TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-002-2017-00252-02 DEMANDANTE: CLAUDIA RUIZ MAYORIANO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SUCRE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala, a decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia adiada 12 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las súplicas de la demanda. 1.- ANTECEDENTES 1.1.- Pretensiones: CLAUDIA RUIZ MAYORIANO, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Departamento de Sucre, para que se declare la nulidad del Oficio No. 101.11.04/OJ.No de fecha 25 de abril de 2017, mediante el cual, el ente demandado negó el reconocimiento de empleada pública de la petente y el pago de prestaciones sociales.
En consecuencia, solicita que a título de restablecimiento del derecho se le reconozca la condición de empleada pública del Departamento de Sucre, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 por haber desempeñado funciones de auxiliar de enfermería profesional en el extremo temporal comprendido entre el 23 de abril de 2008 al 24 de diciembre de 2015.
Así mismo, se le reconozca y pague la asignación básica mensual y las prestaciones sociales que se causaron a su favor en el mismo período y cargo. Dineros que dice, deben ser indexados atendiendo lo señalado en el art. 192 del CPACA, aunado al pago de costas del presente proceso. 1.2.- Hechos: La señora CLAUDIA RUIZ MAYORIANO, se desempeñó en DASSALUD, hoy Secretaría de Salud del Departamento de Sucre, como enfermera profesional, mediante la prestación de servicios u órdenes de prestación de servicios.
Dicha vinculación se verificó entre el 23 de abril de 2008 hasta el 24 de diciembre de 2015. Las funciones desempeñadas, en criterio de la demandante, correspondían a las propias de los servidores públicos que integraban la entidad demandada, pero no disfrutaba del pago de salarios o prestaciones, pues, era considerada contratista de la administración debido a su vinculación. Tampoco fue afiliada a ningún régimen de seguridad social en salud, pensiones o riesgos profesionales.
Las remuneraciones que le fueron canceladas en virtud de las órdenes de prestación de servicios fueron variables conforme la suscripción de cada uno, siendo la última remuneración pagada el valor de $2.500.000.oo. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 La señora CLAUDIA RUIZ MAYORIANO cumplía horario de trabajo, de lunes a viernes, en el horario comprendido entre las 08:00 am y las 12:00 m y de las 02:00 p.m. hasta las 06:00 p.m., prestando el servicio de manera personal.
Así mismo, recibía órdenes directas, para el cumplimiento de sus funciones, de los servidores públicos del nivel directivo de DASSALUD, quienes dice la demandante, en la práctica eran sus jefes inmediatos. El día 31 de marzo de 2017, solicitó al Departamento de Sucre el reconocimiento y pago de la relación laboral, salarios y prestaciones, petición que fue atendida en forma negativa mediante oficio No. 101.11.04/OJ.No de fecha 25 de abril de 2017, emanado del Jefe de la Oficina Jurídica del ente demandado.
DASSALUD fue una dependencia del Departamento de Sucre y si bien esta entidad tenía su propio director, el mismo actuaba por delegación del señor Gobernador del Departamento de Sucre, por lo tanto, no gozaba de autonomía administrativa o presupuestal, sino que era dependiente de la entidad territorial. El día 12 de mayo de 2017, la demandante solicitó a la Procuraduría General de la Nación se fije fecha y hora para llevar a cabo audiencia de conciliación, diligencia que efectuada el día 27 de junio de 2017 fracasó por no existir ánimo conciliatorio. -.
Normas quebrantadas y concepto de violación1. Como normas violadas se señalaron las siguientes: - Artículos 2, 6, 13, 25, 29, 53, 93, 122, inciso 2 del art. 123 y 125 de la Constitución Política. 1 Folio 6 - 8 del cuaderno de primera instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 - Artículo 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos. - Decreto 1042 de 1978. - Decreto 1045 de 1978. - Decreto 1919 de 2002. - Ley 909 de 2004.
Aduce la parte demandante, que realizaba la actividad encomendada de manera personal, por la cual recibía una contribución; además, cumplía las instrucciones que le impartían en dicho centro, evidenciándose la subordinación. Señala, que realizaba tareas propias de cualquier empleado de la entidad demandada, es decir, cumplía el horario impuesto por la entidad demandada, recibía y cumplía todas las órdenes de sus superiores, aunado a que ocupó un cargo de carrera administrativa.
En tal sentido, es válido aplicar el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, conforme lo dispone el art. 53 de la C. P. 1.3. Contestación de la demanda. El Departamento de Sucre en respuesta a la demanda dijo, que si bien es cierto la demandante prestó sus servicios al Departamento, lo hizo en cumplimiento de contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad, lo cual no implica, que haya existido una relación subordinada con la misma.
Agregó, que la demandante no cumplía órdenes, pero si recibía orientaciones del Jefe de División de Salud Pública, lo que dijo, era normal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 a la hora de ejecutar ese tipo de contratos, sin que esto implique subordinación alguna. En tal sentido, afirmó, la relación habida entre las partes era de tipo contractual, de ahí que la demandante no puede fungir como empleada pública, sino como contratista, sin derecho al pago de salarios y prestaciones sociales.
Formuló como excepciones: i) Inexistencia de la relación laboral e imposibilidad jurídica y fáctica para reconocer y pagar las prestaciones sociales reclamadas por la accionante y ii) Inexistencia de los supuestos fácticos en que se funda la reclamación de los derechos laborales. 1.4.- Sentencia recurrida. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 12 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda, señalando: a. La demandante prestó sus servicios de enfermería, atendiendo sendos contratos de prestación de servicios, durante el período comprendido entre el 23 de abril al primero de julio de 2008; del 28 de julio al 31 de diciembre de 2008; del 17 de abril de 2009 al 17 de enero de 2010; del 28 de enero al 28 de diciembre de 2010; del 13 de abril al 13 de junio de 2011; del 16 de agosto al 16 de diciembre de 2011 y del 9 de octubre al 29 de diciembre de 2012. b. Entre los días 14 de marzo al 14 de agosto de 2012, la demandante ejecutó personalmente el contrato de prestación de servicios profesionales, que tenía como objeto: “prestar servicios profesionales para apoyar a las 26 direcciones locales de salud en las encuestas de monitoreo de cobertura Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 de vacunaciones y en la búsqueda activa institucional de eventos de interés en salud pública”. c. La señora CLAUDIA RUIZ MAYORIANO en el período comprendido entre el 25 de enero al 25 de junio de 2013 y del 31 de julio al 31 de diciembre de 2013, ejecutó el contrato de prestación de servicios que tenía por objeto la “prestación de servicios profesionales para apoyar la búsqueda activa institucional de interés en salud pública”. d. Igualmente, la demandante, ejecutó los contratos de prestación de servicios profesionales que tenían por objeto “prestación de servicios profesionales para brindar asistencia y seguimiento al desarrollo del PAI en IPS, DLS y EAPB” y “prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión para el desarrollo de acciones de la dimensión vida saludable y enfermedades transmisibles del plan decenal de salud pública”. e. En tal sentido, dijo, la demandante prestó sus servicios de manera personal y percibió una remuneración, conforme los honorarios pactados en los diferentes contratos. f. Frente a la subordinación, afirmó, que en el presente proceso tal aspecto no fue probado, pues, el testimonio de DAVID JOSÉ BUELVAS MEZA no aportó elementos que permitan concluir en tal sentido; esto es, que la demandante cumplió sus funciones recibiendo órdenes de sus superiores, sin autonomía en las mismas. g. Agregó, que el testimonio de DAVID JOSÉ BUELVAS MEZA era contradictorio, pues, si bien señaló que existía un horario de trabajo, más adelante dijo que el mismo no era establecido por el supervisor, por lo que no se puede concluir que la entidad demandada le impuso un horario a la demandante.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 h. El mismo testimonio citado, tampoco puede desvirtuar que entre contratante y contratista hayan existido labores de coordinación, que no de subordinación, en tanto, dijo que el horario no era establecido por el supervisor. i. En el presente asunto no es posible predicar, que las labores de enfermería de la demandante hacían parte de las competencias del ente territorial demandado, pues, la accionante, no prestó labores en un centro médico. j. Las funciones desarrolladas en ejecución del contrato de prestación de servicios por la demandante, no pueden predicarse continuas o con permanencia en el tiempo, dado que los objetos de los contratos eran disímiles y el servicio se prestaba en municipios distintos, por lo que su tiempo de ejecución cambiaba y se hallaba sujeto al contrato, a la ejecución de políticas y directrices trazadas por el Gobierno Nacional y Departamental, pudiendo existir variaciones y darse por terminadas.
Concluye entonces la primera instancia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 1.5.- El recurso. La parte demandante, inconforme con la sentencia, interpuso recurso de apelación, señalando: a. El testimonio de DAVID JOSÉ BUELVAS MEZA si demuestra la existencia de los tres elementos propios de una relación laboral, por lo que debe ser valorado de manera objetiva e imparcial, máxime si la declaración fue diáfana, clara y sin que en el contenido de esta se desprendiera otra situación o circunstancia que generara duda. b. La primera instancia debió analizar la labor que cumple un supervisor o interventor en un contrato estatal y el papel que juega el Jefe inmediato, cuando se presenta el fenómeno de una relación laboral disfrazada. c. Las labores desempeñadas por la demandante, fueron de aquellas que hacen parte de las competencias en materia de salud del ente demandado, por ende, no podía afirmar la primera instancia que las mismas no eran las propias de un empleado público de planta. 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. - Mediante auto de 13 de octubre de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. - En proveído de 13 de diciembre de 2021, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara de fondo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 - Solamente la parte demandante presentó alegatos de conclusión, reiterando lo que sostuvo al momento de interponer el recurso de apelación. - El Agente del Ministerio Público, no emitió concepto en esta oportunidad. 2.- CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.3.- Problema Jurídico.
De conformidad con los fundamentos jurídicos planteados en el recurso de apelación, considera la Sala, que el problema jurídico se circunscribe en determinar: ¿Entre la demandante y el Departamento de Sucre existió una relación laboral encubierta mediante la celebración de contratos de prestación de servicios, que dieran lugar al reconocimiento y pago de prestaciones laborales? 2.4.
Análisis de la Sala. 2.4.1. Marco conceptual y jurisprudencial del contrato realidad - primacía de la realidad, sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. La Constitución Política de 1991, en atención al nuevo marco sustancial definido por la categorización de un Estado Social de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 Derecho, se preocupó en consolidar la garantía y protección de los derechos fundamentales de nuestra organización política y social.
Bajo este paradigma, el constituyente estableció una serie de catálogos, que buscaron definir cuáles bienes jurídicos son de especial protección, con miras a dar preeminencia a las situaciones que ameritan la mayor atención del Estado y sus asociados, para efectos de concretar una relación justa y adecuada, a las exigencias del contexto contemporáneo.
Dentro de dicha tutela, se erige el derecho al trabajo, el cual ha sido protegido desde sus múltiples aristas de concretización e interpretación, destacándose, la valoración ínsita en el principio de la primacía de la realidad sobre la forma2, en la contratación de servicios laborales. Sobre esta temática, la Corte constitucional ha establecido una serie de imperativos, parámetros y factores, para poder ejercer la facultad de contratación de servicios, evitando la práctica diseminada en la administración, que desdibuja las relaciones laborales, debiendo los operadores judiciales, estudiar la casuística respectiva, para efectos de evitar tan reprochable circunstancialidad.
Al respecto, ha señalado: “…, la jurisprudencia constitucional ha sostenido la existencia de claros límites constitucionales a la contratación estatal derivados directamente de la Carta Política en sus artículos 25, 53, 123 y 125 Superiores, de manera que ésta debe respetar prevalentemente la regla general de acceso al trabajo permanente con el Estado, 2 Constitución Política Art. 53.
Sobre su naturaleza la Corte Constitucional en Sentencia C- 665 de 1998 con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara indico “Conforme lo establece el artículo 53 de la Carta Fundamental, el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, implica un reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleadores, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples formalidades.
Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el sometimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de una evidente relación laboral, resultando por consiguiente inequitativo y discriminatorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 de respeto por la vinculación laboral con la administración, y por tanto la prohibición respecto de la celebración de contratos de prestación de servicios cuando se trata de desempeñar funciones de carácter permanente o propias de la entidad, cuando exista personal de planta que pueda desarrollarlo o cuando no se requieran conocimientos especializados.
En consecuencia, esta Corporación ha advertido e insistido, especialmente a las autoridades administrativas o empleadores del sector público, pero también a los particulares o empleadores del sector privado, sobre el necesario respeto a la prohición derivada de las normas constitucionales mencionadas, de contratar a través de contrato de prestación de servicios, funciones permanentes y propias del objeto de las entidades privadas o públicas, ya que esta práctica “desdibuja el concepto de contrato” y “porque constituye una burla para los derechos laborales de los trabajadores” “pues su incumplimiento genera graves consecuencias administrativas y penales.”3(Negrilla del texto) Ahora bien, la jurisprudencia contenciosa administrativa, mediante sentencia de unificación de fecha 9 de septiembre de 20214, destaca la protección de las garantías laborales y el respeto por la relación asumida en los artículos 25 y 53 de la Constitución Nacional: “95.
Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral. 96.
Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-171 de 2012. M. P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. 4 Expediente radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz; Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.” Así mismo, dicha Corporación resalta la configuración de una verdadera relación laboral, en los eventos en que es acreditado, fehacientemente, la existencia de los tres elementos de un contrato de trabajo, que son a saber: la prestación del servicio, la remuneración y la subordinación: “2.3.3.2.
Subordinación continuada. 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar la demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado” 2.4.2.
Valoración del testimonio La valoración del testimonio es la operación mental que realiza el Juez para decidir en un procedimiento, que tiene como objetivo conocer el valor de convicción de este. La fuerza probatoria material, que se determina mediante ese ejercicio, depende de que el juez encuentre o no, en cada uno de los testimonios y en su conjunto con los demás elementos de prueba, argumentos que le sirvan para formarse su convencimiento sobre los hechos que interesen al proceso.
Desde la doctrina5, se han hecho trabajos que buscan determinar criterios racionales para valorar este medio de prueba a partir de los desarrollos de 5 NIEVA FENOLL, Jordi. La valoración de la prueba. Madrid: Marcial Pons, 2010, Pág. 222- 230. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 la psicología del testimonio, de los cuales se resaltan cuatro, a saber: (i) La coherencia de los relatos, (ii) su contextualización, (iii) las corroboraciones periféricas y (iv) la existencia de detalles oportunistas. - La coherencia del relato La adecuada estructuración lógica del relato ha sido uno de los criterios más relevantes a la hora de valorar la credibilidad del testigo.
En otras palabras el testimonio no debe ser contradictorio, sin que esto, implique de entrada que al ser coherente sea veraz, toda vez que las contradicciones pueden originarse en fallos naturales de la memoria del sujeto y además, los testimonios falsos suelen presentarse de una manera continuamente estructurada y generalmente cronológica.
De esta manera, si bien la coherencia de un testimonio no es un dato a tener en cuenta, por sí solo, a la hora de valorar su credibilidad, ello no quiere decir que sea inútil, porque puede servirle al juez si lo analiza conjuntamente con los otros parámetros probatorios que tiene a su disposición. - La contextualización del relato.
La contextualización consiste en que el testigo describa datos del entorno espacial o temporal en el que tuvieron lugar los hechos acerca de los cuales declara. Así, si lo que manifiesta se inserta fácilmente en ese ambiente, ello puede configurarse en un indicio de su verosimilitud. En este punto, se reitera, que este parámetro también puede ser distorsionado por la memoria, pero, si esos hechos ambientales son plausibles y son declarados de forma espontánea por el testigo, suele valorarse que es difícil que su declaración corresponda a una mentira. - Las corroboraciones periféricas.
Este criterio se refiere a que el relato de un testigo se vea corroborado por Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 otros datos aportados al proceso que, indirectamente, acrediten la veracidad de la declaración. En ese sentido, esta pauta requiere que coincidan las diferentes declaraciones que varios sujetos hayan realizado sobre un mismo hecho o que el testimonio del que se estudia su credibilidad, se reafirme con los indicios a través de los cuales se construyen presunciones que acreditan la hipótesis fáctica a probar. - La existencia de detalles oportunistas a favor del declarante Finalmente, esta pauta consiste en que el testigo haga referencia a datos innecesarios que busquen favorecer a una de las opciones que se debaten en el proceso o incluso al propio declarante.
En este caso se trata, por ejemplo, de manifestaciones sobre el carácter o la intencionalidad de una de las partes o justificaciones de las propias actuaciones o de la persona que se quiere beneficiar, las cuales van más allá de lo que se le haya preguntado al declarante. Estos detalles son indicadores de pérdida de objetividad del testigo que pueden conducir a la falsedad de sus afirmaciones. 3.
Caso concreto. Debate la parte demandante, que entre las partes del presente asunto existió una relación laboral, puesto que, el vínculo no fue contractual y además, por prueba testimonial se encuentra probada especialmente la subordinación, que es lo que la primera instancia no encontró debidamente demostrado. En tal sentido, descontado que en el presente asunto se halla demostrado, pues, no hay contradicción en la apelación sobre el tema, que la accionante prestó un servicio personal al ente demandado, en los extremos fácticos descritos por la primera instancia y que a cambio de ellos recibió una remuneración, la Sala centrará su atención en el elemento Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 subordinación, que es precisamente lo debatido en el recurso de alzada, dado que la primera instancia señaló que no fue debidamente probado.
La tensión entre apelante y decisión recurrida, en el tema ya descrito, concretamente se centra en que: a. Las funciones de la accionante cumplidas en DASSALUD, por sí solas, no hacen presumir subordinación, al decir de la primera instancia. b. El testimonio de DAVID JOSÉ BUELVAS MEZA no demuestra la subordinación. c. No puede predicarse en este asunto, permanencia o continuidad en la prestación del servicio, como para predicar una relación laboral, pues, los objetos contractuales eran disímiles, en tanto, respondían a la ejecución de políticas y directrices que trazaba el gobierno nacional y departamental de Sucre, lo que los hacía variables.
Para resolver lo planteado, en primer término es necesario establecer cuáles eran los objetos de los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante con DASSSALUD, encontrando al efecto que fueron: a. Prestar a DASSSALUD Sucre sus servicios de profesional de enfermería para el desarrollo y operativización del Sistema de Vigilancia en Salud Pública en el municipio de Sucre, Coveñas. b. Prestar a DASSSALUD Sucre sus servicios profesionales de enfermería para el fortalecimiento del sistema de vigilancia en salud pública del Departamento de Sucre. c. Prestar a DASSSALUD Sucre sus servicios profesionales de enfermería para fortalecer el proceso de implementación de la Estrategia AIEPI en su Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 componente comunitario en 14 municipios del Departamento y fortalecimiento de la búsqueda de alteraciones visuales en la población menor de 18 años. d. Prestación de servicios profesionales para apoyar a las 26 direcciones locales de salud en las encuestas de monitoreo de cobertura de vacunaciones y en la búsqueda activa institucional de eventos de interés en salud pública. e. Prestación de servicios profesionales para brindar asistencia y seguimiento al desarrollo del PAI en IPS, DLS y EAPB. f. Prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión para el desarrollo de acciones de la dimensión vida saludable y enfermedades transmisibles del plan decenal de salud pública.
Lo que traducido en las funciones que en su momento se asignaron a DASSSALUD, puede decirse: - El Sistema de Salud Pública (SIVIGILA), creado con el Decreto 3518 de 2006, tiene como responsabilidad el proceso de observación y análisis objetivo, sistemático y constante de los eventos en salud, el cual sustenta la orientación, planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de la práctica de la salud pública.
A su vez, los eventos en salud son el conjunto de sucesos o circunstancias que pueden modificar o incidir en la situación de salud de una comunidad (enfermedad, factores protectores, discapacidad, muerte, factores de riesgo y otros determinantes). En tal sentido, el desarrollo y operativización del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, si bien podía considerarse como una labor encargada a Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 DASSSALUD, per se, no implicaba que dicha labor debía efectuarla necesariamente personal de planta, pues, la labor de recolección de información, registro de datos, manejo de políticas relacionadas con medidas sanitarias, bien podía ser contratada, al tratarse de actividades que podían ejercerse de manera independiente y autónoma, de ahí que fundar una presunción a partir de tales hechos no aparece como lógico, pues, la variedad de posibilidades presentes en las funciones propias de DASSSALUD, en punto de una relación laboral requería un mayor esfuerzo probatorio. - En relación con las actividades propias de la Estrategia Integrada a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI) y su componente comunitario, debe tenerse en cuenta que se trata de una estrategia, que tiene como finalidad disminuir la mortalidad y la morbilidad en los niños menores de cinco (5) años y mejorar la calidad de la atención que reciben en los servicios de salud y en el hogar, buscando incorporar en los servicios de salud, una evaluación integrada e integral de los niños cuando entran en contacto con un profesional o técnico en salud, ya sea una institución o en la comunidad y así mismo, incluir dentro de las acciones cotidianas de distintos actores sociales, actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad.
De ahí que, el componente comunitario de la estrategia AIEPI, pretenda promover 18 comportamientos esenciales para el desarrollo físico y mental (lactancia materna, alimentación complementaria, micronutrientes, desarrollo mental y social), para la prevención de enfermedades (vacunación, higiene, protección contra la malaria, VIH/SIDA), para asegurar la atención adecuada en el hogar (alimentación durante enfermedades, tratamiento en el hogar, accidentes, abuso, participación del hombre) y búsqueda de ayuda fuera del hogar (identificación de enfermedades, uso de servicios adecuados, referencia y uso de medicamentos).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 En tal sentido, al igual que ocurre con SIVIGILA, cuando se trata de establecer una relación laboral de personas que se hallan inmersas en este tipo de sistemas o estrategias, no solamente puede tenerse en cuenta la labor en concreto, para efectos de elaborar una presunción de relación laboral, en tanto, los sistemas de salud pública o las estrategias como la mencionada, conlleva un sinnúmero de posibles actividades que dependiente de la forma en que se desarrollen, dan a conocer si se trata de funciones subordinadas o independientes y autónomas, para lo cual, se itera, es necesario un plus probatorio. - Lo mismo ocurre con el desarrollo del PAI (Programa Ampliado de Inmunizaciones) en IPS (Instituciones Prestadoras de Salud), DLS (Direcciones Locales de Salud) y EAPB (Entidades Administradoras de Planes de Beneficios), toda vez que igualmente se trata de un programa tendiente a lograr cobertura universal en la vacunación, disminuyendo en tal sentido las tasas de mortalidad y morbilidad causadas por enfermedades inmunoprevenibles y con un fuerte compromiso de erradicar, eliminar y controlar las mismas y que tiene una serie de posibilidades que no necesariamente tiende a crear en su desarrollo relaciones laborales, que tienen ínsita la subordinación. Siendo así, el cargo expuesto en apelación relacionado con que las funciones propias de DASSALUD, per se, implican relación laboral en este caso no puede ser de recibo.
En segundo lugar, el análisis del testimonio de DAVID JOSÉ BUELVAS MEZA, transcrito debidamente por la primera instancia en la sentencia6 y cuya imagen se adjunta a continuación, para mayor ilustración: 6 Lo transcrito no es objeto de reproche por la apelante. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 Devela para esta segunda instancia que: - El testigo para julio de 2008 laboraba en el sistema de vigilancia en salud en DASSSALUD. - Que tuvo oportunidad de conocer que la demandante ingresó a trabajar en la misma área que él, “concretamente en la parte de monitoreo rápido de cobertura de vacunación, búsqueda activa institucional y comunitaria y apoyo en todo lo referente a la presencia de los eventos de interés en Salud Pública y brotes”; pasando luego, según su dicho, al programa PAI, “en donde laboró como referente del municipio de Sincelejo, en lo concerniente a toda la parte de la vigilancia del programa, para que el programa se desarrollara adecuadamente en el Municipio de Sincelejo y Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 en las EPS y también como apoyo en la investigación de campo de aquellos casos que son de eventos inmuno prevenibles y así estuvo hasta el año 2015, que fue el último año que tuvo contrato” - Que mientras trabajó la demandante en “vigilancia” tuvo como Jefe a Blanca Valderrama y en PAI a VILMA MERCADO. - Que las órdenes o instrucciones que recibían se relacionaban con “la realización de todo lo que es búsqueda activa institucional comunitaria que consistía en desplazarse a las instituciones y los municipios a hacer la búsqueda y la parte de la realización de los monitoreos con la consolidación de la información que venía de los municipios y la participación en la presentación de casos y presentación de brotes”. - Que para cumplir dichas funciones, la demandante tenía como horario los días de jornada ordinaria, es decir, de lunes a viernes y que cuando ocurrían situaciones especiales había que laborar en fin de semana. - Que la demandante no presentó llamados de atención por escrito. - Que la demandante utilizaba el computador suministrado por la entidad y un vehículo de esta para desplazarse. - Que la demandante no portaba uniforme, ni carné de identificación. - Como ejemplo de órdenes recibidas por la demandante, el testigo dijo: “el desplazamiento a un municipio para hacer búsqueda activa comunitaria, que consiste en visitar casa a casa buscando algún evento de interés en salud pública o que se haya presentado algún brote referente a ese evento”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 - Que las actividades de vigilancia son permanentes, 7 días a la semana, 24 horas al día. - Que para ausentarse del sitio de trabajo, la demandante requería de permiso verbal del superior. - Que había exigencia de cumplir horario, pero que el mismo no era indicado de manera directa. - Que no ha demandado al Departamento de Sucre por pretensiones similares a las de este proceso. - Que la demandante cumplía actividades que no estaban señaladas contractualmente, pues, respondía oficios o los repartía, aunque a la demandante esto último no. A partir de lo cual y teniendo en cuenta los aspectos antes descritos sobre la manera de valorar el testimonio, bien puede concluirse: a. El testigo solo puede dar cuenta de lo ocurrido mientras la demandante ejecutó sus actividades en SIVIGILA, toda vez que el mismo cumplía actividades similares en tal programa, descartándose así, que pudiera brindar información confiable frente a lo ocurrido con otros contratos. b. La información relacionada con órdenes recibidas por la demandante;
“horario de trabajo”; permisos para ausentarse; llamados de atención y uso de elementos propios del sitio de trabajo, no permite concluir la subordinación propia de la relación laboral, pues, la descripción de lo que el testigo llama órdenes bien puede considerarse como labores de coordinación habidas entre contratante y contratista; el horario de trabajo, a su vez, el testigo lo muestra como flexible, no como imposición del contratante; la ausencia de llamados de atención y la concesión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 permisos no cuenta con otro sustento distinto al dicho del testigo, quien además en su relato solo indica que no existieron y si fue así, no podría dar fe de la manera como la administración respondería ante tales peticiones, dado que no medió petición al respecto.
Y el uso de elementos propios de la administración (computador y transporte), como aspecto aislado, no puede constituir fundamento para pregonar subordinación. En tal sentido, la parquedad del testimonio, aunado a lo que se dijo anteriormente, predica en contra de la demandante, dado que no existe prueba que permite anunciar como debidamente probada la subordinación propia de la relación laboral.
Y debe recordarse que la carga procesal de probar lo sostenido en un proceso (art. 167 del C. G. del P., aplicable por remisión del art. 211 del CPACA), corresponde a quien señala los eventos fácticos cuya prueba es requerida; en este caso, correspondía a la demandante ejercer un mayor esfuerzo probatorio, de ahí que al no hacerlo, lo pretendido no pueda ser aceptado.
En ese orden de ideas, este Tribunal confirmará la decisión de primera instancia, dada la ausencia de prueba frente a la configuración del contrato realidad pedido por la demandante. 3.- Costas Procesales. Segunda Instancia No hay condena en costas, toda vez que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00252-02 En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 12 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiado y aprobado en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS