TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA REFERENCIA: Sentencia primera instancia MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho RADICADO: 63001-2333-000-2020-00366-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADO: UGPP – ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS Tema: Acción de lesividad – Personal docente- Liquidación de la pensión gracia docente Armenia, catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Sentencia 190 - 2023 Cumplidas las etapas previstas para el presente proceso sin que se observen causales de nulidad, procede el Tribunal a emitir sentencia de primera instancia dentro de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – en lesividad, instauró la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, en contra de su propio acto y la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 La UGPP demandó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la nulidad de las Resoluciones RDP 028592 del 16 de julio de 2018 y RDP 011150 del 04 de abril de 2019, mediante las cuales se reliquidó la pensión gracia de la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS con la inclusión de la prima de servicios1. 1.2.
Hechos Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos: La señora NIETO CEBALLOS nació el 19 de febrero de 1956 y prestó los siguientes tiempos al servicio del Estado: • GOBERNACIÓN DE QUINDÍO: Desde el 13 de enero de 1978 hasta el 9 de marzo de 1978, nombrada con Decreto 74 del 13 de febrero de 1978, con vinculación Nacionalizada, según certificados de información laboral de fecha 9 de julio de 2007 y de fecha 27 de junio de 2018. • SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CAQUETÁ: Desde el 14 de septiembre de 1981 hasta el 15 de marzo de 2000, nombrada con Decreto 493 del 12 de septiembre de 1981 con vinculación nacionalizada, según certificado de información laboral de fecha 18 de abril de 2006. • SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL ARMENIA: Desde el 15 de marzo de 2000 hasta 31 de enero de 2016, nombrada por medio de Resolución 19 del 17 de enero de 2000, con vinculación Nacionalizada según certificación de información laboral de fecha 27 de junio de 2018, y posesión 15 de marzo de 2000.
El último cargo desempeñado por la citada señora fue el de docente de primaria en la Institución Educativa CASD 1 Expediente Digital One Drive/ Primera instancia/ Nulidad y restablecimiento/ 63001233300020200036600/001. Demanda poder y anexos. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 Hermógenes Maza del Municipio de Armenia – Quindío, según consta en la Resolución 99 del 13 de enero de 2016.
La señora NIETO CEBALLOS solicitó ante la extinta CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fuera negada por medio de la Resolución 22609 del 17 de mayo de 2007. La anterior decisión fue revocada mediante la Resolución 37323 del 6 de agosto de 2008 por la extinta CAJANAL y en consecuencia, resolvió reconocer una pensión gracia a favor de la docente, liquidando la prestación con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al status jurídico, es decir, del 20 de febrero de 2005 al 19 de febrero de 2006, incluyendo los factores salariales de: asignación básica, prima de alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones; en cuantía de $1.562.668,22 M/CTE, a partir del 19 de febrero de 2006.
A través de la Resolución 99 del 13 de enero de 2016 el Secretario de Educación Municipal de Armenia, aceptó la renuncia presentada por la docente al cargo que venía desempeñando, como docente en el Institución Educativa CASD Hermógenes Maza del municipio de Armenia, a partir del 1° de febrero de 2016 Mediante la Resolución RDP 013838 del 19 de abril de 2018 la UGPP resolvió negar la reliquidación de la pensión gracia solicitada por la señora NIETO CEBALLOS.
El anterior acto administrativo fue revocado por la UGPP mediante la Resolución RDP 028592 del 16 de julio de 2018, por medio del cual se resolvió un recurso de reposición, y en consecuencia, se reliquidó la pensión gracia a favor de la causante, con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al status jurídico, incluyendo los factores salariales de: asignación básica, horas extras, prima de navidad, prima de servicios y prima Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 de vacaciones, en cuantía de $1.665.439.00 M/CTE, a partir del 19 de febrero de 2006, con efectos fiscales a partir del 24 de mayo de 2015 por prescripción trienal.
El anterior acto administrativo fue modificado por medio de la Resolución RDP 004442 del 13 de febrero de 2019, en el sentido de excluir la prima de servicios del año 2005 y en consecuencia, se reliquidó la pensión de jubilación gracia devengada por la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS, con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al status jurídico, incluyendo los factores salariales de: asignación básica, horas extras, prima de navidad y prima de vacaciones; en cuantía de $1.598.029.00 M/CTE, a partir del 19 de febrero de 2006, con efectos fiscales a partir del 22 de octubre de 2015 por prescripción trienal.
Mediante la Resolución RDP 011150 del 4 de abril de 2019 la UGPP modificó parcialmente la Resolución RDP028592 del 16 de julio de 2018, en el sentido de indicar que la fecha correcta de efectos fiscales es el 24 de mayo de 2015, por prescripción trienal. A través de la Resolución RDP 013324 del 29 de abril de 2019, adicionó el artículo quinto a la Resolución RDP del 4 de abril de 2019, en el sentido de indicar que la Subdirección de nómina de pensionados liquidaría los mayores valores pagados en razón a la Resolución RDP 28592 del 16 de julio de 2018, que le reliquidó la pensión de jubilación a la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS, a partir del 19 de febrero de 2006, con efectos fiscales a partir del 24 de mayo de 2015 por prescripción trienal.
En Auto ADP 003636 del 30 de mayo de 2019 la UGPP, solicitó el consentimiento previo, expreso y escrito a la ahora demandada, ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS, para efectos de modificar y/o revocar la Resolución RDP 028592 del 16 de julio de 2018. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 Por Resolución 016813 del 4 de junio de 2019, se determinó que la señora NIETO CEBALLOS, adeudaba a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $904.584 M/CTE, por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el Resumen de Valores expedido por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP anexo al Radicado UGPP 2019800101613802 de fecha 24 de mayo de 2019 de 2019. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Consideró la parte accionante que con la expedición de los actos administrativos demandados, se vulneraron las siguientes normas: • Ley 114 de 1913. • Ley 24 de 1947 -que adiciona el Art. 29 de la Ley 6ª de 1945. • La Ley 4ª de 1966 • El Dcto. 1743 de 1966 – reglamentario de la Ley 4/66. • Ley 91 de 1989. • Decreto 1042 de 1978 • Decreto 1545 de 2013 Como concepto de la violación, expuso: En el presente asunto se ha quebrantado el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional al realizarse un reliquidación de la pensión gracia en favor de la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS con la inclusión de la prima de servicios, reliquidación que es contraria a derecho en tanto la normatividad vigente no permite su inclusión de la misma en favor de la referida docente, salvo que se cumplan determinados requisitos o presupuestos, los cuales para el caso en concreto no se han cumplido a cabalidad a la luz de la Ley 91 de 1989 y los Decretos 1042 de 1978 y Decretos 1545 de 2013.
Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 Refirió que el artículo 58 del Decreto Ley 1042 de 1978, creó la prima de servicios, pero el artículo 104 que estableció las excepciones para dicha normativa, determinó que ésta no sería aplicable a los docentes.
En cuanto al requisito de los 20 años de servicios para ser acreedora a la pensión gracia, que se encuentran debidamente probados por cuanto su vinculación como docente se dio el 13 de enero de 1978 y a la fecha de la demanda, cuenta con 34 años, 6 meses y 15 días de servicios. En lo atinente al tipo de vinculación, efectuó una relación de las certificaciones laborales de la accionante y dijo que las mismas indican que ella se vinculó como “nacionalizada”, no obstante, sostuvo que para determinar el carácter territorial o nacional del nombramiento docente, no resulta suficiente con señalar el ente gubernativo que en efecto profiere dicho nombramiento, sino también debe analizarse el origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones del docente y que se pudo verificar que provienen del sistema general de participaciones por lo que tiene derecho a la pensión gracia. La accionante no tiene derecho a que la pensión gracia sea reliquidada con la inclusión de la prima de servicios, máxime si se tiene en consideración que el Decreto 1545 de 2013, empezó a regir a partir del año 2014, norma que no tiene aplicación de forma retroactiva.
Los actos administrativos acusados incurrieron en falsa motivación e infracción de las normas en las que debió fundarse el acto administrativo que reconoció la inclusión de dicha prima sobre la pensión gracia, situación que logra evidenciar una afectación al patrimonio público con el acto primigenio que reliquidó la pensión gracia materia de análisis, al cancelar sumas que no se ajustan a los parámetros legales.
Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 2. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA La demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de: Falta de exigibilidad por no tener fundamento de derecho y cobro de lo no debido2.
Dijo que el artículo 4 de la Ley 4 de 1966 y el Decreto reglamentario 1743 del mismo año, determinaron que para efectos de liquidar la pensión de jubilación, debe tenerse en cuenta la totalidad de lo devengado en el año anterior al status de pensionado. También lo determina así el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, al incluir la prima de servicios como factor salarial para tener en cuenta al momento de liquidar las cesantías y la pensión. Refirió la sentencia 54001233300020130004701 de 2018 del Consejo de Estado para argumentar que las pensiones deben liquidarse teniendo en cuenta los emolumentos percibidos en el año anterior al cumplimiento del estatus de pensionado, como lo hizo la entidad accionante con la accionada.
Finalmente advirtió que la prima de servicios fue reconocida a la demandante por orden judicial dictada por este Tribunal, mediante sentencia 167 – 002 – 2012 de 03 de mayo de 2012, en el proceso radicado 2009 – 00330, condenando al empleador al pago de la misma a partir del 11 de junio de 2005; condena que fue reconocida a la demandada, mediante Resolución 0103 de 2 de enero de 2013.
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. Parte Demandante 2 One Drive/ Procesos digitalizados/63001233300020200036600/ 046. Contestación demanda Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 Reiteró que la nulidad de las resoluciones que reliquidaron la pensión gracia con la inclusión de la prima de servicios, en favor de la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS, está llamada a prosperar, como quiera que los actos administrativos, resultan abiertamente contrarios a la Constitución, a la ley y a los precedentes jurisprudenciales aplicables.3 Si bien se encuentra acreditada la calidad de docente nacionalizada en favor de la señora NIETO CEBALLOS, vinculada por el Departamento del Quindío antes del 31 de diciembre de 1989; a la luz de las normas que rigen el presente litigio y de la Sentencia de unificación del Consejo de Estado, se encuentra que la demandada no tiene derecho a que la pensión gracia sea reliquidada con la inclusión de la prima de servicios, máxime si se tiene en consideración que el Decreto 1545 de 2013, empezó a regir a partir del año 2014, norma que no tiene aplicación de forma retroactiva. 3.2.
Parte Demandada No presentó alegatos de conclusión4.
4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado ante este Tribunal, no rindió concepto.
5. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 5.1 Problema jurídico Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Están viciadas de nulidad las Resoluciones RDP 028592 del 16 de julio de 3 Expediente digital SAMAI/ Archivo 019 Alegatos demandante 4 Ídem/ Paso a despacho Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 2018 y RDP 011150 del 4 de abril de 2019, mediante las cuales se reliquidó la pensión gracia de la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS con la inclusión de la prima de servicios? La tesis que sostendrá el Tribunal es que no están viciados de nulidad los actos demandados, por lo cual se negarán las pretensiones de la demanda.
Los argumentos que permiten arribar a esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) La acción de lesividad; ii) La prima de servicios como factor salarial docente y iii) El caso concreto. 5.2 La acción de lesividad Para efectos del caso sub examine es menester inicialmente exponer la finalidad del medio de control impetrado por la entidad accionante: La configuración de la acción de lesividad se produce en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente, cuando lo hagan con el fin de impugnar aquellos actos administrativos por ellas producidos.
Las normas contenciosas indicadas constituyen un marco genérico que reconoce la posibilidad de que las instituciones públicas actúen como demandantes. La acción de lesividad encaja de manera específica dentro de esta relación normativa; se trata de una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público 5, los derechos 5 Ídem: “La acción ejercida por la entidad de derecho público en defensa de sus propios intereses, conocida en la doctrina como acción de lesividad, procede cuando la administración expide un acto administrativo que le resulta perjudicial en razón de que contraviene el orden jurídico superior, y sin embargo no puede Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.”6 (Negrillas de la Sala).
A la luz de la nueva codificación, el alto Tribunal también se pronunció en el siguiente sentido: En materia de nulidad y restablecimiento del derecho se ha dicho también que la entidad puede optar por el mecanismo de la revocatoria directa o demandar el propio acto conforme al artículo 138 C.P.A.C.A., al referirse el legislador en los términos de “toda persona”, pero que indefectiblemente tendrá que hacerlo cuando no le sea posible utilizar dicha revocatoria por parte de la entidad que expidió el acto respectivo, por ejemplo, cuando no logra obtener el consentimiento de quien le beneficia el acto administrativo particular y concreto 7 (Negrillas de la Sala). revocarlo directamente debido a que no se reúnen los requisitos para hacerle cesar sus efectos mediante el mecanismo de la revocatoria directa, ya porque no es viable obtener el consentimiento del particular, ya porque no se da alguna de las condiciones previstas para que proceda la revocatoria según los artículos 69 a 73 CCA, tal como de tiempo atrás lo ha precisado la Sala.
En consecuencia, y si bien la administración tiene la facultad de dejar sin efectos sus propios actos administrativos, a través de la revocatoria directa de los mismos, sólo lo puede hacer en los casos expresamente previstos en el artículo 69 CCA, y cuando se ha creado o modificado una situación jurídica particular y concreta o se ha reconocido un derecho de igual categoría, si tiene el consentimiento expreso y escrito del titular, tal como lo prescribe el artículo 73 ibídem, lo que pone de presente que no siempre es viable el mecanismo de la revocatoria directa, y que en casos en que tal viabilidad no resulte, se hace necesario acudir ante la jurisdicción a fin de que sean los jueces de lo contencioso administrativo los que ordenen que el acto administrativo lesivo a los intereses jurídicamente tutelados de la autoridad que lo expidió desaparezca del mundo jurídico”. 6 C.E. SECCIÓN TERCERA.
SUBSECCIÓN C. C.P. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Bogotá, D.C., 9 de julio de 2014. Radicación:660012331000200900087 02 Referencia: 47830 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA. Demandado: ELIZABETH HOYOS. Naturaleza: Apelación sentencia de nulidad. 7 C.E. SECCIÓN QUINTA. C.P. LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ. Bogotá D.C., 16 de octubre de 2014.
Radicación: 81001-23-33-000-2012-00039- 02 Actor: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 5.3 La prima de servicios como factor salarial Este Tribunal, durante varios años sostuvo la tesis de que los docentes eran acreedores de la prima de servicios dando una interpretación amplia al contenido del artículo 58 del Decreto Ley 1042 de 1978 y en consideración a ello se accedió a las pretensiones de diversas demandas interpuestas por los docentes en el sentido de acceder a dicho reconocimiento prestacional.
Así mismo, posteriormente el Tribunal estableció que la prima de servicios constituía factor salarial en concordancia con la postura jurisprudencial expuesta por el Consejo de Estado mediante sentencia del 4 de agosto de 20108 según el cual, el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, no podía ser interpretado de forma restrictiva, al considerar que los factores base de liquidación pensional allí consagrados son taxativos, sino que, por el contrario, debía considerarse que son meramente enunciativos y podían incluirse otros factores diferentes que haya devengado el trabajador, sin perjuicio de que se hiciere el descuento respectivo por esos valores, que no se descontaron a favor del sistema en su debido momento.
Pese a lo anterior, la postura jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, cambió en el año 2018 con la sentencia de 28 de agosto de 20189, en la que se refirió con claridad a la ya mencionada posición jurisprudencial del año 2010, aduciendo que: “(…) 101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 8 Basta remontarse a la providencia transcrita en extenso en el fallo impugnado, del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-07509-01 (0112-09) con ponencia del Consejero VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. 9 C.P. PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, 28 de agosto de 2018 Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01 Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro Demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En Liquidación Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.(…)” (Negrilla fuera de texto).
Con fundamento en ello, este Tribunal, adoptando dicha postura, en el tema analizado – reliquidación pensión docente – cambió su postura sosteniendo que: “En ese sentido, existió un cambio de precedente aplicable a los docentes en virtud a que se trata de la interpretación de la norma que le es aplicable en materia pensional y que hace parte de la ratio decidendi de la sentencia que es de vinculación obligatoria para los jueces y debe decirse que esta vez la tesis no fue fijada por una Sección del Consejo de Estado, sino por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de indicar que en virtud del principio de libertad de configuración legislativa, debe entenderse que la base de liquidación pensional para quienes se les aplicable el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 modificado por el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, está conformada únicamente por los factores cotizados que allí se consagran y no otros, pues es la expresión del legislador que debe acatarse.
Sobre el cambio de precedente y la posibilidad de aplicar la segunda subregla jurisprudencial a los docentes la Sección Primera del Consejo de Estado10 en sede de tutela indicó: 10 CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN PRIMERA C.P OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 “(…) La anterior posición fue reiterada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 201811, en la que, luego de referirse al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y fijar la regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación en dicho régimen, precisó que éste “[…] no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social, por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989 […]”.
Ahora bien, en relación con los factores computables para determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, el artículo 3º de la mencionada Ley 33 enlistó los factores que constituyen la base de liquidación de aportes y a continuación señaló que “[…] las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes […]”.
Al respecto, en la citada sentencia de 28 de agosto de 2018, esta Corporación dio una nueva lectura de esta disposición legal, a la luz del artículo 48 de la Constitución Política, y unificó la tesis sobre los factores salariales que se deben incluir en el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez de los servidores públicos que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo de servicio y semanas de cotización establecidos en la Ley 33 de 1985, normativa aplicable a los docentes oficiales, en el sentido de señalar que tales factores “[…] son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones […]”.
En efecto, en la citada sentencia se precisó al respecto lo siguiente: (:..) De esta forma esta Corporación modificó su precedente jurisprudencial, con miras a dar al artículo 3º de la Ley 33 de 1985 un entendimiento que resulte acorde con el principio de solidaridad que inspira el Estado Social de Derecho y orienta el servicio público de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02633-00 Accionante: CÁNDIDA ROSA MADRID DE PARRA. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012- 00143-01, Consejero Ponente César Palomino Cortés. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 Adicionalmente, tal como ya lo ha señalado la Sala, no es viable dejar sin efectos una providencia judicial en sede de tutela aunque no resulte compatible con el criterio fijado en una sentencia de unificación del Consejo de Estado que si bien existía al momento de proferir la providencia, ya resulta inaplicable en razón a que el mismo Consejo de Estado modificó el criterio allí expresado y, mediante una posterior sentencia de unificación con efectos retrospectivos, señaló nuevas reglas de interpretación de normas legales, a efectos de hacerlas compatibles con las disposiciones constitucionales.
Lo anterior en razón al carácter especialmente vinculante de esta clase de sentencias que impiden, en sede de tutela, revivir criterios interpretativos abandonados expresamente por esta Corporación. (…)”12 Cabe agregar en este recorrido jurisprudencial, que en providencia reciente el Consejo de Estado13 unificó jurisprudencia sobre el tema de la reliquidación de pensiones en el sector docente anunciando: Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del 12 TAQ, Sala Tercera de Decisión, Sentencia del 1 de noviembre de 2018, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, Rad. 63001-3333-001-2017-00446-01. 13 CE.
SECCIÓN SEGUNDA. C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Sentencia de unificación, Sentencia SUJ-014 -CE-S2 -2019. Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019). Expediente: 680012333000201500569-01. N.° Interno: 0935-2017. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Abadía Reynel Toloza. Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –Fomag -.
A través de ella el alto Tribunal revocó la sentencia de primera instancia que había acogido las pretensiones y en su lugar negó las mismas. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.” En este punto también es importante traer a colación que el Gobierno Nacional en el año 2013 expidió el Decreto 1545 de 201314 en virtud del cual se estableció la creación de la prima de servicios para los docentes, la misma no constituye factor salarial para pensión, como taxativamente se expresó en el artículo 5 de dicha norma. 14 Por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media.
Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 5.4 El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: 1. La señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS nació el 19 de febrero de 1956.15 2.
En su calidad de docente, solicitó ante la extinta CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada en virtud de la Resolución 22609 del 17 de mayo de 200716. 3. La accionante interpuso recurso de reposición17 en contra de la decisión anterior, el cual fue resuelto por la extinta CAJANAL, mediante la Resolución 37323 del 6 de agosto de 2008, reconociendo la pensión gracia en cuantía de $ 1.562.668,22 M/CTE., a partir del 19 de febrero de 2006, de la siguiente forma: 4.
Mediante la Resolución RDP 013838 del 19 de abril de 2018 la UGPP resolvió negar la reliquidación de la pensión gracia solicitada por la señora ESPERANZA CONCEPCION NIETO CEBALLOS18. 15 Expediente digital ONE DRIVE/ Primera Instancia/ 630012333000202000036600/ Archivo 001. Demanda/poderAnexos pagina 58. 16 Ídem/ página 70 17 Ídem/ páginas 74 a 76 18 Ídem/ páginas 109 a 111 Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 5.
Dicha resolución fue revocada por la UGPP mediante la Resolución RDP 28592 del 16 de julio de 2018, ordenando la reliquidación de la pensión gracia a favor de la demandada, con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al status jurídico, incluyendo otros factores salariales como la prima de servicios, en cuantía de $1.665.439.00 M/CTE, a partir del 19 de febrero de 2006, con efectos fiscales a partir del 24 de mayo de 2015 por prescripción trienal19. 6.
Dicho acto fue modificado por la Resolución RDP 004442 del 13 de febrero de 2019, en el sentido de excluir la prima de servicios, así: 7. Mediante la Resolución RDP 011150 del 4 de abril de 2019 la UGPP modificó parcialmente la Resolución RDP028592 del 16 de julio de 2018, para aclarar que la fecha correcta de efectos fiscales es el 24 de mayo de 2015, por prescripción trienal20. 8.
Mediante Auto ADP 003636 del 30 de mayo de 2019 la UGPP solicitó el consentimiento previo, expreso y escrito a la demandada para efectos de modificar y/o revocar la Resolución RDP 028592 del 16 de julio de 2018, que incluyó la prima de servicios en su reliquidación pensional.21 19 Ídem/ páginas 133 a 135. 20 Ídem/ páginas 128 a 131 21 Ídem/ páginas 96 a 98 Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 9.
En virtud de la Resolución 16813 del 4 de junio de 2019, se determinó que la señora NIETO CEBALLOS adeudaba a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $904.584 M/CTE, por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas.22 10. Mediante Resolución 103 del 2 de enero de 2013, la Secretaría de Educación del Municipio de Armenia dio cumplimiento a un fallo judicial emitido por este Tribunal en virtud del cual se impuso el pago de la prima de servicios a la accionada23. 11.
En efecto, de dicho acto administrativo se lee que este Tribunal mediante sentencia 167-002-2012 de 3 de mayo de 2012, ordenó el reconocimiento y pago de la prima de servicios a favor de la señora Esperanza Nieto Ceballos, a partir del 6 de noviembre de 200524: 12. Así las cosas, en resumen, ha quedado probado en el presente asunto que la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS es beneficiaria de la pensión gracia de jubilación obtenida en su desempeño como docente, cuyo reconocimiento y disfrute, según el planteamiento de la demanda no se encuentra en discusión. 13.
No obstante lo anterior, la UGPP plantea como pretensión principal revocar los actos administrativos 22 Ídem/ páginas 160 a 164 23 Expediente digital ONE DRIVE/ Primera Instancia/ 630012333000202000036600/ Archivo 046 contestación a la demanda/ páginas 12 a 16. 24 Ídem página 12 Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 que reconocieron dicha pensión gracia con la inclusión de la prima de servicios, al considerar que dicha prestación fue creada por el Decreto Ley 1042 de 1978 a favor de los empleados públicos del orden nacional y no a favor de los docentes, como si lo hizo el Decreto 1545 de 2013, pero a partir del año 2014. 14.
Lo primero que hay que advertir es que quedó probado que la accionante se hizo acreedora del reconocimiento de la prima de servicios en virtud de sentencia judicial dictada por este Tribunal en el año 2012, según la línea jurisprudencial que para dicho momento contemplaba esta corporación. 15. La sentencia de unificación de 2018 para negar la inclusión de la prima de servicios en la base de la liquidación de la pensión gracia, no es posible aplicarla toda vez que dicha prima la devengó en el año anterior al status por orden judicial en firme, en el año 2012. 16.
Para liquidar la pensión gracia no se requiere haber cotizado sobre los factores que la integran precisamente, en tanto es una gracia y que para su liquidación se integran todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus, no procediendo, entonces, la reliquidación por retiro del servicio25. 25 Así lo ha previsto el Consejo de Estado: Sentencia de unificación Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017) Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Sentencia de unificación de jurisprudencia - Interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia establecida por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA - SUJ-030-CE-S2-202 “125. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 21 de mayo de 2008 y el 21 de mayo de 2009, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones docentes y de navidad. 126.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 17.
No considerar a la prima de servicios como factor salarial para liquidar la pensión gracia es desconocer los efectos de cosa juzgada de la decisión judicial en firme proferida en segunda instancia por este Tribunal (aspecto que deja a salvo o ampara la sentencia SU sobre no reconocimiento de prima de servicios a favor de los docentes) y que ordenó que se reconozca en favor de la demandante tal factor salarial desde el año 2005, por lo cual es evidente que la devengó en el año anterior al estatus y por lo tanto debía ser considerada para este asunto en específico como factor de liquidación de la pensión gracia, tal como se hizo en sede administrativa en su momento. 18.
Se recalca, la consideración que la prima de servicios no es factor para liquidar la pensión es válida respecto a pensiones ordinarias en armonía con sentencias de unificación, no así sobre pensión especial como es la pensión gracia porque ésta, se insiste, incorpora todos los factores salariales. 19. En síntesis, dado que ha quedado establecido que la prima de servicios, para este caso en particular, sí constituía factor salarial para tener en cuenta en la liquidación de la pensión gracia, no es viable acceder a las pretensiones de nulidad de las Resoluciones RDP 028592 del 16 de julio de 2018 y RDP 011150 del 04 de abril de 2019, como lo ha solicitado la UGPP. 20.
Con relación a la pretensión de reintegro de las sumas pagadas en exceso, por sustracción de materia, no es de recibo, tampoco. 21. En cuanto a la condena en costas, debe ponerse de presente: gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional». Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 21.1 El Consejo de Estado efectuó un cambio jurisprudencial en sentencia de la Sección Segunda del 8 de febrero de 201826, en la que anunció: “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 21.2 De conformidad con lo anterior y con el propósito de continuar con la línea jurisprudencial dispuesta por el Consejo de Estado, este Tribunal en sentencia de Sala Plena27 del 1 de noviembre de 2018, adoptó la misma postura, tendiente a valorar 26 C.E. Sección Segunda.
Subsección B. C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación: 17001-23-33-000-2015-00033- 01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 27 TAQ Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.
Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016-00066-01. Con aclaración de voto Mg. LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 la causación de las costas y agencias en derecho en cada caso específicamente. 21.3 En el presente caso se observa solo el ejercicio del derecho de contradicción de la parte accionada frente a las pretensiones de la demanda, y la carencia de prueba dentro del expediente de que se hayan causado costas a favor de la parte actora, razón por la cual no se impondrá condena por tal concepto, en consideración a la falta de demostración de su causación de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del CGP.
Aunado a que no se aprecia una carencia de fundamento legal en el presente asunto conforme lo dispuesto en el Art. 47 de la Ley 2080 de 2021. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, en cuanto a la solicitud de nulidad de las Resoluciones RDP 028592 del 16 de julio de 2018 y RDP 011150 del 4 de abril de 2019, en virtud de las cuales la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES, reliquidó la pensión gracia de la señora ESPERANZA CONCEPCIÓN NIETO CEBALLOS incluyendo la prima de servicios como factor salarial.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del derecho - Lesividad UGPP Vs. UGPP ESPERANZA NIETO CEBALLOS 63001-2333-000-2020-00366-00 Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión virtual 33 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co