TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, ocho (8) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-003-2017-00077-01 DEMANDANTE: CARLOS JAVIER CONTRERAS DE HOYOS DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SUCRE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia adiada 19 de noviembre de 2018, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 1.- ANTECEDENTES 1.1.- Pretensiones1: El señor CARLOS JAVIER CONTRERAS DE HOYOS, mediante apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el DEPARTAMENTO DE SUCRE, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio No. 101.11.04/ OJ-No. de fecha 12 de octubre de 2016. 1 Folios 1 - 2 del cuaderno de primera instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 A título de restablecimiento del derecho, solicita el demandante se ordene al ente demandado a reconocerle la calidad de empleado público, por haberse desempeñado en el cargo de Técnico de Saneamiento Ambiental, en el periodo comprendido entre el 22 de marzo de 2012 al 31 de diciembre de 2015.
Así mismo, solicita el accionante se le reconozca y pague los correspondientes emolumentos salariales y prestacionales, a que tienen derechos los servidores públicos del orden departamental. 1.2.- Hechos2: Relató el accionante, señor CARLOS JAVIER CONTRERAS DE HOYOS, que se vinculó a DASSALUD (Secretaría de Salud Departamental de Sucre) mediante sucesivos contratos de prestación de servicios, desempeñándose en el cargo de Técnico de Saneamiento Ambiental, en el periodo comprendido entre el 22 de marzo de 2012, hasta el 31 de diciembre de 2015, devengando una última remuneración mensual por valor de $1.600.000,oo.
Señaló, que le correspondía cumplir horarios de trabajo y atender las órdenes que le impartían los empleados públicos del nivel directivo de DASSALUD, quienes en la práctica, eran sus jefes inmediatos. Arguyó, que por la labor desempeñada no le fueron canceladas sus prestaciones sociales, ni los aportes a la seguridad social, por lo que solicitó a la entidad dicho reconocimiento y pago; sin embargo, tales conceptos le fueron negados mediante Oficio No. 101.11.04/ OJ-N de fecha 12 de octubre de 2016, emanado de la Oficina Jurídica de la Gobernación de Sucre. 2 Folios 2 - 4 del cuaderno de primera instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 Como normas violadas3, se adujo las siguientes: - Artículos 2, 6, 13, 25, 29, 53, 93, 122, inciso 2º del art. 123 y 125 de la Constitución Política. - Artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. - Decreto 1042 de 1978. - Decreto 1919 de 2002. - Ley 909 de 2004.
En su concepto de violación4, manifestó el demandante, que el cargo desempeñado era de carrera administrativa y pese a ello, fue vinculado por la administración departamental de Sucre, mediante contratos de prestación de servicios. Sostuvo, que en la práctica adquirió la calidad de un verdadero empleado público, por cuanto cumplía con funciones que eran propias de los empleados públicos, recibía órdenes, tanto del nominador de la entidad, como de los funcionarios de alto nivel y cumplía con un horario de trabajo.
Señaló, que el vínculo que la ataba con la administración era de índole laboral, pues, acreditaba la actividad personal, la remuneración y la subordinación permanente hacia las autoridades del ente territorial. Refirió, que en su caso se debía aplicar el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades, establecido para los sujetos de las relaciones laborales previsto en el artículo 53 de la Constitución Política. 3 Folio 4 del cuaderno de primera instancia. 4 Folios 4 - 8 del cuaderno de primera instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 1.3.- Contestación de la demanda5.
El Departamento de Sucre, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, aduciendo que el acto administrativo demandado fue expedido con fundamento en la Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 3º, que dispone que los contratos de prestación de servicios que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Propuso las siguientes excepciones de mérito: prescripción, inexistencia de la relación laboral, existencia de pruebas ciertas que desvirtúan la presunción del artículo 24 del C.S. del T., presunción de legalidad de los actos administrativos, buena fe, mala fe del demandante, inexistencia de la obligación, y cobro de lo no debido. 1.4.- Sentencia impugnada6.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 19 de noviembre de 2018, declaró la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho condenó al Departamento de Sucre a reconocer y pagar al señor CARLOS JAVIER CONTRERAS DE HOYOS, las prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados del Departamento de Sucre, vinculados mediante relación legal y reglamentaria a dicha entidad, durante el siguiente periodo: desde el 09 de octubre al 31 de diciembre de 2012, 25 de enero al 25 de julio del 2013, 30 de julio al 30 de diciembre de 2013, 24 de enero 5 Folios 107 - 123 del cuaderno de primera instancia. 6 Folios 249 - 260 del cuaderno de primera instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 al 24 de diciembre de 2014, 09 de febrero al 24 de diciembre de 2015, sumas liquidadas conforme al valor pactado como honorarios en los contratos de prestación de servicios, que serían ajustadas conforme quedó expuesto en la parte motiva de la providencia. Así mismo, dispuso que el tiempo laborado por el demandante, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y/o órdenes laborales, se debe computar para efectos pensionales, esto es, desde el del 04 de enero al 3 de diciembre del 2011; del 22 de marzo al 22 de agosto del 2012; del 09 de octubre al 31 de diciembre de 2012, del 25 de enero al 25 de julio del 2013, del 30 de julio al 30 de diciembre de 2013, del 24 de enero al 24 de diciembre de 2014, del 09 de febrero al 24 de diciembre de 2015.
Declaró probada parcialmente, la excepción de prescripción de las prestaciones derivadas del contrato realidad. Negó las demás pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión consideró el A-quo: “De conformidad con el material probatorio relacionado previamente, en especial las copias de los contratos celebrados y las certificaciones obrantes a folios 68 a 72, se tiene como hecho probado que el señor CARLOS JAVIER CONTRERAS DE HOYOS, prestó sus servicios personales en ejecución de contratos estatales de apoyo a la gestión al DEPARTAMENTO DE SUCRE, como técnico de saneamiento ambiental,… Los extremos temporales del servicio personal en ejecución del contrato estatal, por consiguiente es: 04 de enero del 2011 al 31 de diciembre del 2011 22 de marzo del 2012 al 22 de agosto del 2012. 09 de octubre al 29 de diciembre del 2012. 25 de enero del 2013 al 25 de julio del 2013. 30 de julio del 2013 al 30 de diciembre del 2013.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 24 de enero del 2014 al 24 de diciembre del 2014. 9 de febrero de 2015 al 24 de diciembre de 2015 /…/ por la prestación de sus servicios personales percibía como retribución por parte del Departamento de Sucre, unos honorarios mensuales, pactados… /…/ las actividades para las cuales fue contratado el demandante se enmarcan dentro de las competencias y funciones propias que por ley le corresponde por mandato constitucional y legal al ente territorial, Departamento de Sucre en materia de salud pública.
Actividad que si bien para su cumplimiento en principio podría afirmarse que podía ser contratada por el ente departamental, ello en manera alguna puede servir de escudo para esconder el ejercicio de una labor que materialmente se ejecutó de manera permanente y continua por parte del señor Carlos Javier Contreras de Hoyos, lo que a todas luces indica la necesidad de las funciones que por virtud del mandato legal debe llevar a cabo el ente territorial y que estima este despacho, dista mucho de ser una tarea que pueda ejecutarse por cuenta propia y con plena autonomía por parte del contratista o controlada por simple coordinación de actividades.
En efecto, la habitualidad, el cumplimiento de metas de trabajo, la rendición continua de informes, como se puede apreciar en las obligaciones impuestas al contratista en cada uno de los contratos, (folio 42 y 43 entre otros), son claras muestras que la prestación personal del servicio en el caso del actor, era cumplida bajo subordinación del departamento de Sucre, en cumplimiento de las políticas de salud pública y en el marco de las competencias y responsabilidades que para el efecto le atribuyen la Constitución Política y la Ley 712 de 2001.
Lo anterior, es reafirmado por los testimonios rendidos en audiencia de pruebas, por los señores Pedro Pablo Murillo Flórez y Emilio José Turizo Rojas, personas que laboraron con el demandante y que por lo tanto conocían las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon la prestación del servicio por parte de la accionante en la entidad demandada. /…/ Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 Como quiera que el último de los contratos finalizó el 22 de agosto del 2012, la reclamación en sede administrativa debió efectuarse dentro de los tres años siguientes, conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Segunda citada en acápite anterior; lo cual no ocurrió, pues solo fue requerida la administración el 27 de septiembre de 2016, circunstancia por la cual, se configura la prescripción de los derechos derivados de este tiempo del contrato realidad (04 de enero del 2011 al 31 de diciembre del 2011 y del 22 de marzo del 2012 al 22 de agosto del 2012) con excepción de los aportes pensionales.
En razón de lo dicho, se declara probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por el apoderado de la parte demandada; recordando igualmente, que la prescripción como figura extintiva puede ser declarada aun de oficio por el juez de lo contencioso administrativo, de conformidad con el inciso segundo del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. /…/ Por último, no hay lugar al reconocimiento de la condición de empleado público en la forma predicada en las pretensiones de la demanda, puesto que, reiterando lo expresado en las premisas jurisprudenciales que sirven de apoyo al análisis factico, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado55, punto este que igualmente, acoge la Corte Constitucional, como se puede apreciar en sentencia T- 093 de 2010” 1.5.- El recurso7.
Inconforme parcialmente con la anterior decisión, la parte demandante la recurrió, argumentando que no compartía la prescripción declarada, por cuanto no se encontraba ajustada a la tesis que se venía edificando en la jurisdicción contenciosa para estos casos. Sostuvo que, en casos similares, se había accedido a las súplicas de la demanda, por lo cual ameritaba que no se generara una desigualdad material. 7 Folios 271 - 276 del cuaderno de primera instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 También señaló su desacuerdo con el porcentaje tenido en cuenta para la liquidación de las costas procesales y agencias en derecho, pues, el mismo no correspondía a la gestión profesional adelantada dentro del proceso, teniendo en cuenta todo el despliegue realizado tanto en sede administrativa, como judicial, lo que implicaba que se liquidara este concepto en el porcentaje máximo establecido para esta clase de procesos. 1.6.
Trámite de segunda instancia. - En auto de 16 de julio de 2019, se admitió el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia datada 19 de noviembre de 2018. - Mediante providencia de 21 de octubre de 2019, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara de fondo. - La parte demandante: ratificó la postura expuesta en escrito de apelación. - El día 12 de octubre de 2021, el Magistrado Sustanciador del proceso, Dr. CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS se declara impedido para conocer del proceso, disponiendo que el mismo pase a este Despacho. 2.- CONSIDERACIONES 2.1.
Cuestión preliminar. El Dr. CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS se manifiesta impedido para conocer del presente asunto, pues, fungió como juez de la primera instancia del proceso de la referencia, agotando Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 cada una de las etapas procesales y profiriendo sentencia el 19 de noviembre de 2018.
Frente a tal manifestación, la Sala se inclina por su aceptación, a tenor de lo señalado en el art. 141.2 del C. G. del P., aplicable por remisión del art. 130 del CPACA, garantizando así la imparcialidad de la presente decisión y al verificarse la causal invocada. 2.2. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.3.- Problema Jurídico.
De conformidad con los fundamentos jurídicos planteados en el recurso de apelación, considera la Sala, que los problemas jurídicos se circunscriben en determinar: ¿Se encuentran prescritos los derechos laborales y prestacionales, que pretende la parte demandante ante la existencia de la relación laboral, que a su juicio se estableció con ocasión de los contratos de prestación aludidos? ¿El porcentaje establecido de la condena en costas al ente accionado se encuentra ajustada a los preceptos legales y constitucionales? Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 2.4.- Análisis de la Sala. 2.4.1.
Prescripción en materia de contrato realidad. Consideraciones al cobijo del criterio jurisprudencial unificado del Honorable Consejo de Estado. La prescripción, entendida como aquel fenómeno jurídico que permite que acciones jurídicas se extingan debido a la inactividad de uno de los sujetos, es decir, por transcurso del tiempo, en lo que hace a la figura del contrato realidad ha sido objeto de constante debate, resultando que la Sección Segunda, de la Sala Contencioso Administrativa del Honorable Consejo de Estado, ha unificado su posición al respecto mediante Sentencia de Unificación de fecha 25 de agosto de 20158.
Dicha providencia de unificación, al efecto señala9: “1. Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. 2.
Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. 3.
Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación de fecha 25 de agosto de 2015. Radicación No. 23001-23-33-000-2013- 00260-01 (0088-2015).
Demandante: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro - Córdoba. 9 Posición ratificada en la sentencia de unificación de fecha 9 de septiembre de 2021 (Expediente radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016)), en la que se precisó: “cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088- 15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter]”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema general de seguridad social en pensiones, que podría tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. 4.
Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema general de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuados de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el art. 164, numeral 1, letra c del CPACA)… 6. El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido al derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción, ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). 7.
El Juez Contencioso - Administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extrapetita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador…”.
También, dictaminó la Alta Corporación: “Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 Posteriormente, la misma Corporación mediante sentencia de unificación de fecha 9 de septiembre de 202110, con relación al término de prescripción y momento a partir del cual se inicia, señaló: “145.
En lo atinente a la prescripción de derechos laborales en el orden administrativo, el Decreto 3135 de 1968 (que previó la integración de la Seguridad Social entre el sector público y el privado y reguló el régimen prestacional de los empleados públicos y los trabajadores oficiales) estableció, en su artículo 41, lo siguiente: 2Artículo 41.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible” 146.
El mencionado precepto fue posteriormente reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en su artículo 102, precisó y reiteró el mismo lapso: “Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible […]” 147.
Ahora, si bien lo expuesto no deja de ser un conjunto limitado de normas, ha tenido la virtualidad de generar un amplio debate al interior de esta corporación, debido a las variadas interpretaciones a que puede dar lugar. De hecho, a día de hoy, pueden identificarse cuatro momentos o tesis en lo que concierne a la jurisprudencia del Consejo de Estado frente al tema de la prescripción.11 Con todo, esta Sección unificó su 10 Expediente radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz;
Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro 11 Nota 71: Primero: Consejo de Estado: (i) sentencia de 7 de abril de 2005, C. P. Jesús María Lemos Bustamante, expediente 23001-23-31-000-2001-00686-01; (ii) sentencia de 7 de abril de 2005, C. P. Jesús María Lemos Bustamante, expediente 23001-23-31-000-2001- 00050-01; y (iii) sentencia de 18 de agosto de 2005, C. P. Jesús María Lemos Bustamante, expediente 23001-23-31-000-2001-00050-01, entre otras.
Segundo: Consejo de Estado: (i) sentencia de 6 de marzo de 2008, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 23001-23-31-000-2002-00244-01; y (ii) sentencia de 17 de abril de 2008, C. P. Jaime Moreno García, expediente 54001-23-31-000-2000-00020-01; Consejo de Estado: (i) Sentencia de 4 de marzo de 2010, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 85001-23-31- Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 criterio y, en la actualidad, cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], estableció a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios: “[…] en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio” 148.
En la misma providencia, más adelante se señaló lo siguiente: “[…] quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual” (Negrillas fuera del texto) 149.
En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral. 2.4.2.
Término de interrupción o solución de continuidad. Aunque se ha establecido el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones 000-2003-00015-01; y Sentencia de 15 de abril de 2010, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, expediente 08001-23-31-000-2003-00455-01. Tercero: Consejo de Estado, sentencia de 19 de febrero de 2009, C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, expediente 73001-23-31-000-2000- 03449-01.
Cuarto: Consejo de Estado, sentencia de 8 de mayo de 2014, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E), expediente 08001-23-31-000-2012-02445-01. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
El Consejo de Estado ha considerado adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, constituya una “camisa de fuerza” para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.
Aunado a lo anterior, la Alta Corporación en la sentencia de unificación de fecha 9 de septiembre de 202112, ha señalado que deberán atenderse las siguientes recomendaciones: “152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no 12 Expediente radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz;
Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse” 2.4.3. Costas. Se entiende por costas: “la carga económica que debe afrontar quien no tenía la razón, motivo por el que obtuvo decisión desfavorable y comprende, a más de las expensas erogadas por la otra parte, las agencias en derecho, o sea el pago de los honorarios de abogado que la parte gananciosa efectuó y a la que le deben ser reintegradas.”13 Por lo tanto, las costas procesales, se traducen en una medida desventajosa para aquel que fue vencido en un procedimiento judicial, en beneficio de aquel que resulta vencedor, en la receptación de sus apreciaciones de hecho y de derecho, en torno al litigio desatado.
En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Del estudio de la norma, se observa la configuración de un régimen de carácter objetivo-valorativo, el cual, desde su verbo rector “dispondrá”, que según su significado es “colocar, poner algo en orden y situación 13 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
Procedimiento Civil General. Tomo I. Editorial Dupré. Bogota-Colombia 2009. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 conveniente/ mandar lo que ha de hacerse.”14, impone una tasación de la condena, con su respectiva liquidación y ejecución, de conformidad con la remisión efectuada al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso15, el cual, no determina una condición subjetiva para la materialización de las erogaciones procesales en estudio, pregonándose por un régimen objetivo que se adiciona valorativo, en cuanto, en lo contencioso administrativo se (i) exige establecer si la demanda se formuló con manifiesta carencia de fundamento legal, en casos que esto ocurra -La descripción del inciso segundo del mencionado artículo, implica entender que tal obligación solo ocurre en este evento, no en todos- o (ii) porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, tal y como lo ordena el Código General del Proceso, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso, recalcándose, que esa valoración no incluye la mala fe o temeridad de las partes16, en tanto, el art. 188 mencionado, solo podría exigir tal cosa, cuando haya carencia de fundamento legal en la demanda y (iii) que hay exoneración por mandato legal, cuando el proceso contencioso administrativo ventila intereses públicos.
Estudiado el mismo punto, desde la óptica del demandado, la conclusión que se viene tratando aplicaría solo en los eventos señalados como 2 y 3, pues, frente al demandado no puede predicarse presentación de demanda con carencia de fundamento legal. 3.- Caso concreto. Frente al fenómeno de la prescripción de los derechos derivados de la desnaturalización del contrato realidad, tema recurrido en 14 http://www.rae.es/drae/srv/search?id=IwJvh1m1PDXX2G9DnACY. 15 Código General del Proceso, arts. 365 y ss. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 18 de julio de 2018, C. P. Dr.: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Radicación número: 68001- 23-33-000-2013-00689-01(3300-14), Actor: ISABEL VEGA BELTRÁN, Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO (SANTANDER), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 apelación en este asunto, el Honorable Consejo de Estado unificó su posición al respecto, tal como quedó citado en el acápite que antecede.
Atendiendo lo anterior y en aplicación del precedente judicial, el cual debe ser asumido por parte de este Tribunal, amén del respeto a las sentencias de unificación del máximo órgano de lo contencioso administrativo, la Sala debe precisar que el término de prescripción en el presente caso, debe contabilizarse a partir de la terminación de cada uno de los vínculos identificables, como verdaderas relaciones laborales.
En el sub examine, la Sala encuentra acreditado que se ha cristalizado el fenómeno de la prescripción, respecto de los vínculos contractuales de prestación de servicios señalados en primera instancia: Contrato Prestación de Servicios Desde Hasta No…17 4/enero/2011 31/diciembre/2011 No. 70 - 15318 22/marzo/2012 22/agosto/2012 Lo anterior se fundamenta en la interrupción que se dio (dos meses y 22 días), entre la finalización del contrato a 31 de diciembre de 2011 y la suscripción del nuevo contrato el 22 de marzo de 2012; y la interrupción que se dio (un mes y 16 días), entre la finalización del contrato a 22 de agosto de 2012 y la suscripción del nuevo contrato el 9 de octubre de 201219; lo que conlleva a contabilizar el término prescriptivo de los vínculos contractuales suscritos entre el 4 de enero de 2011 y el 22 de marzo de 2012, como quiera que la reclamación para el reconocimiento de la existencia de la relación laboral (con fundamento al principio de la primacía de la realidad sobre las formas), se dio el 27 de septiembre de 201620. 17 Folios 20 - 23 del cuaderno de primera instancia 18 Folios 24 - 29 19 Folios 32 - 39 20 Folios 12 - 16 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 Siendo así, se tiene que los derechos prestacionales, salvo los pensionales, derivados de las aludidas relaciones laborales, se encuentran prescritos.
Por tal motivo, la decisión de primera instancia será confirmada, en cuanto declaró probada la aplicación del fenómeno de la prescripción para los mismos períodos de tiempo. De otro lado, la parte demandante recurre el porcentaje establecido de la condena en costas (3% del valor de las pretensiones reconocidas), arguyendo que el mismo no correspondía a la gestión profesional adelantada dentro del proceso, teniendo en cuenta todo el despliegue realizado, tanto en sede administrativa, como judicial, lo que implicaba que se liquidara este concepto en el porcentaje máximo establecido para esta clase de procesos.
En atención al cargo formulado por el demandante, resulta pertinente relacionar, lo dispuesto en los numerales 4º y 5º del artículo 366 del Código General del Proceso, en cuanto a fijación de las agencias en derecho y a la oportunidad para atacar el monto liquidado por concepto de costas procesales. “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (Subrayado para resaltar) 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5.
La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo” (Negrilla fuera de texto) En tal razón, la fijación de las agencias en derecho debe responder a un criterio graduado, proporcional y razonable y su imposición debe ser motivada y señalada en la oportunidad procesal correspondiente, para brindar al interesado la posibilidad de que sean controvertidas a través del ejercicio de los recursos respectivos, al momento de liquidarse las costas.
De donde, si la oportunidad para recurrir el porcentaje fijado como costas, está dada en otra oportunidad procesal, resulta evidente que en esta etapa del proceso, la Sala, debe abstenerse de emitir pronunciamiento al respecto en virtud de la norma en comento, correspondiendo a la primera instancia, en aplicación a lo indicado, disponer lo necesario.
Lo anterior lo hace esta Sala, entendiendo que si bien en sentencia se fijó un porcentaje correspondiente a costas, en realidad tal fijación no puede considerarse como parte integrante de la misma, en tanto, como se ha visto la normatividad regula el tema de distinta manera y solamente puede tenerse tal porcentaje, como base para la liquidación que oportunamente debe hacerse y que mediante providencia será o no aprobada y contra la cual, el interesado podrá interponer los recursos a que haya lugar. 4.- Costas procesales - Segunda instancia. Siendo consecuentes con lo dispuesto en los numerales 1°, 2° y 3º del artículo 365 del Código General del Proceso, no se condena en costas al recurrente, pues, no se causaron.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el Magistrado Dr. CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS, conforme lo dicho.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia adiada 19 de noviembre de 2018, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo, conforme lo expuesto.
TERCERO: Sin pronunciamiento alguno frente al porcentaje fijado por la primera instancia como costas, conforme se anotó anteriormente.
CUARTO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante, conforme lo anotado.
QUINTO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-003-2017-00077-01 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS (Con impedimento aceptado)