Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento Del Derecho Demandante: Mineros Nacionales SAS Demandado: Corporación Autónoma Regional de Caldas - Corpocaldas Radicación: 17-001-33-39-751-2015-00125-02 Sentencia: 145 Manizales, veintitrés (23) de octubre dos mil veintitrés (2023).
Proyecto revisado y aprobado en sala de la presente fecha. Síntesis: Las infracciones ambientales se dan por las siguientes conductas principales: RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS sin daño ambiental o AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL, o por ambas. Mineros Nacionales pretende la nulidad de los actos que impusieron una multa ambiental. La sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones, porque Corpocaldas formuló cargos con base en una conducta de RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS y tasó la multa como una AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL, sumado a que no dio traslado de un informe técnico decretado como prueba.
Corpocaldas apeló porque la demanda no formuló el cargo que encontró probado el juzgado, y los informes técnicos no son un medio de prueba. La Sala confirma la sentencia, porque Corpocaldas sí incurrió en una errónea tasación de la multa, y en este específico caso el informe técnico sí constituía un medio de prueba, el cual debía dársele traslado, y particularmente constituyó una irregularidad grave, según la filosofía impuesta por el CPACA a los trámites sancionatorios ambientales.
Asunto §01. Ante la Sala se encuentra el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 23 de mayo del 2018 por la Señoría del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la SOCIEDAD MINEROS NACIONALES S.A. – en adelante MINEROS NACIONALES, en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS -en adelante CORPOCALDAS, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 2 1. Antecedentes 1.1. La demanda1 §02. Se pretende la nulidad de las resoluciones 704 del 6 de junio del 2014 y 1267 del 7 de noviembre de 2013, expedidas por Corpocaldas, que en sedes administrativa y de reposición impusieron multa a la sociedad Mineros Nacionales SA, por infracciones ambientales §03.
En restablecimiento del derecho la demandante pretende: (i) se le absuelva del pago de la multa de $95.874.504, para que sea devuelta la suma en forma indexada; (ii) se ordene a Corpocaldas el pago de perjuicios por concepto del buen nombre por 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes – en adelante SMLMV; (iii) el retiro del nombre de la sociedad accionante del Registro Único de Infractores Ambientales RUIA; y, (iv) la condena en costas. §04.
Como pretensión subsidiaria formuló que se declare la nulidad parcial del acto demandado frente a la tasación de la multa. §05. En los hechos la demanda describió: (i) por la Resolución 0496 del 29 de octubre de 2001 Corpocaldas aprobó el Plan de Manejo Ambiental presentado por Mineros Nacionales para la "Mina La Maruja"; (ii) el 22 de octubre de 2012 Corpocaldas encontró que Mineros Nacionales hacía disposición de residuos sólidos en contra del plan de manejo y le requirió para que cumpliera unas recomendaciones-;
(iii) Corpocaldas por el auto 754 del 9 de julio de 2012 inició un procedimiento sancionatorio por el manejo inadecuado de residuos; (iv) luego, la corporación formuló cargos por supuesta infracción normativa al artículo 2º de la resolución que aprobó el plan de manejo; (vi) en el trámite no se dio oportunidad para alegar; (v) por la Resolución 704 del 6 de junio de 2014 Corpocaldas declaró responsable a Mineros Nacionales y le impuso una multa de $95.874.504 por haber incurrido en actos de contaminación;
(vii) la accionante presentó recurso de reposición, por lo cual Corpocaldas decretó como prueba un informe técnico acerca de la sanción a imponer; (viii) de dicho informe no se dio traslado a la demandante; y, (ix) la sanción fue confirmada por la Resolución 1267 del 7 de noviembre de 2014. §06. La accionante consideró como normas violadas los artículos 1, 2 y 29 de la Constitución Política; 3, 19 y 24 de la Ley 1333 de 2009; 3, 5, 9, 10, 34, 40, y 305 del Decreto 3678 de 2010. §07.
La demanda formuló los siguientes cargos de nulidad por violación al debido proceso, los derechos de contradicción, defensa, audiencia e ilegalidad de la prueba: §07.1. Indebida formulación de cargos, porque Corpocaldas formuló los cargos sin indicar claramente las acciones u omisiones adecuadas típicamente a una contaminación ambiental. §07.2.
Violación al principio de congruencia, pues los cargos contra la sociedad se formularon por VIOLACIÓN NORMATIVA de la resolución que aprobó el plan de 1 (fs. 29 a 36 c. 1) Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 3 manejo, pero la multa se tasó con fundamento en una CONDUCTA DE CONTAMINACIÓN. §07.3.
Ausencia del traslado del informe técnico decretado como prueba para decidir el recurso de reposición contra la resolución que impuso la multa. §07.4. Falta de valoración de pruebas, en razón que los actos sancionatorios solo transcribieron los informes técnicos que lo sustentaron, sin valorarlos. §07.5. Omisión del traslado de alegar, ya que en el trámite no se dio oportunidad para alegar al vencimiento del término probatorio – art. 48 CPACA. §07.6.
Errónea tasación de la multa, según lo previsto en la Resolución 2080 de 2010 del ministerio de ambiente, en los siguientes aspectos: (i) se tomó en cuenta el salario mínimo vigente en 2014, y no del 2012 cuando se habría incurrido en el hecho sancionado; (ii) la corporación elevó la multa por considerar como costos evitados los momentos de las inversiones de Mineros Nacionales que es una mediana empresa, en contra de lo dispuesto en el artículo 2º ídem; y, (iii) no existió proporcionalidad y razonabilidad en la tasación de la multa, que fue excesiva por $95.874.504 frente a las conductas investigadas. 1.2.
Contestación de la demanda2 §08. La corporación se opuso a la totalidad de las pretensiones y sobre los hechos admitió el contenido de los actos administrativos que ordenaron la sanción. §09. Expresó que los actos atacados se expidieron conforme al procedimiento sancionatorio, como también se garantizaron los derechos al debido proceso y de defensa. §10.
Sobre la violación del derecho al debido proceso y de defensa, la corporación adelantó el proceso sancionatorio conforme a las ritualidades legales, en consonancia con el artículo 137 del CPACA. §11. Con relación a la indebida formulación de cargos, la entidad insistió que fueron debidamente enunciados, en tanto se indicaron las conductas encontradas en la primera visita técnica que evidenció el incumplimiento del Plan de Manejo Ambiental por el manejo de residuos sólidos. §12.
En cuanto a la violación al principio de congruencia: en el pliego de cargos formulados en el proceso se hizo referencia a las acciones dañinas en que incurrió la demandante, las que se adecuan a la conducta definida legalmente como “Contaminación del suelo y del agua con lixidiados, metales pesados y bencénicos, malos olores y proliferación de vectores”. §13.
Referente a la violación al debido proceso, al derecho de contradicción, de defensa y de audiencia, como a la ilegalidad de la prueba, se aclaró que en los procesos sancionatorios ambientales los informes y vistas técnicas se prevén en el 2 Proceso físico fls. 286-319, c1. Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 4 artículo 22 de la Ley 1333 de 2009 como actuaciones para llevar a la certeza de los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios.
Por lo que no se le aplica la normatividad de los dictámenes periciales. Además, en los procesos sancionatorios administrativos, una vez cesa el plazo probatorio se decide de plano, sin traslado de los informes, como lo ilustró el Consejo de Estado para las sanciones en materia sanitaria- art. 209 D.1594/1984. §14. En torno a la falta de valoración de la prueba, la entidad explicó que se realizaron las evaluaciones de las pruebas practicadas en cuanto a la multa a imponer como a las circunstancias de atenuación de la conducta. §15.
Frente a la omisión de traslado para alegar, la demandada precisó que en el proceso sancionatorio no es viable dar aplicación al artículo 47 del CPACA, sino el procedimiento de la Ley 1333 de 2009. Además, el actor pudo presentar el recurso de reposición contra el acto sancionatorio que suple dichos alegatos. §16. Con referencia a la infracción de las normas en que debía fundarse por errónea tasación de la multa, como por la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, Corpocaldas precisó que la estimación de las multas se efectúa conforme las fórmulas previstas en la Resolución 2086 de 2010 y el artículo 40 de Ley 1333 de 2009, teniendo en cuenta el salario mínimo legal vigente.
Además, los costos evitados por el accionante eran aquellos beneficios ilícitos que reportaba por la inadecuada disposición de residuos. 1.3. La sentencia apelada3 §17. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia, accediendo a las pretensiones de la parte actora, las que pasan a relacionarse: “PRIMERO: DECLARAR no probados los medios de defensa propuestos por la entidad demandada, según lo explicado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución número 704 del 6 de junio de 2014, y de la Resolución 1267 del 7 de noviembre de 2014 expedidas por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la demandada a la devolución de la sanción impuesta a la demandante, sumas que deberán indexarse conforme al artículo 187 de CPACA, es decir actualizarse mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual, la entidad demandada tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.” §18. Una vez expuestos los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y la contestación, el juzgado determinó los siguientes problemas jurídicos: “¿Los actos administrativos demandados cumplieron con los requisitos dispuestos por la Ley 1333 de 2009 y la Resolución 2086 de 2010 para la imposición de las sanciones ambientales? 3 fs. 384-399 c.1.1.
Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 5 ¿Los actos administrativos demandados incurrieron en infracción de normas en que debían fundarse, violación al debido proceso y específicamente desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa? §19. El juzgado analizó el procedimiento administrativo sancionatorio ambiental, según la Ley 1333 de 2010, como los criterios y métodos para imponer sanciones previstos en las resoluciones 3678 de 2010 y 2086 de 2010 del ministerio de ambiente. §20.
El juzgado estudió los siguientes argumentos de la nulidad como pasa a relacionarse: §20.1. No encontró probada la indebida formulación de los cargos, porque las conductas investigadas fueron señaladas al inicio de los trámites, como en la formulación de cargos. Y la norma infringida citada fue el artículo 2º de la Resolución 496 de 2001 – Plan de Manejo-, que tiene relación con la vulneración del artículo 24 de la Ley 1333 de 2009. §20.2.
Se encontró violado el principio de congruencia, debido a que la formulación de cargos se hizo por la INFRACCIÓN DE UNA NORMA, el artículo 2º de la Resolución 496 de 2001 que aprobó el plan de manejo ambiental. Pero la tasación de la multa se calculó como una AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL. §20.3. Se halló demostrada la violación del debido proceso por la falta del traslado del informe técnico que se decretó como prueba en instancia del recurso de apelación en contra de la resolución que impuso la multa, y no se hizo su traslado para la debida contradicción de la prueba, antes de que se profiriera la resolución que confirmó la multa. 1.4.
El recurso de apelación de Corpocaldas4 §21. Corpocaldas solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, conforme a los siguientes raciocinios: §22. La declaratoria de nulidad de los actos acusados con base en un cargo no formulado en la demanda: la apelante señala que el juzgado analizó un aspecto que no fue expuesto en la demanda, cual es, tasarse la multa en contra de Mineros Nacionales con base en una AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL y no en la INFRACCIÓN DE UNA NORMA, que son dos métodos distintos. §23.
La incongruencia entre los cargos formulados y la sanción impuesta es inexistente, en tanto existió absoluta coherencia desde el inicio del proceso sancionatorio y hasta el acto definitivo en señalar las afectaciones surgidas del incumplimiento del plan de manejo del licenciamiento ambiental. La apelante señaló que la sentencia había establecido que ni la formulación de cargos como los actos demandados identificaron el daño ambiental con sus elementos del daño, el hecho 4 (fs. 404-422 c1.1.
Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 6 generador y el nexo causal. Pero realmente en el trámite sancionatorio si se identificaron los daños ambientales en que incurrió Mineros Nacionales al hacer una disposición inadecuada de residuos. §24. La sentencia recurrida se aísla de manera clara y sin ningún sustento de los precedentes judiciales pacíficos y reiterados de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en materia de rigurosidad de aplicación del principio del debido proceso en materia administrativa sancionatoria, procediendo sin tenerlos en cuenta, a establecer una garantía que no se encuentra establecida en norma legal aplicable al asunto.
Al respecto Corpocaldas insistió en los argumentos de la contestación de la demanda, en cuanto a que los informes y visitas técnicas no son motivo de contradicción probatoria. En efecto, el artículo 22 de la Ley 1333 de 2009, prevé dichos informes como actuaciones para dar certeza de los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios.
Por lo que no se le aplica el traslado de los dictámenes periciales. 1.5. Actuación de Segunda instancia §25. Admitido el recurso de apelación se ordenó correr traslado de alegatos donde las partes intervinieron y el ministerio público no presentó concepto. §26. La demandante5: Consideró que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, con base en los cargos presentados en la demanda. §27.
El demandando6: Insistió en los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Consideraciones 2.1. Competencia §28. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación, conforma al artículo 153 del CPACA7. §29. “…(E)l marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia”; los límites impuestos por los principios de congruencia y de la no REFORMATIO IN PEIUS, “… junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de 5 Fls. 36-38, c5 6 Fls.9-35, c5 7 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011_pr003.html#153 Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 7 manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.” 8 2.2.
Hechos relevantes acreditados §30. La Resolución 0496 del 29 de octubre de 2001 de Corpocaldas aprobó el plan de Manejo Ambiental a la Mineros Nacionales para el proyecto la Mina la Maruja en el municipio de Marmato- Caldas9. En el artículo 2º indicó que, para el correcto cumplimiento del plan, en el numeral 10 el solicitante se comprometía a unas conductas para el manejo de residuos. §31.
Corpocaldas, a través de la Subdirección de Recursos Naturales, expidió el informe técnico SRN 500-13 del 6 de septiembre de 2012, sobre la visita realizada el 14 de agosto de 2012 para seguimiento al Plan de Manejo Ambiental del proyecto. En el cual se plasmaron los siguientes aspectos: (i) la mayoría del plan se cumple; (ii) solo se presenta manejo inadecuado de residuos sólidos ordinarios y peligrosos; y, (iii) “Esta situación trae como consecuencia contaminación del suelo y del agua con lixiviados, metales pesados y bencénicos, malos olores y proliferación de vectores…”, para lo cual geolocalizó con coordenadas los sitios de disposición. §32.
Mediante auto 754 del 9 de julio de 2013, Corpocaldas abrió un trámite sancionatorio, con base en el anterior informe.10 §33. A través del Auto 1011 del 21 de agosto de 2013, Corpocaldas formuló cargos en contra de Mineros Nacionales, en el cual se pusieron de presente los hechos ya mencionados encontrados en la visita del 14 de agosto de 2012, por la presunta infracción del artículo 2 de la Resolución 0496 del 29 de octubre de 2021, que aprobó el plan de manejo.11 §34.
El 16 de septiembre de 2013 Mineros Nacionales presentó los descargos12, donde expresó: (i) las recomendaciones hechas por la corporación luego de la visita fueron cumplidas de inmediato; (ii) critica el inicio del trámite sancionatorio, sin que se haya verificado alguna causa de cesación de procedimiento; (iii) expuso que el pliego de cargos solo menciona escuetamente los hallazgos del informe técnico, sin que los mismos se constituya en incumplimiento de las siete obligaciones con respecto a los residuos que trae el plan de manejo, por lo que no existe tipicidad de la conducta;
(iv) se debe analizar causas de atenuación de la responsabilidad; y, (v) inexistencia de dolo o culpa. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21.060, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Reiterada en Sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera del 25 de septiembre de 2013. C.P. Enrique Gil Botero.
Rad No. 05001-23-31-000-2001-00799- 01(36460). En el mismo sentido sentencias 25279, 36.863 y 30.782 9 Fs. 8 vto-16, c3. 10 Fs.17 vto, c3. 11 Fs.27-28, c3. 12 Fs. 31 vto – 39 c3. Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 8 §35. El 25 de octubre de 201313 se ordenaron pruebas en el trámite sancionatorio, donde se requirió a la subdirección de recursos naturales para que emitiera concepto técnico acerca de los argumentos de los descargos. §36.
El informe técnico 009 de la Subdirección de Recursos Naturales de Corpocaldas del 4 de enero de 201414, indicó que Mineros Nacionales corrigió los defectos encontrados en la primera visita técnica, e hizo la tasación de la multa aplicando las variables atinentes a la AFECTACIÓN AMBIENTAL, sin señalar de dónde estimó los costos que calculó como el BENEFICIO ILÍCITO que se habría reportado para Mineros Nacionales. §37.
La Resolución SG 704 del 6 de junio de 201415 expedida por Corpocaldas impuso multa por $95.874.504 a Mineros Nacionales, con las siguientes consideraciones: (i) tuvo en cuenta los hallazgos de la primera visita técnica, los descargos, transcribió las pruebas practicadas, los argumentos del investigado; (ii) describió las obligaciones impuestas en el plan de manejo, que incluyen las conductas encontradas de que no hacía separación de material orgánico e inorgánico como la prohibición de vertimientos de residuos de gasolina;
(iii) la no demostración de eximentes de responsabilidad; (iv) la infracción del investigado de las obligaciones del plan de manejo; (v) el reconocimiento de la mitigación hecha por Mineros Nacionales que se hizo en el correspondiente factor de la fórmula aplicada; (vi) la legitimidad de la sanción; (vii) la tasación de la multa conforme a los parámetros de la AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL. §38.
El 14 de Julio de 2014 Mineros Nacionales interpuso el recurso de reposición en contra del acto que impuso la sanción, donde sustenta: (i) en la tasación de la multa hubo una estimación errónea de la variable BENEFICIO DEL ILÍCITO, porque la corporación tomó lo que Mineros Nacionales invirtió para atender los requerimientos y “para mejorar sus sistema de disposición de residuos…”;
(ii) la tasación debió hacerse bajo el parámetro de la INFRACCIÓN DE UNA NORMA y no por la IMPORTANCIA DE LA AFECTACIÓN DEL DAÑO AMBIENTAL, porque la formulación de cargos fue por la violación de la norma de la resolución que aprobó el Plan de Manejo y, (iii) solicitó la reliquidación de la multa por el valor de $7.500.842. §39. El 29 de agosto de 2014 Corpocaldas dispuso la práctica de la prueba del concepto técnico de la Subdirección de Recursos Naturales, para que señalara: (i) la estimación del BENEFICIO ILÍCITO;
(ii) la infracción y los daños ambientales colaterales, (iii) la tasación de la multa con base en el smlmv; y, (iv) las demás consideraciones pertinentes para la tasación de la sanción16. §40. En el informe técnico 245 del 9 de octubre de 201417 la Subdirección de Recursos Naturales ratificó el anterior concepto que sirvió de base de la imposición de la multa, aclarando que el valor del BENEFICIO ILÍCITO se extrajo de los documentos aportados en los descargos por Mineros Nacionales donde señalan los costos que asumieron para cumplir los requerimientos en torno a la disposición de residuos, sin detallarlos. 13 Fs. 91-93 vto, c3. 14 Fs. 201-205, c1 15 Fs. 206-213, c1. 16 Fs. 134-136 vto.
C3. 17 Fs. 138vto – 140 vto. C3 Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 9 §41. Mediante la Resolución 1267 del 7 de noviembre de 201418 Corpocaldas negó la reposición y confirmó la sanción impuesta previamente. 2.3. Problemas Jurídicos §42. En los términos del recurso de apelación, la Sala debe determinar: §43.
¿La sentencia de primera instancia incurrió en incongruencia al estudiar un cargo supuestamente no formulado en la demanda? §44. ¿Los actos demandados identificaron los daños ambientales por los que se podía imponer a Mineros Nacionales una sanción con base en la AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL? §45. ¿En el trámite sancionatorio se violaron los derechos al debido proceso, de defensa y contradicción, al no haberse hecho la contradicción de un concepto técnico ordenado como prueba para decidir el recurso de reposición en contra de la multa impuesta? 2.4.
Análisis de los dos primeros cargos: no existió incongruencia de la sentencia, y Corpocaldas no determinó los elementos de la responsabilidad extracontractual para endilgar una AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL §46. Como se pasará a relacionar, la parte demandante argumentó como causa de violación de la demanda, que Corpocaldas formuló “…cargos en contra de Mineros Nacionales … por la presunta infracción del artículo segundo de la Resolución N° 0496 del 29 de octubre de 2001…” pero tasó la multa por la “Contaminación del suelo y del agua con lixiviados, metales pesados y bencénicos, malos olores y proliferación de vectores”.
Y el juzgado encontró demostrado que Corpocaldas formuló los cargos por la INFRACCIÓN DE UNA NORMA, pero la tasación de la multa se calculó como una AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL. §47. Preliminarmente se aclara que los ilícitos ambientales se clasifican en estas categorías: (i) el RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS, por el solo hecho de infringir una norma, sin daño ambiental;
(ii) la AFECTACIÓN POR DAÑO cuando se verifica un daño ambiental, y su análisis se realiza con los elementos de la responsabilidad civil extracontractual; (iii) su importancia radica en diferente tasación de la multa. §48. Según se verá más adelante, el juzgado no incurrió en incongruencia al expedir la sentencia. Además, Corpocaldas tasó la multa con base en una AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL, sin determinar los elementos de la responsabilidad extracontractual, como lo exige el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009. §49.
El PRINCIPIO DE CONGRUENCIA está definido en el artículo 281 del CGP, donde exige que “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las 18 Fs. 253-258 vto, c 1 Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 10 pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.” §50.
Así “… la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador”.19 §51. La sentencia de primera instancia encontró violado el principio de congruencia en la actuación ambiental, el cual en materia administrativa “… implica la correlación entre los hechos investigados, los cargos formulados, las pruebas legal y oportunamente allegadas y la resolución.” §52.
El juzgado de instancia señaló que Corpocaldas formuló cargos a Mineros Nacionales por la INFRACCIÓN al artículo 2º de la Resolución 496 de 2001 que aprobó el plan de manejo ambiental, o sea, una infracción por RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS. §53. Pero la tasación de la multa se hizo por AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL, que según el dicho de la sentencia apelada: “Del análisis precedente, se puede afirmar que la multa no podría ser tasada a partir de una AFECTACIÓN MEDIOAMBIENTAL, atendiendo a que el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 preceptúa que tal infracción debe estructurarse a partir de los elementos de la responsabilidad civil extracontractual: daño, hecho generador y nexo causal, lo que a todas luces no fue establecido por ninguno de los actos que se pretende su nulidad…” §54.
En cuanto a este punto, contrario a lo que señala la apelante, este argumento sí fue expuesto en la demanda, en el cargo de la Violación al principio de congruencia, de la siguiente manera: “Como vimos anteriormente, el cargo formulado a la Sociedad MINEROS NACIONALES, fue: “Formular cargos en contra de Mineros Nacionales S.A.S., identificado con NIT N° 890.114.642-8, por la presunta infracción del artículo segundo de la Resolución N° 0496 del 29 de octubre de 2001, por la cual se aprobó el Plan de Manejo Ambiental.” Pero extrañamente al momento de tasar la multa a imponer y en la decisión del procedimiento se tomó como el cargo formulado para la valoración de la importancia de la afectación, la “Contaminación del suelo y del agua con lixiviados, metales pesados y bencénicos, malos olores y proliferación de vectores”, circunstancias que no fueron indicadas en el inicio del procedimiento sancionatorio ni de la formulación de cargos y mucho menos objeto de las pruebas decretadas y practicadas.” §55.
O sea, el demandante critica los actos acusados, porque la formulación de cargos se hizo con base en una INFRACCIÓN NORMATIVA, en tanto que la tasación de la sanción se calculó por la REALIZACIÓN DE LA CONTAMINACIÓN. 19 GARCÍA DE ENTERRÍA y RAMÓN FERNÁNDEZ comentan esta noción en el CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO (1997), Ed. Civitas Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 11 §56.
Como se aclaró previamente, los ilícitos ambientales se clasifican en dos grandes categorías: RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS (art. 84 L.99/199320) y/o AFECTACIÓN POR DAÑO (art. 17 L.23/197321). §57. Ambos tipos de ilícitos fueron recogidos por el artículo 5º de la Ley 1333 de 200922: “ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya VIOLACIÓN DE LAS NORMAS contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.
Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión DE UN DAÑO AL MEDIO AMBIENTE, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
PARÁGRAFO 1 o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.”-sft- §58. Las diferencias entre ambos ilícitos son las siguientes: §58.1. El RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS se da por el solo hecho de infringir una norma. §58.2. En caso de AFECTACIÓN POR DAÑO se establece cuando se verifica un daño ambiental, y su análisis se realiza bajo la óptica de la responsabilidad civil extracontractual: determinación del daño, hecho generador, culpabilidad, y su nexo causal. §58.3.
La multa se tasa en forma distinta para estos tipos de infracción: (i) cuando se investiga una infracción por RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS, por ser daños no ocasionados pero que existía un riesgo de su producción, la variable IMPORTANCIA DE LA AFECTACIÓN -i- se calcula con una fórmula r = o x m; y en al valor monetario estimado se aplican diferentes constantes: 22.06 o 11.03 respectivamente.
(ii) En los casos de AFECTACIÓN POR DAÑO, debido a que sí hay perjuicios cuantificables que se estiman por el beneficio “… se procederá mediante el promedio simple de los resultados obtenidos al monetizar tales infracciones o riesgos…”. Y, (iii) Si se presenta confluencia de RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS y AFECTACIÓN POR DAÑO se hace un promedio simple de los resultados obtenidos. 20 ARTÍCULO 84.
Cuando ocurriere violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables, el Ministerio del Medio Ambiente o las Corporaciones Autónomas Regionales impondrán las sanciones que se prevén en el artículo siguiente, según el tipo de infracción y la gravedad de la misma. Si fuere el caso, denunciarán el hecho ante las autoridades competentes para que se inicie la investigación penal respectiva. 21 ARTICULO 17.
Será sancionable conforme a la presente Ley, toda acción que conlleve contaminación del medio ambiente, en los términos y condiciones señaladas en el artículo cuarto de este mismo estatuto. 22 Ley 1333 de 2009. Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1333_2009.html Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 12 §58.4.
Se explicará detalladamente la diferencia entre estas diversas tasaciones de multas. El artículo 4º ídem estableció la siguiente fórmula para la tasación de las sanciones pecuniarias, donde la diferencia en la evaluación de cada tipo de infracción depende de la variable – i -: 𝑀𝑢𝑙𝑡𝑎= 𝑩+ [(𝛼∗𝒊) ∗(1 + 𝐴) + 𝐶𝑎] + 𝐶𝑠 §58.5.
Se subrayan los elementos que se abordan en este proceso: “B: BENEFICIO ILÍCITO α: Factor de temporalidad i: GRADO DE AFECTACIÓN AMBIENTAL Y/O EVALUACIÓN DEL RIESGO A: Circunstancias agravantes y atenuantes Ca: Costos asociados Cs: Capacidad socioeconómica del infractor.” (art. 3º ídem) §58.6. El BENEFICIO ILÍCITO (B): Consiste en la ganancia que obtiene el infractor.
Este beneficio puede estar constituido por ingresos directos, costos evitados o ahorros de retrasos. El beneficio ilícito se obtiene de relacionar la ganancia producto de la infracción con la capacidad de detección. Tiene gran importancia, debido a la dificultad para establecer todos los daños ambientales y ecológicos, incluso los daños puros, por lo que el Gobierno estimó varias formas de determinar este beneficio. §58.7.
El GRADO DE AFECTACIÓN AMBIENTAL -i-: Es la medida cualitativa del impacto a partir del grado de incidencia de la alteración producida y de sus efectos. Se obtiene a partir de la valoración de ciertos atributos, los cuales determinan la importancia de la afectación. §58.8. Como se subrayó, la variable -i- depende del ilícito ambiental: el RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS se tasa conforme el artículo 8º ídem, o por la AFECTACIÓN POR DAÑO que se calcula conforme al artículo 7º. §58.9.
Cuando es por RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS, la variable -i- toma el nombre de la Evaluación del riesgo (r) que se despeja con la fórmula r = o x m. §58.10. En el caso de AFECTACIÓN POR DAÑO, la variable -i- se calcula según las variables de la IMPORTANCIA DE LA AFECTACIÓN -I- y el Grado de afectación ambiental -i- en unidades monetarias. §59.
En el caso concreto, se demostró: (i) la demanda sí tuvo como argumentación de violación normativa la diferencia entre los cargos formulados en contra de Mineros Nacionales y la tasación de la multa; (ii) a pesar que en los cargos y en el acto sancionatorio se informaron que existieron daños ambientales, o sea AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL, ningún acto cumplió con la carga de la motivación exigida por el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, precisando los elementos de la responsabilidad extracontractual de daño, hecho, nexo causal ni culpabilidad, como lo estimó el juzgado;
(iii) los cargos se formularon por un incumplimiento normativo, o sea, RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS, en particular el artículo 2º de la Resolución 496 de 2001 que aprobó el Plan de Manejo Ambiental; y, (iii) la tasación de la multa se efectuó Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 13 como un ilícito de AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL y no de RIESGO POR INFRACCIÓN DE NORMAS. §60.
Por ello, se encuentra demostrado el razonamiento de violación planteado en la demanda, no fue correcta la apreciación del recurso de apelación pues la sentencia sí fue congruente con los cargos de la demanda, y la presente tesis de la apelante no tiene vocación de prosperidad, porque el juzgado no incurrió en falta de congruencia, y la entidad no cumplió con la carga argumentativa para endilgarle a Mineros Nacionales una AFECTACIÓN POR DAÑO AMBIENTAL, que sirvió de base para la tasación de la multa. 2.5.
Solución al tercer cargo de la apelación: el juzgado no erró al estimar que debió darse la contradicción del informe técnico ordenado como prueba por Corpocaldas §61. A continuación, se explicará que, en este caso concreto, el juzgado no erró al considerar que debió darse la contradicción respectiva del informe técnico decretado como prueba por Corpocaldas para decidir el recurso de reposición contra la multa, porque tenía el carácter de verdadero medio probatorio y debía dársele el respectivo traslado al accionante. §62.
El juzgado de primera instancia consideró que se presentó la violación de los derechos de defensa y contradicción del demandante, en razón a que Mineros Nacionales presentó recurso de reposición en contra de la resolución que le impuso una sanción. Para decidir este recurso, Corpocaldas decretó entre las pruebas la emisión de un concepto técnico, del cual no se le dio la contradicción, y a la postre se decidió de plano la reposición, confirmando la multa impuesta. §63.
El apelante sostiene que dichos informes técnicos no son medios probatorios, sino actuaciones que llevan a dar certeza de la existencia de los hechos constitutivos de infracción, por lo que no se les da la contradicción prevista para los peritajes. §64. En cuanto a esta temática, la vigencia del CPACA amplificó la garantía de los derechos de defensa y contradicción en los trámites sancionatorios administrativos. §65.
En efecto, la Ley 1333 de 200923 estableció el procedimiento sancionatorio ambiental, compuesto por las siguientes etapas: “1) Indagación preliminar (art. 17). 2) Iniciación del procedimiento sancionatorio (art. 18). 3) Notificaciones (art. 19). 4) Intervenciones (art. 20). 5) Remisión a otras autoridades (art. 21). 6) Verificación de los hechos (art. 22). 7) Cesación de procedimiento (art. 23). 8) Formulación de cargos (art. 24). 9) Descargos (art. 25). 10) Práctica de pruebas (art. 26). 11) Determinación de la responsabilidad y sanción (art. 27). 12) Notificación (art. 28). 13) Publicidad (art. 29). 14) Recursos (art. 30). 15) Medidas compensatorias (art. 31).” (C. Const.
S. C-595 de 2010) §66. El artículo 47 del CPACA, vigente a la fecha de inicio del trámite sancionatorio en análisis, modificó el procedimiento administrativo sancionatorio, en aspectos no regulados en normas especiales frente la primera parte del CPACA. Sobre el particular 23 Ley 1333 de 2009. Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1333_2009.html Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 14 el Consejo de Estado precisó los aspectos adicionales que se deben incorporar en el trámite sancionatorio ambiental24: «1.-) se consagran tres etapas procesales adicionales: la comunicación al interesado (artículo 47), el traslado para alegar (artículo 48) y el traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición (artículo 79); 2.-) se modifican o complementan las etapas previstas en el procedimiento existente; el deber de indicar dentro de la formulación de cargos las sanciones o medidas que serían procedentes (artículo 47), la notificación de los cargos por aviso en vez del edicto, la utilización de medios electrónicos (artículo 53), la notificación electrónica, en estrados y por aviso (artículos 56, 67 y 69); 3.-) se incluye un nuevo criterio para la graduación de las sanciones, cual es, el grado de prudencia o diligencia con que el procesado haya atendido los deberes o haya aplicado las normas pertinentes (artículo 50, literal 6)» §67.
Incluso, actualmente debe incluirse la presentación de alegatos de conclusión, como lo expuso la Alta Corporación Administrativa25: “Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes […]», haciendo a su vez aplicable el artículo 48 del CPACA que contempla la etapa de alegatos de conclusión ” §68.
En este caso concreto, sobre a la temática de la naturaleza jurídica de los conceptos técnicos expedidos por la Administración, el Doctor Roberto Dromi ilustra que estos informes técnicos son considerados meros actos de la administración: “Los dictámenes son [simples] actos jurídicos de la Administración emitidos por órganos competentes que contienen opiniones e informes técnico-jurídicos preparatorios de la voluntad administrativa forma parte de los actos previos a la emisión de la voluntad… se emiten en concreto, para un caso particular, como parte de un procedimiento administrativo en marcha, de una voluntad administrativa en formación … son públicos para las partes y terceros con interés jurídico en el procedimiento, razón por la cual no pueden ser, en principio, declarados reservados… El principio general es el de la inimpugnabilidad de los dictámenes y actos preparatorios.”26 §69.
El artículo 22 de la citada Ley 1333 de 2009 que regula el trámite sancionatorio ambiental prevé: “Verificación de los hechos. La autoridad ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios.” §70.
Como lo señala Dromi, en principio, un informe técnico no sería motivo de impugnación o contradicción, al ser un mero acto de la administración. §71. Sin embargo, en este caso se presentan estas circunstancias especiales: (i) antes de la imposición de la sanción ambiental al actor, Corpocaldas por auto 1803 del 5 de 24 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, D.C., Diecisiete (17) De Noviembre De Dos Mil Diecisiete (2017), Radicación Número: 23001-23- 31-000-2014-00188-01 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 18 de septiembre de 2020, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Radicado No 54001233300020150022301(056518) 26 Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. 1997. Pp. 309-319 Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 15 octubre de 2013 ordenó como prueba un concepto técnico a la Subdirección de Recursos Naturales para que conceptuara sobre los descargos presentados por Mineros Nacionales;
(ii) la mencionada subdirección presentó el informe técnico 009 del 14 de enero de 2014, donde tasó la multa con la variable de BENEFICIO ILÍCITO en $46.954.248, sin explicar de dónde extracto dicha información; (iii) luego Corpocaldas impuso la multa al infractor, por la Resolución 704 del 9 de junio de 2014; (iv) el 14 de julio de 2014 Mineros Nacionales interpuso recurso de reposición en contra de la sanción, donde planteó la Estimación errónea del BENEFICIO ILÍCITO;
(v) Corpocaldas por auto 1047 del 29 de agosto de 2014 ordenó como prueba un concepto técnico a la subdirección mencionada, sobre la estimación del BENEFICIO ILÍCITO, entre otros aspectos; (vi) la Subdirección de Recursos Naturales emitió el concepto 245 del 9 de octubre de 2014, donde mantuvo la tasación previa del BENEFICIO ILÍCITO, e informó que “… dichos montos quedan evidenciados y reflejados en los documentos aportados por el mismo titular…”;
(vi) sin traslado de dicho informe, Corpocaldas expidió la Resolución 1267 del 7 de noviembre de 2014 que confirmó la sanción impuesta. §72. Claramente se observa, que el último informe técnico se refería a hechos que debían ser motivo de demostración, o sea, materialmente era un medio de prueba. §73. Con respecto a los Informes Técnicos, el auto del 25 de enero de 201927 del Consejo de Estado aclaró que no son pruebas periciales, sino documentales que pueden ser objeto de contradicción: “i) Los informes o conceptos técnicos no coinciden con los dictámenes periciales, regulados en los artículos 218 y siguientes del CPACA, ni con los informes técnicos de entidades y dependencias oficiales que reglamenta el artículo 275 del CGP; ii) El dictamen pericial es un medio de prueba a través del cual se busca verificar hechos que interesan al proceso y frente a los cuales se requiere de especiales conocimientos científicos, técnicos y artísticos. iii) En el informe técnico prima el dato, ya que se exponen y describen cuestiones, situaciones y circunstancias observadas en relación con la materia objeto de análisis.
El informe técnico, entonces, describe una determinada situación y expone unos argumentos en punto de conclusiones; iv) La incorporación de los conceptos técnicos se efectúa, válidamente, de la misma manera en que se aportan al proceso las demás pruebas documentales, puesto que el CPACA expresamente señala que podrán ser aportadas en las oportunidades procesales correspondientes para solicitar pruebas, esto es, en la demanda, en la reforma, en la solicitud de excepciones, en la contestación de la demanda y en el escrito que responde a las excepciones, y v) En cuanto a la contradicción de los conceptos técnicos, el Despacho recuerda que la misma se realiza en las oportunidades previstas en el procedimiento para que la contraparte manifieste su oposición y sus razones para restar credibilidad al mismo.” §74.
De esta manera, el último informe técnico sí requería del trámite de la contradicción, por constituirse en un medio de prueba de demostración de los hechos que estaban en controversia acerca del BENEFICIO ILÍCITO, como lo estimó la sentencia de primera instancia. §75. Además, la falta de traslado del informe se constituye en un defecto grave en el trámite, debido a que incluso en esta segunda instancia judicial no es posible determinar 27 11001-03-24-000-2013-00520-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 25-01-2019 Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-39-751-2015-00125-02 16 claramente las fuentes y los valores por los cuales se estimó el BENEFICIO ILÍCITO por Corpocaldas. §76.
De esta forma, no prospera el cargo de la apelación formulado por Corpocaldas. §77. En síntesis, se confirmará la sentencia de primera instancia. 3. Costas en esta instancia §78. Con base en el numeral 1 del artículo 365 del CGP, aplicable por virtud del precepto 188 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que la parte demandante presentó alegatos de conclusión, se impondrán costas a título de agencias en derecho, en un salario mínimo legal mensual vigente, a cargo de la parte demandada, con fundamento en el artículo 5º numeral 1 del PSAA16-10554 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. §79.
Por lo discurrido, la Sala de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada el 23 de mayo del 2018 por la Señoría del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por MINEROS NACIONALES SAS en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL CALDAS - CORPOCALDAS, por los argumentos motivo de la demanda.
SEGUNDO: SE CONDENA EN COSTAS, a cargo de la demandada, artículo de agencias en derecho en un salario mínimo legal mensual vigente como agencias en derecho, con fundamento en el artículo 5º numeral 1 del psaa16-10554 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura conforme a los argumentos expuestos.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, Magistrado FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN (Ausente con permiso)