IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO - Fundamento normativo / PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala establecer si están viciados de nulidad los actos administrativos demandados, proferidos por el municipio de Puerto Nare, por infringir las normas Constitucionales y legales en que debían fundarse y por falsa motivación. Extracto: ( ) En conclusión, la potestad tributaria por regla general la tiene el Congreso de la República quien expide la ley en todos los elementos del tributo, y concurrentemente las asambleas departamentales y concejos municipales, que deben adoptar los tributos conforme a la Constitución y dentro de los límites que la ley establezca.
También es posible que se delegue en el ejecutivo la determinación de la tarifa del tributo siempre y cuando se trate de tasas y contribuciones y que la respectiva ley, ordenanza o acuerdo que le haya delegado esa regulación establezca el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto. ( ) Ahora bien, como se dijo, el principio de legalidad del tributo implica que éste debe estar precedido de una norma que lo cree y regule sobre su vigencia y los elementos esenciales del mismo como son los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, tarifas y forma de cobro y recaudo.
( ) Los argumentos expuestos no encuadran dentro del vicio de falsa motivación, llevan a considerar si por esas razones se puede afirmar que se desconocieron las normas constitucionales y legales en que debían fundarse los actos administrativos. ( ) Por tanto, la parte actora debió demandar dicho acto ya que como fue advertido con anterioridad, lo que se revisa en el presente proceso es la legalidad de los actos administrativos que liquidaron un impuesto de alumbrado público y no el acto que lo creó o estableció los elementos de ese tributo.
( ) Así entonces, resulta cierto que el impuesto de alumbrado público no grava la actividad de explotación y producción de hidrocarburos. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos materiales no renovables, como el gas, o que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica, serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias del servicio de alumbrado público.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD Medellín, veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Sentencia: No. S02-81 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01478-00 Instancia: PRIMERA – SENTENCIA MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -TRIBUTARIO- Demandante: ECOPETROL S.A. Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO NARE MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA BERNAL VÉLEZ De conformidad con los artículos 179 y 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)1, se procede a proferir sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ECOPETROL S.A., contra el MUNICIPIO DE PUERTO NARE, en orden a que se realicen las siguientes, I. DECLARACIONES Y CONDENAS “(…) A. DECLARE la nulidad total de las Liquidaciones de Aforo que imponen a Ecopetrol la liquidación y pago de un impuesto de alumbrado público en el Municipio de Puerto Nare, Antioquia, por el año gravable 2014, así como la nulidad de las Resoluciones que resuelven los recursos de reconsideración contra ellas presentadas, actos administrativos que para efectos prácticos se encuentran individualizados en el siguiente cuadro: Año gravable- Semestre Liquidación de Aforo Resolución que resuelve recurso de reconsideración 2014 -primer semestre- LA -0585-15-02 de 2015 3200-3-02-01 del 3 de febrero de 2016 2014 - segundo semestre- LA -0585-15-03 de 2015 3200-23-02-02- del 3 de febrero de 2016 Como consecuencia de lo anterior, solicitamos se: B. RESTABLEZCA el derecho de mi Representada, declarando que (i) 1 En adelante CPACA 2 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Ecopetrol S.A, no tiene la obligación de presentar la liquidación privada del impuesto de alumbrado público en Puerto Nare por el año gravable 2014;
(ii) y que como consecuencia de lo anterior, Ecopetrol S.A. no tiene deuda alguna con el municipio de Puerto Nare por concepto del impuesto alumbrado público por el año gravable 2014. C. Que se declare que no son de cargo de mí representada las costas en que haya incurrido el municipio en relación con la actuación administrativa, ni las de este proceso”2.
Los HECHOS que sustentan las pretensiones3 son los siguientes: Afirma que la Tesorería Municipal de Puerto Nare profirió emplazamiento previo por no declarar No. EP-0585-14-07 de 2014 y que el 17 de octubre de esa anualidad lo respondió. Que a través de la Resolución No. 3200-23-02-028 de 2015 notificada por correo certificado el 27 de abril del mismo año, se impuso sanción a Ecopetrol por no declarar el impuesto de alumbrado público de la vigencia del primer semestre de 2014.
Contra ese acto administrativo se presentó el recurso de reconsideración que fue resuelto mediante la Resolución No. 3200-23-02-039 de 2015 y se confirmó la Resolución anterior. Que el 21 de septiembre de 2015, el Municipio notificó a Ecopetrol la Liquidación de Aforo No. LA-0585-15-02 de 2015, respecto del impuesto de alumbrado público del primer semestre de 2014, frente a la cual presentó recurso de reconsideración, pero fue resuelto a través de la Resolución No. 3200-23-02-01 del 4 de febrero de 2016, y se confirmó la primera decisión. Que la Tesorería de Puerto Nare profirió el emplazamiento previo por no declarar No. EP-0585-15-06 de 2015 y que el 19 de mayo de esa anualidad lo respondió. Que mediante Resolución No. 3200-23-02-036 de 2015 se impuso a Ecopetrol sanción por no declarar el impuesto de alumbrado público de la vigencia fiscal del segundo semestre de 2014.
Que interpuso el recurso de reconsideración contra ese acto, el cual fue resuelto por medio de la Resolución No. 3200-23- 02-049 de 2015 que confirmó la decisión inicial. Que las Resoluciones Nos. 3200-23-02-028 de 2015, 3200-23-02-039 de 2015, 3200-23-02-036 de 2015 y 3200-23-02-049 de 2015 están demandadas ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Que el municipio le notificó la Liquidación de Aforo No. LA-0585-15-03 de febrero de 2015 respecto del impuesto de alumbrado público del segundo semestre de 2014, frente al que interpuso el recurso de reconsideración y se resolvió por medio de Resolución No. 3200-23-02-02 del 3 de febrero de 2016, que confirmó el acto atacado. 2 Páginas 76 y 77 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 3 Páginas 78 a 81 del archivo ídem. 3 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Dice que Ecopetrol sólo tiene en el municipio de puerto Nare dos campos de producción en los que se encuentran unas maquinarias y equipos para la producción de hidrocarburos por los que no puede ser potencial usuario del servicio público de alumbrado público, teniendo en cuenta que le tocó proveer el sistema de alumbrado construyendo sus propios postes de luz cuya energía compra a Emgesa.
Informa que demandó las Resoluciones Nos. 0117 del 15 de diciembre de 2014 y 3200-23-02-04 del 19 de febrero de 2015, a través de las que se designó a Ecopetrol S.A. para el recaudo por sistema de liquidación del impuesto de alumbrado público y resolvió un recurso de reconsideración, respectivamente, demanda que se encuentra cursando ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.
II. NORMA VIOLADA Y CONCEPTO DE LA TRANSGRESIÓN Considera que se infringieron los artículos 29, 95 numeral 9 y 338 de la Constitución Política; 715 y 742 del Estatuto Tributario; 39 de la Ley 14 de 1983; 16 del Decreto 1056 de 1953, y 91 y 94 del Acuerdo 21 de 2013 y la Resolución No. 043 de 1995 de la CREG. Dice el demandante que los vicios de nulidad4 contra los actos administrativos son: - Violación al principio de legalidad.
Indica que de conformidad con el Acuerdo No. 021 de 2013 no existe una obligación clara, expresa y exigible por la que deba pagar el impuesto de alumbrado público en el municipio de Puerto Nare. Que el artículo 90.3 del Acuerdo 021 del 30 de noviembre de 2013 al determinar el hecho generador lo confunde con el sujeto pasivo, ya que aquel es el supuesto de hecho cuyo acaecimiento da lugar a la obligación tributaria, mientras que el segundo es el individuo a quien se exige el gravamen una vez se realiza el hecho generador.
Que según la sentencia C-992 de 2004 el Acuerdo 021 presenta una omisión, no establece el hecho generador. Dicho Acuerdo no es legal porque no define los elementos esenciales y determinantes del impuesto. Que no es posible establecer la base gravable mes a mes, ni el monto sobre el cual se debe liquidar el impuesto de alumbrado público porque la normativa que lo regula en el municipio únicamente hace referencia a que el tributo se debe liquidar sobre el costo de la demanda o consumo de energía eléctrica, pero no define lo que debe entenderse por ellos o si es sobre la energía consumida durante del mes.
Alega que hay una indebida aplicación del Acuerdo No. 021 de 2013 porque el impuesto de alumbrado público es contraprestacional y con él se sufraga el 4 Páginas 82 a 93 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 4 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare servicio público, de allí que existe una relación directa entre el servicio y pago del impuesto, lo que trae como consecuencia que el sujeto pasivo del tributo por ser beneficiado del servicio este obligado a pagar el gravamen.
Que dada la ubicación geográfica de los campos Teca y Cocorná de Ecopetrol y que tuvo que proveer los mismos de un sistema de alumbrado en el que construyó sus propios postes de luz y se abasteció de la energía comprada a Emgesa, no es usuario del servicio de energía eléctrica del municipio de Puerto Nare, ni hace uso del servicio de alumbrado público.
Que en el año gravable 2014 no estaba obligado a presentar las declaraciones del tributo ya que el artículo 94 del Acuerdo 021 del 30 de noviembre de 2013, establecía los contribuyentes que debían hacerlo así: (i) quienes ostenten la calidad de usuarios no regulados; (ii) usuarios finales o (iii) grandes consumidores de energía eléctrica, siempre y cuando hayan sido designados por la Tesorería municipal como declarantes.
Y sólo con la expedición de la Resolución No. 0117 del 15 de diciembre de 2014 la Tesorería municipal designó a Ecopetrol como obligado a presentar la liquidación privada del impuesto de alumbrado público a partir del enero de 2015. Entonces, el municipio no podía hacer retroactivo la obligación de Ecopetrol respecto del período 2014, máxime que la Resolución No. 0117 de 2015 está demandada y no está en firme, ni produce efectos hasta que se resuelva sobre su legalidad.
Dice que los actos demandados contravienen los artículos 91 y 94 del Acuerdo 021 de 2013 porque desconocen las reglas para la facturación y liquidación del tributo ya que, conforme a esa norma, la causación y liquidación se hace de manera mensual y la Administración no está autorizada para modificar el período objeto de declaración, ni para adoptar por medio de un acto particular y concreto un período distinto al previsto por la norma general para uno semestral. - Indebida o falsa motivación. Afirma que la tarifa del impuesto de alumbrado público debe ser razonable y proporcional con respecto al costo que demanda prestar el servicio de alumbrado público a la comunidad.
Que mediante la Resolución No. 043 de 1995 se estableció que el municipio no puede recuperar de los usuarios del servicio de alumbrado público más que lo que paga por la prestación del servicio. Mientras que el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006 determinó el costo del servicio. Así, el artículo 92 del Acuerdo 021 del 30 de noviembre de 2013, prevé que el impuesto de alumbrado público se cobra a los usuarios residenciales y no residencial mediante la factura de servicio público de energía de la empresa que preste ese servicio, por lo que el cobro dentro de esa factura debe corresponder a los costos en que incurre el municipio por la prestación del servicio de alumbrado. 5 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare De allí que no es cierto que las tarifas del impuesto no son fijadas previo estudio técnico de costos y beneficios, ni que no exista la exigencia de razonabilidad y proporcionalidad frente a ese costo.
Aclara que el impuesto de alumbrado público exige una contraprestación del servicio para su cobro porque la prohibición constitucional de impuestos con destinación específica prevista en el artículo 359 Superior, únicamente es frente a tributos nacionales y no de entidades territoriales. Resalta que el Consejo de Estado ha reconocido que las empresas receptoras del servicio de alumbrado público son las que deben contribuir en la sostenibilidad del mismo por medio del aludido impuesto.
Por lo que al considerar la ubicación geográfica de los campos Teca y Cocorná localizados en el municipio de Puerto Nare, se puede observar que están por fuera del perímetro urbano y su energía es proveída por un sistema de alumbrado construido con sus propios postes de luz y la energía la compra a Emgesa. Además, la actividad de Ecopetrol S.A. es la de explotación y producción de hidrocarburos cubierta por la prohibición de gravámenes territoriales prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos.
Imponer un gravamen local sobre el consumo de la energía en Puerto Nare es violatorio de los previsto en esa norma. III. OPOSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Puerto Nare se pronunció mediante escrito visible en el archivo “005ContestacionDemandaMpio201601478”5 y manifiesta que se opone a todas las pretensiones de la demanda.
Como argumento de defensa expresó lo siguiente: Dice que Ecopetrol no atacó el Acuerdo Municipal No. 021 de 2013 mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que hace nugatorio el derecho reclamado, porque los actos administrativos atacados son consecuencia directa de ese Acuerdo. Como excepciones6 el municipio de Puerto Nare propone las siguientes: - Inexistencia de causa para demandar.
Alega que no se atacó el Acuerdo Municipal No. 021 de 2013 y por tanto goza de la presunción de legalidad. Afirma que jurisprudencialmente se ha precisado que el hecho generador del tributo consiste en ser usuario potencia del servicio de alumbrado público, por lo que la redacción del Acuerdo 021 de 2013 no resulta ambiguo o confuso y resulta acorde con tales interpretaciones ya que establece el hecho generador. 5 Subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 6 Páginas 4 a 11 Archivo “005ContestacionDemandaMpio201601478”. 6 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Indica que el impuesto de alumbrado público se encuentra regulado por los Acuerdos Nos. 11 de 2008 y 021 de 2013, que contienen la base gravable, el hecho generador y materia imponible necesarios para su cobro y administración, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado y en virtud de la autonomía municipal para fijar los elementos del tributo, y que el hecho generador es el ser usuario del servicio de energía. Además, que el artículo 338 de la Constitución Política le otorgó autonomía al Congreso, asambleas departamentales y concejos distritales y municipales para fijar los elementos de los impuestos, que en este caso se autoriza por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.
Resalta que el impuesto sobre el servicio de alumbrado público no exige una contraprestación del municipio para su cobro, recaudo y administración por tratarse de un impuesto y no una tasa. Advierte que existe una norma legal que facultaba al municipio para el cobro del impuesto de alumbrado público en la vigencia 2014, en cumplimiento de la Constitución que determina que los acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período no pueden aplicarse sino a partir del período en que comience después de iniciar la vigencia del respectivo acuerdo.
Expone que en cumplimiento de los Decretos Nos. 062 y 402 de 2013 y el Acuerdo 021 del mismo año, Ecopetrol estaba obligado a presentar la declaración del tributo para la vigencia 2014 y 2015. Finalmente argumenta que conforme a la sentencia No. 08001-23-31-000- 2005-03277-02 del 11 de junio de 2014, no hay violación del Código de Petróleos.
La entidad demandada formula las siguientes excepciones: - Inexistencia de la obligación, porque los argumentos de la parte actora no tienen peso jurídico para atacar los actos administrativos, gozan de la presunción de legalidad, y no hay material probatorio ni evidencia física para demostrar lo contrario. - Expedición regular de los actos administrativos acusados, en la medida en que el municipio ha actuado de buena fe y en cumplimiento de las normas legales y emparado en el principio de buena fe. -Buena fe, ya que no desconoció la legislación vigente. - Prescripción y caducidad.
IV. AUDIENCIA INICIAL Mediante auto del 25 de enero de 2018 se fijó como fecha para realizar la diligencia el 11 de julio de la misma anualidad, audiencia que se surtió de 7 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare acuerdo con el trámite establecido en el artículo 180 del CPACA.
En la diligencia se decidió sobre el saneamiento del trámite, las excepciones previas, la fijación del litigio, la posibilidad de conciliar, las medidas cautelares y el decreto de pruebas7. Excepciones de la demandada. De las excepciones propuestas por la entidad, solo se resolvió la de prescripción y caducidad ya que las demás eran de mérito.
Al respeto el Despacho consideró que no prosperaba la excepción porque no se precisaron los actos administrativos en los que operó supuestamente tal institución ni respecto de los que no se agotó la vía gubernativa o actuación administrativa. Además, advirtió que como se resolvieron los recursos de reconsideración el 2 de marzo de 2016, el demandante contaba hasta el 2 de julio del mismo año para presentar la demanda, y lo hizo el 28 de junio de esa anualidad.
También se afirmó que no se argumentó por qué operaba la prescripción. Fijación del litigio. Teniendo en cuenta los argumentos expuestos por las partes, se fijó el litigio y se precisó que se debía establecer si los actos administrativos contenidos en las liquidaciones de aforo Nos. LA-0585-15-02 y La-0585-15-03 de 2015 y las Resoluciones Nos. 3200-23-02-01 y 3200-23- 02-02 del 3 de febrero de 2016, adolecen de nulidad por infringir las normas Constitucionales y legales en que debían fundarse y por falsa motivación. Y que, en caso de prosperar la nulidad, se debe establecer si procede el restablecimiento del derecho en los términos solicitados en la demanda.
V. AUDIENCIA DE PRUEBAS En vista de que las pruebas decretadas eran documentales, en la misma diligencia inicial se consideró innecesario fijar fecha para las audiencias de pruebas, alegaciones y juzgamiento, por lo que se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito. VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1 De la parte actora.
Se pronunció en esta etapa8, reitera lo expuesto en la demanda y afirma que el Acuerdo No. 021 de 2013 es legal pero que el municipio de Puerto Nare no tiene un entendimiento correcto de la demanda pues en ningún momento se cuestionó la facultad de la entidad territorial para designar a los agentes recaudadores del impuesto de alumbrado público y la capacidad para determinar los elementos del tributo. 7 Archivo “016ActaAudienciaInicial201601478” y subcarpeta “017Folio212DiscoCompacto201601478”. 8 Páginas 1 a 7 del archivo “019AlegatosConclusión201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 8 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Que el presente asunto versa sobre la ilegalidad, el exceso o inaplicabilidad de las liquidaciones de aforo demandadas, porque el municipio se extralimitó en cuanto a lo establecido en el Acuerdo 021 de 2013 y en el artículo 338 de la Constitución Política, porque no estaban decantados claramente los elementos del tributo. 6.2 De la entidad demandada.
Allega escrito de alegatos9, reitera lo expuesto en la contestación de la demanda y resalta que no existen elementos de juicio razonables para controvertir los actos administrativos cuestionados por este medio de control, dado que los mismos gozan de la presunción de legalidad. Que conforme la sentencia del 10 de mayo del Consejo de Estado en el expediente 4700-23-31-000-2008-00116-01, no es necesario que el contribuyente sea un beneficiario directo del servicio público de alumbrado sino que basta que sea un usuario potencial receptor del servicio.
VII. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Una vez trascurrido el término legal, el Procurador Delegado ante esta Corporación no emitió concepto. VIII. CONSIDERACIONES 8.1 Generalidades. Se ejercita en este proceso el medio de control de nulidad cuyo sustento legal se encuentra en el artículo 138 del CPACA en virtud del cual toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. Procederá la nulidad cuando los actos administrativos hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 8.2 Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 152 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer de este proceso en primera instancia10. 8.3 Caducidad.
De acuerdo con el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro (4) meses contados a partir del día 9 Páginas 8 a 11 del archivo ídem. 10 Norma vigente con anterioridad a que entrara a regir la Ley 2080 de 2021. 9 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras normas.
Los actos administrativos demandados son las Liquidaciones de Aforo Nos. La-0585-15-02 de 2015 y LA-0585-15-03 del mismo año y las Resoluciones Nos. 3200-23-02-01 del 3 de febrero de 2016 y 3200-23-02-02 del 3 de febrero del mismo año, que resolvieron los recursos de reconsideración contra las liquidaciones de aforo respectivamente. Dichos recursos fueron notificados el 2 de marzo de 201611, por lo que la parte actora tenía hasta el 4 de julio del mismo año para presentar la demanda.
Como ésta se interpuso el 28 de junio de esa anualidad12, se entiende que se formuló oportunamente. 8.4 Material probatorio. Obran en el expediente las siguientes pruebas documentales relevantes: - Emplazamiento previo No. EP-0585-14-07 del 5 de septiembre de 2014, a través del cual la Secretaría de Hacienda del municipio de Puerto Nare emplaza a Ecopetrol S.A. para que presente la declaración y pago del impuesto de alumbrado público de los meses de enero a junio de 2014.
Acto notificado el 16 de septiembre de 2014 por correo13. - Liquidación oficial de aforo No. LA-0585-15-02 del 7 de septiembre de 2015, mediante la cual la Secretaría de Hacienda de Puerto Nare le fijó a Ecopetrol S.A. el impuesto de alumbrado público del primer semestre del período gravable 2014 en la suma de $153.479.000. Acto notificado por correo el 21 de septiembre de 201514. - Resolución No. 3200-23-02-01 del 3 de febrero de 2016, a través del cual la Secretaría de Hacienda del municipio de Puerto Nare resuelve un recurso de reconsideración formulado por Ecopetrol S.A. en materia de liquidación de aforo del impuesto de alumbrado público del primer semestre de 2014.
Acto notificado por correo electrónico del 2 de marzo de 201615. - Resolución No. 0117 del 15 de diciembre de 2014, a través de cual la Secretaría de Hacienda de Puerto Nare designa a Ecopetrol S.A. para presentar la liquidación privada mensual y recaudo del impuesto de alumbrado público a partir de enero de 201516. - Resolución No. 3200-23-02-04 del 19 de febrero de 2015, mediante el cual la Secretaría de Hacienda de Puerto Nare resuelve un recurso de 11 Páginas 18, 109, 147 y 148 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 12 Página 95 del archivo ídem. 13 Páginas 96 a 98 y 100 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 14 Páginas 99 y 101 a 106 del archivo ídem. 15 Páginas 111 a 119 del archivo ídem. 16 Páginas 121 y 122 del archivo ídem. 10 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare reconsideración formulado por Ecopetrol S.A. contra la Resolución No. 0117 y la confirma.
Acto notificado el 6 de marzo de 201517. - Extracto del Acuerdo Municipal No. 021 del 30 de noviembre de 2013, mediante el cual el Concejo Municipal de Puerto Nare expide la normatividad sustantiva, sancionatoria y procedimental aplicable a los ingresos Tributario, No Tributario y Rentas de Destinación Específica en el Municipio18. - Emplazamiento previo No. EP-0585-15-06 del 15 de abril de 2015, a través del cual la Secretaría de Hacienda del municipio de Puerto Nare emplaza a Ecopetrol S.A. para que presente la declaración y pago del impuesto de alumbrado público correspondiente a los meses de julio a diciembre de 2014.
Acto notificado por correo del 27 de abril de 201519. - Liquidación oficial de aforo No. LA-0585-15-03 del 7 de septiembre de 2015, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda le fijó a Ecopetrol S.A. el impuesto de alumbrado público del segundo semestre del período gravable 2014 en la suma de $113.614.000. Acto administrativo notificado por correo del 21 de septiembre de 201520. - Resolución No. 3200-23-02-02 del 3 de febrero de 2016, a través del cual la Secretaría de Hacienda del municipio de Puerto Nare resuelve un recurso de reconsideración formulado por Ecopetrol S.A. en materia de liquidación de aforo del impuesto de alumbrado público del segundo semestre de 2014.
Acto notificado por correo electrónico del 2 de marzo de 201621. 8.5 Problema jurídico. Se debe establecer si están viciados de nulidad los actos administrativos contenidos en las liquidaciones de aforo Nos. LA-0585- 15-02 y La-0585-15-03 de 2015 y las Resoluciones Nos. 3200-23-02-01 y 3200-23-02-02 del 3 de febrero de 2016, proferidas por el municipio de Puerto Nare, por infringir las normas Constitucionales y legales en que debían fundarse y por falsa motivación. Y en caso de que prospere la pretensión de nulidad, se debe establecer si procede el restablecimiento del derecho en la forma en que fue solicitado en la demanda. 8.6 Marco jurídico La Ley 1819 de 2016 reguló el impuesto de alumbrado público en los artículos 349 a 353, sin embargo, como los hechos que dieron lugar a esta demanda ocurrieron en el año 2014, 2015 y primer semestre del 2016, el asunto se analizará con las normas vigentes para esa época, teniendo en cuenta que el artículo 353 ídem mantuvo la vigencia de los acuerdos que se ajustaran a la 17 Páginas 124 a 129 del archivo ídem. 18 Páginas 130 a 134 del archivo ídem. 19 Páginas 134 a 138 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 20 Páginas 139 a 145 del archivo ídem. 21 Páginas 147 a 158 del archivo ídem. 11 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare ley, con excepción de aquellos que debían ser modificados, lo que debía hacerse en el término de un año. 8.6.1 Del poder tributario del Estado Los tributos son aquellas prestaciones comúnmente en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.
Es característica de los tributos su fundamento en el poder de imperio del Estado, su origen legal y su posibilidad de materializarse a través de pagos en dinero y en especie22. Los tributos se clasifican en: i) Impuestos, que son aquellos tributos sin contraprestación directa que obedecen al hecho de pertenecer a una comunidad, que se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado y no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente.
Una vez pagado el impuesto el Estado dispone del tributo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente y, no debe destinarlo a un servicio público específico, sino que hace parte de las arcas generales, para atender los servicios que se requieran23. ii) Tasas, que son aquellos tributos originados en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente, es decir, que sólo lo paga quien lo utiliza y se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado24. iii) Contribuciones, que son aquellos tributos cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades que constituyen el presupuesto de la obligación y se pagan proporcionalmente al beneficio obtenido25.
Un tributo debe estar precedido de una norma que lo cree y que regule lo pertinente a la vigencia, sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo26; además puede prever exenciones27. Lo anterior es lo que se conoce como la legalidad del tributo, principio que se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege”, según el cual no hay tributo 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 6 de mayo de 2010. Consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación No. 08001-23-31-000-2001- 02369-01. 23 Sentencia ibídem. 24 Sentencia ibídem. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de julio de 2009.
Consejero ponente: William Giraldo Giraldo. Radicación No. 23001-23-31-000-2003-00731- 01(16644). 26 Sentencias C-335 del 21 de julio de 1994 Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo y C- 717 del 19 de agosto de 2003 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño. 27 Sentencia C-393 del 22 de agosto de 1996. Magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz. 12 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare sin representación popular y sin norma que previamente establezca todos sus elementos.
Este principio tiene como funciones (i) la de materializar la exigencia de representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado28. En el artículo 338 de la Constitución Política se dispone que en tiempos de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Se prevé también en el artículo que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Por eso en el artículo 150 de la Constitución se establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que por medio de ellas podrá ejercer distintas funciones, entre las cuales está la de establecer contribuciones fiscales, y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley29, y que está vedado conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para decretar impuestos30.
En el artículo 287 Superior se dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En esas condiciones, tienen como derechos (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, (iv) participar en las rentas nacionales.
De otro lado, el artículo 300 de la Constitución Política determina que corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas, decretar conforme a la ley los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de las funciones departamentales31, entre otras. Y según el artículo 313 ídem, corresponde a los concejos municipales votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales32, entre otras potestades. 28 Sentencia C- 891 del 31 de octubre de 2012.
Magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 29 Numeral 12 artículo 150 de la Constitución Política. 30 Numeral 10 del artículo ídem. 31 Numeral 4. 32 Numeral 4. 13 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Así entonces, el legislador es por excelencia quien tiene la potestad para crear tributos.
Ningún órgano colegiado de representación territorial está facultado para ese efecto, por eso la Corte Constitucional es reiterativa en sostener que la “definición de los elementos estructurales de los impuestos nacionales está a cargo del Congreso de la República (…) la ley mediante la cual se crea un impuesto de carácter nacional “debe definir todos los elementos de la obligación tributaria”33 “de manera clara e inequívoca”34”35.
Pero no es que las entidades territoriales no puedan crear tributos, tienen una competencia concurrente con el legislador en el entendido que es la ley la que autoriza la creación de estos para que las asambleas departamentales y los concejos municipales dentro de su autonomía, adopten y definan los elementos del respectivo tributo según los parámetros que el legislador imponga.
Quiere decir lo anterior que la autonomía tributaria de las entidades territoriales se encuentra limitada o subordinada a la Constitución y a la ley, puesto que “no llega al punto de que les sea posible prescindir de la Ley para su ejercicio. La Ley es, pues, necesaria. Sin la autorización del Legislador, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales no pueden ejercer sus respectivas competencias”36”37.
En virtud del artículo 338 de la Constitución Política únicamente cuando se traten de tasas o contribuciones la ley, ordenanza o acuerdo podrá permitir que la respectiva autoridad administrativa fije la tarifa para el cobro a los contribuyentes de tales tributos como recuperación de los costos de los servicios que presten o participación en los beneficios que les proporcionen, siempre y cuando el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, se encuentre fijada por las aludidas normas.
No obstante, la Corte Constitucional también ha dicho que se puede delegar en las autoridades gubernamentales la reglamentación de aspectos técnicos o variables económicas de los tributos, más no de los aspectos esenciales de los mismos: “(…) 31. Conforme las reglas anteriores, la Corte reafirma que la determinación de los elementos esenciales del tributo, o del método y el sistema de las tasas y las contribuciones, recae en la órbita exclusiva de los cuerpos de representación popular y, en particular, del Legislador.
Con todo, variables técnicas o económicas pueden ser válidamente adscritas para su definición por las autoridades gubernamentales, siempre y cuando cumplan dos condiciones: (i) que se trate de aspectos que por su naturaleza o por su necesidad de continua actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley; y (ii) que en todo caso existe una parámetro que defina el marco de acción de la actividad de la administración, bien sea porque el mismo 33 Sentencia C-084 de 1995 y C-987 de 1999. 34 Sentencias C-891 de 2012.
Cfr. Sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-390 de 1996, C-1097 de 2001 y C-227 de 2002. 35 Sentencia C-269 del 12 de junio de 2019. Magistrado ponente: Carlos Bernal Pulido. 36 Sentencia C-155 de 2016. Cfr. Sentencia C-004 de 1993. Sentencia C-506 de 1995. Así, se les ha reconocido “autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hicieran parte de sus propios recursos”. 37 Sentencia C-269 de 2019. 14 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare ha sido previsto por el Legislador, o bien porque se derive de un parámetro objetivo y verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica”38.
En conclusión, la potestad tributaria por regla general la tiene el Congreso de la República quien expide la ley con todos los elementos del tributo, y concurrentemente las asambleas departamentales y concejos municipales, que deben adoptar los tributos conforme a la Constitución y dentro de los límites que la ley les establezca. También es posible que se delegue en el ejecutivo la determinación de la tarifa del tributo siempre y cuando se trate de tasas y contribuciones y que la respectiva ley, ordenanza o acuerdo que le haya delegado esa regulación establezca el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.
Se podrá también delegar en las autoridades administrativas la reglamentación de aspectos técnicos o variables económicas de los tributos, más no de aspectos esenciales de los mismos. Por excepción, el Gobierno Nacional podrá crear tributos vía decreto legislativo cuando se encuentre en alguno de los Estados de Excepción que regula la Constitución Política en sus artículos 212 a 21539 y la Ley 137 de 1994 “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”40.
La Corte Constitucional se pronunció sobre este tema en los siguientes términos: “(…) A contrario sensu, en situaciones de anormalidad, que son las que se regulan mediante los estados de excepción, ha de entenderse que el Gobierno se encuentra autorizado para establecer tributos destinados al restablecimiento de la normalidad, pero que esa facultad, como todas las que se le confieren durante dichos estados, se encuentra estrictamente limitada por los objetivos fijados en la Constitución. Así en el supuesto de guerra exterior el establecimiento de un tributo habrá de responder a la necesidad de “repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra”.
En el caso del Estado de Emergencia Económica y Social dicha posibilidad está establecida exclusivamente para “conjurar la crisis” económica social o ecológica y para “impedir la extensión de sus efectos”, y en el caso del Estado de Conmoción Interior se tratará exclusivamente de “conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos (…)”41.
Ahora bien, como se dijo, el principio de legalidad del tributo implica que éste debe estar precedido de una norma que lo cree y regule sobre su vigencia y los elementos esenciales del mismo como son los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, tarifas y forma de cobro y recaudo. Además, el artículo 338 de la Constitución Política reconoce los elementos esenciales del tributo al disponer que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. 38 Sentencia C- 278 del 19 de junio de 2019.
Magistrada ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. 39 Particularmente el artículo 215 que regula el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 40 Al respecto ver los artículos 33, 38 literal l) y 47. 41 Sentencia C- 876 del 16 de octubre de 2002. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 15 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare La jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional ha definido cada uno de ellos, así: - Sujeto activo42, que es la entidad pública o el particular facultado expresamente por la ley para exigir el cumplimiento de la obligación tributaria, independientemente de que se beneficie o no con los recursos percibidos. - Sujeto pasivo43, que es aquella persona natural o jurídica o ente sin personalidad jurídica designada por la ley, que al realizar concretamente la conducta descrita por la ley en forma abstracta se convierte en deudor de la obligación tributaria sustancial.
Frente a este, la Corte Constitucional44 ha considerado: “(…) En ese sentido, la doctrina y la jurisprudencia constitucional han distinguido entre sujeto pasivo “de iure” y sujeto pasivo “de facto o socioeconómico”45. El primero tiene la obligación jurídica de pagar el impuesto, es deudor ante el Estado y responde en caso de incumplir su deber.
El segundo es la persona que soporta los efectos económicos, el impacto real o práctico del gravamen en su economía. En los tributos directos, como el impuesto de renta o el impuesto a la riqueza, ambas calificaciones coinciden en un mismo sujeto, en la medida en que quien tiene la obligación legal de sufragar el tributo es la misma persona que debe recibir la detracción en sus ingresos o en su patrimonio.
Por el contrario, en los tributos indirectos como, por ejemplo, el IVA o, por lo general, los que gravan diversas formas de consumo, el sujeto de iure tiene la obligación de pagar al Estado, pero no percibe las consecuencias económicas de la exacción46. Por la manera en que se desenvuelve la actividad económica gravada, en realidad la carga fiscal se traslada al consumidor o usuario final, quien resulta asumiendo los costos del impuesto y por eso se ha denominado sujeto pasivo de facto o socioeconómico47.
Pese a esto, el sujeto pasivo continúa siendo el titular de la obligación sustancial ante el Estado, quien debe garantizar debidamente su pago”. - Hecho gravado o generador48, que es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo, es decir, es el supuesto de hecho que, por ser indicativo de capacidad económica, ha sido seleccionado por el legislador para vincular a su realización el nacimiento de una obligación de pago de un tributo.
Este está compuesto por un elemento objetivo y otro subjetivo. El primero corresponde al hecho en sí mismo considerado mientras que el segundo concierne la conexidad de ese hecho con un sujeto en la medida que lo ejecuta 42 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 25 de agosto de 2014. Consejero ponente: Augusto Hernández Becerra.
Radicación No. 11001-03-06-000-2014-00024-00. 43 Concepto ídem. 44 Sentencia C-550 del 19 de noviembre de 2019. Magistrada ponente: Diana Fajado Rivera. 45 Ver Sentencia C-155 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 46 Ver Sentencia C-209 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 47 Sentencia C-412 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 48 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de marzo de 2010. Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación No. 54001-23-31-000- 2004-01079-00(16667). 16 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare o realiza.
Y dentro “del elemento objetivo también se ha considerado que es posible diferenciar un aspecto material o cualitativo que hace alusión al propio hecho que el legislador previó como generador del impuesto; un aspecto espacial que tiene que ver con la jurisdicción territorial en donde se realiza el hecho, el aspecto temporal que tiene que ver con el momento en que nace la obligación, más conocido como causación y, el aspecto cuantitativo que permite medir “la magnitud cuantitativa del hecho generador””49.
También se ha dicho que el “hecho generador tiene unos elementos que identifican el objeto del tributo, esto es, las cosas, los bienes, las acciones, las actividades o los derechos a los que se les impone el gravamen. Tiene elementos subjetivos, que se refieren al vínculo que une a una persona o entidad con el elemento objetivo, V.gr. ser propietario de un bien, realizar determinada actividad, recibir un ingreso, intervenir en la transmisión de derechos.
Así mismo existen elementos temporales y espaciales que se refieren al momento en el que debe producirse el hecho -en un periodo o instantáneamente- y al lugar donde se realizarse”50. En todo caso, corresponde a la ley fijar los elementos de la relación jurídica denominada obligación tributaria, que contiene la descripción de un hecho hipotético cuya realización efectiva determina el nacimiento de la obligación de pagar un tributo51. - Base gravable, considerada como la magnitud o medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa para liquidar el monto de la obligación tributaria, es decir, es el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa52. - Tarifa, que se ha entendido como la magnitud o monto aplicable a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente53. 8.6.2 Del impuesto de alumbrado público El impuesto de alumbrado público surge con ocasión de la Ley 97 de 1993, a través de la cual se facultó al Concejo de Bogotá para organizar el cobro de varios impuestos, entre ellos el de alumbrado, y lo autorizó para darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales, así: “ARTÍCULO 1º.- El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue 49 Sentencia ídem. 50 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 25 de agosto de 2014. Consejero ponente: Augusto Hernández Becerra. Radicación No. 11001-03-06-000-2014-00024-00. 51 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de octubre de 2007. Consejera ponente: maría Inés Ortiz Barbosa. Radicación No. 1001-03-27-000-2005- 00067-00. 52 Corte Constitucional.
Sentencia C-155 del 26 de febrero de 2003. Magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett. 53 Sentencia ídem. 17 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental (…) d. Impuesto sobre el servicio de alumbrado público (…)”.
Posteriormente, mediante la Ley 84 de 1915 se hizo extensiva a los demás municipios del país la facultad otorgada por la Ley 97 de 1993, en los siguientes términos: “Artículo 1°. Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: A) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones (…)”.
La Corte Constitucional en sentencia C-504 de 2002 concluyó que las atribuciones que se confirieron por el legislador en el literal d) del artículo 1° de la Ley 91 de 1913, se ajustaban a los artículos 313-A y 338 Superior, en el entendido que correspondía a los concejos municipales determinar los elementos del tributo cuya creación autorizó esa ley. 8.7 Del caso concreto Se debe determinar si están viciados de nulidad los actos administrativos contenidos en las liquidaciones de aforo Nos. LA-0585-15-02 y La-0585-15-03 de 2015 y las Resoluciones Nos. 3200-23-02-01 y 3200-23-02-02 del 3 de febrero de 2016, proferidas por el municipio de Puerto Nare.
Los cargos que se presentan contra los actos acusados son los siguientes: - Violación al principio de legalidad - desconocimiento de las normas constitucionales y legales en que debían fundarse los actos administrativos. El demandante alega que el artículo 90.3 del Acuerdo 021 de 2013 confunde el hecho generador con el sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público pues únicamente señala los sujetos obligados del impuesto, y que en esas condiciones carece de uno de los elementos esenciales y determinantes del tributo.
Que la norma no establece la base gravable mes a mes ni el monto sobre el que se liquida el impuesto, sino que determina que es sobre el costo de la demanda o consumo de energía. Que se aplica indebidamente el Acuerdo porque Ecopetrol tiene dos campos a los cuales surtió del sistema de alumbrado que se compra a la empresa Emgesa, por lo que no es usuario del servicio de energía eléctrica del municipio de Puerto Nare.
Que no se tuvieron en cuenta los artículos 91 y 94 del Acuerdo municipal 021, porque se desconoció la regla de facturación y liquidación del tributo ya que se debe hacer de manera mensual. La Administración no tiene autorización 18 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare para cambiar ese período, además, sólo con la Resolución No. 0117 de 2014 se le designó como obligado a presentar la liquidación privada del impuesto en discusión. Que el argumento dirigido a cuestionar la regulación del hecho generador y la base gravable en el impuesto de alumbrado público previsto en el Acuerdo No. 021 de 2013 no puede ser revisado en el presente proceso porque lo que se analiza es la legalidad de los actos administrativos que liquidaron dicho tributo y no el acto que creó o estableció el impuesto.
El demandado por su parte alega que se debió demandar el Acuerdo 021 de 2013 y especificar las razones de ilegalidad para que el Juez Contencioso Administrativo determinara si se encontraba o no viciado de nulidad. Ahora bien, el municipio de Puerto Nare inicio dos procedimientos administrativos contra Ecopetrol S.A., dirigidos a que declarara y pagara el impuesto de alumbrado público por el año gravable 2014 y los dividió en dos semestres así: i. Primer semestre de 2014: - Mediante emplazamiento previo No. EP-0585-14-07 del 5 de septiembre de 2014 el municipio de Puerto Nare requirió a Ecopetrol S.A. para que presentara la declaración y pago del impuesto de alumbrado público de los meses de enero a junio de 2014.
Además, indicó que debía pagar la sanción por extemporaneidad del 10% del total del impuesto a cargo por cada mes y los intereses de mora. Dijo el municipio que el impuesto de alumbrado público era de causación mensual y conforme el Decreto Municipal 062 de 2013 se reglamentó la liquidación y pago de los contribuyentes clasificados como grandes consumidores de energía o usuarios no regulados, acto que fue notificado a Ecopetrol S.A. a través de Oficio 3200-05-07-074.
Que en el artículo 4° del Decreto 402 del 16 de diciembre de 2013 se estableció el último día hábil del mes siguiente a la fecha de recibo de la factura de consumo de energía como fecha de vencimiento de la declaración y pago del tributo de usuarios no regulados o grandes consumidores. También se indica que la tarifa sería del 8%. Se advierte que la Tesorería municipal sustentó el emplazamiento en la información entregada por la empresa Emgesa sobre el valor facturado.
Y que se revisó la información de la empresa Emgesa sobre el valor facturado a Ecopetrol S.A. por venta de energía eléctrica reportada en el Sistema Único de Información -SUI- para los meses de enero a junio de 2014, lo que arrojó un valor de $153.478.732. Se transcribe en lo pertinente el Acuerdo 021 de 2013 y diferentes sentencias del Consejo de Estado sobre el impuesto de alumbrado público. 54 Páginas 101 a 106 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 19 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare - Liquidación de aforo No. LA-585-15-02 del 7 de septiembre de 201554, a través de la cual el municipio realizó la liquidación del impuesto de alumbrado público del primer semestre del año gravable 2014.
Se dice en el acto administrativo que la Tesorería municipal emplazó a Ecopetrol por la vigencia fiscal del primer semestre de 2014 y por medio de Resolución No. 3200-23-02-023 de 2015 lo sancionó por no haberlo hecho. Que a través del Decreto 062 de 2013 se reglamentó la liquidación y pago de los contribuyentes clasificados como grandes consumidores de energía o usuario no regulados y se estableció que éstos podían presentar declaración privada y pagar en una entidad financiera autorizada dentro de los 30 días siguientes al recibo de la factura del consumo de energía del mes anterior, decisión que fue notificada a Ecopetrol.
Que a través del Decreto No. 402 del 16 de diciembre de 2013 se estableció como fecha de vencimiento para la declaración y pago del tributo de tales usuarios el último día hábil del mes siguiente a la fecha de recibo de la factura del consumo de energía, así como el formulario oficial para la liquidación y pago del impuesto de declaración mensual de alumbrado público.
Lo anterior en concordancia con el artículo 268 del Acuerdo No. 021 de 2013, que determina que los responsables de los impuestos municipales estarán obligados a presentar las declaraciones, relaciones o informes previstos en el mismo, y se establece que los contribuyentes de impuestos municipales están obligados a presentar la declaración y liquidación privada del impuesto de alumbrado público.
Se precisa que Ecopetrol pagó el impuesto de alumbrado público por los años gravables 2011, 2012 y 2013, luego de surtido el trámite de emplazamiento, resolución, sanción, liquidación de aforo y/o mandamiento de pago, correspondiente a cada proceso tributario. Se resalta que las tarifas del impuesto de alumbrado público no son fijadas por estudios previos técnicos de costos y beneficios, ni existe la exigencia de la razonabilidad y proporcionalidad frente al costo que demanda prestar el servicio.
Se advierte que el tributo no viola el Código de petróleos ni el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Y que el Acuerdo 021 de 2013 contiene la base gravable, hecho generador y materia imponible necesarios para su cobro y administración. Que como se trata de un impuesto y no una tasa, no se exige una contraprestación del municipio para su cobro, recaudo y administración. Para el cobro del tributo no se requiere la prestación efectiva del servicio, se trata de un derecho colectivo que las entidades territoriales deben suministrar.
El 55 Páginas 111 a 119 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 20 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare hecho generador consiste en ser usuario potencial del servicio de alumbrado público.
También se indica que la tarifa es del 8% sobre el valor facturado para actividades de contribuyentes industriales y que el impuesto mínimo no puede ser inferior a 4 salarios mínimos mensuales legales vigentes por cada mes de liquidación y pago del tributo. Que para establecer la base gravable se consideró la información de la empresa de energía Emgesa sobre el valor facturado a Ecopetrol S.A. por venta de energía eléctrica y reportada al Sistema Único de Información para los meses de enero a junio de 2014, por valor total de $1.978.484.150.
Se precisa que aplicada la tarifa a Ecopetrol se liquida la suma de $153.479.000, sin perjuicio de los intereses moratorios hasta la fecha del pago total de la obligación. Y que el contribuyente no presentó la liquidación solicitada por el municipio de Puerto Nare, y que de acuerdo a la información recaudada procedía proferir liquidación de Aforo, con fundamento en el Acuerdo 021 de 2013 y la jurisprudencia del Consejo de Estado. - Resolución No. 3200-23-02-01 del 3 de febrero de 201655, a través de la cual se resolvió un recurso de reconsideración contra el anterior acto administrativo y se confirmó. Al respecto se dijo que no se había expedido un nuevo marco normativo cuyos elementos legales exoneraran a algún contribuyente y que el impuesto regulado por los Acuerdos Nos. 011 de 2008 y 021 de 2013 contenía la base gravable, hecho generador y materia imponible necesarios para el cobro y administración. El hecho generador es ser usuario del servicio de energía. Se dice que Ecopetrol en cumplimiento de los Decretos 062 y 402 de 2013 y el Acuerdo No. 021 de 2013 estaba obligada para la vigencia 2014 a presentar la declaración del impuesto de alumbrado público.
Que jurisprudencialmente se ha dicho que el impuesto de alumbrado público para su cobro no exige la prestación efectiva del servicio. El servicio de alumbrado público es un derecho colectivo que los municipios deben suministrar oportunamente y el hecho generador del tributo consiste en ser usuario potencial del servicio de alumbrado público.
Que en el proceso no se había consultado ni informado sobre el costo de prestación del servicio público de alumbrado, su expansión y mantenimiento como para sostener que existe un cobro exagerado en la vigencia 2014. Igualmente, que el tributo no exige acreditar tarifas razonables y proporcionales al costo que demanda prestar el servicio. 21 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Se precisa que el impuesto de alumbrado público no infringe los artículos 16 del Código de Petróleos y 27 de la Ley 141 de 1994 porque no tiene como finalidad gravar la actividad de explotación de petróleo.
Y se dice que no es aplicable el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, referente a la sujeción al Plan de Desarrollo. ii. Segundo semestre de 2014: - Por medio de emplazamiento previo No. EP-0585-15-06 del 15 de abril de 2015, el municipio de Puerto Nare requirió a Ecopetrol S.A. para que presentara la declaración y pago del impuesto de alumbrado público de los meses de julio a diciembre de 2014.
Además, se indicó que debía pagar la sanción por extemporaneidad del 10% del total del impuesto a cargo por cada mes y los intereses de mora56. Aunque el municipio reiteró los argumentos del emplazamiento previo No. EP- 0585-14-07 del 5 de septiembre de 2014, indicó que la Tesorería había verificado el valor facturado por Emgesa S.A. E.S.P. a Ecopetrol por la venta de energía de los meses de julio a diciembre de 2014, lo que ascendió a $1.420.176.650 y que al aplicar la tarifa del 8% la empresa debió liquidar y pagar al municipio la suma de $113.614.132 por el impuesto, sin perjuicio de las sanciones por extemporaneidad e intereses moratorios hasta la fecha del pago total de la obligación. Destaca que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado no es necesario que el contribuyente sea un beneficiario directo del servicio de alumbrado público.
Tampoco se desconoció el Código de Petróleos, y no se requiere que las tarifas sean fijadas previos estudios técnicos de costos y beneficios y criterios de razonabilidad frente al costo que demanda prestar el servicio. - Liquidación oficial de aforo No. LA-585-15-03 del 7 de septiembre de 201557, a través de la cual se realizó la liquidación del impuesto de alumbrado público del segundo semestre del año gravable 2014.
Se dice en el acto administrativo que la Tesorería municipal emplazó a Ecopetrol por la vigencia fiscal del segundo semestre de 2014 y que por medio de la Resolución No. 3200-23-02-036 de 2015 lo sancionó por no haberlo hecho. Se reiteran los argumentos expuestos en la liquidación de aforo No. LA-585- 15-02 del 7 de septiembre de 2015 y se estableció la base gravable en la suma de $1.420.176.650, que corresponde a la venta de energía eléctrica de Emgesa a Ecopetrol S.A. entre los meses de julio a diciembre de 2014. 56 Páginas 135 a 138 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 57 Páginas 139 a 145 del archivo ídem. 22 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Y se dice que a ese valor se aplicó la tarifa del 8% y se liquidó el impuesto de alumbrado público en $113.614.000, sin perjuicio de los intereses moratorios hasta la fecha del pago total de la obligación. - Resolución No. 3200-23-02-02 del 3 de febrero de 201658, a través de la cual se revolvió un recurso de reconsideración contra el anterior acto administrativo y se confirmó. Se dice que mediante el Acuerdo No. 021 del 30 de noviembre de 2013 el Concejo del municipio de Puerto Nare expidió la normativa sustantiva, sancionatoria y procedimental aplicable a los ingresos tributarios, no tributarios y rentas de destinación específica59.
Que en el capítulo 7° se reguló el impuesto de alumbrado público y en el artículo 89 se indica que estaba autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Que en el artículo 90 se fijaron los elementos del tributo así: - Sujeto activo: Municipio de Puerto Nare. - Sujeto pasivo: Como contribuyentes o responsables del pago del impuesto, las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que realicen el hecho generador. - Hecho generador: El impuesto recaerá sobre todos los usuarios residenciales, entidades oficiales, usuarios no residenciales de las actividades industriales, comerciales y de servicios y usuarios regulados y no regulados del servicio de energía eléctrica en el municipio de Puerto Nare. - Base gravable: será el costo de la demanda o el consumo de energía eléctrica (CU), tomado antes de contribución o subsidios.
Esto incluye a la energía alternativa, cogenerada y autogenerada. - Tarifas: se determina que el tributo se establece con base en el estrato y uso aplicando las siguientes tarifas: ESTRATO-USO TARIFA SOBRE CONSUMO ESTRATO 1 6% ESTRATO 2 6% ESTRATO 3 8% ESTRATO 4 8% SECTOR INDUSTRIAL 8% SECTOR COMERCIAL 8% SECTOR OFICIAL 7% 58 Páginas 147 a 158 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”.. 59 Páginas 130 a 134 del archivo ídem. 23 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare - Causación: se indica que el impuesto se causa en forma mensual, para efectos de facturación, liquidación y cobro.
El artículo 92 establece el sistema de recaudo por facturación y dispone que el impuesto de alumbrado público será facturado y cobrado al usuario residencial o no residencial, a través de la factura del servicio público de energía de la empresa que suministre el servicio, aplicando las tarifas fijadas en el Acuerdo. En el artículo 93 se dice que son agentes de recaudo del impuesto, las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía, conforme convenio de recaudo y aplicación de recursos al costo del servicio de alumbrado público.
Por su parte, el canon 94 establece el sistema de recaudo por liquidación y dispone que los usuarios no regulados, usuarios finales o grandes consumidores de energía eléctrica, designados por la Tesorería municipal, presentarían la liquidación privada y pago del impuesto de alumbrado público, en forma mensual, en los plazos y formularios establecidos por la administración municipal, aplicando las tarifas fijadas en el Acuerdo 021 de 2013.
En el parágrafo se prevé que los contribuyentes del impuesto de alumbrado público pagarán el tributo al momento de presentar la declaración privada en las entidades financieras autorizadas por la tesorería. Y el artículo 95 establece un impuesto mínimo de alumbrado público, equivalente a cuatro salarios mínimos mensuales legales para los siguientes contribuyentes y actividades económicas: ACTIVIDAD IMPUESTO MÍNIMO Extracción explotación de canteras o minas, transformación y comercialización de sus derivados. 4 SMLMV Generación, transmisión, distribución o comercialización de energía eléctrica. 4 SMLMV Que se trata de un impuesto y no una tasa como pretende señalar la parte actora.
Con este impuesto no se obtiene un beneficio real o una contraprestación por el servicio prestado. Que el servicio de alumbrado público es colectivo y general, no se presta a nadie en particular, y no es posible establecer el grado o la magnitud del beneficio que puedan recibir las personas, naturales o jurídicas individualmente consideradas.
Incluso pueden ser beneficiarios las personas naturales independientemente de que habiten o no en el municipio correspondiente. Dadas “esas circunstancias de generalidad e impersonalidad, precisamente lo que el legislador ha autorizado es la fijación de un impuesto, que como es sabido tiene características y elementos opuestos a la tasa, en tanto en cuanto tiene como hecho generador situaciones 24 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare que no comportan una prestación directa e individual y su pago no es, entonces, una contraprestación (…)”60.
En efecto como lo explica el municipio de Puerto Nare el tributo no supone una contraprestación, se trata de un impuesto y no de una tasa. Sin embargo, considera esta Corporación que le asiste razón a la demandante cuando afirma que para el año gravable 2014 no estaba obligado a presentar la declaración y pagar el impuesto de alumbrado público por lo siguiente: El Acuerdo No. 021 de 2013, fijó dos sistemas de recaudo del tributo: (i) por facturación y (ii) por liquidación. En cuanto al segundo sistema y conforme con el artículo 94 del Acuerdo No. 021 de 2013 transcrito, la tesorería municipal designa los usuarios no regulados, finales y grandes consumidores de energía que deben presentar la liquidación privada y pagar el aludido tributo.
Es decir, para que exista el deber formal de declarar el impuesto de alumbrado público y la consiguiente obligación de pagar el mismo bajo el sistema de recaudo por liquidación, se requiere que el municipio de Puerto Nare expida previamente un acto administrativo designando a un usuario como contribuyente del tributo. Mediante la Resolución No. 0117 del 15 de diciembre de 2014 se designó a Ecopetrol S.A. para el recaudo por el sistema de liquidación del impuesto de alumbrado público en los siguientes términos61: “(…)
ARTÍCULO PRIMERO: Designar para efectos de presentación de liquidación privada mensual y recaudo del Impuesto de Alumbrado Público a partir del mes de Enero de 2015, al siguiente usuario No regulado. Usuario Final o Gran Consumidor de Energía Eléctrica. CONTRIBUYENTE IDENTIFICACIÓN ECOPETROL SA 899999068-1 Parágrafo uno: El contribuyente deberá presentar la declaración en el formulario oficial para liquidación y pago mensual del impuesto de alumbrado público Parágrafo Transitorio: El contribuyente del impuesto de alumbrado público podrá presentar declaración anual, correspondiente al año gravable 2014, antes del 28 de febrero de 2015 (…)”62.
(Subrayas fuera del texto) Así entonces, la designación de Ecopetrol como obligado para presentar la liquidación privada mensual y pago del impuesto de alumbrado público se hizo con efectos a partir de enero de 2015. 60 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 6 de mayo de 2010. Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
Radicación No. 08001-23-31-000-2001- 02369-01. 61 Páginas 121 y 122 del archivo “001Demanda201601478” de la subcarpeta “00ExpedienteEscaneado201601478”. 62 Página 122 del archivo ídem. 25 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Sin embargo, frente a la vigencia fiscal 2014 en el parágrafo transitorio se determinó que Ecopetrol S.A. podría presentar la declaración anual hasta antes del 28 de febrero de 2015.
De acuerdo con lo expuesto, se dejó al arbitrio de Ecopetrol la posibilidad de presentar tal declaración respecto del año gravable 2014, pero esa situación no implica que la empresa tenía el deber de declarar ese período fiscal o que la determinación de la Resolución 0117 de 2014 se hizo extensiva a esa vigencia. Los argumentos centrales en las Liquidaciones de Aforo Nos. LA-585-15-02 y LA-585-15-03 del 7 de septiembre de 2015 y las Resoluciones Nos. 3200-23- 02-01 y 3200-23-02-02 del 3 de febrero de 2016, a través de las cuales se liquidó el impuesto de alumbrado público por el período fiscal 2014 y se resolvieron los recursos de reconsideración, eran: (i) que el Decreto 062 de 2013, reglamentó la liquidación y pago de los contribuyentes clasificados como grandes consumidores de energía o usuarios no regulados;
(ii) que el Decreto No. 402 de 2013 estableció en su artículo cuarto la fecha de vencimiento para la declaración y pago del impuesto de alumbrado público de usuarios no regulados o grandes consumidores; (iii) que el artículo 268 del Acuerdo No. 021 de 2013 determina que los responsables de los impuestos municipales están obligados a presentar las declaraciones previstas en esa norma, estándolo respecto de la declaración y liquidación privada del impuesto de alumbrado público, y (iv) que Ecopetrol S.A. pagó el tributo por los años gravables 2011 a 2013.
La liquidación de aforo es el medio a través del cual, previo agotamiento de una serie de etapas como el emplazamiento para declarar y la resolución sanción, se determina oficialmente el impuesto al contribuyente que persiste en la omisión de presentar el denuncio tributario63. Sin embargo, conforme con el Acuerdo 021 de 2013 para que Ecopetrol tuviera la obligación de declarar y pagar el impuesto de alumbrado público por la vigencia fiscal de 2014 bajo el sistema de recaudo por liquidación, debió expedirse previamente el acto de designación por el municipio de Puerto Nare y, conforme con las pruebas que obran en el expediente, no aparece que así lo haya hecho.
Entonces, si no existía la obligación formal de declarar y pagar el tributo, la administración municipal no podía expedir la liquidación de aforo en la que estableció el impuesto a cargo de la empresa demandante. De allí que las Liquidaciones de Aforo Nos. LA-585-15-02 y LA-585-15-03 del 7 de septiembre de 2015 y las Resoluciones Nos. 3200-23-02-01 y 3200-23- 02-02 del 3 de febrero de 2016, se encuentren viciadas de nulidad por no ajustarse a lo previsto en el Acuerdo No. 021 de 2013. 63 Consejo de Estado.
Sala de lo contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de septiembre de 2009. Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación No. 76001-23- 31-000-2004-00345-01816494). 26 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Cabe destacar que las Resoluciones Nos. 3200-23-02-023 del 15 de abril de 2015 3200-23-02-036 del 5 de junio de 2015, 3200-23-02-039 del 5 de junio de 2015 y 32-00-23-02-049 del 13 de agosto de 2015, a través de las cuales el municipio de Puerto Nare sancionó a Ecopetrol S.A. por no declarar el impuesto de alumbrado público y resolvió los recursos de reconsideración, y que fueron mencionadas en los hechos de la demanda fueron anuladas por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la sentencia No. 056 del 11 de marzo de 2020 en el expediente 05001-23-33-000-2016-00224-0064.
El argumento en dicha providencia para anular esos actos fue que conforme al Acuerdo 021 del 30 de noviembre de 2013 el municipio de Puerto Nare debió haber designado a Ecopetrol S.A. como contribuyente del impuesto de alumbrado público para el año 2014 bajo el sistema de liquidación, y sólo lo hizo a partir de enero de 2015. Por eso, para el año 2014 no estaba obligado a declarar según se establece en el artículo 94 del Acuerdo No. 021 de 2013.
Además, en la Resolución No. 0117 del 15 de diciembre de 2014 se estableció que el contribuyente “podrá presentar declaración anual, correspondiente al año gravable 2014, antes del 28 de febrero de 2015”, lo que puede dar a entender que era facultativa dicha obligación. Esa providencia fue confirmada por el Consejo de Estado mediante fallo del 25 de noviembre de 202165, en el que concluyó que: “(…) Pero, adicionalmente, se debe tener presente que en los actos demandados igualmente se hizo alusión al Acuerdo 021 de 2013, norma vigente para el periodo fiscal 2014 y, por ende, aplicable en este asunto, conforme con el cual, para utilizarse el sistema de liquidación del tributo se requería de «designados por la tesorería municipal» que así lo dispusiera en relación con los usuarios no regulados, los usuarios finales o grandes consumidores de energía eléctrica.
Es así que, para que se le impusiera el deber formal de declarar el impuesto de alumbrado público a un determinado contribuyente, el municipio de Puerto Nare, de manera previa, debía expedir el acto administrativo de designación, acto que, en el caso concreto, conforme con lo probado en el expediente, se concretó con la Resolución 0117 del 14 de diciembre de 2014, a partir de enero de 2015, aspecto que no se discute en este asunto.
En relación con la vigencia fiscal 2014, objeto de estudio, es cierto que en el parágrafo transitorio del artículo primero de la Resolución 0117 de 2014 se previó que el contribuyente del impuesto de alumbrado público –Ecopetrol- «podrá presentar declaración anual, correspondiente al año gravable 2014, antes del 28 de febrero de 2015», lo que no supone, en criterio de la Sala, que el acto de asignación para el año 2015 y, por ende, la imposición del deber formal de presentar declaración del impuesto se pueda hacer extensivo para un periodo anterior (2014), dando lugar a la imposición de la sanción por no declarar, tanto es así, que el fundamento de los actos demandados en este proceso no lo constituye el incumplimiento del plazo fijado en la Resolución 0117 de 2014. 64 Información tomada del sistema de consulta judicial SAMAI. 65 Ídem. 27 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Teniendo en cuenta lo expuesto se concluye que, si el Acuerdo 021 de 2013, norma que goza de presunción de legalidad y, por ende, de estricto cumplimiento, dispuso que la obligación formal de declarar el impuesto de alumbrado público en el municipio de Puerto Nare depende de la designación por parte de la tesorería municipal como obligado y, en el expediente no obra prueba en la que conste que, a Ecopetrol, durante el año 2014, se le designó para cumplir con dicho deber, es claro que, ante la inexistencia del deber formal de declarar en dicho periodo, la sanción impuesta por su incumplimiento, se torna improcedente (…)”66. - Falsa motivación La motivación se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho que tiene en cuenta la administración para proferir el acto administrativo.
Cuando los hechos o los supuestos de derecho no existen o se consignan de manera equivocada en el acto administrativo se puede afirmar que la decisión está viciada de nulidad por falsa motivación. También se presenta este vicio cuando los hechos son apreciados de manera equivocada67. Sobre la falsa motivación, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: “(…) El artículo 137 del CPACA estableció como causal de nulidad de los actos administrativos, entre otras, la falsa motivación, vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los fundamentos de hecho y de derecho que se tienen en cuenta para su expedición.68 Su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de la voluntad de la administración. (…) La falsa motivación, entonces, ocurre cuando no existe concordancia entre la realidad fáctica y jurídica en la que debió fundamentarse el acto administrativo y las razones de esta índole que quedaron consignados en la decisión.69 En otros términos, esta causal de nulidad tiene su origen en la falta 66 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación No. 05001-23-33- 000-2016-00224-01. 67 Así lo explica el Consejo de Estado en fallo del 15 de marzo de 2012 con ponencia de la Doctora MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA: “(…) Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.
Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión”. 68 En relación con el vicio de falsa motivación puede examinarse la siguiente providencia: Auto del Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 110010325000201600089 00. Número: 0461-2016. Suspensión provisional. Actor: Nación, Fiscalía General de la Nación. Demandado: Edith Amanda Huertas Jurado. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Bogotá, D. C. 19 de julio de 2018. 69 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda.
Procesos acumulados con los siguientes Radicados: 11001-03-25-000-2016-00019-00 (0034- 2016) Acumulados: 11001-03- 25-000-2016-00025-00 (0052-2016) 11001-03-25-000-2016-00048-00 (0156-2016) 11001-03-25-000- 28 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare de veracidad de las razones de hecho y de derecho que sustentaron el acto y que contradicen las que sí corresponden con la realidad.70 71.
(…) Es claro así, que para la configuración de este vicio es preciso que se cumplan los presupuestos enunciados. De otro lado, quien alega la existencia de esta causal de nulidad tiene la carga probatoria de demostrarla, en tanto que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad (artículo 88 CPACA).72” 73 El demandante argumenta que la tarifa del impuesto de alumbrado público debe ser razonable y proporcional con respecto al costo que demanda prestar el servicio de alumbrado público a la comunidad.
Que el tributo si exige una contraprestación del servicio de alumbrado para su cobro y, que Ecopetrol por su actividad de explotación y producción de hidrocarburos no está sujeto a los impuestos locales. Los argumentos expuestos no encuadran dentro del vicio de falsa motivación, llevan a considerar si por esas razones se puede afirmar que se desconocieron las normas constitucionales y legales en que debían fundarse los actos administrativos.
En lo que respecta al cuestionamiento sobre la tarifa del impuesto de alumbrado público, se precisa que el artículo 97 del Acuerdo No. 021 de 2023 fue la norma que fijó la tarifa del tributo y lo hizo con base al estrato y uso. Por tanto, la parte actora debió demandar dicho acto ya que como fue advertido con anterioridad, lo que se revisa en el presente proceso es la legalidad de los actos administrativos que liquidaron un impuesto de alumbrado público y no el acto que lo creó o estableció los elementos de ese tributo.
El cuestionamiento dirigido a que el impuesto exige una contraprestación del servicio de alumbrado, ya fue resuelto. En lo que respecta al último argumento invocado por Ecopetrol, debe tenerse en cuenta que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 6 de 2016-00064-00 (0271-2016) 11001-03-25-000-2016-00052-00 (0184-2016) 11001-03-25-000-2016- 00047-00 (0155-2016) 11001-03-25-000-2016-00026-00 (0053-2016) 11001-03-24-000-2016-00002-01 (0310-2016).
Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Bogotá, D.C. 23 de marzo de 2017. 70 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 7 de junio de 2012. Expediente: 2006-00348. 71 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B Radicación: 54001-23-31-000-2009-00182-01(3555-14).
Actor: Carlos Mario David Pérez. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá, D.C. 8 de septiembre de 2017. 72 Ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 1999, Expediente: 3.443, consejero ponente Juan Alberto Polo Figueroa.
En la providencia se indicó «tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos». 73 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 5 de agosto de 2021. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 25000-23-42-000-2016-0659-01(3825-19). 29 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare noviembre de 201974 se pronunció sobre el impuesto de alumbrado público y dijo que las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales tienen la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria de su jurisdicción de conformidad con las pautas dadas por el legislador, dentro de los parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y, de equidad.
En ese fallo la Corporación estableció las siguientes reglas: i. El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público son los municipios. ii. El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural, y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. iii.
En cuanto a las fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público, fijó cinco subreglas: a. En consideración al carácter de usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Indicó que ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, ya que tiene relación con el hecho generador. b. En consideración de la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios.
Consideró que la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. c. En consideración al impuesto de industria y comercio. Señaló que el impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador. d. En consideración de la existencia de activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas.
En ese evento determinó que las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía o de líneas de 74 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de noviembre de 2019.
Consejero ponente: Milton Chávez García. Expediente No. 05001-23-33-000-2014- 00826-01(23103). 30 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público. e. En consideración a la prueba de la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público de las empresas que tiene activos en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas.
Indicó que tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. iv. En cuanto a la base gravable del impuesto sobre el alumbrado público, fijó tres sub reglas: a. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica. b. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica. c. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. v. En cuanto a la tarifa, también consagró dos subreglas, en los siguientes términos: a. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables o proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad. b. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo.
Así entonces, resulta cierto que el impuesto de alumbrado público no grava la actividad de explotación y producción de hidrocarburos. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos materiales no renovables, como el gas, o que tengan activos 31 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica, serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
Así las cosas, el vicio alegado por la parte actora no prospera. 8.8 Conclusión Se concluye que, las Liquidaciones de Aforo Nos. LA-585-15-02 y LA-585-15- 03 del 7 de septiembre de 2015 y las Resoluciones Nos. 3200-23-02-01 y 3200-23-02-02 del 3 de febrero de 2016, mediante las cuales el municipio de Puerto Nare impone a Ecopetrol S.A. la liquidación y pago del impuesto de alumbrado público del primer y segundo semestre de 2014 y resolvió los recursos de reconsideración están viciadas de nulidad por infringir las normas Constitucionales y legales en que debían fundarse.
Por lo tanto, la Sala DECLARARÁ la nulidad de estos actos administrativos. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se DECLARARÁ que Ecopetrol S.A. no tiene la obligación de liquidar y pagar el impuesto de alumbrado público en el municipio de Puerto Nare por el año gravable 2014, ni tiene deuda alguna con el Municipio por este concepto.
En caso que la sociedad demandante haya efectuado algún pago por tal concepto, se ORDENARÁ al municipio de Puerto Nare - Antioquia, reintegrar la respectiva suma, debidamente actualizada en su valor como lo ordena el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con base en la siguiente fórmula: R = Rh x Índice Final Índice Inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo pagado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se hizo el pago, por el vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Finalmente, se negará la pretensión dirigida a que no se declare que no son de su cargo las costas en que incurrió el municipio con la actuación administrativa ni las de este proceso.
Lo anterior teniendo en cuenta que las costas sólo se dan en aquellos asuntos expresamente señalados por la ley y no en trámites administrativos. 8.9 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que en la sentencia se deberá disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, salvo en los procesos en que se ventile un interés público. 32 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare Y que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
El artículo 365 del CGP dispone sobre la condena en costas lo siguiente: “(…) Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión (…)”. Como en este caso se accede parcialmente a las pretensiones, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA
1. SE DECLARA LA NULIDAD de las Liquidaciones de Aforo Nos. LA- 585-15-02 y LA-585-15-03 del 7 de septiembre de 2015 y las Resoluciones Nos. 3200-23-02-01 y 3200-23-02-02 del 3 de febrero de 2016, expedidas por el municipio de Puerto Nare, por las razones expuestas. 2. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, SE DECLARA que Ecopetrol S.A. no tiene la obligación de liquidar y pagar el impuesto de alumbrado público en el municipio de Puerto Nare por el año gravable 2014, ni tiene deuda alguna con el Municipio por este concepto.
En caso de que Ecopetrol S.A. haya efectuado algún pago por tal concepto, se ORDENA al municipio de Puerto Nare - Antioquia reintegrar la respectiva suma debidamente actualizada en su valor con base en la formula indicada en la parte motiva de esta sentencia.
3. SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda.
4. NO SE CONDENA EN COSTAS EN ESTA INSTANCIA. 5.
NOTIFÍQUESE por la Secretaría de la Corporación la presente sentencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA. 33 Sentencia de primera instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Tributario- Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01478-00 ECOPETROL S.A. vs Municipio de Puerto Nare 6. Una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.
7. SE RECONOCE PERSONERÍA al abogado Carlos Mario García Restrepo, portador de la Tarjeta Profesional No. 52.447 del Consejo Superior de la Judicatura para representar los intereses de la entidad demandada en el proceso de la referencia, en los términos del poder visible en el archivo “01PoderDemandado201601478”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el Acta No. 93. LAS MAGISTRADAS, ADRIANA BERNAL VÉLEZ ÁLVARO CRUZ RIAÑO SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO