Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Retiro del servicio Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: Departamento Administrativo de Seguridad- DAS en supresión Radicación: 18001-33-33-752-2014-00153-01 Acta de discusión: 64 de la fecha ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, que denegó las pretensiones de la demanda.
En este fallo se tratarán los siguientes temas: la ejecutoriedad de los actos administrativos en el evento en que contra ellos no procede recursos y la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda y su reforma. 1.1.1. Pretensiones de la demanda. Noralba Guzmán Reyes presentó demanda contra la Nación- Departamento Administrativo de Seguridad DAS en supresión, - en adelante DAS- pretendiendo que se declarara la nulidad del Decreto 4780 del 15 de diciembre de 2011 por medio del cual se modificó la planta de personal del DAS y ordenó la supresión de los cargos de los aforados sindicales, entre ellos, el que desempeñaba la actora, del oficio 54378E1000-27-201320327 del 19 de noviembre de 2013, así como la Resolución 023 del 27 de enero de 2014, expedidos por la demandada, por medio de los cuales se retiró del servicio a la demandante.
Pidió que, a título de restablecimiento del derecho, (i) se ordene a la demandada disponer el reintegro de la actora al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría y el pago de los salarios y emolumentos prestacionales que dejó de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro efectivo, (ii) que de no ser posible el reintegro, la demandante sea reubicada en otra entidad en los términos del Decreto 4057 de 2011 o se le indemnice, (iii) que se paguen los intereses moratorios por las sumas a reconocer y se condene en costas a la demandada. 1.1.2.
Fundamento de las pretensiones Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 2 de 14 Los hechos que se aduce como soporte de las pretensiones se circunscriben a que: La demandante ingresó al DAS en calidad de servidora en provisionalidad para desempeñar el cargo de pagadora, lo que hizo con suficiente probidad por 15 años, lo que valió que le entregaran 7 menciones de honor y calificaciones satisfactorios en el folio de hoja de vida.
Sin embargo, cuando la institución entró en proceso de supresión, no fue reubicada ni tampoco indemnizada conforme lo ordenó el Decreto 4057 de 2011, si no que fue desvinculada del servicio una vez se levantó el fuero sindical del que gozaba. En virtud de lo anterior, presentó solicitud de reintegro, la que fue despachada de manera desfavorable mediante los actos administrativos atacados. 1.1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Fundamentó la demanda en los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 53, 125 y 209 de la Constitución Política, los artículos 2 y 138 de la ley 1437 de 2011, Decreto 4057 de 2011 y el Decreto 760 de 2005. Aseguró que se le desconoció el derecho de defensa pues no se le dieron a conocer las verdaderas razones de su desvinculación. Agregó que los actos demandados estuvieron falsamente motivados e incurrieron en desviación de poder, toda vez que no fue la prestación del servicio la razón de su retiro, sino el haber sido directiva sindical de la entidad.
Adujo que se le violaron todas las garantías laborales pues una vez se produjo el levantamiento del fuero sindical fue desvinculada sin una justa causa, cuando lo procedente era incorporarla a otra entidad receptora o en su defecto indemnizarla, incurriendo así en un abuso de poder. Refirió además que, el Decreto 4780 de 2011 desconoció las normas de orden internacional aprobadas por Colombia, pues no se respetó el derecho a la igualdad del trabajador, ya que muchos empleados nombrados en provisionalidad fueron reubicados en otras entidades, con la particularidad de que no tenían fueron sindical. 1.2.
Contestación de la demanda1 La Fiduciaria la Previsora S.A en calidad de vocera del Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S.A defensa jurídica extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su fondo rotatorio contestó la demanda. Argumentó que los actos administrativos fueron expedidos en cumplimiento de un mandato legal y que la demandante al no ostentar derechos de carrera podía ser removida del cargo que ocupaba, lo que ocurrió una vez se produjo el cierre definitivo del extinto DAS.
Explicó que la supresión de la entidad fue debidamente sustentada pues estuvo precedida por un estudio técnico, que no todos los servidores del extinto DAS debían ser obligatoriamente incorporados en las plantas de personal de las entidades y organismos receptores, pues el Decreto 4057 de 2011, señaló que los empleos cuyas funciones no fueran trasladadas serían suprimidos y agregó que la entidad gestionó la incorporación de la demandante en otra planta de personal, sin obtener resultados favorables. 1 Folio 122 del expediente físico Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 3 de 14 Argumentó que, con el oficio del 19 de noviembre de 2013, se le comunicó a la actora que podía solicitar un reconocimiento económico, sin que hiciera uso de tal derecho.
Excepcionó inepta demanda en razón a que los actos cuestionados no son susceptibles de control judicial, por cuanto con el oficio del 19 de noviembre de 2013 solo le comunicó a la demandante que el Decreto 4780 de 2011 había suprimido el cargo que desempeñaba de la planta de personal del DAS, siendo por tanto un acto de trámite. También propuso la ausencia de elementos que permitan desvirtuar la presunción de legalidad del oficio acusado, pues fue expedido con observancia de los procedimientos legalmente establecidos, agregó que la demandante tuvo la oportunidad de solicitar una compensación económica, sin embargo, decidió no hacer uso de ese beneficio y que, por contar con un nombramiento provisional, no es viable que sea incorporada a un cargo de igual o superior jerarquía. 1.3.
Sentencia de primera instancia2 La Jueza Cuarta Administrativo de Florencia denegó las pretensiones de la demanda. Luego de tener como sucesor procesal del DAS liquidado a la Fiduciaria la Previsora, en virtud del contrato de Fiducia No. 6001-2016, y en calidad de vocera de la Fiduprevisora SA del Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora SA Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su Fondo Rotatorio, determinó que no hubo desconocimiento del derecho de defensa, por cuanto, la supresión del cargo que desempeñaba la actora se efectuó en virtud del artículo 1 del Decreto 4780/2011, siéndole comunicada tal situación a través de oficio de fecha 15/12/2011, esto es, 2 años antes de la terminación de su vinculación de la entidad, sin que ésta se pronunciara al respecto y agregó que el buen desempeño de un empleado es una obligación de todo servidor público conforme lo establece el artículo 34 del Código Único Disciplinario.
Prosiguió señalando que tampoco se demostró una falta de motivación, pues de las pruebas allegadas se acreditó que la única razón de la desvinculación de la actora de la entidad fue la supresión del cargo y liquidación de la entidad. En relación con la desviación de poder, que se hizo consistir en que la actora no fue incorporada a ninguna de las entidades receptoras, por su condición de líder sindical, resaltó que, de los testimonios rendidos en la audiencia de pruebas, se podría fácilmente desvirtuar ese argumento, habida consideración que estas personas también eran sindicalizadas y fueron incorporadas a entidades receptoras.
Finalmente reseñó que, aunque la accionante indicó que hubo un desconocimiento de las normas de orden internacional, no señaló de manera específica cuál fue la norma vulnerada, lo que hacía imposible desarrollar el cargo propuesto. 1.4. El recurso Parte demandante3: 2 Archivo 1 del expediente judicial electrónico. 3 Archivo 4 del expediente judicial electrónico Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 4 de 14 Planteó que la jueza de instancia hizo una inadecuada valoración probatoria, pues no tuvo en cuenta que (i) la demandante fue vinculada al DAS en el cargo de Pagador Código 312 Grado 11, desde el año de 1989 por un lapso de 15 años, tiempo durante el cual cumplió su deber de manera sobresaliente, (ii) que la demandante fue parte de la Junta Directiva del sindicado del DAS y que el Gobierno Nacional, ordenó la supresión de los cargos aforados sindicales mediante el Decreto 4780 de 2011, con el que materializó su arbitrariedad, por cuanto, estas personas debían ser incorporadas a otras entidades sin importar si ostentaban derecho de carrera o no, conforme lo preceptuó la Ley 1444 de 2011, razón por la cual, la demandante tenía la expectativa de ser reubicada, aun cuando no accedió a renunciar a su fuero sindical, empero al no haberse desafiliado no se gestionó su incorporación a otra entidad receptora tal como quedó expuesto en el oficio del 15 de diciembre de 2011 y probado con los testimonios recaudados, sin que tampoco se le garantizara el derecho a la indemnización. (iii) que con el testimonio del señor Everth Giraldo de la Pava se probó la afectación psicológica que sufrió la demandante con el actuar del DAS. 1.5.
Trámite del recurso de apelación 1.5.1. Admisión de los recursos de apelación Mediante auto del 09 de junio de 20214 se admitió el recurso de apelación interpuesto. 1.5.2. Alegatos en segunda instancia Con providencia del 24 noviembre de 20215, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 1.5.2.1.
La parte demandada6: Solicitó que se confirmara la sentencia habida consideración que la señora Noralba Guzmán Reyes no tenía derechos de carrera administrativa, razón por la cual, no podía ser incorporada a las entidades señaladas en el Decreto Ley 4057 de 2011. Expresó además que la parte demandante no demostró que los hechos que tuvo en cuenta el extinto Departamento Administrativo de Seguridad - DAS para suprimir el empleo que esta desempeñaba no existieron o que la decisión de retirarla del servicio fue equivocada o falsamente motivada, sino por el contrario, está plenamente acreditado que su retiro del servicio tiene fundamento en la ley.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico 4 Archivo 16 del expediente judicial electrónico 5 Folio 12 del expediente judicial electrónico 6 Folio 24 del expediente judicial electrónico Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 5 de 14 Dentro de los márgenes propios de la competencia del juez de segunda instancia, procede la Sala a determinar el alcance de los reparos formulados por quien impugna, contra el fallo apelado.
En ese orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si incurrió el á quo en una indebida valoración probatoria y de ser así, sí la misma tiene el alcance de infirmar la decisión revisada, caso en el cual habría de decidirse sobre la legalidad del acto demandado. 2.3 Tesis de la Sala Como presupuesto procesal de la acción, la Sala analizará la caducidad de la acción, para determinar que en el caso concreto quedó configurada habida consideración de que el oficio 54378E1000-27-201320327 del 19 de noviembre de 2013, de manera expresa señaló que contra esa decisión no procedía recurso alguno, razón por la cual, a partir del día siguiente empezó a correr el término con que contaba la demandante para acudir a la jurisdicción y no desde que se resolvió el recurso de reposición que impetró contra la primera decisión, esto, por cuanto la jurisprudencia ha sido clara en señalar que los recursos improcedentes no impiden la ejecutoria de los actos administrativos ni modifican el término de caducidad de las acciones. 2.4 De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Previo a resolver el recurso impetrado por la apoderada del extremo activo, debe la Sala examinar lo relativo a uno de los presupuestos fundamentales del proceso, cual es el ejercicio oportuno de la acción, porque, como lo ha precisado el Consejo de Estado en forma reiterada, “al operador judicial le corresponde abordar su examen de manera oficiosa”7.
En ese mismo sentido el artículo 187 del CPACA, dispone que “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada” La figura de la caducidad, que establece un límite temporal o plazo perentorio de orden público para el ejercicio de una acción, ha sido instituida por el legislador como la consecuencia del no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional.
La caducidad, como fenómeno procesal, no admite renuncia ni suspensión del término8, el cual transcurre de manera inexorable. En ese orden, la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley.
Sobre este tópico ha dicho el Consejo de Estado9: 7 Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, 27 de noviembre de 2013, radicación número: 25000-23-26-000-2004-00452-02 (31770). 8 Salvo la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial. 9 SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, 2 de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 52001-23-33-000-2013-00352-02(3618-15) Actor: FÉLIX MARÍA CHALPARIZÁN COLIMBA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA REGIONAL DE NARIÑO. PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA Y GOBERNACIÓN DE NARIÑO Referencia: CADUCIDAD Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 6 de 14 La caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, en el cual según lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación “(…) busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso”10.
Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso en su artículo 138: “Artículo 138.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” Del mismo modo, el numeral 2 (literal d) del artículo 164 de la normativa en comento, señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(Subrayado, negritas de la sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, radicación 20001-23-31-000-2005-02769-01 (30658), actor: Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 7 de 14 2.5 Caso concreto, análisis de la Sala En el sub examine, se pretende la declaratoria de nulidad de los actos, a saber: i) Decreto 4780 del 15 de diciembre de 2011, por el cual, la Presidencia de la República modificó la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad DAS en supresión y ordenó la supresión de los cargos de los aforados sindicales, ii) oficio 54378E-1000,27201320327 del 19 de diciembre de 2013 y iii) la Resolución 023 del 27 de enero de 2014 “Por la cual se rechaza por improcedente un recurso de reposición presentado por la señora Noralba Guzmán Reyes” En lo que respecta a la actuación administrativa enjuiciada por la demandante, con las pruebas obrantes en el plenario se determina lo siguiente: Mediante Resolución 1330 del 21 de mayo de 199811 se nombró con carácter provisional a Noralba Guzmán Reyes, para el cargo de pagador 312-11 de la planta global del área administrativa de la seccional DAS Caquetá, tomó posesión del cargo el 3 de junio de 199812.
La subdirectora de talento humano del DAS, certificó el 06 de diciembre de 2011, que la demandante trabajaba en la entidad desde el 03 de junio de 1998, en el cargo de pagador 312-11. Con fecha 15 de diciembre de 2011, el presidente de la República expidió el Decreto 4780 de 2011, mediante el cual, suprimió unos cargos de la planta de personal del DAS, así: Artículo 1°.
Suprímense de la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en supresión, los siguientes cargos: N° DE CARGOS DENOMINACIÓN DEL EMPLEO CÓDIGO GRADO PLANTA GLOBAL 4 (Cuatro) AGENTE ESCOLTA 205 05 2 (Dos) AUXILIAR DE SERVICIOS 325 02 1 (Uno) AUXILIAR ADMINISTRATIVO 324 03 2 (Dos) CONDUCTOR 317 05 1 (Uno) CRIMINALÍSTICO 211 07 7 (Siete) DETECTIVE 208 06 22 (veintidós) DETECTIVE 208 07 7 (Siete) DETECTIVE PROFESIONAL 207 09 3 (Tres) DETECTIVE PROFESIONAL 207 10 2 (dos) DETECTIVE PROFESIONAL 207 11 8 (Ocho) GUARDIÁN 214 04 9 (Nueve) GUARDIÁN 214 05 1(Uno) MECÁNICO 318 05 1(Uno) OFICIAL TÉCNICO DE INTELIGENCIA 204 13 1(Uno) PAGADOR 312 11 1(Uno) PROFESIONAL OPERATIVO 202 17 3 (Tres) SECRETARIO 309 04 4 (Cuatro) SECRETARIO 309 05 3 (Tres) TÉCNICO 305 06 2 (Dos) TÉCNICO ADMINISTRATIVO 315 13 Artículo 2°.
En defensa de la garantía constituida por el fuero sindical, los siguientes cargos se mantendrán temporalmente en la Planta de Personal del Departamento 11 Folio 10 del C.Ppal 1 12 Folio 11 del C.Ppal 1 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 8 de 14 Administrativo de Seguridad (DAS) en supresión, hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical; al vencimiento del término de este fuero contemplado en la ley o a la terminación del proceso de liquidación, se entenderán retirados del servicio: (…) En virtud de lo anterior con fecha 19 de noviembre de 2013, el Director del DAS en proceso supresión emitió el oficio E-1000,27-201320327, por medio del cual, comunicó a la señora Noralba Guzmán Reyes, lo siguiente: “(…) me permito comunicarle que el Decreto 4780 del 15 de diciembre de 2011, suprimió el cargo de la planta del personal del Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S., que usted ostentaba en provisionalidad y en su artículo segundo dispuso mantener el cargo temporalmente en la Planta de Personal del D.A.S. en proceso de supresión, “hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical, al vencimiento del término de este fuero contemplado en la Ley o a la terminación del proceso de liquidación” Que mediante sentencia calendada 10 de octubre de 2012 proferida por el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Florencia y fallo fechado 22 de mayo de 2013 del Tribunal Superior de Florencia - Sala Laboral, se ordenó el levantamiento de fuero sindical, concediendo al Departamento permiso para retirarla del servicio.
Que atendiendo lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 1444 del 20111, el Departamento adelantó acercamientos y mesas de trabajo con distintas entidades del Estado con el ánimo de gestionar su incorporación en otra planta de personal en un empleo igual o equivalente, sin obtener resultados favorables. Por lo anterior, me permito comunicarle que su retiro del cargo por supresión del empleo en la planta del personal del Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S. en proceso de supresión se produce a partir de la fecha del presente comunicado.
Asi mismo se pone en conocimiento que podrá solicitar el reconocimiento económico de que trata el artículo 8 de la ley 790 de 2002, Capítulo II del Decreto 190/2003, articulo 19 de la ley 1444 de 2011e inciso 5 del artículo 6 del Decreto 4057 de 2011. (…) La presente es una comunicación sobre los efectos del Decreto 4780 del 15 de diciembre de 2012, por el cual se suprimieron unos cargos de la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad, y por lo tanto contra está no procede recurso alguno. (negrillas y subrayado fuera de texto original) Tal comunicación fue recibida por la actora el 21 de noviembre de 2013, conforme a la firma a mano alzada que se observa en el oficio.
El 02 de diciembre de 201313, la demandante interpuso recurso de reposición contra la comunicación adiada 19 de noviembre de 2013 y por Resolución 023 del 27 de enero de 2014, fue rechazado por improcedente, decisión que se le notificó el 04 de febrero de 201414. En ese orden, tenemos que el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, enseña que son actos definitivos “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” Y el artículo 74 siguiente establece que, por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1) el de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 13 Folio 7 del C.Ppal 1 14 Folio 7 del C.Ppal 1 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 9 de 14 2) 2) el de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
(…) 3) (…) A su vez, de acuerdo con el artículo 87 del mismo compendio normativo, los actos administrativos quedarán en firme, entre otros eventos “Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso” De otra parte, tenemos que el numeral 2° del artículo 161 ibídem15, exige para la presentación de la demanda que se haya agotado la discusión en sede administrativa, en tanto la jurisdicción debe pronunciarse sobre las decisiones definitivas adoptadas por la Administración. A este respecto ha señalado el Consejo de Estado16 que es posible acudir ante la jurisdicción si la Administración negó la oportunidad de adelantar la discusión administrativa mediante los recursos procedentes.
Por su pertinencia se transcribe in extenso el pronunciamiento. Véase: “Entonces, la interposición de los recursos procedentes en sede administrativa constituye un presupuesto para acudir a la administración de justicia, y controvertir la decisión definitiva adoptada por la Administración; esto es, la decisión de los recursos procedentes interpuestos.
Pero si la misma Administración niega el trámite de los recursos procedentes, la propia ley contempla la posibilidad de que el particular afectado pueda acudir a la jurisdicción administrativa, demostrando la ilegalidad de la negativa de la Administración a tramitarlos.” (negrillas y subrayas fuera de texto original.) (…) La interposición de un recurso improcedente en sede administrativa no pospone el inicio del término de caducidad, en tanto no afecta el carácter definitivo del acto recurrido.
Así lo ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado17: “[…] Para la Sala, es evidente que la actora interpuso los recursos contra el referido acto administrativo a sabiendas de que eran improcedentes, por lo tanto no es de recibo que ahora pretenda que el término de caducidad se le cuente a partir de la fecha en que se notificó la última decisión administrativa que no le dio trámite a los mismos.
Si la recurrente consideraba que contra la Resolución núm. 035 de 24 de abril de 2015 sí procedían los recursos de Ley y la negativa de la oportunidad para interponerlos constituía una violación de sus derechos al debido proceso y defensa, debía presentar en tiempo la correspondiente demanda y suscitar dicho debate dentro del proceso, como un argumento adicional para sustentar la nulidad pretendida (…)”. 15 ARTÍCULO 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. 16 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA, 18 de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-01734- 00(25043) Actor: COMPAÑÍA DEL HOTEL NUTIBARA S.A. Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN (ANTIOQUIA 17 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 30 de junio de 2016, exp. 11001-03-24-000-2016-00076-00, M.P. María Elizabeth García González. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 10 de 14 En materia tributaria, la Sección Cuarta del Consejo de Estado también ha sostenido que si la Administración niega injustificadamente el trámite de los recursos procedentes en sede administrativa, la caducidad se cuenta desde la notificación de la decisión que contiene esa decisión, siempre que el demandante demuestre la ilegalidad de la decisión administrativa que niega darle trámite al recurso procedente.
En caso contrario, el término de caducidad debe contarse a partir de la fecha de notificación del acto definitivo18. En el caso concreto, de conformidad con la relación probatoria antes realizada, se constata que, mediante el oficio del 19 de noviembre de 2011, el Director del Departamento Administrativo de Seguridad, le comunicó a la actora que a partir de esa fecha se hacía efectivo el retiro del cargo que ostentaba al interior de la entidad.
En el precitado acto administrativo la entidad demandada de manera expresa dejó también dejo por sentado que contra la decisión allí adoptada no procedía ningún recurso, en ese orden, como la mentada negativa impidió continuar la actuación en sede administrativa, tal circunstancia provocó que el acto administrativo mutara a definitivo, así, en los términos del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, tal acto quedó en firme a partir del 22 de noviembre de 2013, día siguiente al de su notificación, por lo que debía ser demandando dentro de los cuatro meses posteriores a esa última fecha.
Sin embargo, la demandante, presentó ante la Administración, escrito contentivo de recursos de reposición. Lo cual dio lugar a que, el 27 de enero de 2014, el director del DAS, emitiera la Resolución 023, a través del cual, resolvió, rechazar por improcedente el recurso de reposición, tal situación en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado no tiene la potencialidad de posponer el conteo de los términos de caducidad para este caso en específico, como quiera que al ser improcedente el recurso interpuesto no afectó la firmeza del acto administrativo inicial, ahora, si se consideraba que esta circunstancia resultaría violatoria de los derechos al debido proceso y defensa, estos razonamientos debieron presentarse como un cargo concreto en el líbelo introductorio a través de la causal de anulación denominada por el artículo 137 del CPACA como “desconocimiento del derecho de audiencia o de defensa”.
En suma, el acto administrativo que definió la situación jurídica sustancial de la actora corresponde al oficio radicado E-1000,27-201320327, notificado el 21 de noviembre de 2013. Así las cosas, y toda vez que, se itera, la entidad demandada no dio la oportunidad de interponer ninguna clase de recursos, dando así por terminado el procedimiento administrativo ya que no había lugar a otro pronunciamiento, lo que generó que la decisión adquiriera firmeza a partir de la notificación. Luego, desde ese momento (día siguiente a la notificación) la libelista podía acudir ante esta jurisdicción a demandar el acto administrativo definitivo junto con el que lo confirmó, se recuerda, dentro de los cuatro meses siguientes al día siguiente al de la notificación del último, a fin de que, en la vía procesal idónea fueran resueltos los reproches que sostenía frente al mismo, entre ellas, lo relacionado con la procedencia del recurso obligatorio, esto es, el de apelación. Siendo ello así, el cómputo de la caducidad se hará a partir del día siguiente al de la notificación del oficio N° E-1000,27-201320327 del 19 de noviembre de 2013, porque con éste, la Administración dio por terminado el procedimiento administrativo.
No es dable hacerlo desde el día siguiente a la notificación del acto que tuvo como improcedente el recurso de reposición, estimar lo contrario implicaría que, la interposición de recursos y/o peticiones improcedentes, una vez concluido el procedimiento administrativo, extiende los plazos de caducidad, lo cual no es tal 18 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de octubre de 2016, exp. 20311, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En el mismo sentido, auto del 12 de diciembre de 2018, exp. 24104, M.P. Milton Chaves García. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 11 de 14 forma, en virtud de que, en rigor, los términos para el ejercicio de los medios de control son ser de orden público, y por ende, no modificables por las partes.
En relación con el tema estudiado, el Consejo de Estado se pronunció en otra oportunidad de la siguiente manera: “La Sala observa que mediante el auto apelado el Tribunal consideró que el medio de control incoado por el demandante se encontraba caducado, ya que contra el acto demandado no procedía ningún recurso y comoquiera que “[…] fue recibido el 15 de abril de 2015, fecha confirmada por el demandante en el escrito del recurso de reposición interpuesto contra ese decreto (Fls. 26 y 27).
Como la notificación por aviso se entiende surtida al finalizar el día siguiente de la entrega del aviso en el lugar de destino (16 de abril de 2015), el término de caducidad se cuenta a partir del 17 DE ABRIL DE 2015”. (Subrayas y negrillas del original). Para fundamentar el recurso la parte actora señaló que el Decreto 123 de 2015 es un acto de carácter particular, porque identifica de manera individual y concreta al sujeto pasivo sobre el que recaen sus efectos, por lo tanto, actuó conforme a lo previsto en los artículos 4319 y 75 del CPACA.
En este caso la Sala considera que la decisión proferida por el Tribunal en la providencia de 7 de julio de 2016, por medio de la cual se rechazó la demanda instaurada por el demandante, estuvo ajustada a derecho y se fundamentó en lo consagrado en los artículos 43, 87 y 164 del CPACA. En efecto, el Decreto 123 de 2015, es de carácter particular y concreto, en la medida en que a través del mismo se dio por terminada la designación del actor como Curador Urbano de Soacha (Cundinamarca).
Dicho decreto le fue notificado al actor el día 15 de abril de 2015, por lo que el término de caducidad debía contarse a partir del día siguiente, es decir el 16 de abril, en consecuencia, los cuatro meses para el ejercicio oportuno de la acción se cumplían el 16 de agosto de 2015, lapso de tiempo dentro del cual el actor debió radicar la solicitud de conciliación ante el Ministerio Público, lo cual solo tuvo ocurrencia hasta el 7 de diciembre de 2015, esto es, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
La Sala advierte que el decreto demandado en el artículo cuarto de la parte resolutiva, textualmente señala que “[…] Contra el presente acto no procede recurso alguno de conformidad con lo contemplado en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011 […]”, por lo tanto la decisión adquiría firmeza a partir de su notificación y además daba por terminado el procedimiento administrativo, ya que no había lugar a otro pronunciamiento.
No cabe duda de que a partir de la notificación del Decreto nro. 123 de 2015 el actor tenía pleno conocimiento de que el procedimiento administrativo había finalizado y que contra el mismo no procedía ningún recurso y no puede pretender que al interponer un recurso claramente improcedente, se habiliten los términos de caducidad. En un caso similar al que aquí se debate, la Sala en providencia de 30 de junio de 201620, señaló: “[…] Para la Sala, es evidente que la actora interpuso los recursos contra el referido acto administrativo a sabiendas de que eran improcedentes, por lo tanto no es de recibo que ahora pretenda que el término de caducidad se le cuente a partir de la fecha en que se notificó la última decisión administrativa que no le dio trámite a los mismos. 19 “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. 20 Exp.
Nro. 2016-00076-00. M.P. Dra. María Elizabeth García González. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 12 de 14 Si la recurrente consideraba que contra la Resolución núm. 035 de 24 de abril de 2015 sí procedían los recursos de Ley y la negativa de la oportunidad para interponerlos constituía una violación de sus derechos al debido proceso y defensa, debía presentar en tiempo la correspondiente demanda y suscitar dicho debate dentro del proceso, como un argumento adicional para sustentar la nulidad pretendida […]”.
En conclusión, el acto administrativo demandado se notificó el 15 de abril de 2015, por lo que el término de caducidad corría partir del 16 de abril siguiente, teniendo el actor como fecha límite para radicar la solicitud de conciliación el día 16 de agosto de 2015, y según la certificación emitida por la Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos, dicha solicitud solo se presentó hasta el día 7 de diciembre de 2015.
Teniendo en cuenta lo precedente, la Sala confirmará el auto de 7 de julio de 2016, proferido por el Tribunal, por el cual rechazó la demanda instaurada por el actor.”21 (negrilla y subraya fuera del texto original). Con fundamento en las premisas fácticas, normativas y jurisprudenciales estudiadas en líneas antecedentes, concluye la Sala que, como el del oficio N° E- 1000,27-201320327 del 19 de noviembre de 2013, emitido por director del DAS, se notificó a la demandante el 21 de noviembre de 2013, los cuatro meses para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se cumplieron el 22 de marzo de 2014, pero como era sábado y el 24 siguiente era un lunes festivo, la fecha para interponer la demanda se corrió al siguiente día hábil, es decir, al 25 de marzo de 2014, sin embargo, la demanda se radicó en la oficina de apoyo judicial el 1 de agosto de 201422, esto es, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Ha considerado el órgano de cierre de esta jurisdicción, que el fenómeno de caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la no presentación de las acciones judiciales en el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a terminar con la incertidumbre que representa para la Administración la eventual anulación de sus actos en cualquier tiempo; esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio pues, de no hacerlo, se perderá la oportunidad para acudir ante la administración de justicia23.
Corolario de las consideraciones que preceden, en aplicación del inciso 2º del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prevé que, en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, esta Corporación declarará de oficio, la excepción de caducidad, y en consecuencia, no se pronunciará en relación con el recurso de apelación, toda vez que, la caducidad impide conocer el fondo del asunto24.
Ahora bien, no desconoce la Sala que otra de las pretensiones incoadas fue la de la declaratoria de nulidad del Decreto 4780 del 15 de diciembre de 2011. A este respecto, se debe señalar que la competencia del Tribunal para resolver en segunda instancia está determinada por los reparos concretos formulados por el apelante conforme al artículo 320 del CGP, según el cual éste debe cumplir una carga mínima, que señala el artículo 322 de la misma normatividad: “Para la sustentación 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto del 13 de julio de 2017. C.P. María Elizabeth García González. Radicado N° 25000-23-41-000-2016-00558-01. 22 Folio 89 del C.Ppal 1 23 Postura asumida en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 4 de julio de 2019. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado N° 17001-23-33-000-2016-00191-01(3348-16). 24 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 25 de abril de 2018. Radicado Nº 5001-23-31-000-2010-00463-01(58890). Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 13 de 14 del recuso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada” A su turno el art. 328 ibídem, determinó: El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
(…) En ese orden de ideas corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia esbozó para tomar su decisión, a efectos de solicitar al superior que decida sobre aquello con lo que se encuentra inconforme, otorgándole así la competencia. En este caso, se aprecia que la parte recurrente no presenta un reparo concreto en relación con la mentada pretensión, con lo cual deja a esta Sala, desprovista de todo elemento que le permita revisar la sentencia en ese aspecto, lo que impone entonces la confirmación de la negativa de la prosperidad de esta pretensión. III.
COSTAS. Al respecto, tenemos que el artículo 361 del CGP establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”. Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que “la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas”, asume categórico que la alocución “dispondrá” significa “mandar lo que se debe hacer” y la remisión que hace a la norma supletoria antes código de procedimiento civil o el código general del proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas.
Teniendo en cuenta que en la jurisdicción contencioso administrativa la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado, en el caso concreto, no se condenará en costas en esta instancia en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso.
Esta postura ha sido aceptada por el Consejo de Estado en procesos similares25. Véase: “En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01, Sentencia del 11/06/2020, Actor Olga Lucía Bermúdez Parra, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de derecho Demandante: Noralba Guzmán Reyes Demandado: DAS Radicado: 18001-33-33-752-2014-00153-01 14 de 14 PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD del medio de control y nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora NORALBA GUZMÁN REYES dentro del presente asunto, en relación con el oficio 54378E1000-27-201320327 del 19 de noviembre de 2013.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI-SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, EDITH ALARCÓN BERNAL YANNETH REYES VILLAMIZAR Con aclaración de voto PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx donde deberá ingresar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación o comunicación.