ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Presupuestos procesales / DE LA SUBSIDIARIEDAD - En derechos colectivos / NATURALEZA DEL MEDIO DE CONTROL - Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala determinar si la acción de cumplimiento prospera, para lo cual deberá dilucidar, si la parte actora cumplió con los requisitos generales de procedencia contemplados en la Ley 393 de 1997, caso en el cual, se establecerá si hay lugar a ordenar a la demandada que, en cumplimiento de la Orden de Policía No 478 del 14 de octubre del año 2022 emitida por el Centro de Resolución de Comparendos de Medellín, proceda a descargar y des anotar de la plataforma de Registro Nacional de Medidas Correctivas, los comparendos impuestos a los ciudadanos enunciados en el Anexo 1 que hace parte del acto administrativo.
Extracto: ( ) Se colige de lo expuesto, que no basta con sustentar el incumplimiento de una norma, sino que, adicionalmente se debe cumplir con un requisito de procedibilidad, esto es la renuencia, entre los otros enunciados anteriormente. ( ) La Sala considera que la acción de cumplimiento recae sobre un acto administrativo de carácter particular, cuya efectividad debe ser objeto de demanda por parte de los infractores enunciados en el Anexo 1 del acto administrativo, en quienes recae el interés y beneficio frente al cumplimiento del acto, En orden a lo anterior, la acción es improcedente debido a que los afectados tienen otro instrumento judicial.
( ) Entonces, en el marco de la jurisprudencia es posible concluir que, cuando las autoridades administrativas toman decisiones jurídicas a través de la función de policía, actúan en función administrativa. Mientras que, cualquier operación o actividad de orden coercitivo, como es el caso de un allanamiento, vigilar una manifestación pública, es la concreción de actividades meramente administrativas.
( ) En orden a lo anterior, cabe señalar que la autoridad administrativa no estaba actuando en el marco de una función jurisdiccional, comoquiera que no se desempeñaba como un tercero imparcial para resolver un conflicto inter partes, en los llamados juicios de policía civiles o penales. ( ) Decantado lo anterior, la Sala considera además pertinente precisar que se está en presencia de un acto administrativo de contenido particular, dado que, la Orden de Policía produce efectos jurídicos para cada uno de los infractores debidamente determinados en el Anexo 1, que hace parte integral del acto administrativo, como el mismo lo advierte.
( ) Ahora bien, el Consejo de Estado ha señalado que, por regla general, “cualquier persona” puede ejercer el medio de control para hacer cumplir normas con fuerza material de ley o actos administrativos, conforme dispone la Ley 393 de 1998. No obstante, también ha precisado que, cuando se solicita el cumplimiento de un acto de carácter particular, debe ser el titular del derecho lesionado o el interesado quien interponga la acción, dado que, el interés está en cabeza del particular directamente afectado con la omisión de la entidad pública.
( ) Así las cosas, es claro que, cada uno de los infractores que hacen parte del Anexo 1, quienes se benefician de la decisión adoptada mediante el acto administrativo de carácter particular, pueden acudir a los medios de defensa administrativos o judiciales disponibles en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva dicha pretensión. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE ORALIDAD Magistrada Ponente: JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Medellín, cuatro (04) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Proceso CUMPLIMIENTO DE NORMA CON FUERZA MATERIAL DE LEY O ACTO ADMINISTRATIVO No. 007 Actor WILLIAM YEFFER LLOREDA en su calidad de Personero Distrital de Medellín Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL- METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ Radicado No. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Instancia Primera Providencia Sentencia No. 269 de 2023 Temas y Subtemas Presupuestos procesales de la acción, subsidiariedad para derechos colectivos, mandato imperativo e inobjetable de las normas con fuerza de ley.
Decisión Declara improcedente la acción De conformidad con el artículo 21 de la Ley 393 de 1997, procede la Sala a proferir sentencia dentro del MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE NORMA CON FUERZA MATERIAL DE LEY O ACTO ADMINISTRATIVO promovido por el señor WILLIAM YEFFER VIVAS LLOREDA en su calidad de Personero Distrital de Medellín en contra de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL. 1.
ANTECEDENTES 1.1. PRETENSIONES El Personero Distrital de Medellín formuló demanda contenciosa administrativa a través del medio de control de Cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, pretendiendo:
PRIMERO: Se ordene a la Policía Nacional MEVAL valle de aburra (sic)- cumpla la orden 478 del 14 de octubre del año 2022, emitida por el Centro de Resolución de Comparendos de Medellín: “por medio de la cual se declara el decaimiento de unas medidas correctivas y se inaplican unas órdenes de comparecencia y no se impone multa- radicado theta 2-26004-22 y ejecute las des anotaciones y cierres en el RNMC – Registro Nacional de Medidas Correctivas”
SEGUNDO: Se exhorte a la institución renuente a que se abstenga de incurrir en el desacato de lo ordenado, por las autoridades competentes en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales y cumpla de manera total lo ordenado para con todos los ciudadanos a los que hace mención la orden. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 2 1.2.
HECHOS En desarrollo de sus competencias, la Personería de Medellín solicitó evaluar la posibilidad de aplicar la figura del decaimiento consagrada en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual, el Centro de Resolución de Comparendos emitió la Orden No. 478 del 14 de octubre de 2022, declarando el decaimiento de unas medidas correctivas e inaplicando unas órdenes de comparecencia en el radicado Theta 2-26004-22.
En virtud de lo anterior, se ordenó a la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá descargar las medidas correctivas del Sistema de Registro Nacional, no obstante, la entidad no ha procedido de conformidad. Mediante oficio 2022030123264EI del 29 de noviembre de 2022, la Personería de Medellín remitió la Orden de Policía a la entidad demandada solicitando su cumplimiento.
Sin embargo, el 5 de diciembre de 2022, la entidad contestó mediante oficio GS-2022-283349-MEVAL DISPO-ESTPO-29.25 informando que realizó solicitud de revocatoria directa a la Alcaldía de Medellín, y que no procedería conforme a lo pedido hasta tanto tuviera respuesta del ente territorial. El Personero Distrital afirmó que el acto administrativo no ha sido demandado, ni suspendido por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Si bien se interpuso solicitud de revocatoria directa ante la Alcaldía de Medellín, no se ha emitido pronunciamiento. 1.3. NORMA Y RAZONES DEL POSIBLE INCUMPLIMIENTO. La parte actora considera que el incumplimiento de la orden de policía está afectando a los ciudadanos cobijados por el acto administrativo, porque el actuar omisivo vulnera el debido proceso consagrado en el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia; lo que no debería ocurrir, pues la entidad, como cualquier institución que realiza una función pública en colombiana, debe ser garante de los derechos humanos y fundamentales de todos los ciudadanos. Denuncia que la actitud de la entidad ha supuesto un desgaste para los ciudadanos, la Rama Judicial y el Centro de Resolución de Comparendos, porque a la Unidad Permanente de Derechos Humanos de la Personería están llegando de manera continua solicitudes de ciudadanos que han debido recurrir a la acción 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 3 de tutela para proteger sus derechos fundamentales.
Las aproximadamente 100 quejas han conllevado a interponer una serie de tutelas relacionadas con el incumplimiento de la Orden No. 478 de 2022, lo que supone un desgaste físico, económico emocional e institucional para los involucrados. Indicó que, en virtud de la jurisprudencia constitucional, no es posible que la entidad invoque la excepción de ilegalidad del acto administrativo.
Así mismo, refirió que la entidad yerra al considerar que las decisiones de la Policía Nacional no tienen control por parte de los Inspectores de Policía, por cuanto no hace falta sino acudir al inciso 6 del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, en el que se dispone que las medidas correctivas, además de contar con apelación, pueden ser objetadas en un mecanismo especial para que sea el Inspector quien evalúe el caso.
A lo que se suma el artículo 223A de la Ley 2197 de 2022. Finalmente, advirtió que, aun cuando los Inspectores pueden revocar las medidas impuestas, en este caso, reconocieron el decaimiento de las mismas, dada la desaparición de las normas que le servían como base.
1.4. POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA. 1.4.1. NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL. Mediante memorial remitido por correo electrónico el 8 de septiembre de la presente anualidad1, la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que impuso las medidas correctivas a los ciudadanos que incurrieron en los comportamientos descritos en el artículo 35, numeral 2 de la Ley 1801 de 2016, estando a cargo de los programas comunitarios o actividades de convivencia, tal como establece el artículo 210 ibídem.
Indicó que la medida correctiva está vigente, porque se debe ejecutar dentro de los 5 años siguientes a la imposición de la orden de comparendo como lo dispone el artículo 226 ibídem en concordancia con el Decreto 1284 de 2017. Sostiene que no era posible aplicar la figura del decaimiento del acto administrativo, porque no reúne los requisitos de Ley para determinar que el mismo ha perdido fuerza ejecutoria.
Si bien hoy no subsisten las razones de hecho y derecho que dieron origen a la aplicación de las medidas correctivas, sí estaban vigentes al momento de su imposición. 1 Ver archivo “014Comunicacion.pdf” del cuaderno PrimeraInstancia del expediente digital. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 4 Revisadas las atribuciones de la Policía Nacional y de los Inspectores de Policía Rurales, Urbanos y Corregidores, es evidente que los Inspectores no tienen competencia para conocer la medida correctiva impuesta por la Policía Nacional respecto a la participación en el programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia, a menos que esta medida hubiese sido objeto de recurso.
Así, considera que el acto administrativo es abiertamente inconstitucional, por cuanto el funcionario que profirió el mismo excedió sus competencias y por tanto la Policía Nacional tiene la facultad de inaplicar por inconstitucional la orden impartida. Refiere que no ha violentado los derechos de los ciudadanos, por el contrario, es garante del derecho a la igualdad, así como del ordenamiento jurídico, pues se pregunta cuál sería el mensaje para la ciudadanía y para aquellas personas que se acercaron a resolver su situación, si actuara conforme lo solicita el demandante.
Resalta que la entidad ha generado múltiples espacios de acercamiento con la administración y los inspectores, explicando las razones sobre la inviabilidad de aplicar dicho acto, no obstante, la Alcaldía ha superado los términos de ley sin pronunciarse respecto a la solicitud de revocatoria directa. Asegura que la acción es improcedente, porque la renuencia implica presentar un escrito ante la autoridad respectiva exigiendo el cumplimiento de un mandato legal o un acto administrativo con citación precisa de este, y que el acto ratifique el incumplimiento.
Empero, en este caso, el oficio 20220301232640EI no contiene la solicitud de cumplir la orden de policía, es más, el documento aportado no coincide con el referido en las pruebas, ni se hace alusión en el a la norma incumplida. Tampoco se demostró la imposibilidad de acudir a un instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, pues se trata de situaciones administrativas que involucran a diferentes personas (infractores).
1.5. CONCEPTO DEL PROCURADOR. El Agente del Ministerio Público no remitió concepto.
1.6. ACTUACIÓN PROCESAL 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 5 La demanda se admitió mediante auto del 29 de agosto de 20232. La notificación se surtió como consta en el archivo del expediente digital denominado “011ConstanciaNotificacion.pdf”. Mediante auto del 18 de septiembre3, el Despacho incorporó y decretó pruebas, resolviendo, además, oficiar al Centro de Resolución de Comparendos CRC de la Subsecretaria de Gobierno Local y de Convivencia de Medellín. En auto del 26 de septiembre de 2023 se incorporó y puso en conocimiento de las partes, el Anexo No. 1 remitido como prueba4.
La entidad demandada descorrió el traslado5 señalado que el documento no hace más que evidenciar la ilegalidad e inconstitucionalidad del acto administrativo, pues el anexo refiere a medidas que no corresponden a las que sirvieron de soporte al supuesto decaimiento. Es más, al filtrar el documento se evidenciaron 1745 medidas correctivas que no están relacionadas con la pandemia.
Reiteró que las medidas se encuentran ejecutoriadas y que la Inspección debió adelantar el debido proceso con cada una de ellas, dado que solo le era posible conocer las mismas producto del recurso de apelación, lo cual no sucedió. Tampoco está conforme con la acumulación de los procesos, porque advirtió que son 163.000 expedientes, de diversos orígenes (sanciones) y provenientes de distintas autoridades.
Denunció que la motivación del acto no es suficiente, de cara a sustentar la competencia de la Inspección en este punto del proceso, cuando ya están en firme las medidas. En conclusión, afirmó que el documento solo reafirma la improcedencia de la presente acción. Efectuado el recuento anterior, se procede a resolver de fondo, previas las siguientes, 2.
CONSIDERACIONES
2.1. PRESUPUESTOS PROCESALES GENERALES. Conforme a lo hasta aquí expuesto, es claro que, convergen en este proceso los presupuestos procesales, toda vez que: I) Las partes son capaces jurídica y procesalmente de conformidad con el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 y lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 1564 de 2012 y 160 de la Ley 1437 de 2011. 2 Ver archivo “009AdmiteCumplimiento.pdf” 3 Ver archivo “026AutoPruebasCumplimiento.pdf” 4 Ver archivo “032PoneEnConocimiento.pdf” 5 “034PronunciamientoPolicia” en PrimeraInstancia del expediente digital 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 6 II) Esta Agencia es competente para el conocimiento del asunto tanto en razón de su naturaleza, ello, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021.
III) En cuanto a la caducidad, se tiene que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 393 de 1997, el medio de control bajo estudio puede ser ejercido en cualquier tiempo siempre que subsista el incumplimiento o violación a la norma o acto administrativo. 2.2. MARCO NORMATIVO. 2.2.1. De la naturaleza del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo.
El artículo 87 de la Constitución Política de 1991 indica que: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En desarrollo de lo anterior, fue expedida la Ley 393 de 1997 la cual en el artículo segundo la definió como “acción de cumplimiento” y fijó su objeto, principios, competencias, titulares, caducidad y demás aspectos relacionados para su correcto ejercicio.
En lo relativo a la procedibilidad de la acción el artículo 9 ibídem, indicó: “(…) ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. (…)” negrilla fuera del texto original. Ahora bien, en lo que respecta a las normas contra las cuales procede el medio de control en comento, el Consejo de Estado6 en sentencia del catorce (14) de 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 14 de mayo de 2015, radicado 25000-23-41-000-2015- 00493-01(ACU). 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 7 mayo de 2015, dispuso que solo serán: la ley en sentido formal y material, los actos de contenido general y particular, excepto aquellos de mera ejecución y la potestad reglamentaria siempre que supere el tiempo dado por la regla jurídica para el efecto.
En la providencia mencionada se indicó sobre el particular: “(…) Desde la perspectiva legal, la jurisprudencia ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7.
Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 Constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa8.
También ha de señalarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria puede ser objeto de acción de cumplimiento, cuando se supera el lapso establecido en la Ley y no se expide el respectivo reglamento; en decir del Consejo de Estado se tiene al respecto que: “la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado.
Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997”9. Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C- 193 de 1998, al concluir que no procede esta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas” (…)”.
Frente a los requisitos para la prosperidad del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo, el máximo órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo expresó que: “(…) Ahora bien, para que la demanda tenga éxito se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de esa autoridad pública o de ese particular en ejercicio de funciones públicas, a los cuales se reclama el cumplimiento; y que 7Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000- 2013-00486-01. 9 Sentencia del 9 de junio de 2011, Exp. 250002324000201000629-01, Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 8 en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o del acto. b) Que el actor pruebe que antes de demandar exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber. c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en la norma, salvo el caso que, de no actuar el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la tutela.
(…)”. Se colige de lo expuesto, que no basta con sustentar el incumplimiento de una norma, sino que, adicionalmente se debe cumplir con un requisito de procedibilidad, esto es la renuencia, entre los otros enunciados anteriormente.
3. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si la acción de cumplimiento prospera, para lo cual deberá dilucidar, si la parte actora cumplió con los requisitos generales de procedencia contemplados en la Ley 393 de 1997, caso en el cual, se establecerá si hay lugar a ordenar a la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL que, en cumplimiento de la Orden de Policía No. 478 del 14 de octubre del año 2022 emitida por el Centro de Resolución de Comparendos de Medellín, proceda a descargar y des anotar de la plataforma de Registro Nacional de Medidas Correctivas, los comparendos impuestos a los ciudadanos enunciados en el Anexo 1 que hace parte del acto administrativo.
4. TESIS DE LA SALA La Sala considera que la acción de cumplimiento recae sobre un acto administrativo de carácter particular, cuya efectividad debe ser objeto de demanda por parte de los infractores enunciados en el Anexo 1 del acto administrativo, en quienes recae el interés y beneficio frente al cumplimiento del acto. En orden a lo anterior, la acción es improcedente debido a que los afectados tienen otro instrumento judicial. 5.
PRUEBAS Dentro de las pruebas documentales decretadas están: 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 9 5.1. Escrito de solicitud del 9 de septiembre de 2022 por medio del cual la Personería de Medellín solicita el decaimiento de los comparendos realizados durante la pandemia por COVID-19 en la ciudad de Medellín10. 5.2.
Orden de Policía No. 478 del 14 de octubre de 2022 dictada por la Secretaría de Seguridad y Convivencia, Subsecretaria de Gobierno Local y Convivencia, Centro de Resolución de Comparendos, por medio del cual se declara el decaimiento de unas medidas correctivas y se inaplican unas ordenes de comparecencia y no se impone multa Radicado THETA 2-26004-22”11. 5.3.
Solicitud de descarga del RNMC de los comparendos realizados durante la pandemia COVID 19 mediante escrito del 25 de noviembre de 2022 radicado por correo electrónico en esa fecha12. 5.4. Oficio GS-2022-258773-MEVAL del 01 de noviembre de 2022 mediante el cual el Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá conceptúa ante la Inspección de Policía Urbano13. 5.5.
Oficio GS-2022-258673-MEVAL del 01 de noviembre de 2022 mediante el cual el Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá solicita a la Alcaldía de Medellín la revocatoria directa sobre la orden de policía No 478 y solicitud de medida cautelar del efecto suspensivo del acto administrativo y su respectiva constancia de radicación14. 5.6.
Oficio GS-2022-188852-MEVAL del 10 de agosto de 2023 mediante el cual el Comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá solicita a la Alcaldía de Medellín por segunda vez la revocatoria directa sobre la orden de policía No 47815. 5.7. Respuesta con radicado 202330347152 del 23 de agosto de 2023 a la petición 202310266929 del 15 de agosto de 2023 informando que la solicitud de revocatoria había sido remitida por competencia al alcalde de la ciudad16. 10 Ver archivo “002DemandaAnexo01.pdf” 11 Ver archivo “003DemandaAnexo02.pdf” y 004DemandaAnexo03.pdf” 12 Ver archivo “006DemandaAnexo05.pdf” 13 Ver archivo “016ContestacionDemandaPoliciaAnexo01” 14 Ver archivo “017ContestacionDemandaPoliciaAnexo02” y “018ContestacionDemandaPoliciaAnexo03”. 15 Ver archivo “019ContestacionDemandaPoliciaAnexo04.pdf”. 16 Ver archivo “020ContestacionDemandaPoliciaAnexo05.pdf”. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 10 5.8.
Circular 201760000027 del 22 de agosto de 2017 de la Subsecretaria de Gobierno Local y Convivencia respecto al procedimiento para la resolución de comparendos17.
6. CASO CONCRETO El señor WILLIAM YEFFER VIVAS LLOREDA en su calidad de Personero Distrital de Medellín considera que en cumplimiento de la Orden de Policía No 478 del 14 de octubre de 2022, la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL tiene la obligación de descargar y des anotar de la plataforma de Registro Nacional de Medidas Correctivas, los comparendos impuestos a los ciudadanos enunciados en el Anexo 1, que hace parte del acto administrativo.
A efectos de dar solución al caso bajo estudio, se hace indispensable realizar la revisión del cumplimiento de los requisitos establecidos para la procedencia del medio de control sub examine, para luego analizar de fondo el problema jurídico, no sin antes reiterar, que ello se hará de cara al planteamiento del problema fijado en el acápite respectivo. 6.1.
Normas con fuerza de ley y actos administrativos objeto de aplicación. El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han establecido de manera pacífica que la acción de cumplimiento garantiza el acatamiento de mandatos contenidos en leyes con fuerza material o actos administrativos, por lo que, no es procedente hacer cumplir otro tipo de disposiciones como mandatos constitucionales o providencias judiciales18.
En el presente asunto, el objeto de cumplimiento recae en una Orden de Policía emitida por la Inspección de Policía Urbana de Primera Categoría del Centro de Resolución de Comparendos de la Secretaría de Seguridad y Convivencia del municipio de Medellín, en uso de las facultades contempladas en la Ley 1801 de 2016. Revisado el contenido de la Orden de Policía No. 478 la Sala advierte que la misma Inspección de Policía la denomina como un acto administrativo. 17 Ver archivo “021ContestacionDemandaPoliciaAnexo06.pdf”. 18 Así lo declaró la Corte Constitucional en sentencia SU-077 DE 2018 y en Sentencia del Consejo de Estado del 10 de febrero de 2006. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 11 En primer lugar, es necesario indicar que conforme al numeral 4 del artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, los inspectores de Policía y los Corregidores son autoridades de policía. En segundo lugar, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado se han encargado de distinguir cuándo las autoridades de policía actúan en ejercicio del poder19, función y actividad de policía20.
Concentrándonos, entonces, en la función de policía, el artículo 16 de la Ley 1801 de 2006 la define como “la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de Policía”21 (Subraya y negrilla fuera del texto original).
El máximo órgano de la Jurisdicción en cita del doctrinante Dromi22, indicó que la función de policía “(…) tiene por objeto la ejecución de las leyes de policía. Se manifiesta a través de normas particulares (actos administrativos) que constituyen la individualización o concreción de la norma jurídica general o abstracta”23” Así mismo, en sentencia C - 813 de 2014 determinó que: “(…) la función de policía se hace cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía.” Contrario sensu la actividad de policía no conlleva 19 “Como puede observarse de las definiciones anteriores, el poder de policía involucra una facultad normativa o de regulación de la libertad de los ciudadanos19.
En desarrollo de este poder se han expedido tanto en el orden nacional como territoriales códigos de policía, a través de los cuales se incorporan deberes, restricciones, autoridades y procedimientos dirigidos a garantizar la convivencia ciudadana19, se educa a los ciudadanos y se busca precaver e intervenir en comportamientos que afecten el orden público19. 20 “A su turno, la actividad de policía hace referencia al conjunto de actuaciones específicas que desarrollan el poder y la función de policía, y es ejecutada por las autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las órdenes legales, administrativas y judiciales.
Así, el artículo 20 de la referida ley define la actividad de policía como “…el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada.
La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren.” Esta Corporación ha considerado que “la actividad de Policía es la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de Policía.”20” Corte Constitucional, C 600 de 2019 21 Ley 1801 de 2016, artículo 16. 22 Ver Sala de Consulta y Servicio Civil, 20 de marzo de 2018, Radicación número: 11001-03-06- 000-2017-00140-00(C), C.P. Oscar Darío Amaya Navas. 23 Dromi, ob. cit., pp. 864-865. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 12 el ejercicio de una actividad jurídica, sino simplemente una actuación material o de coacción, por lo que, no tiene la capacidad de producir actos jurídicos en virtud de tal potestad.
En sentencia C -063 de 2005 el Tribunal Constitucional también precisó que la función de policía se ostenta a través de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto, tales como permisos o autorizaciones, órdenes, prohibiciones e imposición de medidas correctivas y sanciones. Entonces, en el marco de la jurisprudencia es posible concluir que, cuando las autoridades administrativas toman decisiones jurídicas a través de la función de policía, actúan en función administrativa.
Mientras que, cualquier operación o actividad de orden coercitivo, como es el caso de un allanamiento, vigilar una manifestación pública, es la concreción de actividades meramente administrativas24. Ahora, conforme al artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, la Policía cuenta con una serie de instrumentos jurídicos denominados medios de policía, para hacer cumplir la función y la actividad de policía, así como la imposición de las medidas correctivas25.
Conforme a esa misma normativa, las medidas se dividen en inmateriales26 y materiales27. La orden de policía está contemplada como un medio inmaterial, definidos por la misma disposición normativa como “aquellas manifestaciones verbales o escritas que transmiten decisiones de las autoridades de Policía”. 24 Ver Sala de Consulta y Servicio Civil, 20 de marzo de 2018, Radicación número: 11001-03-06- 000-2017-00140-00(C), C.P. Oscar Darío Amaya Navas. 25 “ARTÍCULO 173.
Las medidas correctivas. Las medidas correctivas a aplicar en el marco de este Código por las autoridades de policía, son las siguientes: 1. Amonestación, 2. Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. 3. Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas. 4. Expulsión de domicilio. 5.
Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas 6. Decomiso. 7. Multa General o Especial. 8. Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. 9. Remoción de bienes. 10. Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles. 11. Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles o muebles 12.
Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales (…)”. 26 Los primeros corresponden a la orden de policía, el permiso excepcional, los reglamentos, la autorización y la mediación policial 27 traslado por protección, el retiro del sitio, el traslado para procedimiento policivo, el registro, el registro a persona y a medios de transporte, la suspensión inmediata de actividad, el ingreso a inmueble sin orden escrita; la incautación, la incautación de armas de fuego, no convencionales, municiones y explosivos; el uso de la fuerza, la aprehensión con fin judicial, el apoyo urgente de los particulares y la asistencia militar 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 13 El artículo 150 de la Ley 1801 de 2016 consagra la orden de policía en los siguientes términos:
ARTÍCULO 150. Orden de Policía. La orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla. Las órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento.
Las personas que las desobedezcan serán obligadas a cumplirlas a través, si es necesario, de los medios, medidas y procedimientos establecidos en este Código. Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes.
(Expresión subrayada, declarada EXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-391 de 2017)
PARÁGRAFO E l incumplimiento de la orden de Policía mediante la cual se imponen medidas correctivas configura el tipo penal establecido para el fraude a resolución judicial o administrativa de Policía establecido en el artículo 454 de la Ley 599 de 2000. El Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana también prevé que los procesos verbales inmediatos y abreviados contemplados en los artículos 222 y 223, respectivamente, también dan lugar a la expedición de medidas correctivas, contenidas en órdenes de policía28.
Revisado el contenido del acto administrativo, así como el Anexo 1 en formato Excel, se denota que a una serie de ciudadanos se impusieron comparendos por haber trasgredido el artículo 35 numeral 2 de la Ley 1081 de 2016, frente a lo que se adelantó el trámite de único de policía mediante audiencia verbal inmediata, en los cuales se impuso medida correctiva consistente en la Multa General Tipo 4 contenida en la normativa en cita.
Luego, la Inspección de Policía estudió y declaró el decaimiento consagrado en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 a todas las medidas impuestas en el periodo de la pandemia entre los meses de marzo de 2020 y junio de 2022, comoquiera que los decretos o resoluciones que sirvieron de fundamento para la imposición de los comparendos fueron perdiendo su vigencia de manera escalonada. 28 Ahora bien, el Código Nacional de Policía y Convivencia establece dos clases de procesos policivos: (i) el verbal inmediato y (ii) el verbal abreviado.
Ambos presentan claras diferencias, siendo el primero para asuntos que se tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de policía de inmediato cumplimento 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 14 En orden a lo anterior, cabe señalar que la autoridad administrativa no estaba actuando en el marco de una función jurisdiccional, comoquiera que no se desempeñaba como un tercero imparcial para resolver un conflicto inter partes, en los llamados juicios de policía civiles o penales.
Sobre el particular, ha precisado la diferencia en los siguientes términos: “(…) La naturaleza de la función -administrativa o judicial- que las autoridades de policía ejercen en el proceso único de policía depende de “la finalidad perseguida” De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y administrativa condiciones económicas de convivencia social” las autoridades de policía ejercen la función de policía, la cual tiene naturaleza administrativa.
Por lo tanto, los actos que expidan en el marco de estos procesos son actos administrativos. En contraste, en los procesos en los que la finalidad de la actuación es “resolver un conflicto inter partes, en el cual la autoridad de policía se comporta como un tercero imparcial” en virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución29 (Negrilla y subraya fuera del texto original).
En concordancia con esta disposición, el Art. 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 30 de la Ley 446 de 1998, que trata del objeto de la jurisdicción contencioso administrativa, establece que ésta “no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”. Esta disposición tiene como fundamento jurídico que en tal situación aquellas autoridades dirimen conflictos jurídicos entre particulares y, por tanto, ejercen materialmente una función jurisdiccional, aunque con carácter provisional, mientras el juez ordinario adopta una decisión definitiva “2.2.
Está consagrado en la legislación (art. 82 C.C.A.), y así lo ha admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no actos administrativos.
(…) “Considera la Sala que, por tratarse de una norma excepcional, en cuanto excluye del control jurisdiccional actos dictados por autoridades que pertenecen a la administración, como son los funcionarios de policía, debe interpretarse en su sentido estricto. Por lo tanto, solamente las providencias dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil, como resultado de las llamadas contravenciones civiles, o penales de policía (contravenciones especiales de policía, reguladas por el Título IV del Código Nacional de Policía, Ley 30 de 1986, Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 23 de 1991) están excluidas del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo resolvió el H. Consejo de Estado en las sentencias de la Sección Primera del 12 de septiembre de 1975, actor Santiago Marroquín, expediente 2258, y de agosto 20 de 1976, actor Rafael Latorre y otros, expediente 2248, de las cuales fue ponente el Magistrado Humberto Mora Osejo”.30 29 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2022 30 Corte Constitucional, C 063 de 2005 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 15 Así las cosas, la Orden de Policía No. 478 emitida por la Inspección de Policía Urbana de Primera Categoría del Centro de Resolución de Comparendos de la Secretaría de Seguridad y Convivencia del municipio de Medellín, en ejercicio de su función administrativa, es un acto administrativo.
Decantado lo anterior, la Sala considera además pertinente precisar que se está en presencia de un acto administrativo de contenido particular, dado que, la Orden de Policía produce efectos jurídicos para cada uno de los infractores debidamente determinados en el Anexo 1, que hace parte integral del acto administrativo, como el mismo lo advierte.
Sobre la naturaleza de este acto, aun cuando los destinatarios sean un conjunto plural de personas, el Consejo de Estado ha precisado: “(…) Al respecto, en este punto, el Despacho considera pertinente aclarar la naturaleza general del acto, con apoyo en que la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de junio de 2015, ilustra sobre qué entender por acto administrativo de carácter general y cómo se diferencia del acto de contenido particular y concreto, desde la siguiente consideración: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).
El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” (Negrillas por fuera del texto) El acto administrativo general involucra y se dirige en forma transversal a un grupo indeterminado de sujetos, por eso con gran acierto el Consejo de Estado ha indicado el alcance de entender en su verdadero contexto el acto general para no confundirlo con el acto particular: “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos están efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras, que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tiene 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 16 vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”31 (Énfasis propio).”32 En definitiva, la Orden de Policía en cuestión es un acto administrativo de carácter particular, por lo que su cumplimiento será objeto de análisis en los términos del presente medio de control. 6.2.
Requisito de procedibilidad (renuencia). Respecto a la renuencia, esta Agencia Judicial advierte que la parte actora radicó oficio 2022030123264OEI del 28 de noviembre de 2022 ante la Policía Nacional en la jurisdicción territorial del Área Metropolitana del Valle de Aburrá mediante correo electrónico del 29 de noviembre del mismo año, solicitando la descarga del RNMC los comparendos realizados durante la pandemia en virtud de la orden de policía No. 478 del 14 de octubre de 2022.
Después de citar el acto administrativo, el Personero indicó: “Con base en lo anterior, requerimos lo siguiente: Se proceda con el cumplimiento de la orden emitida, descargando las medidas correctivas de la plataforma de Registro Nacional a todos y cada uno de los ciudadanos que fueron objeto de imposición de comparendos en el marco de la Pandemia COVID 19.
Como también se permitan bajar del Sistema todos los comparendos resueltos por los inspectores de Policía. Conforme a las pruebas obrantes en el plenario, así como la contestación de la misma entidad demandada, ésta se muestra renuente a cumplir la orden impartida, por lo que ha presentado dos solicitudes de revocatoria directa ante la Alcaldía de Medellín, no obstante, en respuesta del 23 de agosto de 2023 al Comandante de Policía del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la Secretaria de Seguridad y Convivencia de la Subsecretaria de Gobierno Local y Convivencia le informó que tanto la solicitud 202210376837 del 10 de noviembre de 2022, como la petición 202310266929 del 15 de agosto de 2023 habían sido remitidas por competencia directamente al alcalde para su respuesta.
La entidad demandada aseguró que el requisito no está satisfecho, comoquiera que en la petición no estaba determinado el acto administrativo objeto de cumplimiento. Empero, la Sala advierte lo contrario. 31 Auto de 11 de marzo de 1994. Sección Primera. Radicado: 2756. C.P. Libardo Rodríguez. 32 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4, Radicación número: 11001-03-15-000- 2020-03128-00, 24 de agosto de 2020, C.P. Lucy Jannette Bermúdez. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 17 Así las cosas, en este punto se encuentra acreditada la renuencia, en la medida que el demandante acudió a la entidad para invocar el cumplimento del acto administrativo objeto del presente medio de control, previo a acudir a la jurisdicción. Al tiempo que, la entidad ha exhibido su renuencia a cumplir, incluso en la contestación de la demanda. 6.3.
De la existencia de otro mecanismo de defensa judicial. Para que el elemento de subsidiariedad se entienda cumplido, el actor no debe contar con otro medio de defensa judicial efectivo. Con la pretensión de la demanda, es claro que no es posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), comoquiera que no se busca en esta instancia discutir la legalidad de un acto administrativo.
De otro lado, la Sala hace constar que tampoco debería ser posible interponer acción de tutela en los términos del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, porque los hechos objeto de cumplimiento por parte de la entidad demandada (descargue del Registro Nacional de Medidas Correctivas), ciertamente no constituyen un derecho fundamental, que deba ser garantizado por medio de dicha acción constitucional.
Ahora bien, el Consejo de Estado ha señalado que, por regla general, “cualquier persona” puede ejercer el medio de control para hacer cumplir normas con fuerza material de ley o actos administrativos, conforme dispone la Ley 393 de 1998. No obstante, también ha precisado que, cuando se solicita el cumplimiento de un acto de carácter particular, debe ser el titular del derecho lesionado o el interesado quien interponga la acción, dado que, el interés está en cabeza del particular directamente afectado con la omisión de la entidad pública.
Sobre el particular, esa Corporación ha señalado que: “Pero si lo anterior es particularmente cierto, también lo es que el tema de la titularidad de la acción por regla general no puede escindirse de las materias que le son propias con arreglo a la Constitución y a la ley, tal como ocurre en el caso de autos, donde los efectos de una eventual sentencia favorable involucrarían situaciones de carácter subjetivo, particular y concreto amparadas constitucionalmente en punto al derecho al trabajo, que por lo mismo no podrían quedar al arbitrio exclusivo de quien quiera demandarlas apoyado solamente en el respeto debido a la ley, esto es, sin ostentar la legitimación en la causa por 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 18 activa que el caso amerita.
Y es que la titularidad de la acción de cumplimiento, como cualquiera otra, no puede mirarse in abstracto, vale decir, desligada de su entorno jurídico y sus efectos, ya que, si bien ella es propia de nuestro Estado Social de Derecho, su ejercicio no debe chocar con las formas ni con los hitos finalísticos que cada proceso prevé justamente en defensa del derecho sustancial.
Hay que reconocerlo, la prevalencia del derecho sustancial en modo alguno significa un plano desdibujamiento de la ritualidad, por el contrario, implica en mucho un fortalecimiento jurídico y fáctico procesalmente garantizador de los derechos, libertades y deberes de los asociados, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones predicables de las autoridades públicas y de los particulares”33.
“De lo anterior se deduce que cualquier persona, sin acreditar interés para demandar puede reclamar que se haga efectivo el cumplimiento de una norma de carácter general, pero cuando lo que se pretende hacer efectivo es el cumplimiento de una ley en sentido formal o un acto administrativo de carácter particular ante la Administración, se hace necesario que sea el titular del derecho lesionado”34.
No sobra señalar que la Corte Constitucional ha concluido que resultan constitucionales las diferencias que se establecen, en el caso de la acción de cumplimiento, cuando se trata de un acto de contenido particular. En efecto, al estudiar la constitucionalidad del artículo 9° de la ley 393 de 1998, expresó: “Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales.
Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado “un perjuicio grave e inminente”.
En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo”35. ”36(Negrillas de la Sala) 33 Consejo de Estado, Sección Segunda ACU 343 de 1998. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda ACU 560 de 1999. 35 Corte Constitucional, Sentencia C-193 de 1998. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación número: 76001-23-31-000-2002-03177- 01(AP), 29 de mayo de 2003, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Ver también sentencia Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00118-01(ACU), sentencia del 12 de junio de 2014, C.P. Alberto Yepes Barreiro (E); Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número 54001-23-33-000-2015-00506-01(ACU), sentencia del 3 de marzo de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 25000- 23-41-000-2016-00814-01(ACU), sentencia del 15 de diciembre de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro;
Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00569- 01(ACU), sentencia del 31 de marzo de 2016, C.P. Jeannette Bermúdez Bermúdez. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 19 Incluso, en ocasiones donde la norma es de carácter general, impersonal y abstracto, el Consejo de Estado ha analizado que su aplicación tenga el mismo carácter, pues si el móvil es subjetivo y se trata de la materialización de derechos subjetivos, ha definido que sólo el titular del derecho puede exigir su cumplimiento37.
En la sentencia C-639 de 2000 la Corte Constitucional también analizó la titularidad de la acción de cumplimiento, indicando en el caso del acto administrativo que: “(…) 8. En cuanto a lo que, en relación con la acción de cumplimiento, debe entenderse por “acto administrativo”, la jurisprudencia ha precisado que los de contenido general necesariamente han de ser objeto de la acción de cumplimento, lo mismo que las leyes en sentido material, pues no existe otro mecanismo jurídico idóneo a través del cual pueda lograrse la efectividad de sus mandatos.
En este sentido afirmó: “Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente - la acción de cumplimiento- es el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento.
“Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes. “Dada la generalidad de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no puede pensarse en que exista un afectado concreto por sus disposiciones.
De ahí que toda persona, natural o jurídica, movida por la satisfacción de los intereses públicos o sociales, esto es, el respeto por la vigencia y realización del derecho objetivo, esté habilitada para promover su cumplimiento, más aún si se tiene en cuenta que en estos casos el Constituyente creó la acción consagrada en el artículo 87 de la Carta Política, como instrumento procesal principal para hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos, pues el ordenamiento jurídico no contemplaba instrumentos procesales directos destinados a lograr este propósito.” [6] 9.
Cuando no se trata de actos administrativos de contenido general sino subjetivos o concretos, la jurisprudencia ha admitido que, con miras a lograr su efectividad, el legislador está facultado para señalar otros mecanismos judiciales diferentes a la acción de cumplimiento. Es decir, en este caso no es inconstitucional que se prevean mecanismos diferentes a la referida acción, a los cuales pueda acudir la persona interesada en su cumplimiento.
Sobre el particular ha afirmado: 37 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00889- 01(ACU), sentencia del 09 de mayo de 2012, C.P. Susana Buitrago Valencia. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 20 “Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales.
Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado “un perjuicio grave e inminente”.
En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo.”” (Negrilla y Subraya fuera del texto original). Con lo acotado por la Corte Constitucional, se tiene que, el legislador instauró la acción de cumplimiento como mecanismo eficaz para hacer cumplir el contenido de Leyes y actos administrativos de carácter particular, pero en el caso de actos administrativos subjetivos, el ordenamiento jurídico ha establecido una serie de mecanismos ordinarios para el cumplimiento de tales actos.
Como se definió en acápite previo, la Orden de Policía No. 478 es un acto administrativo de carácter particular, en el que se extingue o modifica la situación jurídica de los infractores determinados en el Anexo No. 1, que hace parte del acto administrativo, con respecto a la aplicación de las medidas correctivas impuestas por la Policía Nacional.
La pretensión del presente medio de control está dirigida a que la Policía Nacional actúe conforme al numeral tercero del acto administrativo, esto es, que proceda a realizar la des anotación y descargue en la plataforma de Registro Nacional de Medidas Correctivas de los comparendos impuestos a los ciudadanos enlistados en el Anexo 1.
Así las cosas, es claro que, cada uno de los infractores que hacen parte del Anexo 1, quienes se benefician de la decisión adoptada mediante el acto administrativo de carácter particular, pueden acudir a los medios de defensa administrativos o judiciales disponibles en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva dicha pretensión. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 21 Adicionalmente, en este caso no se evidencia que, de no asegurarse la efectiva ejecución de los actos particulares y concretos radicados en cada uno de ellos, se pueda derivar en un “perjuicio grave e inminente”.
En consecuencia, la acción se debe declarar improcedente ante la posibilidad que tienen los infractores contenidos en el Anexo 1 del acto administrativo particular, de acudir a otros instrumentos judiciales para adelantar su pretensión, sin que la Sala, además, advierta la existencia de un perjuicio irremediable que permita superar esta exigencia de procedibilidad. 7.
COSTAS El artículo 21 de la Ley 393 de 1997 señaló que el fallo debe contener, entre otros elementos, la condena en costas si a ello hubiere lugar. Adicionalmente, el artículo 30 ibídem consagró la remisión expresa en los aspectos no regulados al Código Contencioso Administrativo, es decir, la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021.
Conforme a las reglas de interpretación del Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dictado el 31 de mayo de 202238, la condena en costas procede en los términos del artículo 188 de Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, pero su liquidación y ejecución se hará bajo las reglas del Código General del Proceso.
En virtud de la disposición en cita, la condena en costas procede salvo en los procesos en que se ventile un interés público, lo cual considera la Sala ocurre en el presente caso. En esa medida, se ventila un interés público, por lo que la condena en costas es improcedente. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control de cumplimiento de norma con fuerza material de Ley o acto administrativo, promovido por el señor WILLIAM YEFFER VIVAS LLOREDA en su calidad de Personero 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000- 2021-11312-00 (IJ), C.P. Rocío Araujo Oñate. 05001 23 33 000 2023 00822 00 Sentencia 22 Distrital de Medellín, conforme lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior se advierte a la parte actora que no podrá instaurar nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7º de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: Sin costas, según se dejó expuesto.
CUARTO
NOTIFÍQUESE esta sentencia de conformidad con lo dispuesto por el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011, indicando que contra la misma procede el recurso de apelación de acuerdo a lo preceptuado por el artículo 26 de la Ley 393 de 1997, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación.
QUINTO: Se reitera a las partes, que el correo habilitado como canal de comunicación con el Despacho para estas acciones es: recepcionmstadmant@cendoj.ramajudicial.gov.co. Conforme lo preceptuado en el inciso 2 del artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el Artículo 46 de la Ley 2080 de 2021, los recursos también deberán remitirse con copia a todas las partes, terceros intervinientes y al Agente del Ministerio Público adscrito al Despacho, en este caso la Doctora Zaida Johana Gómez Ramírez, Procuradora 222 Judicial II para Asuntos Administrativos.
SEXTO: ARCHÍVESE el expediente una vez en firme la presente decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO Magistrada (Firmado electrónicamente) VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES Magistrada Firmado Por: Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Vannesa Alejandra Perez Rosales Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Despacho 016 Tribunal Administrativo De Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 013 Contencioso Admsección 1 Tribunal Administrativo De Antioquia - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 3945b2a5214e73942741fda32961b82a6537700030ed1b09bd59050bd205a641 Documento generado en 04/10/2023 04:27:49 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica