encuentra probada la vulneración del derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente por parte de las entidades demandadas? 3. Procedencia de la acción La acción popular que con anterioridad a la Constitución de 1991 tenía regulación meramente legal en los artículos 1005 a 1007, 2359 y 2360 del Código Civil, así como también en otras disposiciones como el Código de Recursos Naturales (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974), la ley 9ª de 1989, en el tema de recuperación del espacio público y el medio ambiente; el estatuto del consumidor Decreto Ley 3466 de 1982 y la ley 45 de 1990 sobre intermediación financiera, fue elevada a consagración constitucional en la actual Carta Política, en el artículo 88, desarrollado mediante la Ley 472 de 1998.
La mencionada Ley, en su artículo 2º, inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º ibidem prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño 7 contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
La Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2°).
El artículo 4° enuncia los derechos colectivos susceptibles de protección, los cuales están relacionados así: “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.” 8 La norma señaló igualmente que gozan del mismo carácter de derechos e intereses colectivos, los distinguidos por la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.
La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagró como medio de control la protección de los derechos e intereses colectivos en los siguientes términos: “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.
Esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos, y con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante deberá solicitar a la entidad que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado2. 4.
Excepciones El municipio de Manizales, propuso las excepciones que denominó: “Improcedencia de la acción”, “Moralidad administrativa”, “Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”, “Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos” y la “Genérica. Y, la Corporación Autónoma Regional de Caldas propuso las excepciones de “Falta de legitimación en la causa de Corpocaldas respecto de las gestiones necesarias para la protección de derechos e intereses colectivos cuyo amparo se solicita”, e “Inexistencia de vulneración de derechos e intereses colectivos endilgable a Corpocaldas”. 9 Ahora bien, en relación con dichas excepciones luego de analizada su fundamentación estima la Sala de Decisión que, por cuanto guardan relación sustancial con la discusión de fondo de este medio de control, se resolverán con este. 5.
Análisis probatorio. Con el fin de abordar el objeto del presente asunto, es preciso analizar las pruebas que obran en el plenario, para de esta manera determinar si existe vulneración o afectación de los derechos colectivos y, posteriormente, establecer la responsabilidad de las entidades demandadas, si hay lugar a ello, de acuerdo con sus competencias. 5.1 De las pruebas obrantes en el proceso.
Documentales - Copia del oficio de 3 de octubre de 2020, enviado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas a la demandante, señora Amalia Osorio Ríos. El oficio en mención es una respuesta a solicitud elevada relacionada con la zona que se cuestiona en la demanda, y del cual se extrae lo siguiente: - Se hizo un estudio de las recomendaciones realizadas entre los años 2012 y 2018. - Confirma que realizó una visita en ese año para verificar la situación y que, la señora Marlene Montoya Ramírez ha efectuado obras de manejo de aguas lluvia, que ha servido para que el proceso no avance, observando re vegetalización de la ladera. - Describe que el proceso de inestabilidad observado en el año 2012 se encuentra inactivo, pero que puede reactivarse en cualquier momento durante temporadas de lluvias, o por falta de manejo de aguas de las viviendas allí ubicadas; y se dan las recomendaciones necesarias. - Copia del concepto técnico rendido por el Profesional Universitario de la Unidad de Gestión de Riesgo del municipio de Manizales de 28 de marzo de 2023. 10 Del concepto técnico en mención se permite la Sala transcribir lo siguiente: “(…) Se trata de un predio rural situado sobre la margen derecha de la vía rural municipal El Palo-Cuchilla del Salado-la Z -La Brasilia, el cual, de acuerdo con la información catastral que se tiene en el aplicativo SIG de la Alcaldía Municipal, corresponde al predio con ficha catastral 2000000030311000000000, el cual tiene un área aproximada de 248 m2.
En el predio se identifican tres (3) edificaciones de uso residencial, la primera de ellas corresponde a la edificación original de un solo piso y constituida estructuralmente en tipología típica de bahareque; las dos restantes, de dos (2) pisos cada una, están constituidas en mampostería confinada. Estas edificaciones son relativamente recientes (se construyeron aproximadamente entre el periodo (2014 -2019).
Las edificaciones mencionadas se ubican topográficamente en el borde superior de una ladera caracterizada por su extensa longitud y fuerte pendiente, en la cual predominan cultivos de café con sombrío e intercalados con cultivos de plátano y algunos pastos de corte y especies menores. La ladera mencionada anteriormente, en lo que respecta a las inmediaciones de la vivienda, presenta cobertura vegetal representativa donde se observan plántulas de la especie matarratón y pasto tipo king grass.
Al momento de la visita no se observaron procesos erosivos activos que puedan estar comprometiendo la estabilidad de las edificaciones. El 14 de marzo de 2011 se presentó un deslizamiento de fierra en la parte posterior de la vivienda clasificado como de medianas dimensiones (10 metros de ancho y 15 de longitud). El deslizamiento fue causado por la fuerte el tipo de suelo (cenizas volcánicas sobre pendiente de la ladera, la presencia de potreros, roca fracturada de la formación Quebrada grande) y la saturación del mismo por la ola invernal.
Al momento de los hechos (año 2011) no se observaban canales y bajantes y conducción de aguas lluvias del techo de la vivienda y estas catan directamente al escarpe del deslizamiento. A partir de la fecha de los hechos (año 2011) y hasta la fecha no se han presentado nuevos eventos erosivos. El área afectada por el deslizamiento ha sido sometida a un proceso de reconversión de los usos de suelos, pasando de potreros a cultivos de café intercalado con especies arbóreas de porte medio y bajo.
A pesar de los antecedentes de erosión en la zona se siguieron asentando nuevas edificaciones en el sitio (…)” - Copia de los oficios dirigidos por Corpocaldas a la señora Amalia Osorio Ríos en fechas 5 de marzo de 2018, 11 de abril de 2019, 3 de octubre de 2020, 5 de enero de 2021, y, 25 de febrero de 2023, respondiendo peticiones por ella formuladas.
Del oficio de 25 de febrero de 2023 se transcribe lo siguiente: 11 “(…) En la vereda la Cuchilla del Salado, a un costado de la vía principal, se localizan tres viviendas, de propiedad de la familia Agudelo Montoya, sobre cuyo talud posterior e inferior, se presentó un deslizamiento superficial traslacional en el año 2012. El sitio ha sido visitado en varias ocasiones, las últimas en el año 2018, y 2020, donde se emitieron conceptos técnicos Nos. 2018-IE- 00005772, y 2020-IE-00022215, los cuales se anexan para conocimiento de la problemática.
(…) El área afectada por el deslizamiento, ha venido presentando un proceso de regeneración natural a partir del establecimiento de coberturas vegetales de diferente, sin embargo, por la cercanía de la corona del escarpe a estas viviendas, sigue causando temor entre sus habitantes, más aún, cuando el uso del suelo corresponde a la presencia de cultivos limpios de Café, Plátano y frutales, sin la presencia de árboles de porte medio que con su sistema radicular, contribuyan a reforzar el suelo y protegerlo de la acción erosiva del agua lluvia.
(…) Los propietarios de las viviendas más cercanas a la corona de este deslizamiento (familia Agudelo Montoya), han realizado mejoras a sus viviendas como el cambio de bahareque por mampostería confinada con vigas y columnas en concreto, han instalado canales y bajantes, e invertido la pendiente de la cubierta para que drenen las aguas hacia el frente de sus viviendas, y no hacia el talud que había sido afectado anteriormente.
También han dejado enmalezar y revegetalizar gran parte del área afectada como se observa en fotografías Nos. 01 a 03, todo lo cual ha logrado estabilizar el sector. Aunque se han realizado acciones sobre estas viviendas, continúan vigentes todas las recomendaciones dadas en las visitas anteriores. RECOMENDACIONES: Cambio paulatino del uso del suelo en los taludes aledaños al deslizamiento, estableciendo barreras naturales conformadas por especies de mediano porte como Arboloco, Nacedero o Quiebra barrigo, Leucaena, y otras nativas, para reforzar el suelo.
Calle 21 No. 23-22 Edificio Atlas Manizales PBX (606) 8931180 - Teléfono: (606) 884 14 09 Código Postal 170006 GA-GD-FR-012_V1 • Dejar enmalezar la zona fallada y las cercanas a estos escarpes, hasta que el terreno tenga cobertura vegetal total, y de esta forma, contribuir a su estabilización. • Reiterar la necesidad de instalar canales y bajantes en todas las viviendas del sector para evitar impacto directo de agua lluvia sobre el terreno y hacer una adecuada entrega de las mismas al cauce más cercano. • Para recuperar el terreno afectado, debe adecuarse trinchos de pared doble, con estacas vivas de Quiebrabarrigo, Arboloco o Nacedero.
Estos deben estar espaciados a una distancia máxima de un metro (debido al alta pendiente predominante). Adicionalmente, estas estructuras deben combinarse con la implementación de barreras vivas de especies arbóreas. • A largo plazo, se recomienda la construcción de una pantalla en concreto con anclajes pasivos, en el escarpe principal del deslizamiento ocurrido, con dimensiones aproximadas a 15 m de longitud por 5 m de altura, para garantizar la estabilidad de la vivienda. • Realizar un monitoreo periódico para verificar el avance del proceso erosivo, en caso de avanzar, se debe evacuar, y dar aviso oportuno a los organismos de socorro y a la Unidad de Gestión de Riesgo del Municipio de Manizales (UGR). 12 Testimonial. - Jhon Jairo Chisco Leguizamón. Ingeniero Civil con especialización en Geotecnia.
Sub director de infraestructura ambiental de Corpocaldas. - Sostiene que la Corporación tiene conocimiento de la problemática que se presenta en la cuchilla del salado, describiéndola como zona del municipio de Manizales, caracterizada por tener grandes pendientes. - Que a ello se suma la construcción de viviendas en zonas de fuertes pendientes, en este caso, en la corona de una ladera. - Expone en la audiencia un mapa de ubicación de la zona en discusión, y señala el sector denominado “casas de zinc”, señala la casa de las accionantes y el deslizamiento presentado, mostrando de la imagen que, de lado y lado de la vía hay fuertes pendientes, zonas de potreros, que se presentan procesos erosivos tipo terracetas, vertimientos de agua sobre las vías; y en particular que, en la casa de las demandantes se presentó hace años, aproximadamente en el año 2012, un problema de inestabilidad, donde las casas eran rudimentarias, no tenían un buen manejo a nivel de pisos, de patios ni de cubiertas, lo que fue el detonante de un problema de inestabilidad que fue evolucionando; y que, como resultado de las visitas de Corpocaldas, se hicieron unas recomendaciones, como el manejo de aguas de los techos y de los patios, así como instalación de canales; incluirle a los mono cultivos unas barreras para reforzar el suelo, entre otras. - Sostiene que actualmente, la problemática descrita no se presenta, que hay proceso de re vegetalización, que hay captación de aguas que no permitieron el avance del deterioro del terreno. - Adujo que actualmente, el sector tiene un proyecto de obras de estabilidad por parte del municipio. - Dice que hasta donde tiene conocimiento, no se han realizado intervenciones por autoridad competente en la zona, sino, intervenciones de las aguas lluvia y de los techos de las viviendas, que corresponde a los propietarios de los predios de particulares. - Sostiene que la Corporación ha sido diligente, en la elaboración de los conceptos técnicos, donde hace evaluación y análisis de la problemática, haciendo las recomendaciones pertinentes. 6.
De los hechos probados. De las pruebas mencionadas se encuentra probado que, efectivamente en el año 2012 se evidenció un proceso de movimiento de tierra en cercanías a la vivienda que 13 referencian las demandantes, y que el mismo tuvo varias causas, como la pendiente del terreno, la construcción de las casas sin las condiciones necesarias de manejo de aguas lluvias, la presencia de potreros y los cultivos del lugar.
Desde el año 2012 se han realizado monitoreos y visitas al lugar, así como se han contestado los derechos de petición que desde hace más de 10 años se elevan por la situación descrita en los hechos de la demanda; y desde ese año, la Corporación Autónoma Regional de Caldas y el municipio de Manizales, indicaron a los habitantes de las viviendas del sector, sobre la necesidad de adecuar las mismas, instalar canales y bajantes de agua, adecuar los techos y terrazas, así como la modificación de los productos y plantas que se sembraban en el lugar, con el fin de reforestar la zona, y disminuir el proceso erosivo y evitar el incremento del movimiento de tierra; recomendaciones, que según informes, han sido acatadas por los particulares en lo que les corresponde, y ello ha contribuido con la mejora en la zona.
A la fecha de esta sentencia, no se encuentra acreditada la existencia de un proceso de movimiento de tierra o deslizamiento en el sector descrito en la demanda; y, contrario a ello, la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en visita realizada el 25 de febrero del año en curso, da cuenta que, en el área afectada por el deslizamiento del año 2012, se ha presentado un proceso de regeneración natural y cubrimiento con cobertura vegetal, observando una estabilidad en el sector.
También deja presente la Corporación que, el uso del suelo corresponde a cultivos limpios de café, plátano y frutales, sin presencia de árboles que aporten al reforzamiento del suelo y protección de la erosión que puede ocasionar la lluvia. Finalmente, la Corporación expone que, continúan vigentes las recomendaciones realizadas con relación al cambio paulatino del uso del suelo, continuar con la construcción de canales y bajantes de aguas lluvia en todas las viviendas, y la realización de un monitoreo constante por parte de la unidad de Gestión de Riesgo del Municipio de Manizales.
Del testimonio rendido por el Ingeniero Jhon Jairo Chisco Leguizamón se desprende que, si bien es cierto, en el año 2012 se presentó un proceso de deslizamiento contiguo a la vivienda de las demandantes, actualmente no se presenta la problemática de esa época, que hay revegetalización del área afectada, los 14 habitantes han realizado gestiones para manejos de aguas lluvias; y, afirma que, el municipio de Manizales tiene al sector incluido en un proyecto de proceso de estabilidad. 7.
De los derechos que se reputan vulnerados. La parte demandante sostiene que el derecho vulnerado en este asunto es la prevención de desastres previsibles técnicamente. Es preciso reiterar que, el medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos, está relacionado con la amenaza o vulneración de derechos colectivos, los cuales pueden ser quebrantados por actos, acciones u omisiones de la entidad pública, de un servidor o funcionario público en ejercicio de sus funciones, o de los particulares.
Y, a su vez, el artículo 88 de la Constitución Política establece en su inciso primero dispone: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. 7.1.
Con relación al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente el Consejo de Estado22 ha sostenido: “(…) La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas, es por tal motivo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que provea de esas medidas, de manera que sea posible anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrollan las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de materialización de desastres.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz; así debe verse desde la perspectiva de promoción en la que las autoridades estatales adelanten actuaciones, expidan reglamentos o celebren contratos, entre otras manifestaciones, orientadas a adoptar las medidas pertinentes, anticipándose a las calamidades. 15 De igual manera, y frente al contenido y alcance del derecho colectivo en mención el Consejo de Estado3 consideró: “(…) Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción - ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención delos delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”.
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y 16 comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales (…)”. (Subraya la Sala). Por su parte la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”, de manera que, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está ligado al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, específicamente al de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”.
Una vez definido el alcance del derecho colectivo que las demandantes invocan como vulnerado en este asunto, pasa la Sala a estudiar el fondo de éste, para establecer la existencia de violación o amenaza del mismo, y en caso de ser así, la responsabilidad de las demandadas, y la actuación de cada una de estas, a la luz de la normativa aplicable y, en concordancia con las pruebas que reposan dentro del proceso, para impartir, si es del caso, las órdenes a que haya lugar.
Ahora bien, las demandantes consideran vulnerado el derecho colectivo de prevención de desastres técnicamente previsibles, argumentando la existencia de proceso de inestabilidad en la zona, especialmente por situaciones ocurridas desde 17 el año 2012, por fenómenos de remoción de tierra ocurridos al lado de su vivienda desde el año en mención; y que, pese a las obras de canalización de aguas realizadas por ellas, no hay presencia de obras de mitigación por lo que el riesgo en la ladera continúa latente a su juicio.
Frente a la vulneración del derecho de prevención de desastres técnicamente previsibles esta Sala lo que encuentra acreditado es que, en el año 2012 ocurrió un movimiento de tierra contiguo a la vivienda de las demandantes, el cual tuvo como origen, además de los factores antrópicos, la falta de canalización de las aguas lluvias de las viviendas cercanas, la manera en que se construyeron las mismas y, el lugar de su ubicación, al borde de la pendiente.
Se evidenció que, el evento ocurrido en el año 2012 no se ha incrementado, ni se encuentra latente, ni la vivienda de las demandadas se encuentra en alto riesgo al momento de la visita de Corpocaldas, realizada en el mes de febrero del año en curso; pues esa área, que fue afectada en el año 2012, cuenta con un proceso de recuperación con cobertura vegetal.
Ello en parte, por la canalización de aguas que han realizado en las viviendas del sector, en virtud de las recomendaciones impartidas por Corpocaldas y el municipio de Manizales en su momento, lo cual ha contribuido a la estabilización del talud; sin que desde la fecha se hayan presentado nuevos fenómenos erosivos; así como el municipio afirmó en el informe técnico que, al momento de la visita no se observaron procesos erosivos activos que puedan estar comprometiendo la estabilidad de las edificaciones; motivos por los cuales no encuentra acreditada la vulneración del derecho colectivo de prevención de desastres técnicamente previsibles.
Se encuentra igualmente demostrado dentro del proceso que, tanto la alcaldía de Manizales, como la Corporación Autónoma Regional de Caldas, especialmente ésta última, han realizado visitas constantes al sector, monitoreos y han dado las recomendaciones necesarias para que la estabilidad de la ladera cuestionada; de manera que, se han realizado las actividades necesarias para reducir la probabilidad de materialización de desastres relacionados con los hechos descritos en la demanda.
Por lo considerado, esta Sala de decisión no encuentra acreditada la vulneración del derecho de prevención de desastres técnicamente previsibles, y, el hecho que se haya acreditado que en el año 2012 hubiese ocurrido un proceso de deslizamiento 18 contiguo a la casa de las demandantes, y que efectivamente su casa, esté cerca a la corona del talud, esas situaciones por si solas, no pueden dar lugar a la declaratoria de vulneración del derecho colectivo invocado.
Así pues, al no encontrarse acreditada la vulneración del derecho colectivo invocado, se negarán las pretensiones de la demandante, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. 8. Costas. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unificó su jurisprudencia en relación con la procedencia y reconocimiento de condena en costas en acciones populares mediante sentencia del 6 de agosto de 2019,14 en la que precisó: “(…) 165.
Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia”.
Así las cosas, y por cuanto en este asunto no obra prueba sobre la causación de expensas, gastos o agencias en derecho, durante el curso del proceso, ni mala fe o temeridad en ejercicio del medio de control, no habrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 1 Exp. 2017-00036-01(AP)REV-SU, M.P. Rocío Araújo Oñate. 19 III.
Falla Primero: Negar las pretensiones de las demandantes Amalia Osorio Ríos y Diana María Agudelo Montoya, dentro del medio de control de Protección de derechos e intereses colectivos presentado contra el municipio de Manizales y Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS -. Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia Archívense las diligencias previas las anotaciones respectivas en el Sistema Justicia XXI.
Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Augusto Morales Valencia Magistrado Ausente con excusa