Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, diecinueve (19) de octubre dos mil veintitrés (2023) Asunto: Funcionamiento puesto de salud Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicación: 18001-33-33-001-2019-000840- 01 Acta de discusión: 66 de la fecha ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la ESE Sor Teresa Adele contra la sentencia de 26 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En este fallo se tratarán los siguientes temas: el marco normativo y jurisprudencial del tanto del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, así como el derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 1.1.1. Pretensiones de la demanda El señor Gerney Calderón Perdomo, defensor del pueblo de la regional Caquetá actuando en nombre propio interpuso medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra de la Gobernación del Caquetá- Secretaría de Salud Departamental, el Municipio de Puerto Rico y la E.S.E Sor Teresa Adele, solicitando que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, vulnerados por las accionadas por la no puesta en funcionamiento del centro de salud ubicado en el corregimiento de Río Negro del Municipio de Puerto Rico y pidió que se les ordenara procedieran en consecuencia. 1.1.2.
Fundamento de las pretensiones Los hechos que se aduce como soporte de las pretensiones se circunscriben a que: - El 23 de agosto de 2019, en curso de una visita que realizó la Defensoría Regional del Pueblo al corregimiento de Río Negro, del municipio de Puerto Rico, se recepcionó una queja, en la cual informó que desde el 2015, fue construido un centro de salud para ese sector, sin que hubiese sido puesto 1 Folio 1-22 Cuaderno Principal No 1 Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 2 en funcionamiento, pese a las peticiones presentadas por la Junta de Acción Comunal. - En esa misma fecha, se efectuó visita a lugar donde funcionaba el centro de salud, encontrando que era una casa de habitación por la que se cancelaba un canon de arrendamiento.
Se evidenció que la entidad no contaba con la infraestructura adecuada, lo que generaba traumatismos para la atención de la población. Se señaló además que la obra construida para el centro de salud no estaba siendo utilizada desde el año 2015 y que estaba en total abandono por parte de las autoridades administrativas, lo que motivó que se presentaran sendas solicitudes de información, frente a las cuales, se comunicó que la infraestructura no contaba con algunos servicios públicos, tampoco con cuarto para residuos sólidos, ni tanque de almacenamiento, circunstancias estas que denotaban, según el demandante popular, un total abandono. 2.
Contestación2 2.1 E.S.E Sor Teresa Adele3 Dijo el apoderado de la entidad que la prestación del servicio de salud de los usuarios que pertenecen a la Jurisdicción urbana y rural del Municipio de Puerto Rico fue contratada con la E.P.S. ASMET SALUD y que el mismo se prestaba en la cabecera municipal y no en el Centro Poblado del corregimiento de Río Negro.
Indicó que la responsabilidad de la E.S.E. se circunscribía a los servicios de modalidad extramural, los cuales se realizaban a distancia, en los componentes de promoción, prevención y se operativizan a través de las brigadas o jornadas de salud, las que habían sido adelantadas en el corregimiento de Río Negro, por lo que no era posible asegurar que a la población se le hubiese negado la prestación de los servicios de salud.
Aseguró que la disminución de los recursos en las E.S.E. para la prestación de servicios de salud agudizó la crisis en todo el Departamento, por lo que aquellas, se habían visto obligadas a implementar medidas adicionales de austeridad en el gasto, como el traslado de promotoras de salud ubicadas en los Puestos de Salud de la zona rural a las sedes de la IPS en la cabecera municipal, con el propósito de reemplazar a los contratistas de servicios asistenciales y garantizar a los usuarios la prestación oportuna de servicios de salud, detección temprana y protección específica, que la atención en el área rural se brinda a la población de forma periódica teniendo en cuenta la frecuencia de uso de servicios, con los equipos asistencial extramural en los municipios del área de influencia de la E.S.E. Pidió que se vinculara como litisconsorte necesario a la EPS Asmet Salud, Medimas, Nueva EPS, Famac ltda. y a la Unidad Médica Santa Sofía Ltda. de Puerto Rico Caquetá quienes comparten la responsabilidad directa en la prestación de los servicios de salud con la población afiliada a su cargo. 2.2 Departamento del Caquetá4 Aceptó como cierto la mayoría de los hechos y como argumentos de defensa aludió a que conforme lo preceptúa la Ley 1122 de 2007, son las Entidades Promotoras de Salud las encargadas de suministrar al paciente la integralidad de la prestación del servicio médico requerido, entendiendo que el mismo es ordenado por el médico tratante siempre en garantía del óptimo desarrollo del tratamiento médico asignado. 2 Archivo 3 del expediente judicial electrónico 3 Folio 56-68 C.Ppal 1 4 Folio 76-83 C.Ppal 1 Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 3 Expuso que la responsabilidad de la E.S.E. en el municipio de Puerto Rico y dentro de la estructura de los Servicios de Salud, se circunscribe a los servicios de modalidad extramural, que son aquellos servicios que se ofrecen a la población en espacios no destinados a salud o espacios de salud de áreas de difícil acceso, que no cuentan con servicios quirúrgicos habilitados.
Aseguró que a la Gobernación del Caquetá- Secretaría de Salud Departamental no le asiste un ejercicio operario en la prestación de servicio de salud de manera directa, por lo que, no es este ente el llamado a responder por el posible perjuicio que se llegare a derivar, responsabilidad que le corresponde atender a la entidad prestadora del servicio de salud, es decir, la E.S.E. SOR TERESA ADELE, argumento éste que le valió para proponer la excepción la limitación al contenido obligacional de los derechos. 2.3 Municipio de Puerto Rico5 Para la entidad no se vulneran los derechos colectivos invocados por no existir un puesto de salud o un hospital en determinada comunidad, máxime cuando se reconoce que el servicio se está prestando en una casa en arrendamiento donde es atendida la demanda de salud de esta comunidad, por un médico y una enfermera.
Argumentó que la falta de presupuesto torna imposible extender la cobertura a todas las necesidades que en esta materia tiene la municipalidad y que la Nación junto con el Departamento están llamadas a responder dentro del trámite constitucional, solicitando por tanto su vinculación. Agregó que se culminó la construcción del puesto de salud y se dotó de energía y agua potable, sin embargo, la ESE Sor Teresa Adele, se ha negado a recibir la obra, alegando que carece de una planta de tratamiento de aguas residuales, la cual, no podría edificarse ante la insuficiencia de recursos de la entidad territorial. 3.
Sentencia de primera instancia6 En la sentencia del 26 de junio de 2023, el Juzgado Primero Administrativo de Florencia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO: DECLARAR que el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ y la ESE SOR TERESA ADELE están vulnerando el derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, por las razones contenidas en la parte motiva de la presente providencia SEGUNDO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ y la ESE SOR TERESA ADELE realizar las adecuaciones estructurales, de equipos, y en general, de cualquier falencia que se presente en el centro de salud del corregimiento de Ríonegro y que no permita la prestación del servicio de manera óptima y adecuada.
Para el cumplimiento de lo ordenado en este ordinal se concederá un plazo de un (1) año a partir de la ejecutoria de esta sentencia.
TERCERO: DECLARAR que no se encontró vulneración a los derechos colectivos a i) la moralidad administrativa, y; ii) la defensa del patrimonio público, por las razones contenidas en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: DECLARAR no probada la excepción de LIMITACIÓN AL CONTENIDO OBLIGACIONAL DE LOS DERECHOS propuesta por el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, por las razones contenidas en la parte motiva de la presente providencia. 5 Folio 85-94 C.Ppal 1 6 Archivo 98 del expediente judicial electrónico. Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 4 QUINTO: CONFORMAR el comité de verificación de cumplimiento de la presente sentencia, así: Procurador Judicial que designe el Ministerio Público; los representantes y/o delegados de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, ESE SOR TERESA ADELE y MUNICIPIO DE PUERTO RICO.
(…)” Luego de establecer el marco normativo y jurisprudencial de las acciones populares y de los derechos sobre los cuales se pidió su protección, señaló que las pruebas recaudadas eran indicativas de que, a la fecha de presentación de la acción constitucional, el centro de salud del corregimiento de Río Negro del Municipio de Puerto Rico, Caquetá, se encontraba en una casa de habitación que había sido dispuesta para atender a la población, la cual no cumplía con los estándares físicos, biológicos y sanitarios y que aunque se había construcción de un nuevo puesto de salud, este presentaba falencias, tales como filtraciones, humedad, destrucción, deterioro, falta de funcionamiento de los sanitarios, “medicamentos vencidos, instrumentos en mal estado y faltos de asepsia, nevera de conservación de medicamentos desconectada y presentando fallas, equipos en malas condiciones, tales como, tensiómetro, báscula, laringoscopio, autoclave y camilla” aspectos que representan un riesgo para la salud humana y una vulneración de los derechos colectivos de la comunidad.
Indicó que como en el sub lite no se contó con documento que acreditara si el Municipio de Puerto Rico se encontraba certificado en salud, sería el Departamento del Caquetá y la E.S.E. SOR TERESA ADELE –entidad descentralizada a través de la cual se presta el servicio de salud, los que deberían efectuar las adecuaciones físicas, de equipos y en general de cualquier falencia que se presentara en el centro habilitado en el corregimiento de Río Negro que no permitiera la prestación del servicio de manera óptima. 4.
Los recursos de apelación 4.1 Departamento del Caquetá7 Enfatizó en que el derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública no se ve afectado, conforme a la certificación suscrita por la gerente de la E.S.E. SOR TERESA ADELE de fecha 20 de junio de 2023, con la que se evidencia que el centro de salud del corregimiento de Rio Negro, jurisdicción del municipio de Puerto Rico, se encuentra habilitado desde el año 2014 y que a la fecha ha venido prestado las atenciones en salud a la población sin interrupción alguna.
Adicionó que la jueza de instancia no tuvo en cuenta el testimonio rendido por la Directora de Desarrollo de Servicios de la Secretaría de Salud Departamental en audiencia de pruebas del 13 de junio de 2023, con el que señaló que “desde el año pasado se realizó una gestión ante el Ministerio de Salud dio unos recursos para hacer unos arreglos al centro de salud, por el orden de cien millones de pesos, para que la ESE adelante el proceso contractual, la Secretaría de Salud hace la vigilancia, inspección y control para que los recursos sean ejecutados… la prestación del servicio es en normalidad”, dicho dinero fue asignado mediante la Resolución 2772 del 27 de diciembre de 2022, con el que se suscribió el contrato de Obra No. 234 del 24 de mayo de 2023, cuyo objeto es el “mejoramiento y adecuación del centro de salud rio negro de la sede de puerto rico de la Ese Sor Teresa Adele”. 77 Archivo 78 del expediente judicial electrónico Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 5 Para la parte impugnante, resulta claro que al Departamento del Caquetá - Secretaría de Salud Departamental no le asiste un ejercicio operario en la prestación de servicio de salud de manera directa, pues su responsabilidad se ciñe a realizar un control y vigilancia de la actividad, razón por la cual no puede ser sujeto de condena por falla en la prestación de servicio médico asistencial a los usuarios del sector salud.
Dijo que conforme lo prevé el artículo 44.3.2 de la Ley 715 de 2001, le incumbe a los municipios, sin especificar que estén o no certificados en salud, establecer la situación de salud en su territorio y propender por el mejoramiento de sus condiciones determinantes y que las necesidades relacionadas con el mantenimiento de la infraestructura del puesto de salud ubicado corregimiento de Rio Negro, municipio de Puerto Rico - Caquetá, son en principio, responsabilidad de la ESE SOR TERESA ADELE y el municipio de Puerto Rico, lo que al paso da lugar a la configuración de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.2 E.S.E. SOR TERESA ADELE8 Según el apoderado de la entidad, la jueza de instancia no tuvo en cuenta la totalidad de las pruebas presentadas por la entidad, con las que se pone de presente que “esta entidad financieramente no puede colocar un servicio de salud las 24 horas en el corregimiento de Aguililla de Puerto Rico Caquetá (…) la ESE SOR TERESA ADELE contrató con la EPS ASMET SALUD una gran cantidad de usuarios que pertenecen a la Jurisdicción urbana y rural del Municipio de Puerto Rico, para la cual la ESE ofertó a la EPS servicios habilitados en el marco la Resolución 2003 de 2014, o sea el servicio médico se ofertó y se contrató para ser prestado EN LA CABECERA MUNICIPAL DE PUERTO RICO y no en los Centros Poblados del corregimiento de la Aguililla.” Prosiguió recalcando que, en las veredas de los municipios de Puerto Rico, San Vicente y Belén de los Andaquíes, la situación de orden público es delicada por presencia de grupos al margen de la ley, lo que pone en riesgo la vida del personal que labora en esos puestos de salud, aspecto que no tuvo en cuenta la falladora de instancia. Aclaró que corresponde a las E.P.S-S suministrar al paciente la integralidad de la prestación del servicio médico requerido, entendiendo que el mismo es ordenado por el médico tratante siempre en garantía del óptimo desarrollo del tratamiento médico asignado y a los Municipios garantizar el acceso y la atención en salud a todos sus habitantes, sin que ello obste, para que la E.S.E haya realizado las adecuaciones de infraestructura y elementos médicos para seguir prestando atención a la población del corregimiento de Puerto Rico Caquetá. Aseguró que su representada tiene en funcionamiento el puesto de salud de Rio Negro, que suscribió contrato No 234 de 2023, cuyo objeto fue el “mejoramiento y adecuación del centro de salud Rio Negro de la sede de Puerto Rico de la Ese Sor Teresa Adele”, el acta de inicio fue suscrita el 08 de junio de 2023, el día 06 de julio de 2023, el interventor allegó los respectivos avances de obra, demostrándose así que la entidad está realizando todas las adecuaciones para que el puesto de salud tenga mejores condiciones para la atención a la comunidad y con ello garantizar la prestación del servicio en excelentes condiciones, informó que frente a los medicamentos por parte de subgerencia asistencial y coordinación de la sede de Puerto Rico se realiza verificación de los mismos y la enfermera lleva un control de estos y de los insumos de la ambulancia, relacionó el último mantenimiento 8 Archivo 83 del expediente judicial electrónico Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 6 preventivo y correctivo realizado en el año 2022 de los equipos médicos con los que cuenta la E.S.E. Sor Teresa Adele – Rio Negro Caquetá. En virtud de lo anterior, solicitó revocar los numerales primero y segundo de la sentencia recurrida por configurarse un hecho superado, que no se condenara en costas a ninguna de las partes y también refirió: “Con todo respeto señores magistrados, atendiendo la justificación técnica y legal de la responsabilidad que le asiste con ocasión a las competencias legales asignadas a la ESE SOR TERESA ADELE dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), igualmente manifestar que el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia no valoró integralmente las competencias y responsabilidades de los actores del sistema y circunscribió la responsabilidad en la ESE SOR TERESA ADELE.
Y LA GOBERNACIÓN DE CAQUETÁ Y EL MUNICIPIO DE PUERTO RICO, tangencialmente en la EPS Asmet Salud, no vinculó a las EPS ASMET SALUD, MEDIMAS, NUEVA EPS, no valoró ni se pronunció sobre la responsabilidad ni de las obligaciones y competencias del prestador de servicios de salud privados, asimismo solicito se excluya de responsabilidad alguna a la ESE SOR TERESA ADELE, por hecho superado frente a las pretensiones de la acción popular de la referencia.” (negrillas y subrayas nuestras) 5.
Trámite en Segunda Instancia Mediante auto del 30 de agosto de 20239, se admitió el recurso de apelación se ordenó notificar a las partes, sin que emitieran ningún pronunciamiento. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Oportunidad de la acción y legitimación en la causa Evidencia la Sala que en el caso examinado no hay lugar a examinar el presupuesta de la caducidad por cuanto, según lo prevé el artículo 810 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares pueden incoarse en todo tiempo. Ahora bien, en punto de la legitimación en la causa por activa, se tiene que al ser titular de la acción toda persona natural o jurídica11, el Defensor Regional del Pueblo, contaba con la facultad de promoverla.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue dirigida contra el Municipio de Puerto Rico, la E.S.E Sor Teresa Adele y el Departamento del Caquetá a quienes se le atribuye la vulneración de los derechos de orden colectivo. 2.3. Problema jurídico Corresponde determinar si ¿las entidades accionadas vulneraron el derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, en atención que el Centro de Salud ubicado en el corregimiento de Río Negro- Puerto Rico, con cuenta con los estándares físicos, biológicos y sanitarios 9 Anotación 4 de SAMAI 10 “ARTÍCULO 8º.- Estados de Excepción. Las acciones populares podrán incoarse y tramitarse en todo tiempo.” 11 ARTÍCULO 12.- Titulares de las Acciones.
Podrán ejercitar las acciones populares: 1. Toda persona natural o jurídica. (…)” ibídem Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 7 que este tipo de infraestructuras demanda y si tal situación en caso de ser afirmativa resulta violatoria del derecho colectivo a la moralidad administrativa? 2.4.
Tesis de la Sala La Sala estima que hay lugar a modificar parcialmente la sentencia de primera instancia, en lo relativo a declarar al Municipio de Puerto Rico, vulnerador del derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, en atención a que conforme lo consagra el artículo 311 superior y 44.3.2 de la ley 715 de 2001, las entidades territoriales están en la obligación de prestar y propender por el mejoramiento de las condiciones de salud de los habitantes de su jurisdicción. Dirá además la Sala que, aunque se probó que las demandadas han realizado actuaciones para enderezar la superación de la situación, las mismas han resultado insuficientes en la medida en que conforme lo ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la protección al derecho de acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, se extienden a garantizar que la comunidad pueda acceder a las instalaciones y en general que se evite cualquier tipo de situación que amenacen el estado de sanidad comunitaria, lo que incluye que esté en pleno funcionamiento los elementos y servicios.
Así, atendiendo a los informes rendidos por el Departamento del Caquetá y el Municipio de Puerto Rico, el 20 de abril y 13 de junio de 2023, se evidenció que continúa latente la vulneración del derecho protegido en la primera instancia, como también al de la moralidad administrativa, toda vez que: (i) las baterías sanitarias no trabajan adecuadamente por falta de acoples y accesorios y por no estar bien fijados, lo que permite la diseminación de aguas negras, (ii) algunos aparatos tales como el tensiómetro, la báscula, el termómetro de la nevera y el laringoscopio, presentan irregularidades técnicas que no permiten su uso en condiciones óptimas y (iii) la falta de organización de los medicamentos e insumos y de limpieza de los materiales, amenaza el estado de sanidad comunitaria. 2.5.
Asunto previo Debe señalar la Sala, que el apoderado de la E.S.E Sor Teresa Adele, al sustentar la apelación, trajo argumentos que no tienen nada que ver con el objeto de la Litis y que se relacionan con un asunto donde resulta implicado el corregimiento de Aguililla de Puerto Rico Caquetá, el cual fue tratado por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, en el medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos que se siguió con la radicación 18-001-33-33-002-2020-00424-0012.
En ese orden y atendiendo a que el art. 320 del C.G.P, limita la competencia del Tribunal para examinar “la cuestión decidida”, se tiene que la correspondía al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia esbozó para tomar su decisión, a efectos de solicitarle al superior que decida sobre aquello con lo que se encuentra inconforme, de esta manera, solo serán objeto de análisis aquellos argumentos que tienen relación directa con la sentencia de primera instancia, esto es, la vulneración del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública frente al centro de salud del corregimiento de Rio Negro. 2.6.
Marco normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos invocados por el actor. 1.1.1. Sobre el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 12 Conforme a la consulta realizada en SAMAI Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 8 El artículo 88 de la Constitución Política estableció que “la Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.” En cumplimiento de este artículo superior, se expidió la Ley 472 de 1998 que reguló la acción popular, la cual tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El artículo 2º de la citada ley puntualiza, en efecto: “ARTICULO 2o. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” El objetivo esencial de la acción popular es, pues, la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que, si han sido afectados, se haga cesar los efectos de su quebrantamiento, si ello es posible.
Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares, que vulnere o amenace esos intereses. Es una acción pública, de la que la misma ley regula su cauce procesal, fundado en la prevalencia del derecho sustancial, con atención especial a los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia. En el artículo 4º de la normativa en comento se dispuso que son derechos e intereses colectivos, los relacionados con: i. El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii.
La moralidad administrativa; iii. La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iv.
El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; v. La defensa del patrimonio público; vi. La defensa del patrimonio cultural de la Nación; vii. La seguridad y salubridad públicas; viii. El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; ix. La libre competencia económica; x. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; xi.
La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 9 xii.
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; xiii. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; xiv. Los derechos de los consumidores y usuarios.
Esta norma también prevé que son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. A la luz de la teleología y el marco normativo de las acciones populares, jurisprudencialmente13 se ha concluido que para la prosperidad de las pretensiones deben quedar debidamente acreditados los siguientes elementos: (i) Una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales14, (ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) La relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados15. 1.1.2.
Sobre el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública La Carta Política consagró los servicios públicos como inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, constituyéndose su prestación en una finalidad social del Estado y, en consecuencia, corresponde a éste su regulación, control y vigilancia, además de asegurar su ejecución eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así como dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.
Ha explicado el Consejo de Estado16 que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 de la Constitución Política y 5º, numeral 5.1 de la Ley 142 de 11 de junio 199417, el acceso a una infraestructura de servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado, razón por la cual debe garantizarse el acceso a una infraestructura de servicios adecuada para la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad, al respecto – continuó- la Sección Primera del Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera: “(…) De otra parte, el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien los podrá prestar, con sujeción al régimen fijado por la ley, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso conservando su regulación, control 13 Corte Constitucional, T-710 de 2008.
Consejo de Estado- Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 4 de octubre de 2018, radicación número: 1700123-33-000-2014-00263-01 (AP). 14 Consejo de Estado- Sección Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, C.P. María Elizabeth García González. Rad. 25000- 23-27-000-2005-00654-01. 15 Sobre el particular ver Consejo de Estado-Sección Primera.
Sentencia del 30 de junio de 2011. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Rad. 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP). 16 ONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 13001-23-33-000-2011-00117-01(AP) Actor: JHON LUIS NAVARRO COGOLLO Y CARLOS ALBERTO RAMIREZ MENCO Demandado: MINISTERIOS DE PROTECCION SOCIAL (HOY MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL), MEDIO AMBIENTE (HOY MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE), DE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (HOY MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD y TERRITORIO), SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS, INSTITUTO NACIONAL DE SALUD, DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR - SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD, MUNICIPIO DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA, SECRETARIA DE SALUD DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA Y ACUEDUCTO LOCAL DE LAS PIEDRAS 17 3 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 10 y vigilancia. Ahora bien, el artículo 331 de la Carta Política, consagra que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”18 De allí que tanto la Nación como las entidades territoriales, tengan el deber de garantizar a los ciudadanos una infraestructura de servicios, que proteja su derecho a la salud, de lo que se sigue que este derecho colectivo está íntimamente relacionado con la vida en condiciones dignas, lo que tiene por consecuencia que el Estado debe realizar para su consecución acciones afirmativas, por medio de las cuales se otorguen a las personas los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública. 1.1.3.
De la moralidad administrativa El derecho e interés colectivo relacionado con la moralidad administrativa se encuentra consagrado en el literal b) N° 4º de la Ley 472 de 1998. Se consideran inmorales las actuaciones que no respondan al interés de la colectividad y a los fines para los cuales fue facultado el funcionario que lo ejecuta.
Así las cosas, la moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, y en la práctica la violación del mismo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza. En relación con la moralidad administrativa, el Consejo de Estado19 ha expuesto: “En relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa se destaca que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones.
Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta.
Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. Para la Corte Constitucional, la moralidad, “en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad” 6.
Este principio también se relaciona con el problema de la corrupción, cuya represión es uno de los objetivos de muchas disposiciones legales, pero no agota necesariamente su contenido. (…) En síntesis, con apoyo en la doctrina, la jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: -es un principio que debe ser concretado en cada caso; -al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; -en la 18 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 4 de febrero de 2010, Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación número: 76001233100020040021201(AP) 19CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE, 31 de octubre de dos mil dos (2002) Radicación número: 52001-23-31-000-2000-1059-01(AP-518) Actor: JESÚS ORLANDO MEJÍA YÉPEZ Demandado: EMPRESA LICORERA DE NARIÑO Y OTROS Referencia: ACCIÓN POPULAR Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 11 práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza” (Negrillas de la Sala) En igual sentido, se pronunció el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en diferente oportunidad, al señalar que la moralidad administrativa como derecho colectivo invocado mediante la acción popular, debe analizarse no desde la moral del funcionario o entidad que se acciona, sino como un principio constitucional a proteger evaluando la conducta de aquél desde la función administrativa.
En este sentido precisa: “Como ya lo ha determinado esta Sala, la moralidad administrativa es una norma en blanco, que debe ser interpretada por el juez bajo la aplicación de la hermenéutica jurídica. Sobre la moralidad administrativa encontramos el artículo 209 de la Constitución. De allí que no sólo la moralidad administrativa sea un derecho colectivo, también es un principio de la función administrativa.
(…) El sentido de esta acción no se encamina a determinar la actuación de la conciencia del funcionario, lo perseguido cuando se incoan estas acciones, es proteger un principio constitucional que difiere de la regla moral individual, la moralidad administrativa obedece a factores en los cuales se hace presente la conducta de la autoridad bajo otra perspectiva: La función administrativa, una proyección exterior y con la cual se entrelazan principios constitucionales y normas jurídicas, más nunca se entenderá que la acción popular se ejerció con un propósito diferente.
Es únicamente el principio de la moralidad administrativa y no otros conceptos inmanentes al ser, los que se pueden proteger bajo el ejercicio de esta acción. Una vez dilucidada la frontera entre la moral del individuo y la moralidad como un principio presente en el ejercicio del poder, se analizará la conformación del concepto de moralidad administrativa.
La moralidad administrativa se presenta como un concepto que no es inmanente al ser, es una guía, un derrotero que aplica como principio al ejercicio del poder en especial la función administrativa, se convierte en un marco bajo el cual se deben ejercer las funciones” 1.1.4. Hechos probados En el presente caso, el actor presentó demanda de acción popular con miras a lograr la protección de los derechos colectivos relacionados con: (i) la moralidad administrativa, (ii) la defensa del patrimonio público y (iii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, debido a que no estaba en funcionamiento el centro de salud ubicado en el corregimiento de río negro del Municipio de Puerto Rico.
Al respecto, se demostró que: - El 30 de septiembre de 201920, el Subsecretario con asignaciones de funciones de Secretario de Salud Departamental del Caquetá, emitió el oficio No. 0022, mediante el cual, indicó las razones por las cuales, para esa fecha no estaba en funcionamiento el Centro de Salud del Corregimiento de Río Negro (Puerto Rico) en las nuevas instalaciones dentro de las cuales se destacan: (i) no está energizado pese a contar con instalaciones eléctricas internas, (ii) no cuenta con servicio de acueducto, pues requiere una motobomba para garantizar el flujo del líquido, (iii) el cuarto de residuos sólidos no tiene un punto sanitario que permitiera el desagüe durante el lavado, la puerta de acceso no es anti vectores y tiene las medidas adecuadas, (iv) no cuenta con andenes perimetrales y cerramiento que brinde seguridad, (v) no tiene tanque de almacenamiento de agua ni equipo de bombeo para el funcionamiento de la red contra incendios, (vi) no cuenta con un cuarto de aseo para lavar los implementos del centro de salud, (vii) no cuenta con un sistema de aire o ventilación artificial o natural. 20 Folio 31 del archivo 1 del expediente judicial electrónico Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 12 - El 20 de abril de 202321, se adelantó por parte del equipo de habilitación de Desarrollo de Servicios de la Secretaria de Salud Departamental Caquetá, una visita al Centro de Salud de Río Negro para verificar el estado actual de las instalaciones, las conclusiones fueron las siguientes: Se encuentra ofertando los servicios en las instalaciones construidas para tal fin. Mal estado de las baterías sanitarias, las cuales se encuentran fuera de servicio bajo llave, no se evidencia aseo y mantenimiento de la infraestructura. Presencia de humedades y moho en diferentes espacios. Mal estado del cuarto de residuos sólidos, no se evidencia lavado y desinfección del lugar. Estado de los corredores sin cubierta, sin limpieza periódica El tensiómetro cuenta con una fuga en brazalete, por lo tanto, las medidas obtenidas van a ser erróneas. La báscula no cuenta con la calibración correspondiente, de tal manera, que los valores medidos con erróneos. La nevera se encuentra desconectada y el termómetro que registra su temperatura presenta fallas. El laringoscopio no genera suficiente luz para examinar a los pacientes. La autoclave no se encuentra ubicado en un espacio óptimo. Camilla en mal estado. Insumos y medicamentos vencidos en el servicio y en la ambulancia No se evidencia semaforización acorde a los tiempos diseñados por la ESE para su control. Mala organización de los insumos y dispositivos médicos.
Tiempos de vencimiento no acorde con cada uno de los productos que utilizan para lavado y desinfección. Los medicamentos no cuentan con un correcto recipiente o almacén en donde se puedan guardar y los materiales, instrumental e insumos están mal estado sin cuidar la limpieza y desinfección necesaria. - El 13 de junio de 2023, la apoderada del Municipio de Puerto Rico remitió informe técnico “puesto de salud en el centro poblado del corregimiento de rionegro del municipio de puerto rico, departamento del Caquetá” que había sido decretado como prueba en la primera instancia con proveído del 13 de marzo de 202322, para esa fecha el estado era el siguiente: Muros exteriores con recubrimiento de muro en mal estado, pérdida parcial de pañete y capa de pintura.
Se debe retirar el pañete en mal estado y reponer una capa nueva para protección de los muros exteriores. Cubierta de acceso, presenta filtraciones de agua entre el marco de la estructura metálica de la cubierta y el muro. Se debe sellar para desviar las aguas hacia la cubierta. En el pasillo interior y zona de recepción se presenta hongos y/o pérdida parcial del cielo raso.
Se deberá realizar el sellado de las goteras existentes y reponer el cielo raso afectado. Se presenta hongos en las zonas esquineras contra el muro frontal donde se presenta la filtración en la cubierta por el muro. Se debe sellar para desviar las aguas hacia la cubierta en la zona exterior, y en la zona interior se deberá realizar limpieza y reposición de pintura en la zona afectada por los hongos. 21 Folio 58 del archivo 1 del expediente judicial electrónico 22 Folio 62-63 del archivo 1 del expediente judicial electrónico Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 13 En la zona de baños se evidencia humedades en la zona de la placa de cubierta, intervenciones y reparaciones en la zona de las bajantes, Accesorios y acoples sanitarios dañados en su mayoría y aparatos sanitarios que no están bien fijados y/o despegados, lo que permite el derrame de las aguas negras hacia el piso del baño. Las ventanas ubicadas hacia el costado occidente, presentan un alto contenido de humedad y los filos alrededor se encuentran en muy mal.
La zona exterior del muro de esta zona, no presenta recubrimiento contra las aguas lluvias o cubierta alguna que ayude a desviar las aguas que caen con presencia de viento debido a que esta zona es de altas precipitaciones y vientos moderados. Se recomienda realizar la construcción de un caidizo en las ventanas y/o cubierta en la zona exterior de los muros y/o ventanas afectadas. La principal afectación del puesto de salud recae en la presencia de agua y humedad la cual se presenta tanto en la zona externa, debido al contacto directo con las fuertes lluvias, como a la zona interna debido a diferentes filtraciones en la zona de cubierta, viga canal y bajantes, afectando muros y cielo raso a su paso.
Se debe realiza un mantenimiento a la zona de la cubierta antes de realizar reparaciones internas. La viga canal se encuentra en estado regular, presenta alta porosidad, se realiza prueba de agua y se evidencia que el agua no corre hacia las bajantes en primera medida si no que escurre hacia el interior de la viga canal, permitiendo paso de agua directamente hacia la mampostería y/o muros del puesto de Salud.
Se deberá realizar la reposición del concreto e impermeabilizar con el manto asfaltico para evitar que se presenten mayores afectaciones y prolongar la vida útil de estos elementos y la estructura en general. Se evidencian afectaciones en la teja termo acústica, debido que se le han realizado diversas perforaciones para la instalación de paneles, presentando en la cubierta perdida de la capa superior de protección, perforaciones con sellos inadecuados que permiten filtraciones hacia el exterior, deformaciones en la teja por apoyarse y/o descargar peso directamente sobre la teja.
Se recomienda realizar reposición de las tejas en mal estado y sellado de goteras. En la viga canal que da contra el muro de la zona frontal o de acceso al puesto de salud, se evidencia un marco metálico que ancla la estructura de la cubierta que fue construida para el acceso al puesto de salud. Evidenciándose perforaciones que permiten el paso del agua recogida por la viga canal hacia el interior y exterior del muro del muro.
Se deberá realizar el sallado de estas perforaciones para evitar el paso del agua. Finalmente, el 13 de junio de 202323, se escuchó en audiencia de pruebas a la Directora de Desarrollo de Servicios de la Secretaria de Salud Departamental, Martha Patricia Ortiz Vega, quién señaló: “ (…) en el año 2019, la ESE Sor Teresa Adele presenta un proyecto (…) para la construcción de obras faltantes para lograr la habilitación y puesto en funcionamiento de este centro de salud (…) el valor de esta obra fue del 73.000.000 más la instalación de un generador eléctrico que costó más o menos unos 34.000.000.
Ya en el año 2020 (…) la administración municipal termina el cerramiento perimetral, construye la vía de acceso queda con luz y agua este centro de salud y la obra del centro de salud es entregada a la ESE Sor Teresa Adele en diciembre del año 2020, por lo cual, para los años 2021, 2022 y 2023, se prestan los servicios normales en este centro de salud que son medicina general con un auxiliar de enfermería, hacen vacunación, toma de citologías y todos los procedimientos que hace un auxiliar de enfermería (…) el centro de salud está en funcionamiento y, cuenta con un médico y un auxiliar de enfermería que presta el servicio a la comunidad (…) (…) desde el año pasado se realizó una gestión en la cual el Ministerio de Salud, nos dio mediante Resolución 2772 del 2022, unos recursos para hacer unos arreglos al centro de salud de rio negro (…) los recursos son 100.276.410 (…) la E.S.E Sor Teresa Adele ya está en el proceso contractual para poder hacer ese manejo de los recursos” 23 Archivo 68 del expediente judicial electrónico Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 14 Junto con el recurso de apelación, el apoderado de la E.S.E Sor Teresa Adele, allegó reporte de servicios24 de los siguientes equipos báscula bebé, báscula pesa bebé, báscula bebé digital, báscula piso, báscula digital, báscula tallímetro, Doppler Fetal, órganos de pared, fonendoscopio, incubadora de transporte, lámpara cuello de cisne, laringoscopio y monitor de signos vitales, las certificaciones están todas adiadas del 07 de julio de 2022, con la anotación de que los equipos están en funcionamiento y de que algunos requieren limpieza semanal, esterilización o desinfección Con alzada, además se allegó copia del contrato 234 de 24 de mayo 202325, suscrito por su representada, cuyo objeto fue “mejoramiento y adecuación del centro de salud de rio negro de la sede de Puerto Rico de la E.S.E Sor Teresa Adele”, el mismo contó con un plazo de ejecución de tres (3) meses y el acta de inicio de obra fue suscrita el 8 de junio de 202326, con el proceso contractual se pretendió: 24 Folio 97-127 del archivo 83 del expediente judicial electrónico 25Folio 78-86 del archivo 83 del expediente judicial electrónico 26 Folio 77 del archivo 83 del expediente judicial electrónico Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 15 El 6 de julio de 202327, se presentó informe de interventoría al contrato No. 234 de 2023, con el que se dejó constancia que “ las obras desarrolladas en el contrato de referencia superan un 70% de avance a la fecha de expedición del presente documento” 1.1.5.
Análisis de la Sala, caso concreto Pues bien: las pruebas recaudadas son indicativas de que, pese a los esfuerzos realizados por las accionadas, aún persiste la vulneración del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, tal como fue declarado por la juez de instancia, conforme pasa a explicarse: La demanda popular, fue instaurada el 13 de noviembre de 201928, para ese momento, resultaba claro, conforme lo informó el Subsecretario con asignación de funciones de Secretario de Salud Departamental que el centro de salud del corregimiento de Rio Negro, no estaba en funcionamiento, pues, entre otros aspectos, no contaba con energía eléctrica, tampoco con servicio de agua potable, ni con sistema de aire y ventilación. Sin embargo, para el mes de abril de 2023, el Departamento del Caquetá realizó visita técnica al mentado centro asistencial, constatando que estaba ofertando los servicios en las instalaciones construidas para tal fin, lo que fue corroborado por la directora de desarrollo de servicios de la Secretaría de Salud Departamental, en curso de la audiencia de pruebas adelantada el 13 de junio de 2023, en donde aseguró que “el centro de salud está en funcionamiento y cuenta con un médico y un auxiliar de enfermería que presta el servicio a la comunidad” lo que en principio haría pensar a la Sala que nos encontramos frente a la figura del hecho superado, si tomamos en consideración que la pretensión principal del medio de control fue “poner en marcha el funcionamiento del nuevo centro de salud ubicado en el corregimiento de rio negro”.
El Consejo de Estado ha entendido el hecho superado en los siguientes términos29: “(…) la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será 27 Folio 88 del archivo 83 del expediente judicial electrónico 28 Folio 1 archivo 1 del expediente judicial electrónico 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Radicación No. 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP), Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 16 necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió, pero desapareció (…)” De manera posterior, esta misma Corporación unificó30 la jurisprudencia en relación con esta figura y dijo en aquella oportunidad que en “Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos.” (negrillas y subrayas nuestras) Ahora bien, la protección del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, implica que la comunidad pueda acceder a instalaciones y organizaciones que procuren la salud, esto es, que las construcciones y edificaciones estén adaptadas de tal forma que eviten a las personas contraer enfermedades o, que se generen focos de contaminación o epidemias que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria, ello también incluye los elementos y servicios que se estimen indispensables para la creación y funcionamiento adecuado de la gestión de la salubridad pública o salud pública, pues no existe distinción entre estos dos conceptos31.
Siendo justamente esta la razón por lo que hay lugar al confirmar la declaratoria de vulnerabilidad del derecho colectivo. Esto es así, puesto que, aunque se acreditó en que las accionadas han adelantado actuaciones para enderezar la superación de la situación a tal punto que han puesto en funcionamiento el puesto de salud y han realizado inversiones en agua potable, energía eléctrica, cerramiento, obras de urbanismo, mampostería y pintura, suministro e instalación de carpintería, suministro e instalación de redes eléctricas, equipos de uso hospitalaria y aseo general lo que ha permitido lo cierto es que, esto no es suficiente para tener por satisfecho el derecho tal como lo aseguró la apoderada del Departamento en su alzada, como quiera que, los efectos del mismo, se extienden a garantizar que la comunidad pueda acceder a las instalaciones y en general que se evite cualquier tipo de situación que amenacen el estado de sanidad comunitaria, lo que incluye que esté en pleno funcionamiento los elementos y servicios.
De esta manera, y atendiendo a los informes rendidos por el Departamento del Caquetá y el Municipio de Puerto Rico, el 20 de abril y 13 de junio de 2023, se evidencia que continúa latente la vulneración del derecho, toda vez que: (i) las baterías sanitarias no trabajan adecuadamente por falta de acoples y accesorios y por no estar bien fijados, lo que permite la diseminación de aguas negras, (ii) algunos aparatos tales como el tensiómetro, la báscula, el termómetro de la nevera y el laringoscopio, presentan irregularidades técnicas que no permiten su uso en condiciones óptimas y (iii) la falta de organización de los medicamentos e insumos y de limpieza de los materiales, amenaza el estado de sanidad comunitaria. 30 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-33-31- 004-2007-00191-01(AP)SU Actor: BERNARDO ABEL HOYOS MARTÍNEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, PALACIO DE LA CULTURA RAFAEL URIBE URIBE DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN 31 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 18001- 23-31-000-2011-00222-01(AP) Actor: LIGIA JOHANA PINEDA RAMÍREZ Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (HOY MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE) Y OTROS Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 17 Aunque no desconoce la Sala que, a algunos equipos de propiedad del centro de salud del río negro, se les ha realizado un mantenimiento, empero tampoco puede echar de menos que ello ocurrió en la vigencia del año 2022 y el informe que da cuenta de las fallas en algunos de ellos, fue suscrito en el mes de abril de 2023 de donde emerge claramente la transgresión tantas veces mencionada.
Y es que, aunque se acreditó la suscripción del contrato No. 234 de 2023, para las reparaciones locativas del centro de salud, ello per se no garantiza la ejecución a cabalidad de las obras contratadas, lo que se prueba con el acta de recibo final de obra, la que no fue allegada, tal situación no permite suponer que el derecho colectivo declarado como vulnerado por la primera instancia en su aspecto estructural haya sido satisfecho.
Las anteriores consideraciones conducen a la Sala a que de oficio declare la vulneración del derecho a la moralidad administrativa, habida consideración de que tal como se dejó expuesto en el acápite correspondiente, se consideran inmorales las actuaciones que no responden al interés de la colectividad y a los fines que se busca perseguir con las facultades otorgadas al funcionario que las ejecuta.
En tal sentido, se tiene que claramente, el hecho de que a la fecha el centro de salud del corregimiento de Puerto Rico, no esté en óptimo funcionamiento en su parte estructural como también en lo que se refiere a los equipos que se utilizan para valorar los pacientes que acuden al centro asistencial implica que se vulnere el derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues tales situaciones afectan la calidad del servicio que ofrece a los usuarios, quienes representan la colectividad y ponen de presente que las entidades no están cumpliendo a cabalidad el mandato que les fue atribuido para esos efectos. 1.1.6.
De la responsabilidad de las entidades demandadas En cuanto al régimen de las Empresas Sociales del Estado, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que la prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de dichas empresas, las cuales constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, y sometidas al régimen jurídico previsto en ese capítulo.
Por su parte, con el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 se dispuso que la prestación de servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de empresas sociales del Estado (ESE), que podrán estar constituidas por una o varias sedes o unidades prestadoras de servicios de salud y que, en todo caso, toda unidad prestadora de servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una empresa de tal naturaleza.
De ahí, que la E.S.E Sor Teresa Adele esté legitimada para responder en este asunto, pues como se vio, son ellas las encargadas de la prestación de los servicios de salud en el territorio donde tenga jurisdicción. En lo que respecta al Departamento, el artículo 43 de la Ley 715 de 200132, prevé que le corresponde, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, y específicamente en relación con la prestación del servicio de salud, se le atribuyó la responsabilidad de “43.2.5.
Concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para la organización funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios de salud a su cargo” y “43.2.7. Preparar el plan bienal de inversiones 32 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros." Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 18 públicas en salud, en el cual se incluirán las destinadas a infraestructura, dotación y equipos, de acuerdo con la Política de Prestación de Servicios de Salud.” En ese orden, la entidad del orden departamental, está llamada a concurrir en el asunto de autos para además de dirigir, coordinar y vigilar, invertir cuando así se requiera en la organización funcional del sector salud a su cargo, y además en dotación y equipos.
Para la apoderada del Departamento, al Municipio de Puerto Rico, le incumbe, independientemente de estar certificado o no salud, propender por el mejoramiento y necesidades relacionadas con la infraestructura del puesto de salud ubicado corregimiento de Rio Negro, municipio de Puerto Rico, conforme a las competencias asignadas por la Ley 715 de 2001.
A este respecto, debe precisarse que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo dirección, coordinación y control del Estado33, el cual también tiene a su cargo la organización, dirección y reglamentación de la atención de la salud y el saneamiento ambiental34, por lo que dada su naturaleza, dichos servicios se encuentran sometidos al régimen jurídico que fije la ley35.
De manera que conforme lo consagra el artículo 311 superior36, al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos, dentro de los cuales se ubica indudablemente el de la salud. En tal escenario, ciertamente el artículo 44.3.2 de la ley 715 de 2001, frente al tema de salud pública, le asignó la siguiente competencia: 44.3.2.
Establecer la situación de salud en el municipio y propender por el mejoramiento de las condiciones determinantes de dicha situación. De igual forma, promoverá la coordinación, cooperación e integración funcional de los diferentes sectores para la formulación y ejecución de los planes, programas y proyectos en salud pública en su ámbito territorial.
Por ello, es que contrario a la sostenido por la falladora de instancia, el Municipio de Puerto Rico, no puede desligarse de las obligaciones constitucionales y legales que le han sido asignadas, ello, sin que interese que esté o no certificado en salud, pues esta condición lo que hace es habilitarlo para la asunción de la prestación de los servicios de salud, situación que para el caso concreto no se le está imponiendo, pues la misma es asumido por la E.S.E Sor Teresa Adele.
Amén de lo expuesto, se impone por parte Sala, modificar el fallo objeto de revisión, en el sentido disponer que el Municipio de Puerto Rico, también está vulnerando el derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, por lo que la orden dada en el numeral segundo debe cobijarlo. IV.- Costas en la segunda instancia 33 Artículo 48 superior. 34 Artículo 49 ibídem 35 Artículo 365 ibídem. 36 En concordancia con lo dispuesto en los artículos 287, 298, 300 (numeral 10), 311 y 313 (numeral 10) ibídem.
Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 19 Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 199837 y 365 del Código General del Proceso38, y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 201939 a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia, porque no se comprobó su causación, esta interpretación fue empleada por el Consejo de Estado40, en sentencia del 10 de marzo de 2022.
V. DECISIÓN. Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR los numerales PRIMERO y SEGUNDO de la sentencia del 26 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, los cuales quedarán así:
PRIMERO: DECLARAR que el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, el MUNICIPIO DE PUERTO RICO y la ESE SOR TERESA ADELE están vulnerando los derechos colectivos de acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública y la moralidad administrativa por las razones contenidas en la parte motiva de la presente providencia SEGUNDO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, al MUNICIPIO DE PUERTO RICO y a la ESE SOR TERESA ADELE realizar las adecuaciones estructurales, de equipos, y en general, de cualquier falencia que se presente en el centro de salud del corregimiento de Ríonegro y que no permita la prestación del servicio de manera óptima y adecuada.
Para el cumplimiento de lo ordenado en este ordinal se concederá un plazo de un (1) año a partir de la ejecutoria de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Confirmar en lo demás la sentencia apelada.
CUARTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI- SAMAI y en la base de datos del despacho 01
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 37 “Artículo 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar” 38 “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 39 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial No. 27. Magistrada: Rocío Araújo Oñate. 6 de agosto de 2019. Ref: Mecanismo de revisión eventual. Acción Popular. Rad.: 15001-3333-007-2017- 00036-01. Demandante: Yesid Figueroa García. Demandado: Municipio de Tunja.
Temas: Acción popular. Costas procesales. Agencias en derecho. 40 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación número: 17001-23-33-000-2019-00256-01 Demandantes: LUZ ELENA TORRES AMAYA y MARÍA LUZ DARY OSORIO CASTRILLÓN Demandados: MUNICIPIO DE MANIZALES, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS - CORPORCALDAS- y AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría Regional del Pueblo Demandado: E.S.E Sor Teresa Adele y otro Radicado: 18001-33-33-001-2019-00084-01 20 Los Magistrados, EDITH ALARCÓN BERNAL YANNETH REYES VILLAMIZAR Con aclaración de voto PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Con ausencia legal Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx