ACCIÓN POPULAR - Diferencias entre derechos colectivos y subjetivos en materia de gestión de riesgos de desastres / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS DECISIONES JUDICIALES - No desconoce el derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala establecer la Sala si se desconoció el principio de congruencia de las decisiones judiciales y, por ende, las garantías del debido proceso y defensa del municipio de Caldas (Antioquia).
( ) Extracto: ( ) Nótese como los actores, en la demanda, no plantearon la responsabilidad que le asiste a l municipio por el riesgo latente de movimiento de masa en el talud que se encontraba en los predios de los demandantes, lo cual fue ampliamente narrado en la sentencia de primer grado. ( ) De lo anterior, se desprende que la problemática relacionada con el riesgo de talud, si bien no fue planteada por los actores en la demanda, si se incluyó en la audiencia de pacto de cumplimiento.
En dicha diligencia fue analizada y discutida por las partes, tanto, que el apoderado del municipio de Caldas tuvo la oportunidad de manifestar su oposición frente a los hechos nuevos que planteaba la actora y respecto de los cuales el A quo los consideró como sobrevivientes. Asimismo, se decretaron pruebas tendientes a demostrar dichos hechos.
( ) En consideración al acervo probatorio, la Sala concluye que el sector del debate judicial se encuentra un talud que colinda entre los predios identificados con nomenclatura Carrera 53A N° 138A Sur- 4, de propiedad del señor J.A.P.O., los cuales se encuentran localizados en la Vereda La Chuscala Sector el Reversadero Los Londoño. Dicho talud se caracteriza por presentar una pendiente casi vertical y se encuentra en riesgo latente de un movimiento en masa.
( ) Pues bien, en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, dicha Corporación precisó que en el marco de las acciones populares, el juez solo puede amparar el derecho colectivo previsto en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472, cuando el problema del debate judicial excede el ámbito de los derechos subjetivos del demandante, bien sea porque: (i) están en riesgos bienes destinados al goce y uso público, (ii) existe un riesgo inminente a la vida de la comunidad;
(iii) el sector del debate judicial fue catalogado como riesgo alto o algo no mitigable y, sin embargo, el ente territorial no ha emprendido acciones de reubicación de la población civil; (iv) los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios; o (v) el comportamiento de la administración ha sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo.( ) Ahora, no se acreditó que exista un riesgo inminente a la vida de la comunidad, y, si bien es cierto, que la autoridad ambiental calificó el nivel de riesgo en la zona como Medio - Alto, y el municipio lo calificó como Medio - Bajo, en ninguno de los Informes se recomiendan acciones de reubicación de los actores populares y menos de la población civil, tampoco se advierte que los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios y mucho menos que el comportamiento de la administración haya sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo.
( ) De ahí que, para que la acción popular resulte procedente, es necesario que los demandantes, en el transcurso del debate judicial, demuestren que la amenaza invocada cuenta con una connotación colectiva, pues de lo contrario deberá promover los mecanismos judiciales y administrativos que prevé nuestra legislación para ventilar los perjuicios ocasionados a sus derechos subjetivos.
( ) En consecuencia, como la parte actora no acreditó que las obras objeto del proceso sean de carácter o interés público, ni que los vecinos del sector se encuentren en riesgo, o que la amenaza pueda llegar a afectar a la comunidad en sus bienes, patrimonio inmaterial, medios de subsistencia, infraestructuras, recursos naturales u otros bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento, se procederá a revocar el amparo del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, consagrados en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, concedido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante sentencia proferida el 11 de mayo de 2023.
Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrado Ponente: Jairo Jiménez Aristizábal Medellín, veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Demandante: CARLOS ARTURO VANEGAS SÁNCHEZ Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE CALDAS (ANTIOQUIA) Vinculados: Providencia ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ y JAIRO ALBERTO POSADA URREGO n.° 287 Temas.
Principio de congruencia de las decisiones judiciales – No desconoce el derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada / Diferencias entre derechos colectivos y subjetivos en materia de gestión de riesgos de desastre - En el sector del litigio se presenta una amenaza que aún no cuenta con la virtualidad de afectar el interés público y que debe ser prevenida por los respectivos propietarios / Revoca sentencia de primera instancia. Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del municipio de Caldas (Antioquia), en contra de la sentencia n.° 071 del 11 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1. El medio de control: Los señores Carlos Arturo Vanegas Sánchez y María Consuelo Gaviria Muñetón, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentaron una demanda en contra del municipio de Caldas (Antioquia), solicitando un pronunciamiento sobre las siguientes 1.2.
Pretensiones: Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 3 Solicita que se amparen los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad públicas y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Como consecuencia de lo anterior, pretende que se ordene al municipio de Caldas (Antioquia) el cierre de una caballeriza por funcionar en una zona prohibida, por no cumplir con los requisitos para su funcionamiento y no contar con permiso de uso de suelo. Asimismo, solicita que se conforme Comité de Verificación a fin de que se dé cumplimiento a lo ordenado por el Despacho y las demás que se considere pertinentes, de conformidad con el inciso tercero del artículo 17 de la Ley 472 de 1998 y en razón a la facultad que le asiste para proferir fallos ultra y extra petita. 1.3.
Hechos: Indican los actores populares que, desde noviembre del año 2017, en la vereda de Chuscala del Municipio de Caldas, un particular inició la construcción de una caballeriza, la cual colinda con el centro poblado, conocido en el sector como “Los Londoños”. Dice que los accionantes fueron a planeación municipal y solicitaron una visita a la caballeriza, la cual fue realizada por el inspector urbanístico y ambiental William Alexander Álvarez Tamayo, donde evidenció fallas estructurales y que no tenía licencia de construcción, por lo tanto, se ordenó el sellamiento y demolición de la estructura que ponía en riesgo la comunidad.
Sin embargo, el señor Jairo Alberto Posada Urrego continúo construyendo. Refiere que, conforme el acuerdo 014 del 2010, la actividad económica a desarrollar en el sector aparece como “prohibida” según la tabla 37 del artículo 323 del PBOT del municipio de Caldas (sic), que, pese al caso omiso de la administración municipal, siguieron insistiendo bajo el derecho de petición 006705, sin obtener respuesta Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 4 Aduce que se sienten afectados por la actividad económica realizada por el señor Jairo Alberto Posada Urrego y que es permitida por el municipio de Caldas, debido a la problemática generada por la construcción y operación de la caballeriza, que, como consecuencia de ello, les toca convivir con moscas, roedores, malos olores y ruido inclemente de las diferentes maquinas.
Aducen los actores que se presentaron peticiones (diciembre de 2018 y febrero de 2019), frente a las cuales el Municipio de Caldas informó que la licencia de construcción de la caballeriza fue autorizada mediante la Resolución n.º 2004 del 30 de mayo de 2018; que la operación está permitida por el PBOT y que se revisará la destinación de la caballeriza por intermedio de la Secretaría de Gobierno. Refieren que el 11 de junio de 2019 radicaron la renuencia, donde solicitan la protección y las medidas necesarias en la operación de la caballeriza, control de moscas, roedores, malos olores y ruido inclemente de las diferentes maquinas. 1.4.
Vinculaciones: A través del auto del 4 de febrero de 20211, se ordenó la vinculación del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. 1.5. La sentencia de primera instancia: El Juzgado Primero Administrativo Oral de Medellín, en la sentencia apelada2, amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, consagrado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, respecto de los predios ubicados en las direcciones Carrera 53A N° 138A Sur – 63 y Carrera 53A N° 138A Sur – 49 de la Vereda La Chuscala, sector El Reversadero Los Londoño, del Municipio de Caldas. 1 Expediente electrónico, Pdf 11 2 Expediente electrónico, Pdf 46 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 5 En virtud de lo anterior, ordenó al Municipio de Caldas que, en el término de 3 meses contados desde la ejecutoria de la sentencia y siempre que no se presente un riesgo inminente que exija una actuación en menor tiempo, realizara en el inmueble con matrícula inmobiliaria n.° 001-735836, donde está localizado el talud que colinda entre los predios identificados con nomenclatura Carrera 53A n.° 138A Sur – 63 y Carrera 53A n.° 138A Sur – 49 de la Vereda La Chuscala, sector El Reversadero Los Londoño, un estudio que deberá incluir la estabilidad del talud y el diseño de obras de drenaje y estabilización, necesarias para la mitigación del riesgo, obras de mitigación y estabilización para el manejo de aguas lluvias y de escorrentía, que se encuentran vertiendo directamente sobre el talud inferior, con el fin de aminorar el riesgo de movimiento en masa en el terraplén. También ordenó al Municipio de Caldas, con acompañamiento del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que en el término de 1 mes visitara los predios ubicados en las direcciones Carrera 53A N° 138A Sur – 63 y Carrera 53A N° 138A Sur – 49 de la Vereda La Chuscala Sector El Reversadero Los Londoño, por medio de los organismos de atención de desastres y gestión del riesgo, a fin de evaluar la estabilización del terreno. Como sustento de su decisión, el A quo sostuvo que se acreditó que el inmueble de la señora María Consuelo Gaviria Muñetón y Carlos Alberto Vanegas, se presenta una afectación en el talud posterior (superior) del inmueble, el cual es colindante con el predio de la caballeriza denominada Las Tres Palmas, propiedad del señor Jairo Alberto Posada, y están ubicados en el sector conocido como “Reversadero Los Londoño”, centro Poblado de la vereda La Chuscala del municipio de Caldas.
Dijo que, asimismo, se tiene probado que en el predio del señor Jairo Alberto Posada, opera la caballeriza denominada Las Tres Palmas y, que conforme al informe técnico (página 5 del PDF) y la prueba testimonial, no es cierto que la operación y mantenimiento del establecimiento de comercio afecta o interrumpa el descanso de las personas que habitan la zona, así como tampoco se observa reporte de plagas como moscas o roedores, menos se acredita de forma sumaria el ruido asociado, ni la falta de salubridad del mismo.
Refirió que, respecto a la responsabilidad del Municipio de Caldas en la causación del posible daño o vulneración de los derechos colectivos, esta responsabilidad recae en Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 6 el propietario de la vivienda donde se encuentra el talud.
Empero los municipios, tienen amplias competencias relacionadas con la prevención y atención de desastres que no se limitan a zonas de alto riesgo, sino que incluye lugares en donde potencialmente la comunidad puede verse afectada, por lo cual, el ordenamiento jurídico exige a los municipios una vigilancia constante sobre los lugares que pueden representar peligro para las personas que los habitan o que los lleguen a ocupar.
Afirmó que, si bien el municipio de Caldas ha adelantado acciones de vigilancia y control, la problemática del talud no cesó con las órdenes emitidas en el predio del señor Jairo Alberto Posada, donde opera la caballeriza denominada Las Tres Palmas, que en la actualidad existe un riesgo latente de movimiento de masa en el terreno que requiere de toda la atención de la entidad territorial en pro de la prevención de desastres.
Señaló que, respecto a la responsabilidad del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, se constató que la misma ha hecho seguimiento a la actividad ejecutada en el predio del Jairo Alberto Posada, incluso en el informe técnico solicita tomar medidas preventivas en cuanto al manejo de aguas lluvias y de escorrentía, que se encuentran vertiendo directamente sobre el talud inferior que colinda con la vivienda de los accionantes.
Indicó que, en virtud de lo anterior, se requiere el manejo de aguas lluvias y de escorrentía que se encuentran vertiendo directamente sobre el talud inferior que colinda con las viviendas mencionadas, por ello el señor Jairo Alberto Posada y el Municipio de Caldas vulneran los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles consagrados en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 puesto que han permitido la construcción de la caballeriza sin el respectivo manejo de las aguas lluvias y de escorrentía en dicho talud, lo cual, hasta el momento no cuenta con condiciones técnicas requeridas para el manejo y prevención de desastres y deslizamientos. 1.6.
El recurso de apelación: Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 7 El apoderado del municipio de Caldas (Antioquia), en la oportunidad pertinente, presentó el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia3, escrito en el cual manifiesta que existe incongruencia del fallo, en tanto la acción popular inició para debatir unas pretensiones, las cuales variaron en el curso de proceso, que en la audiencia de pacto de cumplimiento, se agregó unas más, a partir de los dichos de los actores populares, por lo cual, frente a esos hechos dado el momento en que fueron introducidos al proceso, no existió oportunidad procesal de ejercer el derecho de defensa y, por ende, el amparo ordenado implicó la trasgresión del principio de congruencia y del derecho fundamental al debido proceso.
Dice que en ninguno de los hechos que fueron planteados por los actores populares se cuestionó algún riesgo generado por la construcción del talud, sin embargo, el derecho protegido fue el de la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y como consecuencia de ello, se ordenaron una serie de acciones asociadas al inmueble donde está localizado el talud.
Sostiene que, se debe tener en cuenta la sentencia del 5 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, Radicación número: 15001-33-31-001-2004-01647- 01(SU)(REV-AP), en la cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación en lo que tiene que ver con la posibilidad excepcional de que las sentencias proferidas en el marco de las acciones populares sean incongruentes.
Relata que en el artículo primero de la parte resolutiva de la mencionada sentencia de unificación se dispuso: “Unifícase jurisprudencia frente a la aplicación del principio de congruencia de las sentencias de acción popular en el sentido de precisar que el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando éstos guarden una estrecha y directa relación con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los que la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del 3 Expediente electrónico, Archivo 48 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 8 proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa”.
Argumenta que los hechos y pretensiones de la demanda estuvieron encaminados a poner de presente una afectación al medio ambiente derivada de los malos olores que se desprenden de una caballeriza y, que dicha construcción no se podía adelantar por estar destinada a una actividad prohibida según el uso del suelo, ante lo cual se pidió el cierre de la caballeriza.
Por consiguiente, la defensa del ente territorial estuvo dirigida a exponer que la caballeriza cuenta con la respectiva licencia de construcción y que no existen evidencias de las afectaciones ambientales alegadas por los demandantes, para lo cual se aportó y se solicitó los medios de pruebas pertinentes. Explica que el amparo concedido está dirigido a solventar una problemática particular suscitada entre los accionantes y el señor Jairo Posada (vinculado al proceso), lo que implica que el interés que se amparó es uno de naturaleza privada o individual, aunque con múltiples titulares, el cual no resulta susceptible de ser protegido a través de las acciones populares.
Señala que la orden dada al ente territorial se circunscribe al inmueble con matrícula inmobiliaria No. 001-73583, lo que da cuenta de que el interés protegido no fue difuso sino particular y que es ratificado con las pruebas practicadas en el proceso, particularmente, el testimonio rendido por el señor Víctor Alejandro Morales, quien dijo que los accionantes siempre han tenido sus molestias con los dueños de la propiedad donde se construyó la caballeriza, indicativo de que se trata de una situación subjetiva y no colectiva.
Expresa que no se practicó prueba tendiente a demostrar que el Municipio de Caldas incurrió en acción u omisión que generó la inestabilidad del talud, toda vez que al señor Jairo Alberto Posada, quien adelantó la construcción le correspondería adoptar las medidas a las que haya lugar, así como a los actores populares. Refiere que, en el evento de considerarse que se debe ejecutar alguna acción para superar la problemática del talud que separa el inmueble de los actores populares y el señor Jairo Posada, debe ser a cargo de los actores y del señor Posada, como bien lo Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 9 han concluido los informes elaborados por el AMVA, no siendo plausible que frente al Municipio se emita orden alguna y, con ello, se debe revocar lo decidido en primera instancia. Solicita además que se module el plazo concedido para cumplir con lo ordenado, y los destinatarios de tales órdenes, pues considera que el plazo concedido de tres (3) meses, es exiguo de cara a los trámites administrativos y presupuestales que ello conlleva.
Dice que de acuerdo a la parte resolutiva del fallo, las órdenes de amparo sólo están dirigidas al Municipio, desconociendo la responsabilidad del señor Posada conforme se dijo en la parte considerativa, a quien debía extendérsele las órdenes que se llegaren a emitir en sede de segunda instancia. 1.7. Concepto del Ministerio Público: El Procurador Judicial delegado ante esta Corporación presentó concepto4, en el que manifiesta que debe confirmarse y adicionarse la sentencia de primera instancia, que despachó favorablemente las súplicas de la demanda.
Como fundamento de lo anterior, dice que la sentencia acertó al proteger el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (diferente al invocado por los actores populares), y con ello no se incurrió en incongruencia alguna, por cuanto desde la demanda se planteó que se solicitaba la demolición de la caballeriza porque ponía en riesgo a la población vecina y que el propietario de la caballeriza fue notificado, mediante radicado 001720 del 02 de febrero del 2018, de la orden de suspensión de las actividades de construcción, porque no contaba con la debida licencia y presentaba riesgo de colapso.
Refiere que el auto que decretó la medida cautelar fue recurrido por el apoderado del Municipio de Caldas, lo que permite que a la entidad territorial no se le esté sorprendiendo con el análisis y órdenes dadas en el fallo impugnado, que el argumento según el cual el Municipio de Caldas no tuvo la oportunidad para defenderse 4 Pdf 56 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 10 efectivamente frente a los supuestos de hecho en los cuales finalmente se fundó la protección concedida en la sentencia apelada, no tiene asidero por cuanto están vinculados con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso.
En cuanto a la responsabilidad del Municipio de Caldas en la vulneración a derechos e intereses colectivos protegidos en la sentencia, indicó que conforme a la Ley 1523 de 2012, le corresponde al municipio de Caldas, en cabeza de su Alcalde, garantizar la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así como implementar, ejecutar, desarrollar, las políticas, actividades y gestiones tendientes a la gestión del riesgo.
Asimismo, que de acuerdo a la misma Ley, estableció un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades, dentro de las que se encuentra el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, por lo cual también resulta acertada la decisión de ordenar el acompañamiento de esta entidad con el fin de evaluar la estabilización del terreno afectado.
Afirma que de acuerdo al artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas y que, aunque la norma se refiere al pacto de cumplimiento, considera que cuando el asunto no se finiquita a través de un acuerdo de este tipo, necesariamente debe resolverse a través de una sentencia que debe ser objeto de publicación por la parte infractora.
Expresa que, si bien esta orden de publicación se consigna en la norma que regula el pacto de cumplimiento, no es menos cierto que el pacto es aprobado mediante sentencia, en consecuencia, considera que toda sentencia de acción popular debe ser publicada en su parte resolutiva, por cuanto afecta o beneficia a toda la colectividad, cumpliendo así con un fin que responde al interés de la sociedad, 2.
CONSIDERACIONES: 2.1. Competencia: Este Tribunal es competente para resolver el proceso de la referencia, conforme al artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que los Tribunales Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 11 Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 2.2.
Problema jurídico: De conformidad con el recurso de apelación, debe establecer la Sala si se desconoció el principio de congruencia de las decisiones judiciales y, por ende, las garantías del debido proceso y defensa del municipio de Caldas (Antioquia) Asimismo, se deberá analizar si la problemática relacionada con el riesgo latente por un posible movimiento en masa del talud que colinda los predios de los actores populares Carlos Arturo Vanegas Sánchez y María Consuelo Gaviria Muñetón y del vinculado Jairo Alberto Posada, presenta una connotación de carácter o interés colectivo para ser amparado a través de la acción popular.
En igual sentido, se debe analizar si es razonable el plazo otorgado al municipio de Caldas para dar cumplimiento a la orden proferida por el juez de primera instancia. 2.3. Caso concreto: Los ciudadanos Carlos Arturo Vanegas Sánchez y María Consuelo Gaviria Muñetón pretenden el cierre de una caballeriza, por funcionar en una zona prohibida, por no cumplir con los requisitos para su funcionamiento y no contar con permiso de uso del suelo.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Medellín denegó el amparo de los derechos invocados en la demanda, pero estimó vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, en consecuencia, ordenó medidas de protección que consistieron en: i) realizar, en el inmueble con matrícula inmobiliaria n.° 001-735836, donde está localizado el talud que colinda con los predios identificados con nomenclatura Carrera 53A n.° 138A Sur – 63 y Carrera 53A n.° 138A Sur – 49 de la Vereda La Chuscala, sector El Reversadero Los Londoño, un estudio que debe incluir estabilidad del talud y diseño de obras de drenaje y estabilización, ii) obras de mitigación y estabilización para el manejo de aguas lluvias y de escorrentía, que se encuentran vertiendo directamente sobre el talud Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 12 inferior, con el fin de aminorar el riesgo de movimiento en masa en el terraplén; y iii) ordenó al municipio de Caldas, con el acompañamiento del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, visitar los predios por medio de los organismos de atención de desastres y gestión del riesgo, con el fin de evaluar la estabilización del terreno. Inconforme con la determinación de primera instancia, el municipio de Caldas (Antioquia) presentó el recurso de apelación, escrito en el cual expone los siguientes argumentos de reproche: (i) que existe incongruencia del fallo, en tanto, la acción popular se inició para debatir unas pretensiones relacionadas con la afectación al medio ambiente, derivada de los malos olores que se desprenden de una caballeriza, la cual no puede funcionar por estar destinada a una actividad prohibida según el uso del suelo, ante lo cual se pidió que se ordenara el cierre de la caballeriza, sin embargo, en la audiencia de pacto de cumplimiento se agregó una pretensión más, referente al riesgo generado por el talud, siendo protegido el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por lo que frente a esos hechos no existió oportunidad procesal para ejercer el derecho de defensa, de esta manera se transgredió el principio de congruencia y el derecho fundamental al debido proceso;
(ii) que el amparo concedido está dirigido a solventar una problemática particular suscitada entre los accionantes y el señor Jairo Posada, vinculado al proceso, lo que implica que el interés que se amparó es uno de naturaleza privada o individual, el cual no resulta susceptible de ser protegido a través de las acciones populares, pues si se considera que se debe ejecutar alguna acción para superar la problemática del talud que separa el inmueble de los actores populares y el señor Jairo Posada, debe ser ésta una tarea a cargo de estos, como lo han concluido los informes elaborados por el AMVA y, (iii) solicita que se modulen las órdenes dadas, tanto en el plazo concedido para cumplir con lo ordenado, como en los destinatarios de tales órdenes, que el plazo concedido es exiguo, de cara a las acciones que deben acometerse y los trámites administrativos y presupuestales que ello conlleva.
Para resolver, en torno al primer reproche relacionado con la incongruencia del fallo, se observa que la decisión de primera instancia se ocupó de dos aspectos principalmente. Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 13 El primero, relativo a la presunta vulneración del derecho a la salubridad, la cual se desestimó en atención a que la operación y mantenimiento del establecimiento de comercio no afecta o interrumpe el descanso de las personas que habitan la zona, y que tampoco se observa reporte de plagas como moscas o roedores.
Asimismo, que no se acreditó de forma sumaria el ruido asociado, ni la falta de salubridad del mismo. Y, el segundo, referido a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, estimó que, conforme al material probatorio existente, en el inmueble de la señora María Consuelo Gaviria Muñetón y Carlos Alberto Vanegas había una afectación en el talud posterior (superior) del inmueble, el cual es colindante con el predio de la caballeriza denominada Las Tres Palmas, de propiedad del señor Jairo Alberto Posada, existiendo un riesgo latente de movimiento de masa que requiere el manejo de aguas lluvias y de escorrentía que se encuentran vertiendo directamente sobre el talud inferior que colinda con las viviendas, por lo que consideró que el señor Jairo Alberto Posada y el municipio de Caldas vulneran los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al permitir la construcción de la caballeriza sin el respectivo manejo de las aguas lluvias y escorrentía en dicho talud.
Para decidir lo pertinente, la Sala considera necesario referirse a la sentencia de 5 de junio de 20185, en la que la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado analizó el principio de congruencia de las sentencias en materia de acciones populares, así: “(…) Jurisprudencialmente se ha aceptado la posibilidad de que el juez popular profiera fallos ultra y extra petita en el sentido de amparar derechos colectivos diferentes a los invocados por el actor popular en la demanda; estudiar hechos adicionales a los planteados inicialmente, proferir órdenes diferentes a las pedidas por los actores en las pretensiones, e incluso apartarse de los términos de la impugnación en fallos de segunda instancia, todo lo anterior, siempre que se guarde relación con el hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos generales con la causa petendi.
(…) 5 Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia de 5 de junio de 2018, número único de radicación: 15001-33-31-001-2004-01647-01. C.p. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 14 Sin embargo, en los eventos que la parte demandada no haya podido ejercer su derecho de defensa porque, por ejemplo, los derechos amparados no tienen relación alguna con la demanda inicialmente planteada, se estaría frente a un desbordamiento del ámbito de protección lo que se traduce en una clara violación del debido proceso de la parte demandada, toda vez que se estaría cercenando la posibilidad de defensa respecto de aquellos.
En este punto, se reitera que los amplios poderes del juez popular no pueden exceder los límites establecidos en la demanda por el actor a la hora de establecer la causa petendi a la cual queda atada el proceso en general. En conclusión, dentro de los procesos de acción popular, la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada.
Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa”.
Resaltado fuera del texto original). Entonces, para determinar si en el asunto objeto de debate la sentencia de primer grado desconoció el principio de congruencia de las decisiones judiciales, es necesario analizar la causa petendi de la presente acción. Los hechos que motivaron la presente acción están relacionados con la presunta vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad públicas y a realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, atribuida al municipio de Caldas (Antioquia), pues se considera que la actividad comercial desarrollada se clasifica como prohibida a la luz de lo contemplado en el POT del ente municipal (Acuerdo n.º 014 del 22 de diciembre de 2010) y que tampoco cuenta con permiso para uso del suelo.
Así lo indicó, en las pretensiones del libelo introductorio6: 6 Pdf 00 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 15 “En consideración a los hechos narrados y las reflexiones expuestas, solicito respetuosamente al Juez Popular hacer cesar el perjuicio ocasionado por la construcción de caballerizas en una zona no permitida por el PBOT y en consecuencia: 1.
Ordenar al MUNICIPIO DE CALDAS ANTIOQUIA, Secretaría de Planeación, Secretario DEINER DÍAZ LÓPEZ, y Secretaría de Gobierno, Secretario HERNAN DARÍO RESTREPO CÓRDOBA, Cerrar de manera definitiva la caballeriza que funciona en una zona PROHIBIDA, la cual no tiene uso de suelo, mismo que no se expidió por Planeación porque no cumple los requisitos para su funcionamiento. 2.
Que se conforme Comité de Verificación a fin de que se dé cumplimiento a lo ordenado por el Despacho. Las demás que el señor Juez que conoce de la presente Acción Popular considere pertinentes, de conformidad con el inciso tercero del artículo 17 de la Ley 472 de 1998 y en razón a la facultad que le asiste para proferir fallos ultra y extra petita para salvaguardar derechos colectivos (…).” Como se aprecia, las pretensiones de los actores estaban encaminadas al cierre de la caballeriza, por funcionar en una zona prohibida, no cumplir con los requisitos para su funcionamiento y no contar con permiso de uso de suelo.
Nótese como los actores, en la demanda, no plantearon la responsabilidad que le asiste al municipio por el riesgo latente de movimiento de masa en el talud que se encontraba en los predios de los demandantes, lo cual fue ampliamente narrado en la sentencia de primer grado. En efecto, advierte la Sala que tales hechos no fueron puestos de presente en la demanda, sin embargo, la controversia tomó un giro diferente, cuando en la audiencia de Pacto de Cumplimiento7, la demandante manifestó que la zona estaba declarada por el Área Metropolitana como zona de alto riesgo y que hace aproximadamente 7 u 8 años había colapsado parte de su casa, lo cual taponó la quebrada El Limo, por lo que ordenaron desalojar, no obstante, ellos no lo hicieron8.
Agregó, que se autorizó al señor Jairo para hacer la caballeriza en una zona de alto riesgo y no se le exigió estudio de uso del suelo, por estar en una zona residencial en donde es totalmente prohibida. 7 Celebrada el 27 de agosto de 2020. Archivo 08 8 Minuto 14:42 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 16 En desarrollo de dicha audiencia, la demandante exhibió unos documentos, frente a los cuales el A quo manifestó que se correría traslado de los mismos a los apoderados por auto posterior, ante lo cual, el apoderado del municipio de Caldas9 se pronunció diciendo que el hecho no había sido enunciado dentro del texto de la demanda, que no se trataba de un hecho nuevo y que era desconocido.
Frente a ello, la Juez consideró que se trataba de un hecho nuevo sobreviniente, por lo que se debía permitir el acceso a esas pruebas sobre derechos colectivos con el fin de garantizar el debido proceso10. El apoderado del municipio insistió en que no era un hecho nuevo, pues la demandante aseveraba que es de alto riesgo desde hace 7 años y, que, para asistir a dicha diligencia se había analizado a la luz de unos hechos que fueron formulados en la demanda (uno relacionado con la construcción irregular de una caballeriza porque no se respetó el uso del suelo y, dos, referente a los malos olores, moscas y demás), pero no se había preparado defensa frente al talud, el cual resulta ser un hecho totalmente nuevo.
Acto seguido, el A quo ordenó oficiar a la Secretaría de Gobierno con el fin de que verificara el estado y el grado de riesgo en el que se encontraban los predios11. De lo anterior, se desprende que la problemática relacionada con el riesgo del talud, si bien no fue planteada por los actores en la demanda, si se incluyó en la audiencia de pacto de cumplimiento.
En dicha diligencia fue analizada y discutida por las partes, tanto, que el apoderado del municipio de Caldas tuvo la oportunidad de manifestar su oposición frente a los hechos nuevos que planteaba la actora y respecto de los cuales el A quo los consideró como sobrevinientes. Asimismo, se decretaron pruebas tendientes a demostrar dichos hechos.
Prueba de ello, es que en la diligencia se requirió al municipio demandado para que realizara una visita técnica con el fin de establecer si los predios en cuestión presentaban alguna amenaza o riesgo. Frente a dicho requerimiento, la entidad allegó el Informe de Visita Técnica12, realizada al predio de los señores Carlos Arturo Vanegas, María Consuelo Gaviria y Jairo Alberto Posada Urrego, el 4 de septiembre de 2020.
Asimismo, en la audiencia celebrada el 28 de noviembre de 2022, con el fin de tener un diagnóstico actualizado de la zona, se solicitó a la Oficina de Gestión del 9 Minuto 24:20 10 Pdf 08, Minuto 24:47 11 Pdf 08, Minuto 55:35 12 Pdf 10 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 17 Riesgo actualizar los informes realizados en 2021 y 202213.
Dichos informes fueron allegados14 y puestos en conocimiento a través del auto del 3 de febrero de 202315. De lo anterior se desprende que, contrario a lo manifestado por el recurrente, la entidad territorial si tuvo la oportunidad, a lo largo del proceso, de controvertir las pruebas decretadas por el Juez y los informes allegados por el Área Metropolitana.
Así las cosas, el acervo probatorio estuvo encaminado a decantar la problemática del riesgo latente por el posible movimiento en masa en el talud de los predios de los demandantes, por lo que se cumplió con el principio de la carga de la prueba previsto en el artículo 30 de la Ley 472 y es por ello que la protección de los derechos amparados no se hizo con desconocimiento del derecho de defensa y contradicción y del principio de congruencia, por consiguiente, no es cierto que se haya sorprendido a una de las partes procesales con argumentos frente a los que no pudo defenderse.
Bajo dicha óptica, el reproche relativo al desconocimiento del principio de congruencia del fallo judicial no tiene vocación de prosperidad. En lo que tiene que ver con el segundo punto de inconformidad, relativo a que el amparo concedido está dirigido a solventar una problemática particular suscitado entre los accionantes y el señor Jairo Posada, siendo el interés amparado de naturaleza privada o individual, el cual no resulta susceptible de ser protegido a través de las acciones populares, es necesario referirse a la diferencia entre los derechos e intereses colectivos y subjetivos en materia de gestión de riesgos.
En providencia del 26 de mayo de 2023, el Consejo de Estado precisó16: “(…) Pues bien, para efectos de clarificar este punto, es necesario recordar que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el uso y goce de los derechos colectivos se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición. Así, por oposición al derecho 13 Archivo 33, minuto 10:58 14 Archivos 34 y 35 15 Pdf 38. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de mayo de 2023.
Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 17001-23-33-000-2021-00195-01 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 18 subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo, recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas, pues tal derecho se proyecta de manera unitaria sobre toda una colectividad17. 40.En ese sentido, la Ley 472 de 1998 estableció que «son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]».
(Negrilla fuera del texto). 41.En línea con lo anterior, la Ley 1523 de 24 de abril de 201218 definió el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, así: «[…] Artículo 1°. (…) La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. […].
La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. […]»19.
(Negrilla fuera del texto). 42.La misma Ley estableció como principios generales que orientan la gestión del riesgo, entre otros, los siguientes: «[…]. 2. Principio de protección: Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados. 4.
Principio de autoconservación: Toda persona natural o jurídica, bien sea de derecho público o privado, tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional, con miras a salvaguardarse, que es condición necesaria para el ejercicio de la solidaridad social. 26. Seguridad territorial: La seguridad territorial se refiere a la sostenibilidad de las relaciones entre la dinámica de la naturaleza y la dinámica de las comunidades en un territorio en particular.
Este concepto incluye las nociones de seguridad alimentaria, seguridad jurídica o institucional, seguridad económica, seguridad ecológica y seguridad social. 27. Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente.
Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como 17 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil). Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005. C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP): 18 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 19 Artículo 1.
Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 19 de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. […]»20. (Negrilla fuera del texto). 43.Como puede observarse, la Ley 472 catalogó la seguridad y la prevención de desastres como un derecho de carácter colectivo, es decir, como aquel que se proyecta de manera unitaria sobre toda una comunidad.
Esta indivisibilidad o colectivización del derecho (y de las obligaciones correlativas) se presenta justamente en la medida en que la manifestación de uno o más eventos amenazantes tienen la potencialidad de afectar diversos bienes o intereses amparados por el ordenamiento. 44.Sin embargo, la Ley 1523 de 2012 también aclaró que el derecho a la seguridad y la prevención de desastres puede tener una connotación personal y subjetiva cuando el evento peligroso no cuenta con la virtualidad de afectar a la comunidad de forma física, económica, social, ambiental o institucional.
En tal escenario, prima el principio de autoconservación, en virtud del cual los ciudadanos deben adoptar las medidas necesarias para salvaguardar su ámbito personal. 45.Ahora bien, en la práctica, los efectos de una amenaza de origen personal pueden tornarse en colectivos cuando el riesgo deja de afectar a quien lo generó o a quien sufre individualmente, y se traslada -por diversos factores- a la comunidad en general. 46.Por esta razón, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 9 de marzo de 202321, explicó que el juez popular debe evaluar en cada caso el material probatorio a efectos de determinar si la acción riesgosa de origen particular está o no incrementando el nivel de vulnerabilidad de la población. 47.Concretamente, la Sala fundamentó esa tesis en las siguientes razones: […] la Sala pone de presente que «los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados» 24.
Sin embargo, para que la acción popular resulte procedente es necesario que el demandante demuestre en el transcurso del debate judicial que la amenaza invocada cuenta con una connotación colectiva, pues de lo contrario deberá ejercer los mecanismos judiciales y administrativos que prevé nuestra legislación para ventilar los perjuicios ocasionados a sus derechos subjetivos.
Por ello, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado pacíficamente ha circunscrito este derecho a los factores de riesgo y a las calamidades que «aquejan a la comunidad», tal y como puede observarse: […]. [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción ex ante de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía 20 Artículo 3 21 Radicación:17001-23-33-000-2017-00321-01, demandantes: Aurelio Restrepo Velásquez y Julián Restrepo Velásquez, demandados: Municipio de Manizales – Caldas, Departamento de Caldas y Corporación Autónoma Regional de Caldas.
Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 20 administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública. […].
Con fundamento en lo anterior, la Sala reconoce que los fenómenos naturales y antrópicos -técnicamente previsibles y controlables- que amenazan el bienestar, integridad o tranquilidad de la comunidad, son plausible de conocimiento en el marco de las acciones populares22. Sin embargo, los riesgos propios de un predio, cuyos efectos colaterales aún no se extienden a la ciudadanía en general no deben ser ventilados por este medio judicial preferente, pues ello excedería la finalidad constitucional de esta acción pública.
Nótese que, según lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 3° de la Ley 1523 de 2012, «toda persona natural o jurídica, bien sea de derecho público o privado, tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional, con miras a salvaguardarse». Adicionalmente, la Ley 1523 define la vulnerabilidad como una condición propia de «una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente».
Por ello, el juez popular en cada caso debe evaluar el material probatorio a efectos de identificar cuando una situación de riesgo individual incide en el incremento de la vulnerabilidad de determinada comunidad. […]. 48.Todo esto significa que los riesgos personales per se no cuentan con una naturaleza colectiva. Por el contrario, solo los riesgos individuales que inciden en el incremento del nivel de vulnerabilidad de la comunidad (bien sean de origen antrópico o natural) acarrean el funcionamiento del sistema legal instituido para su prevención y corrección, tal y como lo reconoció la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 26 de marzo de 2015.
(…)” (negritas y subraya la Sala) Bajo este contexto, con el fin de precisar la naturaleza y el alcance de la situación denunciada por los actores populares en la audiencia de pacto de cumplimiento, la Sala procederá a analizar el material probatorio que obra en el expediente. Reposa el Concepto Técnico Visita de Seguimiento e Inspección por Riesgo, de la visita realizada el 3 de marzo de 2020 por la Unidad de Gestión del Riesgo de la Subdirección Ambiental del Área Metropolitana del Valle de Aburrá23, en el que da cuenta de los siguientes hallazgos: “II.
DESCRIPCIÓN DEL EVENTO Se realiza visita de inspección por riesgo al lugar de referencia, en compañía de Jorge Andrés Rojas Ríos, profesional adscrito a la Oficina de Gestión del Riesgo de Desastres del Municipio de Caldas, con el fin de evaluar las condiciones de riesgo en la que se encuentra la infraestructura y el entorno de los inmuebles, encontrando lo siguiente: 22 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad.
No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala” 23 Archivo 12 ContestaciónArea, Pdf 03, páginas 20-28 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 21 Inmueble de la señora María Consuelo Gaviria Muñetón y el señor Carlos Arturo Vanegas.
La edificación está conformada por dos estructuras: una de dos niveles construida bajo el sistema en mampostería simple, con una cubierta en una lámina de zinc acerada ondulada, la cual en el momento presenta condiciones aceptables de servicio, se evidencian deficiencias constructivas, en relación a la ausencia de un sistema estructural definido y/o elementos que generen continuidad, aspectos que influyen en la falta de rigidez de la misma, lo cual contribuye para que dicho inmueble no se garantice una adecuada respuesta ante la generación de esfuerzos generados por sobrecargas externas, cargas verticales y eventos sísmicos.
Por otra parte, se encuentra una estructura de un nivel construida en mampostería simple, con una losa aligerada de cubierta, la cual al momento de la visita también presenta condiciones aceptables de servicio, sin embargo, se evidencia deterioros asociados a la carencia de mantenimiento y humedades. Inmueble del señor Jairo Alberto Posada Urrego.
Estructura de un nivel concebida bajo el sistema en mampostería simple, con cubierta en teja de barro soportada en una estructura en madera, la cual al momento de la visita presenta adecuadas condiciones de servicio. Conociendo la configuración y estado general de cada uno de los inmuebles evaluados, la problemática principal encontrada, corresponde a los constantes procesos de remoción en masa a los que ha estado expuesto el talud medianero entre ambos predios, talud que se caracteriza por presentar una pendiente casi vertical, a pesar que cuenta con cobertura vegetal, se evidencia la ausencia en los obras de captación y manejo de aguas en su corona, lo cual favorece la infiltración de las aguas y la saturación del terreno; escenario, que sumado a la ausencia de obras de protección, estabilización y/o contención para el talud, contribuye a la inestabilidad de mismo, llevando a generar afectaciones a la vivienda de la señora María Consuelo Gaviria Muñetón y el señor Carlos Arturo Vanegas, predio que está ubicado en la cota inferior.
Adicionalmente, en el escenario evaluado, se puede comprometer la estabilidad de la estructura construida en la corona del talud en referencia, la cual corresponde a unas pesebreras, construcción basada en una estructura de un nivel, cimentada en columnas en concreto reforzado; no obstante, fundamentado en la condición de riesgo actual del talud, se presume que este actualmente puede no estar brindando una adecuada estructura de soporte para el apoyo de las mismas, aspecto que puede llevar a materializar un escenario de riesgo para el inmueble asentado en la cota inferior.
Así mismo, es importante anotar los antecedentes que se tienen de este sector, dado que, según lo establecido en el PBOT del Municipio de Caldas, esta zona está considerada como una zona de alto riesgo, debido a los constantes movimientos en masa a los que ha estado expuesto la parte baja de la ladera, llevando a que este sitio cuente con una amenaza alta frente a la presencia de eventos de tipo natural y/o antrópico.
Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 22 Fundamentado en la condición de riesgo actual del talud, el entorno y los fenómenos detonantes descritos, se considera un evento activo frente el fenómeno amenazante de movimiento en masa, el cual aumenta el riesgo para la población y la infraestructura existente que ocupa el área de influencia, aspecto que hace necesaria la intervención de la problemática por parte de los propietarios de los inmuebles Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 23 ubicados en la zona de incidencia del evento, al igual que las entidades competentes, con el fin de implementar las medidas correctivas necesarias para mitigar el fenómeno amenazante actual y de esta manera minimizar los posibles impactos ante la evolución del mismo.
III. POSIBLES CAUSAS Basado en la condición de riesgo actual, a continuación, se describen los factores que se consideran condicionantes y detonantes del evento: Características topográficas (altas pendientes) y geológicas del talud. Ausencia de obras de captación, drenaje y manejo de aguas de escorrentía superficial en la corona del talud. Ausencia de obras de protección, estabilización y/o contención para el talud.
(…)”. También, reposa el Informe de Visita Técnica del 4 de septiembre de 2020, realizada por la Unidad de Gestión del Riesgo del municipio de Caldas (Antioquia) a la vereda La Chuscala en el sector conocido como Reversadero Los Londoño, en el predio de los señores Carlos Arturo Vanegas y María Consuelo Gaviria. En desarrollo de la misma, la Unidad de Gestión de Riesgo, registró24: “En el lugar podemos observar un movimiento en masa el cual está ocasionando una gran preocupación para las personas colindantes, se realiza un censo ya que viven 10 personas repartidas en 2 viviendas cuatro (4) personas adultos mayores, dos (2) menores y cuatro (4) adultos.
Al momento de la visita se puede identificar que en la parte superior se encuentran más edificaciones incluyendo las caballerizas propiedad del señor Jairo Alberto Posada Urrego, los cuales están generando un peso adicional al talud generando mayor riesgo de deslizamiento del mismo.” Seguidamente, se anotó “El señor Carlos Arturo Vanegas viene realizando unas obras de mitigación, para el cual (sic) le pide unos materiales al señor Jairo Alberto Posada Urrego propietario de las caballerizas, sin embargo, las obras que el señor Carlos Vanegas tiene contempladas no ayudan a mitigar el riesgo de deslizamiento.
Igualmente se puede observar un desplazamiento”. La administración a través de dicho informe, dejó constancia de las siguientes conclusiones y recomendaciones: “• El talud en mención está en riesgo de deslizamiento. constituyéndose en una amenaza para la integridad de las personas que habitan en las viviendas vecinas a la pata del talud y sus bienes. 24 Pdf 10 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 24 • Por lo mismo se sugiere realizar las obras de mitigación para reducir el riesgo de deslizamiento con asesoría técnica de un profesional idóneo.” En el mismo sentido, obra el Informe Técnico No. 000493 del 08 de marzo de 2021 de la visita realizada el 5 de marzo de 2021 por parte de funcionarios del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en el cual se consignaron las siguientes conclusiones25: “3.
CONCLUSIÓN En la vista realizada el 5 de marzo de 2021 a la Calle 138 Sur No 50 – 51, interior 125, se constató que allí funciona el establecimiento denominado Pesebrera Cantabria- antes Restaurante Bar El Jinete, sector vereda La Chuscala del municipio de Caldas. Durante la visita se pudo constatar que en el lugar se presta el servicio de cuidado de caballos, es decir que las pesebreras son subarrendadas a terceros y allí se cuidan los animales, donde el cuidado consiste en alimentar los caballos y brindarles atención medica en caso de presentarse alguna eventualidad.
Durante el recorrido por la pesebrera se pudo evidenciar que por el costado sur de la pesebrera discurre una fuente de agua y según lo manifestado es la quebrada La Chuscala, la cual se pudo observar con color, espuma y olores que caracterizan las aguas residuales domésticas, que al parecer es contaminada agua arriba de la pesebrera, no se evidenció durante la visita que la pesebrera descargue aguas residuales a dicha fuente de agua.
La Pesebrera Cantabria esta subarrendada a personas diferentes, cuenta con una entrada por la vía a la Vereda La Chuscala, que es la parte posterior del establecimiento, esta parte posterior esta subarrendada al señor Ovidio Holguín quien manifestó que en la actualidad la pesebrera se denomina PESEBRERA CANTABRIA, se pudo observar que cuenta con celdas para cada caballo y utilizan Aserrí y cisco de café en el piso de las celdas, para un mejor control de los olores y facilitar la recolección de las heces fecales de los caballos.
El aserrín contaminado es recolectado diariamente y almacenado en costales en un cuarto bajo techo para ser entregado para compostaje. En el momento de la visita no se percibieron olores molestos. La otra entrada es como la entrada principal donde funcionaba el establecimiento Restaurante Bar El Jinete, actualmente PESEBRERA CANTABRIA, con dirección calle 138 Sur No 50 – 51 interior 125, este esta subarrendado al señor Johanny Saldarriaga, quien manifestó que el almacenaba el Aserrí a la entrada del local, pero reubico dicho almacenamiento del aserrín en costales en un cuarto al interior del local." En cumplimiento de lo ordenado por el Juez y con el fin de actualizar la visita por riesgo realizada en 2021 y evaluar la evolución del fenómeno que está generando 25 Archivo 21 InformeTecnico Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 25 afectaciones en los inmuebles, funcionarios de la Unidad de Gestión del Riesgo del municipio y del Área Metropolitana, realizaron visita de inspección el 28 de noviembre de 2022.
En virtud de dicha visita, el Área Metropolitana, allegó un Concepto Técnico Inspección Por Riesgo Movimiento en Masa, mediante el cual analizó la situación de los inmuebles en cuestión, en los siguientes términos26: “(…) II DESCRIPCIÓN El recorrido se inició en los inmuebles de la señora María Consuelo Gaviria Muñetón y Carlos Alberto Vanegas verificando la afectación en el talud posterior (superior) del inmueble colindante con el predio de la caballeriza, además también se revisó la afectación por movimiento en masa en el solar del talud inferior de la vivienda, correspondiente a la margen izquierda aguas abajo (margen norte) de la quebrada Mandalay o El Limo y finalmente se visita la caballeriza Las Tres Palmas propiedad del señor Jairo Alberto Posada que se encuentra en el talud superior de los inmuebles.
El terreno presenta pendiente moderada a alta en un ambiente geomorfológico fluvial predominado por geoformas como filos y valles que condicionan la ocurrencia de procesos de remoción en masa. Además, se evidencia ausencia de manejo de aguas de escorrentía y deficiencias en el manejo de aguas lluvias. Se observa en el talud posterior de la vivienda un recubrimiento en mortero y una estructura conformada por pedestales y atenores (sic) como medida de mitigación, estas estructuras presentan deterioro en la parte superior por desprendimientos de suelo.
El material del terreno corresponde a un perfil de meteorización compuesto por suelo arcilloso de color naranja (Figura 2). 26 Archivo 34, Pdf 01 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 26 Según información de la propietaria de la vivienda se generan desprendimientos de suelo y filtración de aguas desde la parte alta de talud generando lodo en la parte baja, esto se evidencia por la pendiente negativa que se muestra actualmente en la parte alta donde se observa (sic) arboles inclinados, suelo orgánico y vegetación sin soporte (Figura 3).
Se realiza inspección en la ladera inferior que corresponde a la margen izquierda de la quebrada Mandalay o El Limo, donde se evidencian grietas e inclinación en la placa del solar, siendo un indicador de la inestabilidad del terreno ante un posible movimiento en masa, se observa un deficiente manejo de aguas lluvias y de escorrentía en esta ladera, aunque cuenta con una descarga hacia la quebrada no presenta cunetas o ronda de coronación que evite la infiltración de aguas en la parte alta, además a través de las grietas posiblemente se infiltra agua saturando el suelo disminuyendo su resistencia (Figura 4).
Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 27 (…) Luego se realiza visita de inspección al predio de las caballerizas del señor Jairo Alberto Posada, en donde se evidencia ausencia de manejo de aguas lluvias y de escorrentía, que se encuentran vertiendo directamente sobre el talud inferior que colinda con las viviendas mencionadas anteriormente e (Figura 5).
Cabe resaltar que en la visita realizada el 3 de marzo del 2020 por personal adscrito a la Unidad de Gestión del Riesgo del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, se recomendó: “conciliar entre las partes para realizar construcción de obras de manejo de escorrentía superficial (rondas de coronación), con el fin de dar un correcto manejo a las aguas lluvias, dado que en la actualidad se evidencian deterioros a partir de dicha deficiencia, se recomendó proteger la superficie de los taludes expuestos, con el fin de minimizar la infiltración de las aguas a su estructura, aspecto que influye favorablemente en disminuir la posibilidad de la materialización de procesos de remoción en masa complejos y contratar los servicios de un profesional idóneo y calificado en la rama de ingeniería, con el fin de realizar los estudios de geotécnica y estabilidad de ladera, que permitan determinar las condiciones de estabilidad del talud y por ende definir los procesos constructivos a ejecutar, garantizando el cumplimiento de la normatividad técnica vigente establecida”.
Estas recomendaciones no fueron acatadas y actualmente se evidencia la materialización de desprendimientos de suelo y material vegetal. (…) Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 28 Con respecto a las visitas anteriores se puede concluir que este escenario no se encuentra mitigado, requiere continuar con seguimiento y establecer medidas de mitigación para disminuir el impacto de este fenómeno, además de dar respuesta por parte de las dependencias municipales competentes, a las inconformidades de los habitantes del sector por la actividad económica prohibida en suelo urbano que se realiza en la caballeriza Las Tres Palmas, según información de la Secretaria de Planeación del municipio de Caldas.
III. POSIBLES CAUSAS. A continuación, se describen los factores que se consideran condicionantes y detonantes del evento: • Configuración geológica y geomorfológica del terreno debido a las altas pendientes que condiciona la ocurrencia de procesos de remoción en masa. • Ausencia de obras de captación, drenaje y manejo de aguas lluvias y de escorrentía que se infiltran en la ladera generando saturación del suelo disminuyendo su estabilidad. • Incremento en las temporadas de precipitación que aumenta la saturación del suelo.
Del mismo modo, el municipio de Caldas (Antioquia) allegó un Informe de Concepto Técnico de la visita realizada el 28 de noviembre de 202227, rendido por el Profesional Universitario Ricardo Esteban Castaño Vanegas de la Secretaría de Infraestructura Física, en el cual se registró: “El reconocimiento visual permitió evidenciar que actualmente no se aprecia un cambio significativo sobre la superficie de ruptura del otrora área de deslizamiento, conservándose aproximadamente las mismas características en la pendiente de la ladera identificadas durante la visita técnica de monitoreo realizada durante el mes de octubre de 2022. ”. 27 Archivo 35, Informe Gestión del Riesgo Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 29 (…) Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 30 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 31 Como conclusiones se consignaron las siguientes: “Según lo evaluado, no se genera un cambio significativo en las variables y valoración del riesgo dentro del análisis de amenaza y vulnerabilidad que conllevan a la calificación de Medio - Bajo en el nivel de riesgo por movimiento en masa, lo cual permite inferir una posible inactividad en manifestación de un nuevo evento de deslizamiento, o en su defecto, que persiste una baja probabilidad en la generación de un evento inminente de movimiento en masa de gran impacto; sin embargo se considera pertinente continuar con el seguimiento y monitoreo periódico como trazabilidad de las condiciones de estabilidad y modificación de las variables analizadas, lo cual permita anticipar la ocurrencia de algún evento crítico de riesgo por deslizamiento a mediano o largo plazo.
Asimismo, es preciso resaltar que durante la visita fue posible acceder a examinar la corona del talud afectado y sus áreas circundantes que se encuentra dentro del predio del señor Jairo Alberto Posada Orrego, y cuyo recorrido de inspección permitió observar que aún no se ha implementado la instalación de canoa sobre el área de Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 32 cubierta donde se ubica el galpón avícola adyacente a la zona afectada del talud; lo anterior motiva a reiterar a la persona encargada del lugar al momento de la visita realizar dichas labores, así como la implementación de obras de drenaje tipo zanjas de coronación sobre la parte superior del talud (recubierta en concreto pobre o en plástico), las cuales contribuyan a reducir las aguas de escorrentía que recorren la superficie de la ladera, ejerciendo funciones de captación y conducción adecuada hacia la fuente hídrica más cercana en colaboración o conciliación con los propietarios de los predios que requiera recorrer la obra.” En consideración al acervo probatorio, la Sala concluye que el sector del debate judicial se encuentra un talud que colinda entre los predios identificados con nomenclatura Carrera 53A n.° 138A Sur – 63, de propiedad de la señora María Consuelo Gaviria Muñeton y Carrera 53A n.° 138A Sur – 49, de propiedad del señor Jairo Alberto Posada Orrego, los cuales se encuentran localizados en la Vereda La Chuscala Sector El Reversadero Los Londoño. Dicho talud se caracteriza por presentar una pendiente casi vertical y se encuentra en riesgo latente de un movimiento en masa.
Cabe destacar que los funcionarios de la Unidad de Gestión del Riesgo de la entidad territorial y los del Área Metropolitana, en sus informes advierten que las causas principales del riesgo son la configuración geológica y geomorfológica del terreno, debido a las altas pendientes, que condiciona la ocurrencia de procesos de remoción en masa; la ausencia de obras de captación, drenaje y manejo de aguas lluvias y de escorrentía que se infiltran en la ladera, generando saturación del suelo y disminuyendo su estabilidad; asimismo, el incremento del riesgo en las temporadas de precipitación aumenta la saturación del suelo.
Pues bien, en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado28, dicha Corporación precisó que en el marco de las acciones populares, el juez solo puede amparar el derecho colectivo previsto en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472, cuando el problema del debate judicial excede el ámbito de los derechos subjetivos del demandante, bien sea porque: (i) están en riesgos bienes destinados al goce y uso público, (ii) existe un riesgo inminente a la vida de la comunidad;
(ii) el sector del debate judicial fue catalogado como riesgo alto o algo no mitigable y, sin embargo, el ente territorial no ha emprendido acciones de reubicación de la población civil; (iii) 28Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023). Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Radicación: 17001-23-33-000-2021-00195-01 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 33 los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios; o (iv) el comportamiento de la administración ha sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo.
En dicha oportunidad, el Consejo de Estado, expuso: “(…) 61. En consideración al acervo probatorio, la Sala concluye que el sector del debate judicial cuenta con un talud de tierra que presenta inclinación de la vegetación, así como desprendimientos menores de tierra, suelo y capa vegetal de aproximadamente 4 x 4 m de espesor, que caen y se acumulan en la parte trasera de casa que habitan los demandantes. 62.
También se demostró que los demandantes han hecho caso omiso a las recomendaciones impartidas para garantizar el mantenimiento del talud, y que la falta de rocería y limpieza favorece el crecimiento descontrolado de la vegetación y su posterior caída por su propio peso e inclinación. A esto, cabe agregar que la corona de la ladera carece de una cobertura adecuada de plásticos, lo cual deja el suelo expuesto a la infiltración y saturación por las aguas lluvias. 63.
En atención a las referidas características y la connotación del talud de tierra, las autoridades han determinado que el sector está afectado por una situación de riesgo medio personal por deslizamiento asociado al uso y ocupación del terreno. (…) 69.Bajo esta lógica, el recurrente debe tener en cuenta que el ente territorial, en virtud de los principios de protección, autoconservación, seguridad territorial y vulnerabilidad, debe priorizar las obras necesarias para mitigar los riesgos a su cargo dependiendo del nivel de amenaza y del nivel de vulnerabilidad comunitaria, correspondiéndole a los particulares ejecutar las medidas que garanticen su seguridad personal. 70.Así pues, en el marco de las acciones populares, el juez solo puede amparar el derecho colectivo previsto en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472, cuando el problema del debate judicial excede el ámbito de los derechos subjetivos del demandante, bien sea porque: (i) están en riesgos bienes destinados al goce y uso público, (ii) existe un riesgo inminente a la vida de la comunidad;
(ii) el sector del debate judicial fue catalogado como riesgo alto o algo no mitigable y, sin embargo, el ente territorial no ha emprendido acciones de reubicación de la población civil; (iii) los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios; o (iv) el comportamiento de la administración ha sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo. 71.Aun así, esta autoridad judicial observa que los aludidos escenarios no se acompasan con la realidad acreditada en el acervo probatorio, pues las autoridades accionadas han exhortado a los propietarios de ese terreno privado para que cumplan, de un lado, con su deber genérico de realizar las acciones mínimas de control y gestión de riesgos.
Y, del otro, las características de la problemática aun no cuentan con la virtualidad de afectar el interés general. Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 34 (…) 80.
Pues bien, como puede observarse, las autoridades han hecho seguimiento al sector afectado sin desconocer la existencia de una situación de riesgo de deslizamiento. Sin embargo, el material probatorio recaudado en el transcurso de la primera instancia demuestra que la controversia no va más allá de la esfera de los derechos subjetivos de los ciudadanos Efraín Cardona Castaño, Jhon Efraín Cardona Peláez, Diego Armando Cardona Peláez y Margarita Peláez Marín. 81.
En el contexto de lo anterior, la Sala pone de presente que el mecanismo judicial idóneo para ventilar la transgresión de los derechos fundamentales o la reparación de un daño antijurídico producto de la acción u omisión de los agentes del Estado, no es la acción popular, pues para tal efecto, el constituyente y el legislador instituyeron unos instrumentos especiales en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 140 del CPACA. 82.
En ese orden, como los demandantes solicitaron que se condene al ente territorial para que construya una «pantalla anclada de 5 x 4 m en la parte posterior de mi vivienda; así como cualquier obra que se encuentre necesaria (posterior a nuevos estudios) para mitigar el riesgo del talud mencionado en los hechos», deben acudir a los medios judiciales previstos para solventar las controversias relacionadas con sus derechos subjetivos; escenario en el que la autoridad judicial competente determinara si se cumplen o no los elementos para conceder el amparo respectivo, teniendo en cuenta que la problemática se relaciona principalmente con un deber ciudadano. 190.
Contrario sensu, en el escenario judicial de las acciones populares se debaten problemas sociales que afectan a todos los habitantes del territorio nacional y, por eso, en el evento de emitir una sentencia condenatoria, las medidas de amparo están llamadas a beneficiar a la comunidad en general y no solo a un particular. 191. Este mecanismo judicial fue concebido para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público, entendiendo que: «Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley» 50.
De ahí que el uso, goce y titularidad de esas prerrogativas no recaiga en el patrimonio de un individuo, de una entidad o de un grupo específico de personas.” Teniendo en cuenta las anteriores premisas, la Sala advierte que la realidad acreditada en el acervo probatorio no se enmarca dentro de los aludidos escenarios descritos por la jurisprudencia para amparar el derecho colectivo previsto en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472, en tanto dicho fenómeno no afecta la infraestructura pública, los bienes del espacio público o algún sector de interés colectivo, pues según los mencionados Informes Técnicos29, los posibles impactos sobre los elementos 29 Archivos 34 y 35 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 35 expuestos, de llegarse a materializar el escenario de riesgo contemplado, no impacta sobre las redes de servicios públicos, ni la infraestructura vial peatonal, ni la infraestructura educativa, ni el drenaje (quebrada) ni la infraestructura deportiva.
Precisamente, la entidad territorial a través del Informe Técnico del 28 de noviembre de 202230, determinó que el sector presenta un nivel de riesgo Medio - Bajo por movimiento en masa, esto es, que hay una posible inactividad en la manifestación de un nuevo evento de deslizamiento, o que persiste una baja probabilidad en la generación de un evento inminente de movimiento en masa de gran impacto.
Por su parte, la autoridad ambiental a través del Concepto Técnico del 28 de noviembre de 202231, calificó el nivel de riesgo Medio – Alto, no obstante, en dicho Informe, la entidad pone en evidencia que las principales obras de mitigación para minimizar la condición de riesgo de la infraestructura están a cargo de los propietarios de las viviendas, que se les hizo unas recomendaciones en el informe del año 2020, las cuales no fueron acatadas.
Ahora, no se acreditó que exista un riesgo inminente a la vida de la comunidad, y, si bien es cierto, que la autoridad ambiental calificó el nivel de riesgo en la zona como Medio – Alto, y el municipio lo calificó como Medio – Bajo, en ninguno de los Informes se recomiendan acciones de reubicación de los actores populares y menos de la población civil, tampoco se advierte que los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios y mucho menos que el comportamiento de la administración haya sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo.
Todo lo contrario, se demostró que tanto el municipio de Caldas como el Área Metropolitana han requerido a los propietarios de esos predios privados para que cumplan con su deber de realizar las acciones mínimas de control y gestión de riesgos, tendientes a mitigar el riesgo. Lo anterior, en el marco de los principios generales que orientan la gestión del riesgo, consagrados en el artículo 3 de la Ley 1523 de 2012 (responsabilidad, solidaridad, autoconservación y concurrencia); sin embargo, los actores populares -María Consuelo Gaviria Muñetón y Carlos Arturo Vanegas, así 30 Archivo 35, Pdf Informe gestion del riesgo 31 De acuerdo al Concepto Técnico del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Archivo 34 Pdf InformeRiesgo Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 36 como el vinculado Jairo Alberto Posada Urrego, han hecho caso omiso de las recomendaciones impartidas por estas entidades en torno a la realización de obras de mitigación con el fin de garantizar el mantenimiento del talud, pues así quedó consignado en los diferentes Informes Técnicos.
De ahí que, para que la acción popular resulte procedente, es necesario que los demandantes, en el transcurso del debate judicial, demuestren que la amenaza invocada cuenta con una connotación colectiva, pues de lo contrario deberá promover los mecanismos judiciales y administrativos que prevé nuestra legislación para ventilar los perjuicios ocasionados a sus derechos subjetivos.
Es por ello, que el Consejo de Estado32 ha reconocido que los fenómenos naturales y antrópicos -técnicamente previsibles y controlables- que amenazan el bienestar, integridad o tranquilidad de la comunidad, son susceptibles de ser conocidos en el marco de las acciones populares33. Sin embargo, los riesgos propios de un predio, cuyos efectos colaterales aún no se extienden a la ciudadanía en general, no deben ser ventilados por este medio judicial preferente, pues ello excedería la finalidad constitucional de esta acción pública.
En este caso, las características de la problemática aun no cuentan con la virtualidad de afectar el interés general. Prueba de ello, son los Informes Técnicos a través de los cuales la administración municipal y la autoridad ambiental dejan entrever que las intervenciones del sector deben responder a los principios de responsabilidad y autoprotección, consagrados en los artículos 2 y 3 de la Ley 1523 de 2012.
Así, en el informe técnico de la visita realizada el 03 de marzo de 2020, la Unidad de Gestión del Riesgo de la Subdirección Ambiental del Área Metropolitana del Valle de Aburrá34, insistió en la necesidad de implementar medidas de mitigación por cuenta de los propietarios de los inmuebles, con el fin de minimizar la condición de riesgo 32Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023), Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés Radicación: 17001- 23-33-000-2017-00321-01. 33 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad.
No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala”. 34 Archivo 12 ContestaciónArea, Pdf 03, páginas 20-28 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 37 de la infraestructura existente, con lo cual recomendó implementar las siguientes intervenciones: 3.
Titulares de los inmuebles. Inmueble de la señora María Consuelo Gaviria Muñetón y el señor Carlos Arturo Vanegas e inmueble del señor Jairo Alberto Posada Urrego. Se recomienda conciliar entre las partes, con el fin de implementar las medidas de mitigación necesarias a la problemática expuesta, las cuales deben estar encaminadas a minimizar la condición de riesgo de la infraestructura existente y por ende evitar los perjuicios a los que puede estar expuesto el entorno del mismo, por lo cual se recomienda implementar las siguientes intervenciones: • Realizar construcción de obras de manejo de escorrentía superficial (rondas de coronación), con el fin de dar un correcto manejo a las aguas lluvias, dado que en la actualidad se evidencian deterioros a partir de dicha deficiencia. • Se recomienda proteger la superficie de los taludes expuestos, con el fin de minimizar la infiltración de las aguas a su estructura, aspecto que influye favorablemente en disminuir la posibilidad de la materialización de procesos de remoción en masa complejos. • Contratar los servicios de un profesional idóneo y calificado en la rama de ingeniería, con el fin de realizar los estudios de geotécnica y estabilidad de ladera, que permitan determinar las condiciones de estabilidad del talud y por ende definir los procesos constructivos a ejecutar, garantizando el cumplimiento de la normatividad técnica vigente establecida. • Al señor Jairo Alberto Posada Urrego, en cuanto a la infraestructura de las caballerizas, se recomienda realizar estudios de vulnerabilidad de la estructura, dado que actualmente dicha construcción puede presentar perdida de suelo soporte sobre la que está construida, aspecto que, sumado a su configuración estructural, llevaría a materializar un escenario de riesgo para el entorno. • Es importante realizar los mantenimientos periódicos de la infraestructura física de los inmuebles, con el fin de garantizar el buen estado en el tiempo.
Al municipio de Caldas le correspondía hacer un seguimiento a la problemática expuesta, velar por el cumplimiento de las recomendaciones dadas en el informe y realizar visitas a la Vereda La Chuscala, con el fin de evaluar las condiciones de uso del suelo del sector intervenido y actuar conforme a sus competencias. Las anteriores recomendaciones fueron nuevamente reiteradas por la autoridad ambiental, a través del Concepto Técnico del 28 de noviembre de 202235, pues 35 Archivo 34 Informe Riesgo Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 38 evidenció que las mismas no fueron acatadas.
Al respecto, insistió que los demandantes deben: “Se reiteran nuevamente las recomendaciones del informe del año 2020 manifestadas durante la visita a los propietarios de las viviendas y al hijo del señor Jairo Alberto Posada: Se recomienda conciliar entre las partes, con el fin de implementar las medidas de mitigación necesarias a la problemática expuesta, las cuales deben estar encaminadas a minimizar la condición de riesgo de la infraestructura existente y por ende evitar los perjuicios a los que puede estar expuesto el entorno de este, por lo cual se recomienda implementar las siguientes intervenciones: • Realizar construcción de obras de manejo de escorrentía superficial (rondas de coronación), con el fin de dar un correcto manejo a las aguas lluvias, dado que en la actualidad se evidencian deterioros a partir de dicha deficiencia. • Se recomienda proteger la superficie de los taludes expuestos, con el fin de minimizar la infiltración de las aguas a su estructura, aspecto que influye favorablemente en disminuir la posibilidad de la materialización de procesos de remoción en masa complejos. • Contratar los servicios de un profesional idóneo y calificado en la rama de ingeniería, con el fin de realizar los estudios de geotécnica y estabilidad de ladera, que permitan determinar las condiciones de estabilidad del talud y por ende definir los procesos constructivos a ejecutar, garantizando el cumplimiento de la normatividad técnica vigente establecida. • Al señor Jairo Alberto Posada Urrego, en cuanto a la infraestructura de las caballerizas, se recomienda realizar estudios de vulnerabilidad de la estructura, dado que actualmente dicha construcción puede presentar perdida de suelo soporte sobre la que está construida, aspecto que, sumado a su configuración estructural, llevaría a materializar un escenario de riesgo para el entorno. • Es importante realizar los mantenimientos periódicos de la infraestructura física de los inmuebles, con el fin de garantizar el buen estado en el tiempo. • A la señora María Consuelo Gaviria Muñetón y el señor Carlos Arturo Vanegas se recomienda realizar el monitoreo constante de la problemática expuesta, en el caso que se observen cambios significativos en las condiciones actuales del predio, como grietas en el recubrimiento en concreto o grietas y fisuras nuevas en el solar de la ladera inferior, es necesario evacuar de inmediato y dar conocimiento a las entidades encargadas de hacer seguimiento y evaluación de las condiciones de riesgo del territorio.
En el mismo sentido, el municipio de Caldas (Antioquia) a través del Informe de Concepto Técnico del 28 de noviembre de 202236, propuso a los propietarios de los predios las siguientes recomendaciones: Asimismo, es preciso resaltar que durante la visita fue posible acceder a examinar la corona del talud afectado y sus áreas circundantes que se encuentra dentro del predio del señor Jairo Alberto Posada Orrego, y cuyo recorrido de inspección permitió observar que aún no se ha implementado la instalación de canoa sobre el área de cubierta donde se ubica el galpón avícola adyacente a la zona afectada del talud; lo anterior motiva a reiterar a la persona encargada del lugar al momento de la visita realizar dichas labores, así como la implementación de obras de drenaje 36 Archivo 35 Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 39 tipo zanjas de coronación sobre la parte superior del talud (recubierta en concreto pobre o en plástico), las cuales contribuyan a reducir las aguas de escorrentía que recorren la superficie de la ladera, ejerciendo funciones de captación y conducción adecuada hacia la fuente hídrica más cercana en colaboración o conciliación con los propietarios de los predios que requiera recorrer la obra.
(Se resalta) También es necesario tener en cuenta que la Oficina de Gestión del Riesgo del municipio de Caldas realizó una visita de verificación el 24 de febrero de 2022, en la cual se registró: “Según lo observado en la visita se puede concluir que la afectación está siendo ocasionada por la pendiente del talud y la falta de drenajes de las aguas lluvias y de escorrentía, Se recomienda implementar en la parte superior del talud unas canoas y mantener limpia la zona de la corona y la instalación del señor Jairo Posada.
Se le recomienda retirar el material vegetal que se encuentra en la corona del talud. Y se le estarán realizando visitas periódicas en el sector del reversadero (sic) y de la quebrada el limo (sic).” Como puede observarse, las autoridades han hecho seguimiento al sector afectado sin desconocer la existencia de una situación de riesgo de deslizamiento.
Sin embargo, el material probatorio recaudado demuestra que la controversia no va más allá de la esfera de los derechos subjetivos de los ciudadanos María Consuelo Gaviria Muñetón, Carlos Arturo Vanegas y Jairo Alberto Posada Urrego Se recalca que los Informes Técnicos demuestran que las causas principales del riesgo son, la alta pendiente y la ausencia de obras de captación, drenaje y manejo de aguas lluvias y de escorrentía que se infiltran en la ladera, generando saturación del suelo y disminuyendo su estabilidad, las cuales están a cargo de los propietarios de las viviendas.
Por ello, tanto los actores populares, María Consuelo Gaviria Muñetón y Carlos Arturo Vanegas, como el vinculado Jairo Alberto Posada Urrego, serían los responsables de adoptar las acciones de autoconservación respectivas, en atención a que esa amenaza todavía no cuenta con una connotación colectiva. Se les recuerda a los actores populares que la implementación de estas obras fue la principal recomendación planteada por las autoridades como la acción más eficaz para mitigar el riesgo y remediar dicho fenómeno, no siendo de carácter o interés público.
Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 40 En ese orden, como quiera que la problemática suscitada en la audiencia de pacto de cumplimiento se relaciona principalmente con un deber ciudadano, deben acudir a los medios judiciales previstos para solventar las controversias relacionadas con sus derechos subjetivos; pues para tal efecto, el constituyente y el legislador instituyeron unos instrumentos especiales en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 140 del CPACA, para ventilar la transgresión de los derechos fundamentales o la reparación de un daño antijurídico producto de la acción u omisión de los agentes del Estado, no siendo la acción popular el mecanismo idóneo, toda vez que “el escenario judicial de las acciones populares se debaten problemas sociales que afectan a todos los habitantes del territorio nacional y, por eso, en el evento de emitir una sentencia condenatoria, las medidas de amparo están llamadas a beneficiar a la comunidad en general y no solo a un particular”.
En consecuencia, como la parte actora no acreditó que las obras objeto del proceso sean de carácter o interés público, ni que los vecinos del sector se encuentren en riesgo, o que la amenaza pueda llegar a afectar a la comunidad en sus bienes, patrimonio inmaterial, medios de subsistencia, infraestructuras, recursos naturales u otros bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento, se procederá a revocar el amparo del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, consagrados en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, concedido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante sentencia proferida el 11 de mayo de 2023.
Lo anterior no obsta para que se exhorte al Municipio de Caldas (Antioquia) y al Área Metropolitana del Valle de Aburrá con miras a que, en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, continúen ejerciendo el respectivo acompañamiento técnico, tendiente a controlar ese riesgo y, de ser necesario, inicien los procesos administrativos sancionatorios y policivos pertinentes, para evitar que aumente el riesgo individual existente en el sector objeto del debate judicial, con miras a que este fenómeno no afecte el nivel de vulnerabilidad de la comunidad.
De igual forma, la Sala exhortará tanto a los actores populares, María Consuelo Gaviria Muñetón y Carlos Arturo Vanegas, como el vinculado Jairo Alberto Posada Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 41 Urrego, para que acaten las recomendaciones impartidas por el municipio y la autoridad ambiental con el mismo propósito.
También se exhortará a los actores populares María Consuelo Gaviria Muñetón y Carlos Arturo Vanegas para que inicien los procedimientos judiciales y administrativos establecidos, para efectos de determinar si el ciudadano Jairo Alberto Posada Urrego está generando algún perjuicio o afectación en su derecho a la propiedad. 2.4. La condena en costas y agencias en derecho.
Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019, a través del cual se unificó la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia n. º 071 proferida el 11 de mayo de 2023 por Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín. En su lugar, SE NIEGAN las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: EXHORTAR al MUNICIPIO DE CALDAS (ANTIOQUIA) y al ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ, con miras a que, en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, continúen ejerciendo el respectivo acompañamiento técnico, tendiente a controlar ese riesgo y, de ser necesario, inicien los procesos administrativos, sancionatorios y policivos pertinentes, para evitar que aumente el riesgo individual existente en el sector objeto Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 42 del debate judicial, con miras a que este fenómeno no afecte el nivel de vulnerabilidad de la comunidad.
TERCERO: EXHORTAR, tanto a los actores populares MARÍA CONSUELO GAVIRIA MUÑETÓN y CARLOS ARTURO VANEGAS, como el vinculado JAIRO ALBERTO POSADA URREGO, para que acaten las recomendaciones impartidas por la autoridad ambiental con el mismo propósito.
CUARTO: EXHORTAR a los actores populares MARÍA CONSUELO GAVIRIA MUÑETÓN y CARLOS ARTURO VANEGAS para que inicien los procedimientos judiciales y administrativos establecidos, para efectos de determinar si el ciudadano Jairo Alberto Posada Urrego está generando algún perjuicio o afectación en su derecho a la propiedad.
QUINTO: NO CONDENAR en costas en segunda instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta n.° 127 LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Firmado electrónicamente BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Radicado: 05001-33-33-001-2019-00386-02 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Carlos Arturo Vanegas Sánchez y Otro Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) 43 Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx