TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-005-2017-00287-01 DEMANDANTE: VÍCTOR ARMANDO GARCÍA CONTRERAS y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE SINCELEJO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de fecha 31 de enero de 2020, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se concedieron a las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: Los señores VÍCTOR ARMANDO GARCÍA CONTRERAS, GILBERTO ENRIQUE GUEVARA MORALES, HEBERTO DAVID SEQUEDA MEDINA, LUIS DAVID OSUNA DÁVILA, LENIN JOSÉ ESPITIA RODRÍGUEZ, HUGO CARLOS PACHECHO MEDINA, MANUEL DE LAS MERCEDES RÍOS PADILLA, ELISEO MARTÍNEZ RAMOS, RAUL ROBER BOHORQUEZ MEDINA, JAIRO DE JESÚS PALLARES VERGARA, HERNANDO DAVID HERNÁNDEZ URZOLA, OTONIEL MANUEL HERNÁNDEZ CASTILLO y RAFAEL EDUARDO SALCEDO TUIRÁN, mediante apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del MUNICIPIO DE Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 SINCELEJO - SUCRE, para que se declare la nulidad de la Resolución No. 1052 de 2017, proferida por la Alcaldía Municipal de Sincelejo, mediante la cual, se modifica la denominación de los agentes de tránsito, código 340, grado 02.
Igualmente, que se declare la nulidad de la Resolución No. 2591 de 2017, proferida por el ente demandado y por la cual, se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho pide, que los demandantes sean reclasificados de conformidad con la Ley 1310 de 2009 y la escala salarial correspondiente para el cargo de agente de tránsito, nivel técnico, código 340, grado 21, de acuerdo con el factor funcional u orgánico de los empleos adscritos a la división operativa de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Sincelejo.
Así mismo, piden el reconocimiento y pago del retroactivo correspondiente a la nivelación salarial de los años 2014, 2015, 2016 y 2017, con su respectiva indexación, reliquidándose a su vez, todos los factores de salario y prestaciones sociales de los años en comento. Solicita también, se condene en costas a la parte demandada. 1.2.- Hechos de la demanda: Los demandantes se encuentran vinculados como agentes de tránsito, código 403, grado 04, nivel asistencial en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Sincelejo, con antigüedad superior a 3 años.
Con la expedición de la Ley 1310 de 2009, se reclasificó el cargo nivel asistencial contenido en el Decreto 785 de 2005, código 403, grado 04 a nivel técnico, código 340. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 Afirman los demandantes que a partir del mes de junio de 2009, el Municipio de Sincelejo tenía la obligación legal de reclasificar los cargos de agentes de tránsito, código 403, grado 04 del nivel asistencial a la nueva nomenclatura y clasificación dispuesta por la Ley 1310 de 2009.
El día 5 de enero de 2017 los demandantes presentaron reclamación administrativa, solicitando el reconocimiento y pago del retroactivo de la nivelación salarial correspondiente a los años 2014, 2015, 2016 y 2017, junto con la reliquidación de todos sus factores salariales con su respectiva indexación. En respuesta a tal petición, el municipio de Sincelejo emite la Resolución No. 1052 del 9 de marzo de 2017, la que, en criterio del demandante, acepta de manera parcial la modificación de los códigos de los agentes de tránsito, pues, define el grado salarial de acuerdo con la escala salarial equivalente al nivel técnico, código 340, grado 02.
Frente a la Resolución No. 1052 del 9 de marzo de 2017, se interpone por los interesados recurso de reposición, solicitando se efectúe la nivelación salarial, teniendo en cuenta el factor funcional, en igualdad de condiciones de los empleos que ejercen autoridad civil en los términos de la escala salarial vigente en la alcaldía municipal de Sincelejo.
El 15 de junio de 2017, la Alcaldía Municipal de Sincelejo expide el Decreto No. 291 de 2017, fijando la escala salarial de los empleados públicos de la Alcaldía Municipal de Sincelejo. El día 28 de agosto de 2017 se comunica la respuesta al recurso de reposición, atendido conforme Resolución No. 2591 de 2017 y en la que se confirma lo señalado en la Resolución No. 1052 de 2017.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 El 2 de octubre de 2017, los demandantes reciben respuesta a escrito petitorio enviado por el sindicato SINSERPUMUSIN, conforme escrito remitido por la Jefe de Recursos Humanos del Municipio de Sincelejo y en la que, en criterio de los demandantes, se puede evidenciar que no se materializó la Resolución No. 1052 de 2017, quedando en consecuencia la denominación del cargo de los demandantes signado como nivel asistencial, código 403.
El día 31 de agosto de 2017, los demandantes solicitaron audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la cual se llevó a cabo el día 10 de octubre de la misma anualidad, sin éxito por falta de ánimo conciliatorio. Como normas violadas y concepto de violación los demandantes citan lo siguiente: art. 5 de la Ley 1310 de 2009, pues, si bien se homologó a los agentes de tránsito conforme lo dispuesto en el art. 6 de dicha Ley, no se llevó a cabo la homologación respecto del factor funcional, atendiendo el citado art. 5.
Así mismo, dicen los demandantes, no se llevó a cabo la homologación y nivelación salarial de conformidad con la escala salarial vigente para la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Sincelejo, pues, los actos administrativos cuestionados se limitan a asimilar el valor de la asignación básica salarial grado 04 del nivel asistencial, fijada en el valor de $801.057.oo, al valor de la asignación básica salarial grado 02 del nivel técnico por valor de $809.572.oo, correspondiente al técnico operativo, grado 314 adscrito a la Oficina del SISBEN, configurándose en tal sentido desmejora salarial en dos grados.
Señalan, que la asignación básica salarial dispuesta en la Resolución No. 1052 de 2017 para los agentes de tránsito, correspondió a una interpretación subjetiva que se aparta del factor funcional del órgano de administración de tránsito y transporte de la Alcaldía Municipal de Sincelejo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 y se corresponde con el factor funcional de los empleos de agentes de tránsito, cuya definición corresponde a “todo empleado público investido de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales”, por lo que, nada tiene de similar en funcionalidad, frente a las funciones de técnico operativo del SISBEN.
Adiciona, que también se vulnera el art. 4 de la norma de tránsito (sic), en tanto, ahí se define a los agentes de tránsito municipales, como aquellos que ejercen funciones en el territorio de su jurisdicción. Suma a lo anterior, que la administración municipal expidió la Resolución No. 1052 de 2017 sin realizar el estudio técnico de la reforma de la planta de empleos, actualización y modificación del manual de funciones y competencias laborales de la dependencia de la secretaría de tránsito y transporte para el caso de los agentes de tránsito, limitándose a expedirla para solamente contestar la reclamación administrativa.
Esto es así, afirman, en tanto, la Resolución 1052 fue expedida el 9 de marzo de 2017 y el Decreto 291 de 2017 donde se fija la escala salarial en el año 2017, se expidió el 15 de junio de ese mismo año, encontrándose los agentes de tránsito todavía en nivel asistencial, código 403, grado 04, pese a que debieron ser homologados de conformidad con los manuales de funciones y requisitos exigidos para los empleos de planta, cuyo factor funcional u orgánico sea igual o equivalente con las funciones de autoridad y jurisdicción. Dice también, que se viola el art. 5 de la Ley 136 de 1994, adicionado por el art. 4 de la Ley 1551 de 2012, dado que debe haber equivalencia entre el cargo de técnico operativo, código 314, grado 21, con asignación mensual de $1.607.007.oo adscrito a la División Operativa de la Secretaría de Tránsito Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 y Transporte con el de agente de tránsito, código 403, adscrito a la Secretaría de Tránsito y transporte.
Afirma igualmente, que conforme lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, la nomenclatura y clasificación de los empleos corresponde a la Ley, la fijación de los límites máximos salariales corresponde al Gobierno Nacional, mientras que la asignación básica salarial de los empleos a los Concejos Municipales; luego, correspondía al Concejo Municipal de Sincelejo determinar las escalas salariales para las distintas categorías de la planta de empleos y al Alcalde Municipal, dentro de tal escala, determinar la ubicación de los agentes de tránsito reclasificados por la Ley 1310 de 2009 y en su defecto, de no existir tal categoría de empleos, debía tramitarse ante el Concejo Municipal la creación de la correspondiente categoría salarial, antes de proceder a expedir el Decreto 291 del 15 de junio de 2017.
Luego, afirma, la Resolución 1052 demandada y su acto confirmatorio, fueron expedidos con violación al derecho a la igualdad, al debido proceso, a los principios mínimos fundamentales en el empleo, la remuneración vital y móvil y el principio de favorabilidad, pues, se estableció una escala salarial que estaba contemplada en el reglamento. 1.3.
Contestación de la demanda. El Municipio de Sincelejo, Sucre, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones e indicando frente a los hechos que los mismos no lo eran, pues, se trataba de literatura científica o información de la web. Como razones de su defensa expone, que la administración municipal actuó conforme a derecho y por ende, los actos administrativos se presumen legales.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 Como excepciones propuso: inexistencia del derecho reclamado, pues, lo reclamado surge de la Ley y la administración se ajustó al ordenamiento jurídico; así mismo, afirma que no existe concordancia entre la solicitud o reclamación administrativa y el recurso de reposición interpuesto frente a la Resolución No. 1052, toda vez que, en la reclamación administrativa no se solicitó nivelación salarial y solo en el recurso se hizo mención del tema.
Incluso afirma, el recurso, no estuvo dirigido a pedir la revocatoria del acto recurrido, sino a formular una nueva petición. A parte de lo anterior, dice, la administración municipal no es autónoma para crear derechos laborales con solicitudes o reclamaciones administrativas, pues, debe ajustarse a la Ley y esta, lo que hizo fue organizar los organismos de tránsito, sin crear derechos laborales, confundiendo entonces la parte demandante una cosa con otra. 1.4.- Sentencia impugnada.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de fecha 31 de enero de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual consideró: a. La Ley 1310 de 2009, tuvo como fin unificar y profesionalizar el empleo correspondiente a los agentes de tránsito, estableciendo una mejoría en las condiciones de ingreso, permanencia y funciones, que repercute en la escala salarial de la planta de cargos de las entidades territoriales. b. Los organismos de tránsito son unidades administrativas dentro del territorio nacional, organizadas conforme lo dispone la Ley 769 de 2002 y los agentes de tránsito son empleados públicos, revestidos de autoridad y tienen funciones de policía judicial, lo cual es recalcado en la Ley 1310 de 2009, art. 4.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 c. En el presente asunto, se halla demostrado que los demandantes son agentes de tránsito. d. El salario asignado por el ente demandado al cargo de agente de tránsito, código 403, grado 04, para el año 2014 fue de $641490.oo; año 2015 de $671.383.oo; año 2016 de $750.383.oo; año 2017 de $801.057.oo; año 2018 de $841.831.oo; año 2019 de $841.831.oo, tal y como se demuestra con el certificado aportado al expediente y que obra a folio 275. e. El empleo de técnico dentro de la escala salarial del municipio de Sincelejo, corresponde a: año 2014 $648.308.oo; año 2015 $678.519.oo; año 2016 $758.381.oo; año 2017 $809.572.oo; año 2018 $982.248.oo; año 2019 $982.248.oo. f. Para el año 2014, el Decreto 197 del 23 de abril de 2014, “por medio del cual se fija la escala de remuneración de los empleos públicos de la administración central del Municipio de Sincelejo para el año 2014”, el nivel técnico grado 2 tenía un salario de $648.308.oo mientras que el grado 21 contaba con una asignación básica de $1.286.898.oo; para el año 2015, según Decreto 2950 de julio 9 de 2015, el nivel técnico grado 2 tenía un salario de $678.519.oo, mientras que el grado 21 contaba con una asignación básica de $1.346.867.oo; para el año 2016, según decreto 044 de 8 de enero de 2016, el nivel técnico grado 2 tenía un salario de $758.381.oo mientras que el grado 21 contaba con una asignación básica de $1.505.393.oo. g. Según el Decreto 291 del 15 de junio de 2017, “por medio del cual se fija la escala de remuneración de los empleados públicos de la administración centro del municipio de Sincelejo para el año 2017”, el nivel técnico grado 21 contaba con una asignación básica de $1.607.007.oo, así como, se puede colegir que el salario de $809.572.oo estaba asignado para el nivel Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 técnico grado 2, revisada la planta de cargos del municipio de Sincelejo se encuentra dentro del nivel técnico correspondiente el grado 02, el cargo de técnico operativo, código 314, grado 02 en la Oficina del SISBEN, lo mismo aconteció en los años anteriores objeto de reclamación, estos son, los años 2014, 2015, 2016. h. Si bien en el proceso no se cuenta con manual de funciones, donde se encuentren las asignadas al empleo de técnico operativo, código 314, grado 02 en la oficina del SISBEN para confrontarlas con el cargo de agente de tránsito y verificar si son equiparables, es claro que, por ser del nivel operativo, corresponde a funciones de ejecución, lo cual se colige, que este nivel resulta propio de la noción de empleos para el orden nacional, donde subsiste el nivel asistencial. i. Las funciones así señaladas anteriormente en el nivel operativo, ya que solo subsisten en el nivel territorial los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional y técnico, distan de las funciones que desempeñan los agentes de tránsito, los cuales por Ley tienen funciones de Policía Judicial. j. En tal sentido, como el Municipio de Sincelejo, asignó salarialmente a los agentes de tránsito, una vez fueron reclasificados del nivel asistencial al técnico, el mismo salario del técnico operativo, grado 02, los salarios asignados mediante los Decretos reseñados no resultan acordes a las funciones del empleo a los que fueron homologados, ya que se observa que el mejoramiento del salario que arguye la demandada fue ínfimo, pues, se estableció el grado 02, lo que no es coherente con la finalidad de la Ley 1310 de 2009, que fue profesionalizar a los agentes de tránsito, dado que están revestidos de autoridad y cumplen funciones de policía judicial. k. Dado que al haber asignado a los agentes de tránsito del municipio demandado, el código 340, grado 02 se violaron las normas superiores, puesto que, no se tuvo en cuenta la jerarquía y las funciones de los agentes Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 de tránsito, resulta que no son equiparables las funciones de los agentes de tránsito con ninguna otra que exista, por lo que, la pretensión de que a los demandantes se les cancele un salario igual a la de técnicos que están en su misma dependencia, atendiendo el factor orgánico, debe prosperar, pues, los agentes de tránsito deben ostentar el grado 21 y no el 02.
Concluye conforme a lo anterior, que la administración municipal de Sincelejo debe establecer el grado salarial de los agentes de tránsito dentro de la planta de personal del municipio, en igualdad de condiciones a las existentes; así mismo, los demandantes tienen derecho a percibir la asignación salarial de nivel técnico, grado 21, en tanto, la Ley 1310 de 2009 elevó los cargos de agentes de tránsito al nivel técnico.
Derecho al que pueden acceder los demandantes desde el 5 de enero de 2014 y hasta permanezcan en el cargo, en tanto, desde esa fecha y hacia atrás, considerando la petición formulada, cualquier reclamación se halla prescrita. Consecuencialmente, adicionó, los demandantes tienen derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales a partir de la misma fecha. 1.5.- El recurso.
La parte demandada interpuso recurso de apelación, solicitando se revoque la decisión de primera instancia. Fundamentó su recurso en: a. La administración municipal se acogió totalmente al contenido del art. 6 de la Ley 1057 de 2009, la cual, no contiene la orden de planeación y creación del respectivo presupuesto para generar costes labores como los ordenados por la primera instancia. b. El Despacho de primera instancia no verificó, que conforme a la Ley 1310 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 de 2009, los agentes de tránsito tienen condición de profesionales, por lo que debían acreditarse las formaciones exigidas para tales cargos, pues, el art. 3 dice que la enseñanza del nivel técnico puede darse por una escuela que garantice el pensum académico o puede contratar el nivel de estudios requeridos con universidades públicas reconocidas, resultando que en el proceso tal cosa no resultó probada. b. La Ley 1310 de 2009, no menciona, ni ordena, que los entes territoriales deban iniciar trámites para garantizar el presupuesto de la nueva jerarquización laboral. c. La Ley 1310 de 2009, no podía crear la asignación presupuestal para el fin antes indicado, pues, no fue de su competencia. d. El municipio de Sincelejo si debía reclasificar los cargos atendiendo lo señalado en la Ley 1310 de 2009, pero no estaba obligado a crear un presupuesto adicional para el efecto, de ahí que la decisión recurrida genere un conflicto con el art. 122 constitucional y los principios propios de la administración, en tanto, no puede haber cargo sin funciones, ni presupuesto. 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. Mediante auto de 13 de octubre de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
El 5 de abril de 2022, se dispone correr traslado para alegatos. En esta fase procesal, la parte demandada presentó alegatos, señalando: a. La nulidad de los actos demandado desconoce flagrantemente la Ley 1310 de 2009. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 b. La nivelación “instructiva” (sic) no fue objeto de reclamación administrativa y esta solo se vino a presentar con la interposición del recurso de reposición formulado contra la Resolución No. 1052. c. En la reclamación administrativa, solo se pidieron los reconocimientos y pagos del retroactivo de la nivelación salarial de los años 2014, 2015, 2016 y 2017 y también el reconocimiento y pago de todos los factores de salario y prestaciones sociales del mismo período y la correspondiente indexación hasta el pago de los derechos que estos están pretendiendo; sin embargo, los agentes de tránsito no tomaron posesión y por tanto, no es posible la reclasificación del nivel técnico exigido. d. La administración municipal no es autónoma para crear derechos laborales.
La parte demandante, solo dijo que se ratificaba en lo dicho en el escrito de demanda y lo afirmado en la primera instancia. El Ministerio Público rindió su concepto señalando: a. Los agentes de tránsito a nivel territorial, hacen parte de la planta de personal del ente territorial. b. En el caso concreto, se demostró que fueron nombrados agentes de tránsito las siguientes personas: - VÍCTOR GARCÍA CONTRERAS, mediante Decreto 066 de 1990. - GILBERTO GUEVARA MORALES, mediante Decreto 056 de 1992. - HEBERTO DAVID SEQUEDA MEDINA, mediante Decreto 142 de 1993. - LUIS ANIBAL OZUNA ÁVILA, mediante Decreto 089 de 1996. - LENIN JOSÉ ESPITIA RODRÍGUEZ, mediante Decreto 063 de 1992. - HUGO CARLOS PACHECO, mediante Decreto 236 de 1991.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 - MANUEL DE LAS MERCEDES RÍOS PADILLA, mediante Decreto 026 de 1989. - ELISEO MARTÍNEZ RAMOS, mediante Decreto 182 de 1990. - RAUL ROBER BOHORQUEZ MENDOZA, mediante Decreto 047 de 1991. - JAIRO JESÚS PAYARES VERGARA, mediante Decreto 064 de 1989. - RAFAEL SALCEO TUIRÁN, mediante Decreto 062 de 1989. - HERNANDO DAVID HERNÁNDEZ URZOLA, mediante Decreto 137 de 1992. - OTONIEL HERNÁNDEZ CASTILLO, mediante Decreto 062 de 1992. c. Como probado se acepta lo afirmado por la sentencia de primera instancia. d. Se comparte parcialmente lo decidido por la primera instancia, pues, efectivamente se obvió la jerarquía y funciones del cargo de agentes de tránsito, ya que al equiparar las funciones de los agentes de tránsito con las existentes en la planta de cargos del municipio, no resultan iguales; sin embargo, la nivelación salarial debe fundarse en criterios objetivos, por lo que es necesario establecer que los cargos comparados ejecutan la misma labor, ostentan la misma categoría y los requisitos propios del cargo y sus funciones.
En tal sentido, si bien la administración municipal homologó el cargo asistencial de agente de tránsito a técnico, sin actualizar el manual específico de funciones y competencias laborales, en el proceso no se probó que los demandantes hubieran realizado los cursos necesarios de actualización requeridos por la Ley 1310 de 2009 para desempeñar el cargo de agente de tránsito, lo que hace inviable homologar los cargos de agentes de tránsito con los operativos de la secretaría de tránsito, por cuanto las funciones son diferentes.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 e. Pese a lo anterior, dice, estar de acuerdo con la sentencia en tanto señaló, que la administración municipal de Sincelejo debe realizar una verdadera homologación de cargos, que refleje no solo la parte salarial, sino que indique con precisión las funciones, el código y el grado, realizando los estudios pertinentes para presentar en un término de seis (6) meses, ante el Concejo Municipal, las modificaciones que trae la Ley 1310 de 2009.
Concluye, que no resulta procedente acceder a la nivelación salarial reclamada, toda vez que se trata de cargos disímiles y debe revocarse la providencia apelada. 2.- CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal, es competente para conocer en segunda instancia, de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema Jurídico. Atendiendo lo señalado por los arts. 320 y 328 del C. G. del P., el problema jurídico a considerar es: ¿Debe declararse la nulidad de los actos administrativos demandados y restablecerse el derecho en los términos fijados por la primera instancia? 2.3 Análisis de la Sala. 2.3.1. Estructura orgánica de las entidades territoriales en el empleo público.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional1, “… en el Estado social de Derecho la carrera administrativa constituye un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación 1 Sentencia C-563/00 del 17 de abril de 2000. Referencia: expediente D-2639. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 inmediata, que contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional…” En efecto, conforme a lo previsto en el artículo 125 Superior los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley.
Así, la carrera administrativa ha sido definida como la regla general en materia de la función pública, dado que busca asegurar el principio de mérito. En desarrollo de este mandato constitucional, el legislador expidió inicialmente la Ley 27 de 19929, a través de la cual, reguló lo atinente a la conformación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, se reglamentó el sistema de carrera para las entidades, tanto del nivel nacional, como territorial, se clasificaron los empleos, se asignó a las entidades la competencia de desarrollar los procesos de selección, se desarrolló el derecho a la reincorporación e indemnización y se consagró un sistema de ingreso extraordinario para los empleados del nivel territorial, entre otros temas.
Posteriormente, se profirió la Ley 443 de 1998, con la cual se formularon reformas a la Comisión Nacional del Servicio Civil, se crearon comisiones departamentales y distritales, también se le asignaron competencias sancionatorias, se precisó la unificación de la nomenclatura para los empleos de los diferentes niveles territoriales, etc.; sin embargo, fue sometida al control de constitucionalidad y la mayoría de sus disposiciones fueron declaradas inexequibles al considerar que el legislador erraba en la interpretación de precisos mandatos constitucionales sobre la carrera administrativa, el servicio civil y la función pública en general.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 Bajo ese entendido, el Congreso de la República profirió la Ley 909 de 2004, que reprodujo materias como las aludidas anteriormente respecto a la carrera administrativa, la clasificación de los empleos públicos, la Comisión Nacional del Servicio Civil, el régimen, las funciones de dicha entidad, definió la estructura del empleo público, el ingreso y acceso a este, funciones de los sistemas específicos de carrera, regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la función pública.
Posteriormente, se profirió el Decreto 785 de 2005, mediante el cual, se señalaron los niveles jerárquicos de los empleos de las entidades territoriales -directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial-, las funciones generales correspondientes a cada nivel, los factores y estudios que se tendrán en cuenta para la determinación de los requisitos de cada empleo, así como la nomenclatura y clasificación de los empleos.
Dicha normativa en el artículo 33 preceptuó que las autoridades territoriales competentes, en un término no superior a doce (12) meses, contados a partir de la vigencia del Decreto-Ley, procedieran a modificar las plantas de personal para adecuar los empleos a la nueva nomenclatura y clasificación y señaló, que vencido este plazo, no podrán existir en las respectivas plantas de personal cargos con denominaciones del nivel ejecutivo. 2.3.2.
Función de los Concejos Municipales y de los Alcaldes para determinar la estructura de la Administración Municipal. Los Concejos Municipales, tienen entre otras funciones, de conformidad con el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política: “… 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. […]» Se resalta, que de conformidad con el numeral 3 del artículo 313 Superior, los alcaldes, previa autorización, pueden ejercer funciones pro tempore precisas que le correspondan al Concejo, asimismo, al tenor del numeral 7 del artículo 315 de la normativa en cita, a dichos funcionarios, les corresponde, entre otras funciones: “… ARTICULO 315.
Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, Suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado…” De conformidad con la anterior disposición normativa, la facultad para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias se encuentra asignada constitucionalmente a los Concejos Municipales, potestad que puede ser otorgada a los burgomaestres locales de forma temporal, de igual forma, los alcaldes están facultados para crear, suprimir y fusionar empleos así como señalar sus funciones especiales.
De otra parte, los artículos 122 y 123 Superior señalan, que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en Ley o reglamento; que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la Ley y el reglamento y el artículo 128 Constitucional indica, que nadie podrá Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación del tesoro público.
Concordante con las normas constitucionales antes mencionadas, el artículo 288 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), prevé que corresponde a los Concejos Municipales a iniciativa del alcalde, adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de la alcaldía, de las Secretarías, de sus oficinas o dependencias, de las Contralorías y Personerías; y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, también, puede otorgar facultades extraordinarias al alcalde para legislar sobre esta materia y, con base en ellas expedir el sistema de remuneración para los empleos municipales.
En virtud de lo exposición normativa anterior, se observa que el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos está constitucionalmente asignado, en primer término, al Congreso de la República, el Gobierno determina los factores salariales y el límite máximo salarial de los empleados y, a su turno, los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales, prevén la nomenclatura, remuneración y asignación de funciones, conforme a lo previsto por el Gobierno. 2.3.3.
Principio unitario y de autonomía territorial El artículo 1.° de la Constitución Política prevé, que Colombia es un Estado organizado en forma unitaria; sin embargo, también se garantiza un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales. En atención a dicho esquema previsto desde la Carta Superior, existe una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales que han sido otorgadas al legislador, de acuerdo con una serie de reglas orientadas a asegurar una debida articulación entre los principios unitario y de autonomía territorial.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 En efecto, respecto al principio unitario, la Corte Constitucional2 ha señalado que contempla una forma de organización política central, pues, “… la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio.
De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el Estado…”. Por su parte, el principio de autonomía de las entidades territoriales, tal y como lo señaló el Consejo de Estado13 “… parte de la potestad de autogobierno y gestión de sus propios asuntos.
Para ello, el artículo 287 de la Carta señaló los componentes básicos de la autonomía como garantía institucional de las entidades territoriales, a saber: (i) capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv) derecho a participar en las rentas nacionales”.
Bajo dicho entendido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que debe existir un equilibrio entre ambos principios, el cual se construye a partir de unas definiciones constitucionales que instituyen unos límites entre uno y otro. De este modo, se ha precisado que “… por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última…”3 Ahora bien, en materia de tránsito terrestre se observa una clara tensión entre estos dos principios, pues, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 769 de 200215, el cual fue modificado por el artículo 2 de la Ley 1383 de 2 Sentencia C-216 de 1994. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 6 de junio de 2018. Radicación: 11001031500020080125500. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 201016, son autoridades de tránsito: i) el ministro de Transporte, ii) los gobernadores y los alcaldes, iii) los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, iv) la Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte, los inspectores de policía, v) los inspectores de tránsito, corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial, vi) la Superintendencia General de Puertos y Transporte, vii) las Fuerzas Militares a fin de ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito y, viii) los agentes de tránsito y transporte.
De esta forma, en materia de tránsito, esta tensión se traduce cuando se expide una Ley general y de acuerdo con el presupuesto del ente territorial, este debe adoptar los mecanismos para dar aplicación a la disposición proferida por el Gobierno Nacional. En esta materia la Corte Constitucional ha señalado que el legislador puede adoptar medidas conducentes a armonizar el principio unitario, con el de la autonomía de los entes territoriales, “… facultad que se justifica para articular los niveles nacional y territorial, con el fin de evitar una situación de anarquía institucional…”4 Es por ello, que en atención al artículo 288 de la Constitución “… las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley…” En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional al señalar: “… Además, la Corporación ha precisado que “en aplicación del principio de subsidiariedad, la organización y dirección de lo relacionado con el tránsito y transporte es, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una competencia primaria de las entidades territoriales, las cuales, con sujeción 4 Sentencia C-535 de 1996.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 a la ley y en ejercicio de su autonomía, podrán crear las dependencias administrativas que estimen necesarias para ese efecto”5. Precisamente, en atención a las funciones que se les han encomendado, las entidades territoriales tienen la posibilidad de crear organismos de tránsito, como una manifestación de la autonomía que, según fue expuesto, al tenor de los artículos 287, 300-7 y 313-6 de la Carta, les autoriza para actuar a través de órganos propios en los asuntos de orden local y regional, así como para determinar la estructura de sus administraciones, lo que le atañe a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o municipales.
Conforme a lo dicho, cuando entran en conflicto los principios unitario y de autonomía administrativa, según el artículo 287 de la Constitución, les confiere a las entidades territoriales la posibilidad de gestionar sus propios intereses, para lo cual pueden, entre otros aspectos, actuar mediante órganos propios, toda vez que los artículos 300.7 y 313.66 superiores, les otorgan facultad para determinar la estructura de sus respectivas administraciones y crear las dependencias que estimen necesarias para el cumplimiento de sus funciones, pero deben someterse a ciertas pautas dictadas por la legislador en una norma general.
En efecto, la Carta Política dice: “ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.
Participar en las rentas nacionales. […]» 5 Sentencia C-931 de 2006. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 Ahora bien, se observa que al declararse la inexequibilidad de los artículos 20 y 21 del Decreto 785 de 2005 por parte de la Corte Constitucional, se expidió la Ley 1310 de 2009, “Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” que en su artículo 6 previó: “… Artículo 6°.
Jerarquía. Es la organización interna del grupo de control vial que determina el mando en forma ascendente o descendente. La jerarquía al interior de estos cuerpos para efectos de su organización, nivel jerárquico del empleo en carrera administrativa, denominación del empleo, lo mismo que para todas las obligaciones y derechos consagrados en esta ley, será lo determinado en el presente artículo.
La profesión de agente de tránsito por realizar funciones que exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología como policía judicial, pertenecerá en carrera administrativa al nivel técnico y comprenderá los siguientes grados en escala descendente: Parágrafo.
No todas las Entidades Territoriales tendrán necesariamente la totalidad de los Códigos y denominaciones estos serán determinados por las necesidades del servicio. […]” Y respecto de los requisitos para el ingreso como agente de tránsito señaló: “… Artículo 7°. Requisitos de creación e ingreso. Para ingresar a los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales se requiere, además: 1.
Ser colombiano con situación militar definida. 2. Poseer licencia de conducción de segunda (2ª) y cuarta (4ª) categoría como mínimo. 3. No haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial, pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos culposos. CÓDIGO DENOMINACIÓN NIVEL 290 Comandante de Tránsito Profesional 338 Subcomandante de Tránsito Técnico 339 Técnico Operativo de Tránsito Técnico 340 Agentes de Tránsito Técnico Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 4.
Ser mayor de edad. 5. Cursar y aprobar el programa de capacitación (cátedra de formación e intensidad mínima establecida por la autoridad competente). 6. Poseer diploma de bachiller, certificado o constancia de su trámite. Parágrafo. Para la creación de los cargos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales deberá evaluarse la conveniencia y oportunidad según el número de habitantes y la cantidad de vehículos que transitan en el municipio…” Máximo: Al fijar el requisito específico podrá optar por el título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior en formación profesional y experiencia. 13.2.4.2.
Para los empleos pertenecientes a los Distritos y Municipios de categorías: Cuarta quinta y sexta: Mínimo: Terminación y aprobación de cuatro (4) años de educación básica secundaria y curso específico, mínimo de sesenta (60) horas relacionado con las funciones del cargo. Máximo: Al fijar el requisito específico podrá optar por título de formación tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior en formación profesional y experiencia. […]» (Subrayas fuera de texto).
De esta forma, es claro que en virtud del principio de coordinación, la entidad territorial debe adoptar las previsiones dictadas en la Ley 1310 de 2009, acorde con su facultad constitucional de reformar la estructura y como autoridad de tránsito en su municipio, en concordancia con las partidas presupuestales fijadas para el año y según el plan de desarrollo. 3.
Caso concreto. Descendiendo al sub examine, se encuentra demostrado lo siguiente: a. Que los demandantes se hallan nombrados agentes de tránsito, de la siguiente manera: - VÍCTOR GARCÍA CONTRERAS, mediante Decreto 066 de 1990. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 - GILBERTO GUEVARA MORALES, mediante Decreto 056 de 1992. - HEBERTO DAVID SEQUEDA MEDINA, mediante Decreto 142 de 1993. - LUIS ANIBAL OZUNA ÁVILA, mediante Decreto 089 de 1996. - LENIN JOSÉ ESPITIA RODRÍGUEZ, mediante Decreto 063 de 1992. - HUGO CARLOS PACHECO, mediante Decreto 236 de 1991. - MANUEL DE LAS MERCEDES RÍOS PADILLA, mediante Decreto 026 de 1989. - ELISEO MARTÍNEZ RAMOS, mediante Decreto 182 de 1990. - RAUL ROBER BOHORQUEZ MENDOZA, mediante Decreto 047 de 1991. - JAIRO JESÚS PAYARES VERGARA, mediante Decreto 064 de 1989. - RAFAEL SALCEO TUIRÁN, mediante Decreto 062 de 1989. - HERNANDO DAVID HERNÁNDEZ URZOLA, mediante Decreto 137 de 1992. - OTONIEL HERNÁNDEZ CASTILLO, mediante Decreto 062 de 1992.
Desconociéndose procesalmente qué requisitos mínimos cumplieron para efectos de acceder al cargo, pues, no fueron aportadas las hojas de vida, ni otra prueba que lo indique, así como tampoco, se acreditó que mientras estuvieran en el cargo hubiesen obtenido títulos o experiencia que sobrepasara la mínima requerida para el cargo. b. Que conforme lo dispuesto en Resolución No. 1052 de 2017, el Municipio de Sincelejo modificó la nomenclatura de los cargos ocupados por los aquí demandantes, ubicándolos del nivel asistencial al técnico, código 340, grado 02 en atención, se dijo, del art. 6 de la Ley 1310 de 2009. c. Que dicha Resolución fue confirmada mediante Resolución No. 2591 de 2017, proferida por el ente demandado y por la cual, se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución. Lo probado, permite a esta a esta Sala, en punto de dilucidar el conflicto planteado, concluir lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 a. El art. 7 de La Ley 1310 de 2009, señala que para ingresar a los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales exige, entre otros requisitos, haber cursado y aprobado programa de capacitación (cátedra de formación e intensidad mínima establecida por la autoridad competente) Artículo 7°.
Requisitos de creación e ingreso. Para ingresar a los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales se requiere, además: 1. Ser colombiano con situación militar definida. 2. Poseer licencia de conducción de segunda (2ª) y cuarta (4ª) categoría como mínimo. 3. No haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial, pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos culposos. 4.
Ser mayor de edad. 5. Cursar y aprobar el programa de capacitación (cátedra de formación e intensidad mínima establecida por la autoridad competente). 6. Poseer diploma de bachiller, certificado o constancia de su trámite” Lo anterior, en cumplimiento del art. 3 de la misma Ley que señala: “Artículo 3°. Profesionalismo. La actividad de Agente de Tránsito y Transporte es una profesión y como tal deberán recibir una formación académica integral acorde con su rango que permita una promoción profesional, cultural y social, con acento en la instrucción ética, moral, física, ecológica, de liderazgo y de servicio comunitario” Programa de capacitación que a su vez, conforme el mismo art. 3, debe efectuarse de manera anual por parte de las autoridades de tránsito, previo parámetro establecido por el Ministerio de Transporte. b. Dado que los demandantes no demostraron cumplir con los requisitos establecidos en los arts. 6 y 7 de la Ley 1310 de 2009, para desempeñar el empleo de agentes de tránsito y relacionado con que debían acreditar que Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 “cursaron y aprobaron el programa de capacitación (cátedra de formación e intensidad mínima establecida por la autoridad competente)”, al solicitar se les aplique la Ley 1310 de 2009 a fin de que se le ascienda al nivel técnico en el grado y código descrito en la demanda, la pretensión debe negarse, pues, tal requisito no se probó en el legajo. c. La falencia anotada a su vez, impide analizar condiciones de igualdad entre cargos, pues, de entrada, ante la ausencia de tal requisito, dicha comparación no es posible verificarla, ya que la conclusión lógica es que los demandantes no cumplen con los requisitos propios para ser parte del cuerpo de agentes de tránsito, por ende, para percibir los beneficios que se reclaman. d. Si bien es cierto, como ya se dijo, la propia Ley 1310 de 2009 encomienda a los organismos de tránsito realizar anualmente los cursos de capacitación de que trata el art. 7 ejusdem, el hecho de que la entidad demandada no los hubiera propiciado o efectuado no altera lo que se viene diciendo, pues, tal requisito aún no se cumple para el caso de los demandantes.
En resumen, esta Sala de Decisión considera que la sentencia apelada debe ser revocada, pues, las pretensiones debieron negarse, conforme lo que se viene diciendo. 4.- Costas procesales. Ambas instancias. No hay condena en costas para ambas instancias, toda vez que se niegan las pretensiones y la actuación procesal de la parte vencida en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-005-2017-00287-01 En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR en su totalidad la sentencia de fecha 31 de enero de 2020, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo anotado.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, conforme lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS