63001-3333-003-2023-00168-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia No. 222 TEMAS: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA - CONTENIDO, ALCANCE Y OBJETO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - IMPROCEDENCIA CUANDO SE TIENEN OTROS MEDIOS DE DEFENSA Y PRETENDERSE DERECHOS SUBJETIVOS – INEXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala, la impugnación interpuesta por la parte accionante en oposición a la sentencia proferida el 28 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA QUINDÍO dentro de la ACCIÓN CONSTITUCIONAL DE CUMPLIMIENTO que instauró la señora MARISOL MARÍN BEDOYA a través de apoderado judicial, en contra del DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL.

ANTECEDENTES 1.1. DEMANDA1 Pretende el demandante que se ordene a la entidad demandada el cumplimiento de lo ordenado en el acto administrativo contenido en la Resolución 493 de 12 de julio de 1999 y que no se sustraiga del pago los valores dejados de percibir desde el momento de la resolución hasta la fecha con la debida indexación, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, por concepto de prima técnica.

Manifiesta la parte actora como fundamento de su demanda que se ha desempeñado desde el 07 de diciembre de 1990 como Auxiliar Administrativo Código 407 grado 9 en la Institución San José del Municipio de Circasia, y que a razón del aumento de la calificación en la evaluación de desempeño le fue reconocida la prima técnica en Resolución 493 de 12 de julio de 1999.

Argumenta que, no le han pagado la prima técnica reconocida pese a que ha solicitado en tres derechos de petición dicho derecho, a los cuales la entidad no dio respuesta de fondo y adicional a ello obviaron el hecho de que ya había sido otorgado. Afirma que sigue desempeñándose bajo el mismo cargo y de igual manera ostenta calificación satisfactoria, toda vez que no existe disminución de la calificación que sustraiga el estado al pago de la prima.

1.2. ACTUACIÓN PROCESAL Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 26 de julio de 20232 • Auto admite la demanda: 31 de julio de 20233 • Notificación de la admisión a la demandada: 11 de enero de 20234 • Sin contestación de la demanda5 • Sentencia de primera instancia: 28 de agosto de 20236 1 Expediente Samai de primera instancia, Índice 2, Documento: 001acción de cumplimiento.pdf (.pdf) NroActua 2. 2 Expediente Samai de primera instancia, Índice 2, Documento: 011Correo Recibe.pdf (.pdf) NroActua 2 y 010JDO 3 ADMTVO 260723697.pdf (.pdf) NroActua 2. 3 Expediente Samai de primera instancia, Índice 3, Documento: Auto Admite Accion de Cumplimiento(.pdf) NroActua 3. 4 Expediente Samai de primera instancia, Índice 4, Documento: Soporte notificación Auto admite demanda (.pdf) NroActua 4. 5 Expediente Samai de primera instancia, Índice 6, Documento: 2023-00168 Terminos para hacer se parte y allegar pruebas.pdf (.pdf) NroActua 6. 6 Expediente Samai de primera instancia, Índice 7, Documento: República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa • Notificación: 28 de agosto de 20237 • Impugnación: 1 de septiembre de 20238 • Auto concede de la impugnación: 20 de septiembre de 20239 • En la oficina judicial (reparto): 21 de septiembre de 202310 • Paso a despacho del Magistrado ponente: 21 de septiembre de 202311

1.3. PRONUNCIAMIENTO FRENTE A LA ACCIÓN POR LA PARTE DEMANDADA La autoridad accionada no se pronunció.

2. LA PROVIDENCIA RECURRIDA La Juez de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, manifestando que la actora pretende debatir la legalidad del acto administrativo contenido en la resolución 1259 del 3 de julio de 1997 por medio de la cual, se le suspendió el reconocimiento de la Prima Técnica por evaluación de desempeño, dado que, a su juicio, la resolución 493 del 12 de julio de 1999 le otorgó el derecho, y por tanto, cuenta con otro medio judicial idóneo y eficaz para desatar la controversia, como es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho acto administrativo; y en suma, no se encontró probado que exista peligro de que se pueda consumar un perjuicio irremediable para que de manera excepcional se torne procedente la acción.

3. EL RECURSO La parte accionante impugnó la sentencia argumentando que no se disputa la declaratoria de un derecho pues este ya fue declarado con anterioridad, al contrario, se busca su efectividad al amparo de un acto administrativo en firme que supe que goza de una presunción de legalidad que amerita un debido proceso para ser desvirtuado.

Advierte que el fallo recurrido presenta incongruencia con la resolución del problema jurídico del asunto de estudio, reiterando que lo que se pretende 15_SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 7. 7 Expediente Samai de primera instancia, Índice 8, Documento: Soporte notificación Sentencia Primera In(.pdf) NroActua 8; correo envia.pdf (.pdf) NroActua 9;

Procuraduria.pdf (.pdf) NroActua 9; judicialgobernacion.pdf (.pdf) NroActua 9; juridica procesos gobernacion. pdf (.pdf) NroActua 9; talento humano educación.pdf (.pdf) NroActua 9; juanesteban.pdf (.pdf) NroActua 9. 8 Expediente Samai de primera instancia, Índice 23, Documento: 001 Correo presenta impugnacion 2023- 00168.pdf (.pdf) NroActua 10 y 002 Impugnacion Sentencia 2023 -00168.pdf (.pdf) NroActua 10. 9 Expediente Samai de primera instancia, Índice 11, Documento: 25_AUTORESUELVECONCESIONRECURSOAPELACION(.pdf) NroActua 11. 10 Expediente Samai de segunda instancia, Índice 3, Documentos: 1.CorreoDeOficinaJudicialDeReparto(.pdf) NroActua 3 y 2.ActaIndividualDeReparto(.pdf) NroActua 3. 11 Expediente Samai de segunda instancia, Índice 3, Documentos: 3.ExpedientePasadoAlDespacho(.pdf) NroActua 4.

República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa fundados en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 es el cumplimiento de la resolución 493 del 12 de julio de 1999 aclarando que es posterior a la resolución 1259 de 3 de julio de 1997 y no es del año 1996 como lo señala el Juzgado, por tanto, se encuentra esta última resolución derogada y el derecho a la prima técnica está en firme y con vida en nuestro ordenamiento jurídico.

En ese orden solicita se revoque el fallo proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia en primera instancia del 28 de agosto de 2023 y se ejecute el cumplimiento de la Resolución 493 de 1999.

4. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 4.1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Juzgado Administrativo del Circuito de Armenia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A.12. Por lo previamente expuesto, será necesario que se cumplan los requisitos de procedibilidad de la acción ejercida para posteriormente proceder a analizar el fondo del asunto.

Así pues, sin que se vislumbren causales de nulidad alguna, pasa la Sala a abordar el fondo del asunto.

5. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con los antecedentes planteados, corresponde a esta Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es improcedente la acción de cumplimiento para solicitar cumplimiento de un acto administrativo que reconoce un derecho económico, o por el contrario se cumplen los presupuestos de procedibilidad para un pronunciamiento de fondo? Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Corporación estudiará: i) las generalidades sobre el medio intentado, ii) el contenido, alcance y objeto de la acción de cumplimiento, iii) la improcedencia de la acción de cumplimiento en el caso concreto. 12 Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.

5.1. LAS GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO La Constitución de 1991, consagró en su artículo 87, un instrumento procesal para hacer efectivo el cumplimiento de la ley y de los actos administrativos. Dicha norma constitucional, ha sido desarrollada por el legislador a través de la Ley 393 de 1997. De la interpretación integral de los artículos 1, 8, 9, 10, 20 y 21 de la mencionada normativa y de la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo, se infiere que son requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento: 1.

Que exista una norma con fuerza material de ley o acto administrativo que contenga un deber jurídico omitido totalmente, claro, expreso, exigible, preciso, imperativo e inobjetable13. 2. Que dicho deber se encuentre en cabeza de la autoridad demandada. 3. Que se demuestre la renuencia de cumplir el deber. 4. Que no existe otro mecanismo de defensa judicial para la protección del derecho pretendido. 5.

Que de la ejecución de la norma o acto administrativo no se derive la materialización de gastos a cargo de la administración. En este sentido la jurisprudencia del Consejo de Estado14, ha agregado: “De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta 13 “Cuando se trate del cumplimiento de actos administrativos de contenido particular y concreto, el deber omitido debe ser tan preciso, que se pueda asimilar a un título ejecutivo a favor del solicitante, es decir, que el acto que contenga una obligación expresa, clara y exigible que haga posible el mandamiento de su cumplimiento”.

CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "A". Consejera ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS. Sentencia del 9 de octubre de 1997. Radicación número: ACU-017. Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE EXPORTADORES DE PAPA "EXPOPAPA". Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA -. 14 Ver entre otras sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO: • 14 de diciembre de 2017, radicación No. 25000-23-41-000-2017-01595-01(ACU). Actor: JULIO ROBERTO MONROY GARCÍA. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA. • 25 de enero de 2018, radicación No. 68001-23-33-000-2017-01067-01(ACU). Actor: TRANSPORTES AEROTUR S.A.S. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE. • 25 de enero de 2018, radicación No. 54001-23-33-000-2017-00534-01(ACU).

Actor: RICARDO ACEROS ANGARITA Y OTROS. Demandado: MINISTERIO DE CULTURA Y OTROS. • 15 de febrero de 2018, radicación No. 25000-23-41-000-2017-01993-01(ACU). Actor: GUILLERMO RIVERA FLÓREZ Y OTRO. Demandado: PRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA. República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.” Decantadas las particularidades generales de la acción de cumplimiento, considera necesario esta Corporación hacer referencia al tema del contenido, alcance y objeto de este mecanismo constitucional. 5.2.

CONTENIDO, ALCANCE Y OBJETO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO El artículo 8 de la antedicha Ley 393 de 1997, reguló lo atinente a la procedibilidad de la acción de cumplimiento, bajo los siguientes términos: “ARTICULO 8o. PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.

También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.” (Negrillas para destacar) Como vemos la norma en cita estableció una doble modalidad en cuanto a la conducta que generaría incumplimiento respecto de normas con fuerza material de Ley o actos administrativos, estas son: un actuar positivo que materialice la renuencia, o un actuar negativo (omisión) que conlleve al mismo resultado.

Ahora bien, sobre el contenido y alcance del mecanismo judicial desplegado en el caso de marras, la H. Corte Constitucional en sentencia C-1194 de 2001, enseñó: “La acción de cumplimiento quedó finalmente consagrada en el texto del artículo 87 de la Carta Política de 1991 que posteriormente fue desarrollado a través de la Ley 393 de 1997.

Esta materia, en los términos en que ha sido concebida por la ley, ya ha sido objeto de estudio por parte de la Corte en varias oportunidades en las que ha fijado el contenido y alcance general de la acción de cumplimiento dentro de nuestro sistema jurídico. En palabras de esta Corporación: “En un Estado Social de Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas.

En efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.

“En el Estado Social de Derecho que busca la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni la función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple formulación de las normas o la expedición de actos administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos.

“Es así como, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 Superior, es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para ello, agrega este precepto que las autoridades de la República están instituidas para proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”15.

La acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución hace titular a toda persona de "potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado”16 mediante la presentación de una solicitud dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.

En este orden de ideas, es necesario establecer cuándo es posible afirmar que se presenta el incumplimiento de un deber jurídico, consagrado en una ley o un acto administrativo, por parte de la administración.” Posteriormente en el mismo pronunciamiento, el máximo Tribunal Constitucional, en lo que atañe al tópico relacionado con la inactividad de la administración y las modalidades de la inacción, dijo: “Las autoridades administrativas tienen asignadas competencias específicas para el cumplimiento de las funciones del Estado.

De esta forma se busca garantizar las finalidades esenciales del Estado y el cumplimiento de los deberes sociales de las autoridades (Art. 2 C.P.). Por lo tanto, la administración no tiene la potestad de permanecer totalmente inactiva sino que, por el contrario, el deber de actividad es primigenio. Dicha actividad no tiene que traducirse en un acto administrativo, porque puede consistir en el seguimiento y análisis de una realidad determinada.

No obstante, como es bien sabido, la administración pública en ocasiones permanece inactiva. Ello se debe a múltiples factores. 15 Cfr. la ya citada C-157 de 1998 (MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara). 16 Ibid. C-157 de 1998. República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa La inactividad de la administración puede obedecer, por ejemplo, a la simple congestión o a la negligencia, caso en el cual habría un claro incumplimiento de la función pública, en desmedro del aseguramiento de las finalidades del Estado.

En otras situaciones la inactividad es tan solo aparente. Es el caso de la inacción administrativa dada la necesidad de tomarse el tiempo suficiente para ponderar una situación compleja antes de adoptar una decisión. En este evento no se está necesariamente frente a un incumplimiento de la función pública, sino frente al ejercicio legítimo de las competencias administrativas siempre que se trate de un lapso razonable para la toma de una decisión. También puede presentarse el caso de la llamada captura de la entidad administrativa por intereses deseosos de evitar que la administración regule una determinada materia.

En este evento, la parálisis de la entidad es el resultado de la influencia que sobre ella ejercen los eventuales destinatarios de su actividad, los cuales logran que ésta no desarrolle las funciones que la ley le ha encomendado. Por último, algunas autoridades permanecen inactivas como resultado de la corrupción, que tiene múltiples orígenes y manifestaciones que no es del caso recordar.

El problema de la inactividad de la administración ha sido tradicionalmente abordado por el legislador a través de las instituciones del derecho de petición y del silencio administrativo. Tradicionalmente el derecho de petición ha servido como un mecanismo en manos de los particulares para impulsar la actividad de la administración pública, sea que se pretenda la protección de intereses generales o particulares, como se desprende del artículo 5 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

La falta de atención a las peticiones da lugar a sanciones para el funcionario negligente. Es así como el derecho de petición cumple una importante función de movilización de la actividad de la administración. Esta Corte ya ha resaltado la trascendencia del derecho de petición en una democracia participativa y la necesidad de que las peticiones sean resueltas de manera oportuna y con pronunciamiento expreso y específico acerca de lo pedido por el particular.

Por su parte, en materia de silencio administrativo, en ciertas condiciones, la inacción de la administración puede concluir en un acto presunto que el administrado puede luego demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa puesto que dicho acto, fruto del silencio, se entiende generalmente como negativo, es decir, como desfavorable a los administrados.

La ley también puede disponer que el silencio debe interpretarse como una decisión favorable al administrado, caso en el cual se está ante el silencio positivo. No obstante, el silencio administrativo no conduce a que la administración realmente actúe. Su inactividad continua. El juez contencioso no le exige que expida el acto presunto con el cual se supone terminó dicha inactividad.

Por eso, se han concebido otras formas de afrontar la inactividad de la administración. Por ejemplo, para incentivar la acción de la administración se puede invertir la regla general de que el acto presunto en caso de silencio se entiende adoptado en sentido negativo, de tal manera que si la administración no actúa, su omisión se asimila a un acto tácito favorable al administrado, salvo las excepciones República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa expresamente enumeradas en normas con fuerza de ley.

Con todo, estas reformas no logran que la administración efectivamente actúe ni permiten al juez contencioso ordenarle que lo haga. Además, cuando la inactividad de la administración no versa sobre la expedición de actos administrativos particulares, sino sobre actos generales mediante los cuales se desarrolla la ley para asegurar su debido cumplimiento en el marco de una política pública definida, no es posible presumir el contenido del acto omitido.

Esto es aun más claro cuando el acto general omitido es una regulación cuyo contenido puede variar significativamente según las circunstancias de hecho generales a regular y las conveniencias públicas apreciadas por el órgano regulador. Por eso, en el derecho comparado se pueden identificar otras formas de tratar la inactividad de la administración. Así, en el derecho anglosajón algunos mecanismos procesales han tradicionalmente buscado exigir que la administración pública efectivamente adopte una decisión y en el derecho francés, ancestralmente reacio a que el juez contencioso imparta órdenes a la administración, se han acrecentado los poderes del juez al respecto.

La acción de cumplimiento fue una innovación del Constituyente de 1991 encaminada a afrontar el problema de la inactividad de la administración cuando ésta se manifiesta, en principio, en una omisión. En tal caso, al juez le corresponde ordenar que cese la omisión y se cumpla el deber. Pero la inactividad de la administración que da origen al incumplimiento de un deber jurídico, también puede expresarse a través de acciones17 que, a pesar de mostrar una actividad positiva por parte de diferentes órganos del Estado, se traducen en una forma de eludir sus obligaciones o cumplen de manera insuficiente los deberes contenidos en una ley o en un acto administrativo.

En estos casos, al juez competente le corresponderá determinar en qué consiste el incumplimiento del deber jurídico en cuestión y tomar las decisiones complementarias que aseguren el reconocimiento de los derechos de los particulares y la obtención de las finalidades perseguidas por las normas incumplidas por el deber parcialmente omitido.

Sin duda, la constatación de la inactividad estatal es una labor que corresponde apreciar al juez caso por caso, atendiendo a las diferentes modalidades que puede revestir un deber señalado por la ley o contenido en un acto administrativo. Dicho deber puede haber sido definido por la norma teniendo en cuenta circunstancias de tiempo, modo, o lugar que tienen un peso y una relevancia diferente en cada caso concreto.

La orden que imparta el juez ha de corresponder a la modalidad del deber omitido”. (Negrilla y subrayado de la Sala) Así las cosas, de los contenidos normativos y jurisprudenciales precedentes se concluye que la acción de cumplimiento tiene como principal objeto, el hacerle frente a la inobservancia en que incurren las autoridades en el ejercicio de sus competencias específicas. 17 Esta es una posibilidad expresamente prevista en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa En efecto, el reseñado instrumento procesal constitucional, se erige dentro del ordenamiento jurídico, con el fin de materializar el cumplimiento de las funciones del Estado ante la inacción o acción inadecuada de los agentes del mismo, debiendo el operador jurídico al que se le ponga en conocimiento una situación particular en la cual se alegue el incumplimiento de algún deber señalado por la ley o contenido en un acto administrativo, establecer en primera medida si tal actuar positivo o negativo existe, porque de no ser así, la acción constitucional de cumplimiento se torna abiertamente improcedente a la luz de la norma específicamente estudiada.

Respecto de las normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos, ha establecido el H. Consejo de Estado18, que recae tanto en la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política19.

Además, la acción de cumplimiento procede contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, precisando que no es dable el mecanismo constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa20.

Dentro de este contexto, es inadecuado el ejercicio del presente medio de control en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”21.

5.3. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO En consonancia con lo expuesto el artículo 9 de la plurimencionada Ley 393 de 18 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Consejero Ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación Número: 25000-23-41-000-2017-00115-01.

Demandante: JOSÉ ÁNGEL QUIMBAYO Y OTROS. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV. Acción de Cumplimiento – Fallo de segunda instancia. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013- 00486-01 21 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa 1997, establece los eventos en los cuales es improcedente el mecanismo constitucional de cumplimiento, bajo el siguiente tenor: “ARTICULO 9o.

IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” (Subrayado de la Sala) Como vemos, la norma en cita niega la procedencia de la acción de cumplimiento en tres casos, a saber, cuando se persiga la protección de derechos fundamentales, cuando se tenga otro medio judicial y cuando se busca el cumplimiento de una norma que establece gastos.

Lo anterior se explica, por cuanto se trata de un instrumento judicial residual y no principal, lo cual tiene por objeto “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”22.

En este orden, ha dicho a manera enunciativa por vía de ejemplo el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo que “…la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales23, imponer sanciones24, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos25, o perseguir indemnizaciones26, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.” 22 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 23 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 24 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 25 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 26 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403.

República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa De igual forma se ha pronunciado el Consejo de Estado sobre los límites y alcances de este medio de control al recordar: “En efecto, esta Sección en providencia del 7 de septiembre de 2015(*), señaló que: “Sin embargo, desborda el propósito de la acción de cumplimiento crear derechos subjetivos a los accionantes, pues recuérdese que su fin último es la materialización y efectividad de los actos administrativos y de las normas con fuerza de ley.

En este orden de ideas, la acción de cumplimiento no es el medio judicial idóneo para que el señor Vanegas acceda al crédito con el Fondo Nacional del Ahorro que está pidiendo, pues para resultar beneficiario de los programas sociales del Estado en lo que a vivienda se refiere, deberá presentar la solicitud pertinente, bien ante el Fondo Nacional del Ahorro si lo que desea es adquirir un crédito de vivienda o estudios con tasas preferenciales, o bien ante el Ministerio de Vivienda si su propósito es acceder a los subsidios otorgados por esa cartera ministerial”.

Así, la tesis antes descrita fue reiterada recientemente por esta Sala en la sentencia del 2 de junio de 2016(**),27 en la que se precisó: “En este sentido, la Sala considera necesario destacar que ha sido postura reiterada que la acción de cumplimiento resulta improcedente cuando mediante su ejercicio se pretende el reconocimiento de derechos subjetivos, como se evidencia en ese asunto, en el cual el actor persigue un nombramiento, respecto del cual su nominador aduce que no tiene derecho.

(…) Lo anterior, resulta necesario para insistir que la pretensión del actor de obtener un nombramiento, junto con sus consecuencias salariales y prestaciones, elevada vía acción de cumplimiento, resulta improcedente por escapar al objeto de esta acción constitucional, de acuerdo con los antecedentes citados”.” 28 Así las cosas, la Sala analizará los aspectos de procedencia de la acción de cumplimiento respecto de las normas que el demandante considera incumplidas, a la luz de la citada interpretación.

5.4. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO La Sala entrará a decidir si en el presente caso se cumplen todos los presupuestos necesarios para que prospere la acción de cumplimiento. (**) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de junio de 2016, expediente No. 2016-00122-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 28 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 14 de julio de 2016, expediente No. 63001-23-33-000-2016-00099-01, MP Dra. Rocío Araújo Oñate.

(*) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 7 de septiembre de 2015, expediente No. 2015-00788-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa Lo primero que se advierte es el cumplimiento del requisito de procedibilidad establecido en el inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ejusdem, consistente en que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado el Consejo de Estado que, “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”29.

No obstante, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante en su petición haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la solicitud que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de éste pueda inferirse el propósito de agotar el prerrequisito en mención. Para cumplir con el requisito de renuencia, la señora MARISOL MARÍN BEDOYA, a través de apoderado radicó el 20 de junio de 2023 derecho de petición30 ante la Secretaría de Educación Departamental en el cual le solicitó “1.

Que se dé el cumplimiento de la resolución 493 de 12 de julio de 1999. // 2. Que dicho cumplimiento no se sustraiga del pago de los valores dejados de percibir desde el momento de la resolución hasta la fecha con la debida indexación por concepto de prima técnica.”; además en el asunto se dejó constancia que con la petición estaba constituyendo la renuencia. En atención a lo pedido el Director Administrativo de la Secretaría de Educación Departamental mediante oficio SED-DA-121.098.089331 del 12 de julio de 2023, manifestó confirmar la respuesta dada a través de oficio con radicado SED-DA- 121.212.0226 del 27 de febrero de 2023, en el sentido que se había perdido a partir del año 1997 al obtener calificación inferior al porcentaje establecido en la norma y el Acto Administrativo -Resolución No. 1259 del 03 de julio de 1997 en la cual se resolvió no acceder a la petición realizada sobre el reconocimiento y pago de diferencias salariales y prestacionales y se resolvió no revocar la decisión, además 29Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 30 Visible en el expediente Samai, de primera instancia, índice 2, Documento: 006solicitud reclamación admin istrativa RAD 4388.pdf (.pdf) NroActua 2. 31 Visible en el expediente Samai, de primera instancia, índice 2, Documento: 002respuesta reclamacion adm R AD 4388.pdf (.pdf) NroActua 2.

República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa no se interpusieron oportunamente los recursos. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que se encuentra probado que el escrito presentado por la parte actora, tuvo el ánimo, la intención y el propósito de agotar el requisito de procedibilidad frente a la accionada.

En cuanto al Acto Administrativo que pretende la parte actora el cumplimiento, se tiene acreditado en primer lugar, que efectivamente la Resolución 49332 fue expedida el 12 de julio de 1999 por el Gobernador del Quindío y Secretario de Educación Departamental de la época, es decir, con posterioridad a la Resolución No. 1259 del 03 julio de 1997 que aceptó la parte actora suspendió el pago de la prima técnica.

Y en segundo, lugar que en ella se reconoció la prima técnica por evaluación del desempeño a varios empleados administrativos de la Secretaría de Educación Departamental, entre los que se encuentra la señora Marisol Marín Bedoya; en los siguientes términos: «ARTICULO PRIMERO. - Reconocer Prima Técnica por evaluación del desempeño, de conformidad con las normas legales citadas en la parte motiva de esta resolución a las siguientes personas, Empleados Administrativos de la Secretaría de Educación Departamental sobre los cuales aún nos se ha producido la prescripción del derecho, teniendo como referencia las peticiones iniciales a las cuales se acumulan las restantes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.); pagados a recursos del situado Fiscal, así (…) MARIN BEDOYA MARISOL 41.917.908 ARTICULO SEGUNDO. El pago de la prima Técnica reconocida y asignada en esta resolución se efectuará con recursos provenientes del Situado Fiscal una vez exista la disponibilidad presupuestal respectiva, expedida por la Dirección Financiera de la Secretaría de Educación Departamental, previa liquidación de los derechos individuales que se efectuará por la División Financiera.

(…).» Sin embargo, del tenor literal del acto administrativo no se tiene claridad respecto a qué años se refiere el reconocimiento ni el valor del mismo; pues el pago quedó condicionado a la disponibilidad presupuestal respectiva de los recursos provenientes del situado fiscal, que sería expedida por la Dirección Financiera de la Secretaría de Educación Departamental previa liquidación de los derechos 32 Visible en el expediente Samai, de primera instancia, índice 2, Documento: 002respuesta reclamacion adm R AD 4388.pdf (.pdf) NroActua 2.

República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa individuales que efectuaría la División Financiera. Ahora, si bien el asunto de debate constituye la ejecución de una obligación laboral, como lo propone la parte recurrente, de considerar que la misma reúne las condiciones de ser clara, expresa y exigible, el mecanismo judicial idóneo y eficaz resulta ser el proceso ejecutivo laboral y en consecuencia la acción intentada sería igualmente improcedente.

Por otra parte, advierte la Sala que el acto administrativo dejó de ser obligatorio, pese a que no se tiene prueba de haber sido anulado por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues resulta claro que se configuró la causal de pérdida de ejecutoria establecida en el numeral 3º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, que consagra que: “Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.”; puesto que ambas partes del proceso aceptan que el mismo no se ha materializado con el pago desde dicha fecha y por lo tanto, no puede ser ejecutado.

Resulta también improcedente la pretensión de la actora consistente en el pago de unas obligaciones que, a su juicio, debieron seguir pagándose al no variar la calificación del desempeño; debido a que ello conlleva un debate sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo, lo cual debe ser discutido por otras vías judiciales como el establecido en el artículo 138 del CPACA, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que en él se determine si la señora Marisol Marín Bedoya tiene o no derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño de los años siguientes a la expedición de la Resolución 493 de 1999 hasta la fecha.

De conformidad con lo expuesto, la presente acción no cumple el requisito adjetivo de la subsidiariedad, porque es claro que la demandante contaba con otros mecanismos judiciales ya sea para haber solicitado la ejecución de la obligación clara, expresa y exigible, como para procurar el reconocimiento del derecho que cree tener a la prima técnica o a través de la acción ordinaria para debatir el derecho sustancial (nulidad y restablecimiento del derecho).

En este orden, para esta Corporación, al no cumplirse con las condiciones de procedencia de la acción de cumplimiento no existe razón para seguir adelante con el estudio de fondo, por lo cual, se CONFIRMARÁ el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia el día 28 de agosto de 2023, por medio de la cual declaró IMPROCEDENTE la acción, pero por las razones aquí expuestas.

República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa 6. CONCLUSIÓN La acción de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno, reiterando que el fin de esta acción de origen constitucional es el exigir el respeto de los derechos ya existentes y que se acaten las normas que los reconocen, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho de índole subjetivo como lo pretende la accionante.

Lo anterior significa que se configura la causal de improcedibilidad de la acción prevista en el inciso segundo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, y por ello, se impone confirmar la sentencia impugnada, pero por las razones aquí expuestas. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA, de fecha 28 de agosto de 2023 que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento presentada por la señora MARISOL MARÍN BEDOYA en contra del DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, por las consideraciones antes expuestas.

SEGUNDO: En firme este fallo, CANCÉLESE su radicación, y ENVÍESE el expediente al despacho de origen, previa anotación en SAMAI. República de Colombia ACCIÓN: CUMPLIMIENTO RADICACIÓN: 63001-3333-003-2023-00168-01 DEMANDANTE: MARISOL MARÍN BEDOYA DEMANDADO: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión del día de hoy, según Acta Nº 34.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente33 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 33 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/