TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, veintinueve (29) de agosto de dos mil veintitrés (2023) SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrado ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Ejecutivo Asunto: Apelación de auto que negó el mandamiento de pago Radicación: N° 70001-33-33-007-2014-00119-02 Demandante: LUIS FERNANDO BUELVAS PÉREZ Demandado: MUNICIPIO DE EL ROBLE Procedencia Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo Tema: Niega mandamiento de pago / Requisitos del título ejecutivo derivado de una sentencia judicial / título ejecutivo simple o complejo / solicitud de cumplimiento de sentencia judicial / Revoca
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Decide la Sala, sobre el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 9 de junio de 2022, que negó librar el mandamiento de pago dentro del PROCESO EJECUTIVO iniciado por Luis Fernando Buelvas Pérez contra el Municipio del Roble. 2.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES: Solicita el ejecutante, por conducto de apoderado judicial, que se libre mandamiento de pago a su favor y en contra del Municipio del Roble, por los siguientes valores: Por la suma de CINCUENTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M/L ($52.766.757), como Capital, por concepto de Prestaciones Sociales Indexadas más los respectivos intereses.
Por los intereses Moratorios como vienen liquidados y hasta cuando se realice el pago total de la obligación. Por la liquidación de costas como agencias en derecho causadas en la primera instancia Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 a cargo de la entidad demandada, como viene ordenado en la sentencia, las cuales se liquidarán con sus respectivos intereses.
Por la liquidación de costas como agencias en derecho causadas en la segunda instancia a cargo de la entidad demandada, como viene ordenado en la sentencia, las cuales se liquidarán con sus respectivos intereses. Por la liquidación de costas como agencias en derecho causadas dentro del presente proceso ejecutivo, las cuales se tasarán y liquidarán por la Secretaría de este despacho. 2.2.
SUPUESTOS FÁCTICOS: el señor Luis Fernando Buelvas Pérez, haciendo uso del MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, presentó Demanda en contra del MUNICIPIO DE EL ROBLE (SUCRE), para que, se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio S/N de fecha 1º de diciembre de 2010, que le negó el reconocimiento y pago de los derechos salariales y prestacionales causados en el periodo comprendido entre 4 de marzo de 2004 al 4 de enero de 2008 cuando se desempeñó en el cargo de Secretario General del municipio de El Roble - Sucre.
Que dicha demanda le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, quien profirió sentencia el 27 de enero de 2017 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 14 de agosto de 2017. Indica que, el Municipio del Roble pese a los requerimientos que se le han hecho, a la fecha de presentación de esta solicitud, no le ha dado cumplimiento a la condena impuesta en la Sentencia.
2.3. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA: Mediante providencia del 9 de junio de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo se abstuvo de librar el mandamiento de pago deprecado. Decisión que se notificó a las partes el día 10 de junio de 2022. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte ejecutante interpuso recurso de apelación mediante escrito del 16 junio de 20221. 1 Fls. 86-95 Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 Mediante auto proferido el 12 de julio de 2022, se concedió el recurso de apelación presentado contra el auto del 9 de junio de 2022, en el efecto suspensivo.
DE LA PROVIDENCIA APELADA: El 9 de junio de 2022, el A quo resolvió negar el mandamiento de pago solicitado, al considerar que entre los anexos de la demanda no se aporta la prueba de que el ejecutante haya presentado la solicitud de pago a la entidad demandada. Al respecto es necesario destacar que, por tratarse de un título ejecutivo complejo, con la solicitud de ejecución deben acompañarse otros documentos, haciendo una interpretación armónica de las normas procesales actuales.
En efecto, no hay constancia que el señor LUIS FERNANDO BUELVAS PÉREZ haya solicitado a la demandada el cumplimiento de la sentencia. Sobre el particular, el artículo 192 del CPACA, señala: “ARTÍCULO 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas: (…) Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud del pago correspondiente a la entidad obligada.” (Negrillas del Juzgado) Acerca de este tema, el tratadista MAURICIO RODRÍGUEZ TAMAYO, señala que con la solicitud de ejecución deberá acompañarse “los documentos que acrediten el cobro de la condena ante la respectiva entidad pública o particular encargado de su atención…”2 Así las cosas, como no se acreditó la “solicitud del pago” o cobro, se concluye que no se logra conformar el título ejecutivo complejo, toda vez que la ausencia de ese documento con la demanda le impide al juzgado librar el mandamiento pago que se pretende.
2.5. DEL RECURSO Y SU FUNDAMENTO: Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte ejecutante interpuso recurso de apelación mediante escrito del 16 de junio de 2022. En este, solicitó que se revocara la decisión del A quo y en su lugar, se libre el mandamiento de pago, sosteniendo que, el artículo 298 del CPACA expresa que si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato, hecho que no impide que trascurrido 10 meses, se acuda al proceso ejecutivo, es decir, antes de cumplido un año. 2 RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando.
“LA ACCIÓN EJECUTIVA ANTE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA”. 4ª Edición. Liberia Jurídica Sánchez R. Ltda. pag. 315. Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 Aun cuando el artículo en mención no señala un procedimiento especial para exigir el cumplimiento de la sentencia, tampoco prevé de manera expresa las consecuencias que tenga el incumplimiento de la misma, la aplicación de este mecanismo, dispuesto en el penúltimo inciso del art. 192 del CPACA, no constituye requisito para acudir a la demanda ejecutiva, De modo que, resulta imposible creer que por no aportarse con la demanda el requerimiento al demandado para que cumpliera la sentencia, se niegue el mandamiento de Pago, cuando ello no constituye requisito del título ejecutivo.
3. LA FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA PARA DECIDIR
3.1. PROCEDENCIA DEL RECURSO. El auto que negó librar el mandamiento de pago es apelable de conformidad con lo dispuesto en el artículo 438 del Código General del Proceso – CGP–3, aplicable por remisión expresa del artículo 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–4. 3.2. COMPETENCIA. El Tribunal es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo previsto en el artículo 125 del CPACA5, concordante con el artículo 243 ejusdem6. 3.3 PROBLEMA JURÍDICO.
Atendiendo la decisión apelada y la postura del recurrente, debe la Sala determinar: 3 CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO. Artículo 438. “Recursos contra el mandamiento ejecutivo. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados” (subrayado fuera del texto). 4 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Artículo 299. “De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas. Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía” (subrayado fuera del texto). 5 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Artículo 125. “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. 6 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 243. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.
También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: […] 3. El que ponga fin al proceso. […] Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”. Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 ¿Es procedente librar mandamiento de pago a favor del demandante y en contra del Municipio del Roble, considerando como título ejecutivo los documentos anexos a la demanda?
3.4. TITULO EJECUTIVO JUDICIAL. Previo a determinar el concepto de título ejecutivo, es menester expresar que el proceso ejecutivo es el medio judicial para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor. Es decir, es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que conste en un documento denominado título ejecutivo) al deudor mediante la ejecución forzada7.
El instrumento que sirve como base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo, que se define como el “documento que representa una declaración de la voluntad del juez o de las partes, es aquél que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual cabe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal debido, más los intereses y costos”8.
De igual forma, es de resaltar que el CGP previó la posibilidad de que, mediante el proceso ejecutivo, se hagan efectivas obligaciones de distinta índole, tales como las de dar una cantidad líquida de dinero (Art. 424) o una especie mueble o bienes de género distintos al dinero (Art. 426); así como obligaciones de hacer (Ibídem) y de no hacer (Art. 427).
Entonces, el ejercicio de la acción ejecutiva está supeditado al cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual en su numeral 1º lista lo que constituye un título ejecutivo cuando se trata de sentencia judicial, a la luz de los principios que rigen dicha norma, manifestando: Título Ejecutivo.
Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condena a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. (…). 3. (…) 4. (…) 7 Sobre el tema, ver: OSPINA, Fernández, Guillermo.
Régimen General de las Obligaciones. Editorial Temis 2005. Pág. 49. 8 Carnelutti, Francesco. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. Barcelona: Editorial Bosch. Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 Cuando el título de recaudo sea una providencia judicial, se podrá exigir el pago, por vía judicial, de la obligación contenida en la sentencia judicial debidamente ejecutoriada, acorde con lo dispuesto en el artículo 297 del C.P.A.C.A., entendiéndose en todo caso, que el título ejecutivo, no solo es integrado por la mera sentencia judicial, sino también, para algunos casos, por el acto administrativo emitido por la entidad demandada, que la ejecuta, cuando la misma sentencia no señala de forma expresa los valores cobrados y a los solos efectos de que la misma (la sentencia) resulte liquidable, al respecto, el H. de Consejo de Estado9, ha sostenido: “… con respecto a los procesos de ejecución en los cuales el título correspondiente se integra con la decisión o decisiones judiciales y con el acto administrativo de cumplimiento, se pueden presentar estas situaciones: primero, que el título de ejecución lo integren la sentencia y el acto de cumplimiento ceñido rigurosamente a la decisión judicial, en cuyo caso ninguna duda cabe sobre su mérito ejecutivo; segundo, que el título aducido se componga de la providencia judicial y del acto administrativo no satisfactorio de la decisión del Juez, evento en el cual el título también presta mérito de ejecución; tercero, que el título lo integren la sentencia condenatoria y el acto de cumplimiento que se aparta parcialmente de la obligación allí contenida, en cuyo caso también presta mérito ejecutivo, y cuarto, bien podría suceder que el título lo integren la sentencia de condena y el acto de cumplimiento, pero que éste desborde o exceda la obligación señalada en el fallo, en cuyo caso el Juez tendría facultad para ordenar el mandamiento ejecutivo, solamente, desde luego, hasta el límite obligacional impuesto en la sentencia. Se deduce de lo anterior que en materia de títulos complejos integrados por la sentencia y el respectivo acto de cumplimiento, el juzgador conserva poder de interpretación del título en orden a librar el mandamiento de pago con estricta sujeción a la sentencia, todo ello para favorecer el principio de la salvaguarda del interés general y de la cosa juzgada.
En el caso examinado, entonces, la decisión judicial acompañada del acto de cumplimiento acorde con la sentencia, presta mérito ejecutivo. No podía ser de otra manera, porque la idea de que los actos administrativos de ejecución o cumplimiento de fallos judiciales vuelvan a ser demandados ante esta jurisdicción por violar o incumplir los fallos que dicen cumplir, como lo sugiere el a quo, genera un círculo vicioso, irrazonable por lo mismo, y francamente atentatorio de la cosa juzgada, y de la eficacia de la justicia. Excepcionalmente se podrían admitir acciones de nulidad contra esos actos, si diciendo cumplir el fallo, crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas no relacionadas o independientes del fallo, pues en tal caso se estaría frente a un nuevo acto administrativo, y no frente a uno de mera ejecución de sentencias.” De acuerdo con lo anterior, cuando el título ejecutivo es judicial, generalmente es complejo, pues estará conformado por la copia auténtica de la sentencia, con las respectivas constancias de notificación y, ejecutoria y, por el acto administrativo con el que la Administración pretende dar cumplimiento a lo ordenado en esta.
Una vez aportados estos documentos y, previo a iniciar el proceso ejecutivo, es necesario que el juez determine si el título ejecutivo complejo cumple con los requisitos establecidos por la ley, es decir que el documento que se aporta tenga el carácter de título ejecutivo y, que contenga una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado.
(Subrayas de la Sala) 9 Auto del 27 de mayo de 1998, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Expediente 13864. C. P. Germán Rodríguez Villamizar. Citado en el Auto de 30 de mayo de 2013. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Expediente 18057. M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Reiterado en auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Honorable Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta C. P.: Dra. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ.
Radicación número: 25000232700020110017801 Actor: CLÍNICA DEL COUNTRY S.A. Número Interno: 19250. Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 Al respecto, conviene precisar que el Consejo de Estado ha considerado que la sentencia es un título ejecutivo completo, autónomo y suficiente, por lo cual consigue ser objeto de ejecución sin tener que encontrarse ligado a un acto administrativo de reconocimiento o cumplimiento, al respecto en providencia del 11 de abril de 2018, dentro del expediente con número de radicado: 25000-23-42-000-2016-02211-01(0164-18), la sección segunda, subsección B, del Consejo de Estado, indicó: Así las cosas, esta Sección ha considerado que la sentencia puede ser un título ejecutivo autónomo, por lo cual consigue ser objeto de ejecución sin tener que encontrarse ligado a un acto administrativo de reconocimiento.
(…), en sentencia de tutela del 18 de febrero de 2016 proferida dentro del proceso de radicación 11001- 03-15-000-2016-00153-00(AC),10 la Sección Segunda, Subsección “A”, indicó: “No obstante, esta Subsección considera que para efectos de librar mandamiento de pago de las sentencias emitidas por los funcionarios pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es requisito la copia de los actos administrativos que dieron cumplimiento a las órdenes judiciales para conformar el título ejecutivo.
Veamos: c) Regulación del proceso ejecutivo en la Ley 1437 de 2011 y el Código de Procedimiento Civil. El CPACA reguló de manera parcial e incompleta lo concerniente a los documentos que se pretendan hacer valer como título en la ejecución de las sentencias, en el artículo 297 del CPACA, el cual regula lo siguiente: “[…] Artículo 297.
Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.” (Subrayado y negrilla fuera de texto). 10 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A;
Consejero ponente: William Hernández Gómez, Sentencia de Tutela en primera Instancia de 18 de febrero de 2016, Radicación número: 11001-03-15-000-2016-00153-00(AC) Actor: Flor María Parada Gómez Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 De la norma anterior, claramente se deduce que constituyen títulos ejecutivos, además de los enunciados en los numerales 2 y 3, (i) la sentencia debidamente ejecutoriada proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y;
(ii) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. Ahora bien, según el CPC y el CPACA11la sentencia es la providencia que decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de mérito.
Por tanto, es una integralidad jurídica autónoma y suficiente con fuerza de cosa juzgada, provista de ejecutividad y ejecutoriedad para que sea debida y oportunamente cumplida. Por ello, la sentencia proferida por los jueces administrativos12, una vez ejecutoriada, constituye por sí sola el título ejecutivo idóneo para solicitar la ejecución de la sentencia, sin que sea necesario que se acompañe o anexe el acto administrativo que dio cumplimiento parcial a la sentencia. Es cierto que la norma citada13 indica que los actos administrativos expedidos por las entidades de derecho público también constituyen títulos ejecutivos.
Pero ello implica, según la interpretación de la Subsección A, que es predicable en cuando que los mismos sean los que crean, modifican o extinguen un derecho. Situación diferente se presenta cuando se trate de actos administrativos de ejecución o expedidos en cumplimiento de la sentencia judicial, porque es ésta última la que declara, constituye el derecho u ordena la condena14.
En resumen: El juez no puede exigir al ejecutante de la sentencia judicial, que anexe los actos administrativos de cumplimiento expedido por la entidad de derecho público, puesto que la sentencia judicial es completa, autónoma y suficiente.”
3.5. REQUISITOS DE FORMA Y FONDO. Para reclamar una obligación es indispensable que la misma conste en documentos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, aunado al hecho de ser clara, expresa y actualmente exigible y así lo ha preceptuado el Código General del Proceso al señalar en su artículo 422, aplicable a esta jurisdicción en virtud de la remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 lo siguiente: “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia y los demás documentos que señale la ley.
(…)” 11Ver artículo 278 del CGP. 12Concepto general que incluye los jueces, tribunales y el Consejo de Estado. 13Artículo 297 del CPACA. 12. Con criterio finalista las sentencias se pueden subclasificar de la siguiente manera: (i) Sentencia declarativa que se limita a reconocer una relación o situación jurídica ya existente. (ii) Sentencia constitutiva que crea, modifica o extingue una situación o relación jurídica.
(iii) Sentencia de condena que ordena una determinada conducta o el pago de suma dineraria. 14 Comentarios al título IX “Proceso Ejecutivo” de la Ley 1437 de 2011; Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado; Universidad Externado de Colombia, 2ª Edición; 2016; pág. 698 Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 En este orden, resulta dable precisar, como lo ha reconocido reiteradamente el H. Consejo de Estado15 “que las obligaciones ejecutables requieren de demostración documental, en la cual el Juez advierta la satisfacción de las condiciones tanto formales como de fondo.
Las formales miran que el documento o documentos conformen una unidad jurídica; que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o árbitro, etc. Las de fondo, atañen a que de ese o esos documentos, con alguno de los orígenes indicados en la norma, aparezca a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado una “obligación clara, expresa, exigible y además liquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero.” “Por obligación expresa debe entenderse aquella que aparece manifiesta en la redacción misma del título, es decir, que en el documento o documentos que contienen la obligación debe constar en forma nítida el crédito sin que para ello se deba acudir a elucubraciones o suposiciones; por obligación clara, se entiende aquella que es fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido; y, por obligación exigible la que puede demandarse por no estar pendiente de plazo o condición, es decir, la exigibilidad se debe a la que debía cumplirse de cierto término vencido, o cuando la condición haya acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo el que transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento.” Del mismo modo, se ha pronunciado, manifestando que estos requisitos de fondo o sustanciales, se satisfacen de la siguiente manera: “La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del documento, en el cual debe aparecer el crédito - deuda en forma nítida, es decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a acudir a elucubraciones o suposiciones; - La obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el documento o documentos y en sólo un sentido; y - La obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la condición ya acaeció.” 16 Con base en ello, el título ejecutivo deberá reunir los siguientes requisitos: 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de marzo de 2003, Expediente 22900. 16 Febrero 23 de 2012, Sección Cuarta, Exp.
No. 17367, citando la providencia de agosto 30 de 2007 emanada de la Sección Tercera, Rad. No. 26767. Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 Formales: Que la obligación conste en documento auténtico; emane del deudor, de su causante, de una sentencia condenatoria, o de otra providencia judicial que preste mérito ejecutivo. Sustanciales: Que del documento se deduzca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, una obligación clara, expresa, y exigible.
Entonces, el título ejecutivo supone la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. La obligación debe ser expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Debe ser clara porque los elementos de la obligación (sujeto activo, sujeto pasivo, vínculo jurídico y la prestación u objeto) están determinados o, por lo menos, pueden inferirse por la simple revisión del título ejecutivo.
Y finalmente debe ser exigible porque no está pendiente de cumplirse un plazo o condición. Dicho de otro modo la exigibilidad de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento.
A su turno, el artículo 422 del C.G.P., estatuye que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. Ahora bien, el título ejecutivo que habilita la ejecución forzada puede ser simple o complejo, legal o judicial, según la forma en que se constituya. Es simple cuando la obligación es clara, expresa y exigible, esté necesariamente contenida en un documento, será complejo cuando la obligación y sus elementos se encuentren con base en varios documentos, es legal cuando el mérito ejecutivo se lo otorgue directamente la ley, y judicial cuando el título tenga su origen en una providencia judicial.17 17 La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa, Mauricio Rodríguez Tamayo, 4ta Edición. Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 Basten las anteriores consideraciones para analizar:
4. EL CASO CONCRETO. En el sub lite tenemos que, la parte actora solicita que se revoque el auto que niega el mandamiento de pago en contra de la entidad ejecutada, por la suma ya discriminada en sus pretensiones, aduciendo como título ejecutivo: i) la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Sucre, fechada 27 de enero de 2017, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 70-001-33-33-007-2019-00119-00, que condenó al Municipio del Roble al reconocimiento y pago a favor del ejecutante de las cesantías y sus intereses correspondientes al periodo comprendido entre 4 de marzo de 2004 y 4 de enero de 2008 y la compensación en dinero de las vacaciones del año 2007; ii) sentencia de fecha 14 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la que se decidió confirmar la sentencia de primera instancia y además imponer condena en costa de segunda instancia. Argumenta su recurso en que el A quo fija un nuevo presupuesto para librar mandamiento ejecutivo, puesto que la solicitud de cumplimiento de sentencia no constituye un requisito formal del título ejecutivo cuya obligación forzada se pretende, el cual está contenido en una sentencia judicial debidamente ejecutoriada y que contiene una obligación clara, expresa y exigible.
Acorde con lo expuesto, es necesario que la Sala determine si el título ejecutivo en esta oportunidad es complejo al requerir un pronunciamiento previo por parte de la jurisdicción, tal como se infiere de lo planteado por el A quo en la providencia analizada o si aquel es autónomo y no requiere el cumplimiento de requisitos previos judiciales, como lo sostiene la parte ejecutante.
Delimitado ello, se establecerá si es procedente librar mandamiento de pago con los documentos que obran en el expediente. Pues bien, al examinar los supuestos fácticos narrados, así como el recurso de apelación, se evidencia que el título de recaudo en este caso es una sentencia judicial que fue dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, debidamente ejecutoriada; la conclusión que se desprende de las jurisprudencias citadas y transcritas es que estamos frente a un título ejecutivo autónomo (Art. 297 ley 1437 de 2011), puesto que la sentencia misma declara la existencia del derecho, por consiguiente, la obligación que es clara, expresa y actualmente exigible, luego entonces a juicio de esta Sala unitaria, no se requiere documento adicional, orden o trámite alguno de cumplimiento proferida por algún juez, tal como se sostiene en la decisión apelada, para analizar el mandamiento Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 de pago deprecado, pues como se ha dejado clarificado, el titulo ejecutivo judicial es por regla general autónomo y constituye por sí solo el título ejecutivo idóneo para solicitar la ejecución de la sentencia, sin que se requiera de documento adicional para su conformación. Sobre el particular, conviene traer a colación el pronunciamiento del Consejo de Estado18, en el que sostuvo: “Ahora bien, según el CPC y el CPACA, la sentencia es la providencia que decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de mérito.
Por tanto, es una integralidad jurídica autónoma y suficiente con fuerza de cosa juzgada, provista de ejecutividad y ejecutoriedad para que sea debida y oportunamente cumplida. Por ello, la sentencia proferida por los jueces administrativos, una vez ejecutoriada constituye por sí sola el título ejecutivo idóneo para solicitar la ejecución de la sentencia, sin que sea necesario que se acompañe o anexe el acto administrativo que dio cumplimiento.
Es cierto que la norma citada indica que los actos administrativos expedidos por las entidades de derecho público también constituyen títulos ejecutivos. Por ello implica, según la interpretación de la Subsección A, que es predicable en cuando que los mismo sean los que crean, modifican, o extinguen un derecho. Situación diferente se presenta cuando se trate de actos administrativos de ejecución o expedidos en cumplimiento de la sentencia judicial, porque es esta la última la que declara, constituye el derecho u ordena la condena.
En resumen: El Juez no puede exigir al ejecutante de la sentencia judicial, que anexe los actos administrativos de cumplimiento expedido por la entidad de derecho público, puesto que la sentencia judicial es completa, autónoma y suficiente. (…) En esta medida, no se hace obligatorio para quien inicia un proceso ejecutivo arrimar copia autentica de los actos administrativos que cumplieron parcial o totalmente la condena contendida en la sentencia, porque la carga de la prueba de quien alega el pago, es quien pretende beneficiar con la declaratoria del mismo.” En este orden de ideas, se estima que la sentencia aportada como título ejecutivo es autónoma y por si sola es considerada como título ejecutivo base de recaudo y mal haría este Despacho en negar el acceso a la administración de justicia y en consecuencia, confirmar la negativa en el mandamiento de pago exigiendo como requisito previo el 18 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A C.P. William Hernández Gómez.,18 de febrero de 2016 radicación No 11001-03-15-000-2016-00153 (AC) actor: Flora María Parada Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 trámite judicial de cumplimiento, toda vez que, en principio no es obligatorio para quien inicia un proceso ejecutivo aportar copia auténtica de otros documentos que acrediten el cumplimiento de la condena o para considerar la obligación liquidable o para integrar el título ejecutivo respectivo, máxime cuando la carga de la prueba del pago es de quien pretende beneficiarse de su declaratoria, esto es, de la parte ejecutada19.
Siguiendo el hilo argumental, se tiene que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, introdujo una figura jurídica en relación al cumplimiento de las sentencias y/o conciliaciones judiciales proferidas y aprobadas al interior de la jurisdicción contencioso administrativo el cual dispone: Artículo 298.
Procedimiento. En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior, si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato La norma en cita, introdujo un trámite simplificado diferente al proceso ejecutivo, cuando haya transcurrido más de un (1) año desde la ejecutoria de la providencia sin que esta se haya cumplido.
Resalta esta Corporación, que de la atenta lectura del artículo 298 del CPACA previamente transcrito, resulta evidente que aquel no señala un procedimiento especial para exigir el trámite del cumplimiento de la sentencia, ni prevé de manera expresa las consecuencias de su incumplimiento; esto es, la consecuencia que dicho trámite no se realice por parte del juez, que es en últimas el planteamiento del A quo, pues colige que si no se lleva a cabo tal figura por determinado juez, resulta imposible librar el mandamiento de pago.
Por su relevancia para el caso, resulta pertinente y necesario realizar la trascripción del numeral 3.2.4, del auto de unificación de la sección segunda del Consejo de Estado, del 25 de julio de 2017, C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ dentro del expediente con radicado 11001-03-25-000-2014-01534-00(4935-14), así: 19 En similar sentido se pronunció la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación, en la sentencia de tutela del 18 de febrero de 2016, consejero ponente: William Hernández Gómez, radicación: 11001-03-15-000-2016-00153-00(AC), que sostuvo: En conclusión: Conforme el artículo 297 ordinal 1º del CPACA, en concordancia con el artículo 509 del C.P.C. la sentencia judicial debidamente ejecutoriada es el título ejecutivo por excelencia, autónomo, completo y suficiente para el cobro de condenas en contra de una entidad pública, por ser la que declara, constituye el derecho u ordena el pago de suma dineraria.
En consecuencia crea una obligación a cargo de la entidad clara, expresa y exigible. Así mismo, la entidad que pretenda librarse de la obligación de pagar una condena impuesta en una sentencia proferida por un juez de lo contencioso administrativo, deberá, una vez librado el mandamiento ejecutivo, alegar las excepciones enlistadas en el inciso 2º del artículo 509 del C.P.C, o el artículo 442 del CGP – según la norma aplicable a cada caso- Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 Diferencia entre la orden de cumplimiento de la sentencia regulada en el artículo 298 del CPACA y el mandamiento de pago previsto en el artículo 306 del CGP.
Ha generado frecuente discusión lo regulado en el artículo 298 del CPACA en cuanto dispone lo siguiente: “[…]En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior, si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato.
En los casos a que se refiere el numeral 2 del artículo anterior, la orden de cumplimiento se emitirá transcurridos seis (6) meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo.” Ello, por cuanto pareciera que se estableció un procedimiento ejecutivo sui generis cuando se trata de sentencias de condena proferidas por esta jurisdicción y/o de obligaciones provenientes de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que la obligación consista en el pago de sumas de dinero.
Al respecto, es preciso aclarar, como lo hizo la Subsección A de esta Corporación en reciente decisión20, que el procedimiento previsto en el citado artículo es diferente del consagrado para el proceso tendiente al cumplimiento de la sentencia por vía judicial ejecutiva. En efecto, se anotó en la providencia en cita lo siguiente: “[…] El artículo 298 del CPACA consagra un procedimiento para que el funcionario judicial del proceso ordinario requiera a las entidades accionadas sobre el cumplimiento de las sentencias debidamente ejecutoriadas (pago de sumas dinerarias), sin que implique mandamiento de pago y, los artículos 305, 306 del CGP el proceso ejecutivo de sentencias que se adelanta mediante escrito (debidamente fundamentado) elevado por el acreedor ante el juez de conocimiento del asunto ordinario, el cual librará mandamiento de pago de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la providencia. […]” 20 Sentencia de Tutela del 18-02-2016, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, Expediente núm.: 1001-03-15-000- 2016-00153-00 Actor: Flor María Parada Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A-.
Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 Es decir, se concluye que en el caso de obligaciones al pago de sumas de dinero contenidas en los títulos ejecutivos previstos en el artículo 297 ordinales 1.º y 2.º del CPACA, el acreedor podrá optar por: I. Instaurar el proceso ejecutivo a continuación y con base en solicitud debidamente sustentada o mediante escrito de demanda, presentados en los términos previstos en el artículo 192 incisos 1 y 2 y en artículo 299 ib., ante el juez de primera instancia que tramitó el proceso ordinario.
En ambos casos, si se cumplen los requisitos se librará el mandamiento de pago respectivo y se surtirán los trámites propios de un proceso ejecutivo. II. Solicitar que se requiera a la autoridad obligada al cumplimiento de estos títulos con obligaciones dinerarias para que proceda a su cumplimiento inmediato si en el término de 1 año o 6 meses siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia o a la prevista para su cumplimiento en el mecanismo de solución de conflictos, esta no lo ha realizado, según el caso.
En este evento el mismo juez de conocimiento procederá a librar un requerimiento de carácter judicial en el que indique las consecuencias legales de carácter penal y disciplinario de ese proceder, sin que ello conlleve adelantar un proceso ejecutivo. En efecto, en el proyecto inicial del CPACA se había previsto que el incumplimiento a la orden del juez en este caso constituiría “[…] infracción disciplinaria gravísima, sancionable con destitución del cargo, aplicable al Jefe Superior de la Entidad y a los demás funcionarios responsables de la omisión, mediante el proceso oral a que se refiere el Código Único Disciplinario […], previsión que fue eliminada en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes para segundo debate del proyecto22, en la medida en que estas implicarían unas consecuencias que no corresponden al proceso ejecutivo.
Así las cosas, no se señalaron procedimientos posteriores a realizar con base en esta orden de cumplimiento dada por el juez, por lo que no podría asimilarse la misma a un mandamiento de pago con las consecuencias y procedimientos previstos en el CGP para la ejecución de las providencias judiciales. En síntesis, la solicitud regulada en el artículo 298 ib. difiere de la que busca iniciar la ejecución de la sentencia a continuación del proceso ordinario, por cuanto esta última implica que la parte solicite que se libre el mandamiento de pago y por tanto que especifique como mínimo lo siguiente: a) La condena impuesta en la sentencia b) La parte que se cumplió de la misma, en caso de que se haya satisfecho en forma parcial la obligación o el indicar que esta no se ha cumplido en Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 su totalidad. c) El monto de la obligación por la que se pretende se libre mandamiento en la cual se precisen y liquiden las sumas concretas no pagadas aún - en caso de tratarse de la obligación al pago de sumas de dinero -, o la obligación concreta de dar o hacer que falta por ser satisfecha.
Lo anterior, sin perjuicio de que, a su elección, pueda formular una demanda ejecutiva con el cumplimiento de todos los requisitos previstos en el artículo 162 del CPACA y anexar el respectivo título ejecutivo, caso en el cual no varía la regla de competencia analizada. No escapa a esta Sala de Decisión que al plantear que es necesario el trámite de cumplimiento como requisito previo e ineludible para dar inicio a un proceso ejecutivo, se incluye un nuevo requisito para librar mandamiento de pago que no se deriva de la ley, proveniente de un trámite que es esencialmente diferente al proceso ejecutivo.
Por otro lado, cabe anotar que en el evento de existir el acto de cumplimiento, el medio de defensa idóneo para la entidad que pretenda librarse de la obligación de pagar una condena impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo — luego de que el auto de mandamiento ejecutivo se encuentre en firme— es la proposición de excepciones de mérito, que, conforme con el artículo 442 CGP, cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial, sólo pueden ser las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la providencia21.
CONCLUSIÓN: La Sala REVOCARÁ el auto apelado auto apelado en tanto negó librar el mandamiento de pago al imponer un requisito adicional que no se deriva del entendimiento de la ley; esto es del artículo 298 del CPACA, según la providencia del unificación del Consejo de Estado que fue citada y transcrita en el presente auto, tanto para la conformación del título ejecutivo judicial -que en este caso es autónomo, la sentencia proferida el 27 de enero de 2017 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo-, como para dar inicio y trámite al proceso ejecutivo y tampoco para librar mandamiento de pago; y en su lugar, se ordenará analizar los documentos aportados por el ejecutante con el objeto de 21 Sección tercera, Subsección A, sala unitaria, auto del 18 de septiembre de 2019, expediente 63.679, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera “Ahora el despacho no pasa por alto el argumento del a quo según el cual una de las obligaciones fue pagada y, por tanto, la misma ya no es exigible; pues bien, debe tenerse en cuenta que esta corporación y la doctrina han manifestado que el análisis judicial para determinar si se libra mandamiento de pago sólo está atado a la verificación de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo, y en ese sentido, no es el momento para que el juez administrativo determine si la obligación fue saldada por el ejecutado, pues ése análisis está supeditado a la proposición de excepciones de mérito que el ejecutado esgrima en su defensa y respecto de las cuales deberá decidirse en la sentencia que pone fin al proceso, como lo consagra el artículo 443 ibídem.” Ejecutivo, rad. 007-2014-00119-01 establecer si se encuentran reunidos los requisitos formales y sustanciales para continuar el trámite del proceso ejecutivo y librar el respectivo mandamiento de pago.
Decisión: En mérito de lo manifestado, la Sala Cuarta de Decisión Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 9 de junio de 2022, por lo expuesto SEGUNDO: En firme esta decisión, CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La magistrada, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS