15001233300020230003800 · Tribunal Administrativo de Boyacá

PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE GÁMEZA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 – Declaratoria de invalidez del Acuerdo 014 de 2022 que lo fijó, en razón a que no incluyó en los ingresos los recursos de los denominados fondos especiales FONSET, FSRI y FGR. Según lo certificado por la secretaria del Concejo municipal de Gámeza, los siguientes son los fondos existentes en dicho municipio: Ahora, en el catálogo de ingresos y gastos del año 2023 del municipio de Gameza quedó definido en los artículos 1º a 2º del Acuerdo No. 014/2022, de la siguiente manera: (…).

De donde se concluye que el Concejo desatendió la clasificación consagrada en el EOP-Decreto 111/96 según la cual, los Fondos Especiales constituyen ingresos independientes, puesto que no fueron establecidos en el presupuesto de ingresos. Dicha omisión también desconoce el artículo 2.8.1.5.7 del Decreto 1068 de 2015. Y si bien, en el presupuesto de gastos se desagregó de manera individual cada uno de los fondos; al no haber sido incluidos en el presupuesto de ingresos los rubros ni las asignaciones presupuestales de cada uno de los fondos-cuenta; ello afecta el monto final de avalado por el Concejo municipal y por tanto, la herramienta de planeación que le permite prever los gastos en los cuales incurrirá, teniendo como base el ingreso que, para el caso de los fondos, son abastecidos con recursos fijados en la Ley.

Por tanto, se concluye que, en la etapa de aprobación del presupuesto, las entidades territoriales deben observar la clasificación consagrada en el EOP-Decreto 111/96; según la cual, los Fondos Especiales constituyen ingresos independientes que debían desagregarse en el presupuesto de ingresos de manera independiente por su carácter autónomo, atendiendo el manejo especial y la destinación específica dispuesta en la ley que los crea o los regula.

En ese entendido, conforme a las normas que regulan el manejo y destinación de los recursos de los fondo-cuenta especiales de FSRI, FONSET y Fondo de Gestión del Riesgo, en el presupuesto tanto de ingresos como de gastos, debe señalarse de manera específica, autónoma e independiente los recursos de los mismos, a fin que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados ingresaran al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos, así como el destino de los mismos.

En el presente caso, si bien los referidos fondos fueron desagregados en el presupuesto de gastos de acuerdo con los parámetros establecidos en la ley; no fueron incluidos en el presupuesto de ingresos; es decir, que no se señaló de manera específica, autónoma e independiente los recursos de estos. En consecuencia, analizado el Acuerdo 014/22, se evidencia que en efecto el Concejo municipal de Gameza incurrió en un yerro en torno a la clasificación en el presupuesto de ingresos, toda vez que omitió incluir los Fondos Especiales de manera independiente según el EOP. Esta inexactitud afecta la totalidad del presupuesto, ya que, además de violar normas superiores indicadas, la situación acaecida desemboca en la distorsión en el resto de la estructura de ingresos, la cual incluso, puede trascender a que no se respete la exclusión de la unidad de caja con la que se administran aquellos dineros.

Es decir, si el presupuesto de ingresos se estructura indebidamente, el de gastos se ve afectado al partir de la estimación los primeros, según su administración y destinación, y por contera significaría que el presupuesto de gastos y las disposiciones generales no pueden subsistir jurídicamente, con lo cual se prescindiría de la totalidad de la regulación del presupuesto.

Finalmente, se debe precisar que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo demandado, quedarán sin efecto todos los actos administrativos expedidos en desarrollo de éste, al tenor de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 91 y del inciso 2º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE GAMEZA RADICACIÓN: 150012333 000 2023 00038 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.

ANTECEDENTES I.1 LA DEMANDA. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo No 014 del 29 de noviembre de 2022 (en adelante Acuerdo 014/22), "por medio del cual se fija el presupuesto general de ingresos, gastos y recursos del capital del municipio de Gameza- Boyacá para la vigencia fiscal comprendida del 01 de enero al 31 de diciembre de dos mil veintitrés (2023)”, expedido por el concejo municipal de Gameza.

Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: Artículos 313-5, 315-5, 345, 346, 347, 349 y 352. De orden legal: Decreto 111 de 1996, artículo 11, 13, 15, 16, 17, 18, 30, 36, 36, 81, 82 y 109. Decreto 568 de 1996, artículo 14. Decreto 412 de 2018, artículo 4º. El cargo de invalidez formulado es por la omisión de los fondos especiales.

Así, precisó que, revisado el cuadro tanto de ingresos como de gastos del presupuesto, no se encuentran los fondos especiales: 1) Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET; 2) Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI; 3) Fondo de Gestión del Riesgo. Los cuales, hacen parte del presupuesto de ingresos del municipio (Lit. a) art. 11, Dec. 111/96) y deben ser incluidos en dicho presupuesto del ente territorial, al constituir una herramienta de planeación que le permite prever los gastos en los cuales incurrirá, teniendo como base el ingreso que, para el caso de los fondos, son abastecidos con recursos fijados en la Ley.

En el presente caso, se observa que dentro del presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Gámeza no se determinaron los rubros ni las asignaciones presupuestales de cada uno de los fondos-cuenta. Situación que afecta el monto final avalado por el Concejo municipal, al no incluirse ni diferenciarse de manera independiente y autónoma cada uno de los fondos.

Si bien se agrega un cuadro en el que asume la desagregación en el presupuesto de ingresos y gastos de los Fondos Especiales, no corresponde con la composición estructural del presupuesto de ingresos y gastos, regulada en el EOP, y que debe ser tenida en cuenta en el acto aprobatorio (presupuesto) en los términos del artículo 11, 30 y 47 del EOP. I.2.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La apoderada del concejo municipal y del municipio de Gameza solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda. Indicó que, en el Acuerdo acusado si se especificó y separó tanto con codificación del catálogo de clasificación presupuestal, como la fuente que financia cada fondo. Expresamente, en las páginas 1417 se nombraron separadamente seis fondos: fondo local de salud -fondo de seguridad -fondo de adulto mayor -fondo de cultura fondo de solidaridad y redistribución del ingreso y fondo municipal de gestión del riesgo.

Por ende, cada uno de los seis fondos especificados en el Acuerdo No 014/22, se relaciona, rubro (CCPET), sección, fuentes y valores. De forma ilustrativa, se presentó, en primer lugar, el Fondo local de salud, el cual ha sido objeto de consultas desde la aplicación del Catálogo para entidades territoriales, y se hizo la distinción de los tres componentes de dicho fondo: “régimen subsidiado, salud pública y otros gastos de salud”.

Adicionalmente, a cada una de las secciones de dicho fondo se le dio claridad en cuanto a los recursos que financian dicha sección como el caso de régimen subsidiado, donde las fuentes son ADRES, SGP régimen subsidiado, cofinanciación departamental, Coljuegos sin situación de fondos. En el mismo sentido se realizó con cada uno de los fondos y las subsecciones que se desprenden.

I.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 10. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, lo que se debate y el problema jurídico y, finalmente, el estudio en concreto del problema jurídico.

II.1.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22 puesto que se omitió incluir en el presupuesto de gastos y de ingresos del municipio de Gameza los rubros y las asignaciones presupuestales de los fondos especiales FONSET, FSRI y FGR. Situación que afecta el monto final avalado por el Concejo municipal, al no incluirse ni diferenciarse de manera independiente y autónoma cada uno. Si bien se agrega un cuadro en el que asume la desagregación en el presupuesto de ingresos y gastos de los Fondos Especiales, no corresponde con la composición estructural del presupuesto de ingresos y gastos regulada en el EOP y que debe ser tenida en cuenta en el acto aprobatorio (presupuesto) en los términos del artículo 11, 30 y 47 del EOP. Consideraciones de las que discrepó el municipio quien adujo que en el Acuerdo sí se especificaron y separaron tanto con codificación del catálogo de clasificación presupuestal, como la fuente que financia cada fondo y en los que se relaciona el rubro (CCPET), sección, fuentes de financiación y valores.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si el concejo municipal de Gameza al establecer el presupuesto del municipio desagregó en debida forma el presupuesto de gastos y de ingresos, especialmente, en cuanto se refiere a los fondos especiales FONSET, FSRI y FGR, de conformidad con las disposiciones superiores que regulan la materia.

II.2.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO La Sala declarará la invalidez del Acuerdo acusado en razón a que, al fijar las rentas del respectivo ente territorial, para la vigencia 2023, no hizo alusión en el catálogo de ingresos a las partidas con denominación (i) Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana, (ii) Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos y (iii) Fondo de Gestión del Riesgo; esto es, perdió de vista que la disposición de dichos recursos debió ser incluida de forma independiente con la desagregación de la finalidad de los recursos que los integran, a fin que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados ingresaran al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos, así como el destino de los mismos.

II.3. Marco jurídico de los cargos formulados. Teniendo en cuenta el planteamiento de los problemas jurídicos y el contenido del Acuerdo acusado, la Sala expondrá, antes de abordar el caso concreto, el marco jurídico relacionado con: i) El presupuesto general, ii) Naturaleza de los Fondos Especiales que conforman el Presupuesto de Rentas o ley de apropiaciones, iii) FONSET, iv) FSRI, v) FGR, vi) La autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal, vii) Vigencia y exigibilidad del CCPET y viii) clasificador presupuestal establecido en el CCPET 3.1.

El presupuesto general Bajo las previsiones del examinado Decreto 111 de 1996, el presupuesto general se compone de tres partes: - Presupuesto de Rentas, que contendrá la estimación de los ingresos corrientes; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos.

Desde los artículos 27 a 34 del Decreto en cita, se explica el alcance de tales componentes así: i) Ingresos corrientes, que pueden ser de tipo tributario (impuestos directos e indirectos) o no tributario (tasas, multas y contribuciones) –artículo 27- y entre dichos ingresos comprende las rentas de destinación específica – artículo 28-, ii) contribuciones parafiscales –artículo 29-, iii) fondos especiales – artículo 30-, iv) recursos de capital (comporta rentas eventuales por faltantes para ejecutar programas y proyectos, de créditos internos y externos y operaciones financieras, donaciones y excedente financiero) – artículo 31-, e v) ingresos de los establecimientos públicos (producido con sus servicios) –art. 34-. - Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, que incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.

Para el nivel municipal significará la determinación de las apropiaciones para cada uno de los órganos que componen su administración. En el Decreto 111, sus componentes se regulan desde el artículo 38. - Disposiciones generales, que corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7o.

Ley 179/94, artículos 3o., 16 y 71. Ley 225/95, artículo 1). 3.2. Naturaleza de los Fondos Especiales El artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) señala que “[c]onstituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador”.

La Corte Constitucional declaró exequible esta norma en la sentencia C-009 de 2002 y explicó que “los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes, en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales”. Además, agregó que constituyen una excepción al principio de unidad de caja, de forma que “su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador”.

Entre tanto, en sentencia C-438 de 2017, se sostuvo: “42. Por otra parte, los fondos-cuenta, al tenor del mencionado artículo 30 del EOP, son los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es decir, son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y son fondos especiales. Algunos ejemplos de estos tipos de fondos son: (i) el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación;

(ii) el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública; (iii) el FondoCuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros; y el Fondo Nacional de Calamidades.” (…) 49. En conclusión, los fondos especiales hacen parte del presupuesto de rentas y recursos de capital de presupuesto general de la Nación. Según el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto pueden ser de dos modalidades: (i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico; o (ii) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador.

Los fondos-cuenta son fondos especiales, mientras que los fondos-entidad corresponden a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública, es decir que es una nueva entidad que modifica la estructura de la administración pública. Así, los fondos-cuenta se refieren al sistema de manejo de recursos que no cuenta con personería jurídica (…) Lo anterior significa que, los fondos especiales tienen dos tipos de categorías, a saber: i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico y ii) fondos sin personería jurídica creados por el legislador; y que dichos fondos especiales, están dispuestos de forma independiente a los ingresos corrientes, los recursos de capital y las contribuciones parafiscales.

Es decir, que, como categoría estructural, no se subsumen dentro de las demás clases de ingreso. Para lo que al presente asunto interesa es necesario examinar la naturaleza, objeto y régimen del FONSET, FSRI y del FGR. Y, con ello, verificar si se califican como fondos especiales con las consecuencias presupuestales que ello conllevaría, tal como se procede enseguida. 3.2.1.

Del Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET) Fue creado por el artículo 119 de la Ley 418 de 1997, el cual fue prorrogado, modificado y adicionado por las Leyes 548 de 1998, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014 y a través de esta última le dio el carácter de legislación permanente. Se define como un fondo–cuenta, financiado con recursos provenientes de (i) la contribución especial sobre los contratos y concesiones de obra pública, (ii) tasas o sobretasas destinadas a la seguridad y la convivencia ciudadana, (iii) aportes voluntarios de la entidad territorial respectiva, (iv) aportes de gremios y personas jurídicas, destinados a propiciar y garantizar la seguridad y convivencia ciudadana, y (v) recursos provenientes de las multas del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1284/17), los cuales deben administrarse en una cuenta independiente.

Al respecto, esta Corporación en la Sala de decisión No 5, dentro del proceso con radicado No 15001-23-33-000-202300049-00 de 24 de agosto de 2023, concluyó lo siguiente “La Sala dirá que, frente a las dos primeras - contribución del 5% de contratos de obra (Ley 1738/14 y 1150/07) y las multas del CNPCC (Ley 1284/17)-, por tener el carácter de rentas con destinación específica se deben incorporar en el presupuesto de ingresos como una fuente de los recursos del fondo especial FONSET.

En cuanto al gasto, como los recursos tiene destinación a una finalidad legal, debe encaminarse de manera especializada a esos fines lo cual debe verse reflejado en el presupuesto de gastos”. 3.2.2. Del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI) Como una forma de expresión del carácter público y social de los servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994, en su artículo 89, consagró la creación de los FSRI, así: "Artículo 89.

Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. (…) Los concejos municipales están en la obligación de crear fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley.

Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso. (…) (negrillas fuera de texto) Por su parte, los artículos 89.1 y 89.2 de la Ley 142 de 1994, señalaron: “89.1.

Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales.

Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley. 89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas.

(…).” El FSRI está constituido por cuentas especiales y separadas para cada servicio público domiciliario, a través de las cuales se contabilizan los recursos destinados a otorgar subsidios a favor de los usurarios (art. 2.3.5.1.1.2.4.1 núm. 9 DUR 1077 /2015). Además, se financia con los recursos indicados en el artículo 2.3.4.1.3.14 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda Ciudad y Territorio (Dur.10777/015), así: “(…)

ARTÍCULO 2. 3.4.1.3.14. FUENTES DE LOS RECURSOS PARA OTORGAR LOS SUBSIDIOS A TRAVÉS DE LOS FONDOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Podrán utilizarse como fuentes para el otorgamiento de los subsidios las siguientes: Los recursos provenientes de los aportes solidarios definidos en el artículo 2.3.4.1.1.1 de este capítulo, podrán ser administrados por las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios;

Los recursos obtenidos de otros Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden municipal, distrital y departamental; Recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, tanto los correspondientes a libre inversión como los que deben destinarse al sector (Ley 60 de 1993); Recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado al que se refiere el artículo 7 de la Ley 44 de 1990, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo;

Recursos provenientes de las regalías por concepto de explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, de acuerdo con la Ley 141 de 1994; Recursos presupuestales de las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial (artículo 368 de la Constitución Nacional); Otros recursos presupuestales a los que se refiere el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994 [cruce de cuentas con obligaciones fiscales o con obligaciones con entidades estatales del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, adeudadas por los operadores o prestadores de servicios públicos, sin situación de fondos (art. 113 L. 1769/2015)].

En ningún caso se utilizarán recursos del crédito para atender subsidios (artículo 100 de la Ley 142 de 1994). (…)” Por su parte, en el Decreto 565 de 1996 reglamentario del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, señala la naturaleza de los FSRI, así: “Artículo 4. Naturaleza de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, que de acuerdo con la Ley 142 de 1994 deben constituir los concejos municipales y distritales y las asambleas, serán cuentas especiales dentro de la contabilidad de los municipios, distritos y departamentos, a través de las cuales se contabilizarán exclusivamente los recursos destinados a otorgar subsidios a los servicios públicos domiciliarios.

Dentro de cada Fondo creado se llevará la contabilidad separada por cada servicio prestado en el municipio o distrito y al interior de ellos no podrán hacerse transferencias de recursos entre servicios.” Respecto de la fuente de los recursos de ese fondo especial y su naturaleza, el Consejo de Estado – Sección Tercera en sentencia del 31 de julio de 2003, expuso: “(…) Tanto el factor que se aplica a los usuarios de los estratos altos - cuya naturaleza tributaria se deduce de ser una erogación obligatoria destinada a una finalidad pública y sin contraprestación - como los "aportes directos", se contabilizan, registran e incorporan en los respectivos presupuestos de la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, pues, al destinarse ambos recursos a la financiación de los subsidios para pagar las tarifas de los usuarios de menores recursos, configuran gasto público, que no puede hacerse sino se incluye en aquéllos (C.P., art. 345)".

Definiendo los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos la doctrina denotaba: "El Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos es, como ha quedado explícito desde un principio, una cuenta dentro del respectivo presupuesto de la entidad a la que pertenece. A través de ella se contabilizarán todos los recursos que, en virtud de la decisión de la administración territorial correspondiente, se destinen para otorgar subsidios para el pago de los servicios públicos domiciliarios" (…).

Conforme a lo anterior, es viable concluir que los recursos del FSRI, los cuales provienen en su mayoría de la sobretasa o contribución prevista en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, deben ser referidos de manera autónoma e independiente en el presupuesto de ingresos y señalarse que hacen pare de dicho fondo especial. En cuanto al presupuesto de gastos, al ser recursos de destinación específica para cubrir el subsidio de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo para lo cual fue creado el FSRI, debe señalarse de manera concreta el destino de esos recursos al aprobar el presupuesto de gastos, pues es la forma que tiene el Concejo de establecer que se encaminaron a los fines legales. 3.2.3.

Del Fondo de Gestión de Riesgo - FGR. Fue creado por la Ley 1523 de 2012 como una modificación al Fondo Nacional de Calamidades, en cuyo artículo 47 establece: “(…) continuará funcionando como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística conforme a lo dispuesto por dicho decreto.”.

Esto es, se trata de una cuenta especial con autonomía técnica y financiera. El artículo 53 ibidem consagra las apropiaciones presupuestales para la gestión de riesgo, así: “Las entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán a partir del siguiente presupuesto anual y en adelante, las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres”.

Por su parte, el artículo 54 ibidem previó los fondos territoriales, así: “Las administraciones departamentales, distritales y municipales, en un plazo no mayor a noventa (90) días posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley, constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción. Podrá establecer mecanismos de financiación dirigidos a las entidades involucradas en los procesos y a la población afectada por la ocurrencia de desastres o calamidad.

El Fondo podrá crear subcuentas para los diferentes procesos de la gestión del riesgo”. Sobre las fuentes de financiamiento de los FTGR, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo emitió la Circular No. 063 del 9 de octubre de 2017, en la que indicó lo siguiente: “(…) VI. FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL FONDO TERRITORIAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES El artículo 53 de la ley 1523 de 2012, establece que las entidades territoriales incluirán en el presupuesto anual, partidas presupuestales que sean necesarias para las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres.

Adicionalmente, existen otras fuentes distintas a las del presupuesto local y le permitirán al territorio contar con otros recursos a saber: Ingresos corrientes de libre destinación o fuente de recursos específica de acuerdo a sus tributos: Los ingresos corrientes de libre destinación ICLD son los ingresos tributarios y no tributarios, excluidas las rentas de destinación específica, es decir, aquellas destinadas por Ley o por Acto Administrativo a un fin determinado (artículo 3 de Ley 617 de 2000).

La entidad territorial podrá asignar de rentas propias la que estime conveniente o un porcentaje de la misma, de acuerdo a su análisis presupuestal. Para este caso también pueden asignar un número de salarios mínimos legales mensuales vigentes que asignen al año como fuente del fondo sin afectar rentas directamente. Sistema General de Participaciones (…) Dentro de los recursos de SGP otros sectores, se puede asignar una fuente de financiación para el fondo territorial de gestión de desastres.

Transferencias de las entidades públicas: Son los recursos que provienen de otras entidades como contrapartidas, donaciones o transferidos para fines específicos. Recursos provenientes del crédito: Recursos financieros a través de operaciones de endeudamiento, y Donaciones (…)” En torno a esos propósitos en la Ley 1523 de 2012 se señala las subcuentas que componen ese fondo - cuenta, que corresponde a las siguientes:

ARTÍCULO

51. SUBCUENTAS PARA APOYAR EL FINANCIAMIENTO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO. Créanse las siguientes subcuentas del Fondo Nacional: 1. Subcuenta de Conocimiento del Riesgo. (…) Subcuenta de Reducción del Riesgo. (…) Subcuenta de Manejo de Desastres. (…) Subcuenta de Recuperación. (…) Subcuenta para la Protección Financiera. (…)

PARÁGRAFO. La Junta Directiva del Fondo Nacional podrá realizar los traslados de recursos entre subcuentas de acuerdo con la reglamentación que expida el gobierno nacional para esos efectos, con excepción de la subcuenta para la protección financiera De manera que, los recursos del Fondo municipal de Gestión del Riesgo pueden provenir de diversas fuentes por disposición legal.

Las cuales, como destaca la Circular No. 069 de 2017 de la UAE Nacional de Gestión del Riesgo, pueden corresponder a ingresos corrientes de libre destinación, destinación de un porcentaje de las trasferencias del SGP otros sectores, transferencias de otras entidades públicas o aún contribuciones privadas. Lo que, en principio, podría llevar a señalar que no debe incorporarse de manera concreta el ingreso en el presupuesto de gastos, al ser su fuente recursos diversos como se vio, y no tratarse de una renta específica.

No obstante, como señala el artículo 53 de la Ley 1523/12, deben incorporarse “las partidas” necesarias, ello implica que en las diferentes rentas que constituyen la fuente de ingreso del referido fondo, debe reflejarse el monto o partida que de dichos ingresos se va a destinar a ese fondo. Más aún, en la etapa de aprobación, atendiendo el control que sobre el gasto realiza la corporación edilicia. Entonces, si bien no se trata de una fuente concreta sino de varias, debe referirse en cada sección del presupuesto de ingresos la partida a afectar con destino al FGR, a fin de que se pueda establecer la partida o rubro especifico que se presupuesta para ese propósito. 3.3.

La autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 de la Constitucional señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Por su parte, el artículo 313.5 ibidem establece las competencias de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración del presupuesto municipal, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del EOP señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la LOP, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.

Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la LOP. De manera que “no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor”.

Las razones de esta afirmación fueron expuestas en la sentencia C-036 de 2023, así: Primero, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales. En concordancia con esta organización, el artículo 287 superior reconoce la autonomía territorial “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”.

Segundo, el artículo 334 superior le confiere al Estado la dirección general de la economía y le otorga al legislador la competencia para la definición de las políticas macroeconómicas de la Nación. Tercero, el artículo 352 de la Carta Política señala que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.

Por lo tanto, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial. Cuarto, el estatuto orgánico del presupuesto reconoce la competencia de las entidades territoriales para proferir las normas orgánicas de elaboración de sus presupuestos. Sin embargo, precisa que esa regulación debe ajustarse a las normas constitucionales, las disposiciones de esa misma ley orgánica y a las condiciones de cada entidad territorial.

Es decir, que tanto las disposiciones constitucionales que regulan el Presupuesto General de la Nación, como la ley orgánica del presupuesto, resultan aplicables en lo pertinente a los presupuestos territoriales. De manera que, la lectura sistemática de las referidas disposiciones, ponen de relieve la intención del Constituyente de salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación, evidenciada en el diseño de un modelo fundado en el principio de unidad presupuestal que propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado, en la que los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control de este respondan a patrones comunes y se enmarquen dentro de las metas y la política macroeconómica y los planes financiamiento estatal.

Así, la LOP, fue uno de los instrumentos que se estableció para alcanzar esa finalidad. Esta ley debe ser adoptada como pauta en los procesos presupuestales de las entidades territoriales. Según la jurisprudencia constitucional, dicha disposición tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes y la constituyen como un elemento unificador poderoso.

Pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Además, por disposición expresa del artículo 352 Constitucional, ese poder homologador de la ley orgánica se extiende a los demás presupuestos, como los que adopten las entidades territoriales, siendo entonces “una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador”.

De modo que, las disposiciones de la LOP deben ser seguidas por las entidades territoriales al expedir sus propias normas orgánicas presupuestales, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Ahora, si las normas orgánicas presupuestales no han sido expedidas por las entidades territoriales, éstas deberán aplicar, en lo pertinente, la legislación orgánica de orden nacional. 3.4.

Vigencia y exigibilidad del Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales A través del artículo 2.8.1.2.3. del Decreto 1068 de 2015 se estableció que mediante el Catálogo de Clasificación Presupuestal (en adelante CCP) que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional (en adelante DGPPN) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en desarrollo de facultades de los artículos 92 y 93 y demás disposiciones aplicables del EOP, se identifica y ubican los conceptos de ingresos y los objetos de gasto dentro del presupuesto.

Indicó igualmente, que los conceptos, definiciones, clasificaciones y convenciones presentadas en este se aplican para todos los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación (en adelante PGN). Así, el CCP se convierte en la base de todos los sistemas de codificación de los diferentes clasificadores presupuestales que se utilizan para definir tanto las transacciones de ingreso como de gasto en las etapas de programación, aprobación y ejecución del presupuesto.

Expresamente, el artículo 2.8.1.2.5. ibidem estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sería quien expida y actualice el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas (en adelante CCPET), que detalle los ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional.

También precisó que la aplicación del CCPET por parte de las entidades territoriales y sus descentralizadas, entrará a regir en los términos que para el efecto establezca la referida cartera ministerial. Ello implicó, una modificación al Decreto 1068 de 2015, la cual se realizó mediante la expedición del Decreto 412 de 2018. Precisando que, de acuerdo con la sentencia C-478 de 1992 la autonomía consagrada como fin a las entidades territoriales en materia presupuestal encuentra su límite en la unidad de la República por lo que estas deben aplicar principios analógicos a los contenidos en las normas orgánicas de presupuesto y que por definición de República Unitaria le compete al nivel nacional expedir las normas en lo que resulta común a todos los demás niveles de gobierno, a las que deben acogerse subsidiariamente.

El CCPET, establecido por la DGPPN, fue expedido a través de la resolución No 3822 de 18 de octubre de 2019, modificada por las resoluciones 1355 de julio de 2020, 2323 de noviembre de 2020, 0401 de 18 de febrero de 2021, 3438 de diciembre de 2021 y 2372 de septiembre de 2022. Ahora bien, en el inciso segundo del artículo 5º de la resolución No 3822/19 se estableció que las entidades territoriales y sus descentralizadas programarán y ejecutarán el presupuesto de 2020 con el clasificador utilizado para ese momento; entre tanto, la programación y ejecución del presupuesto 2021 y siguientes, aplicarían únicamente el CCPET.

No obstante, a través de la resolución 2323 de 24 de noviembre de 2020 se modificó dicha disposición, para precisar que “(…) para la programación y ejecución del presupuesto de la vigencia 2022 y siguientes, aplicarán únicamente el CCPET.” Es decir, que en la programación y ejecución del presupuesto de las entidades territoriales para la vigencia 2022 y siguientes, se debe aplicar únicamente el CCPET.

Pues si bien en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 300-5 y 352 de la Constitución Política y en los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996 se reconoce la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal, esta encuentra su límite en el principio de unidad presupuestal que propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado.

En tal razón, las entidades territoriales deben aplicar principios analógicos a los contenidos en las normas orgánicas de presupuesto que por definición de la República Unitaria le compete establecer al nivel nacional, lo que resulta común a todos los demás niveles de gobierno, siendo a estos que deben acogerse subsidiariamente, como es el caso del CCPET. 3.5.

Clasificador presupuestal establecido en el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales Como se indicó, a través de la resolución 3832/2019, se materializó el CCPET, allí se determinó que los clasificadores presupuestales agruparían el presupuesto por conceptos de ingreso y objeto de gasto de la siguiente manera: “Artículo 1.

Modificase el artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019. El artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019 quedará así: Artículo 2. Definición y composición del clasificador presupuestal. El clasificador presupuestal se define y compone de la siguiente manera: 2.1. Clasificador presupuestal por concepto de ingreso y objeto de gasto: Clasificador por Concepto de Ingreso.

Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 1, los ingresos públicos de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con la base que grava el impuesto y/o la naturaleza de la renta o recurso de conformidad con la Ley de creación. Clasificador por Objeto de Gasto. Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 2, los objetos del gasto público de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con las características de los bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se efectúan y la variación de activos y pasivos que el nivel Subnacional realiza en el cumplimiento de sus competencias Constitucionales y las demás normas legales vigentes. 2.2 Composición del clasificador presupuestal El clasificador presupuestal está compuesto por los ingresos y los gastos, acorde con lo establecido por la Constitución Política y las leyes orgánicas del presupuesto, y es un insumo para el proceso presupuestal de programación, elaboración, presentación, aprobación, liquidación, modificación, ejecución y control del Presupuesto General de la Entidad Territorial y de sus descentralizadas.

Parágrafo: Los ingresos por Venta de bienes y servicios; los gastos por Adquisición de bienes y servicios - diferentes de activos no financieros, y los gastos de comercialización y producción, se desagregan de acuerdo con la Clasificación Central de Productos expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. En los gastos de inversión, para cada uno de los objetos de gasto y en su máximo nivel de desagregación, se utilizarán, entre otros, los atributos de: Sector, Programa, Subprograma y Proyecto, de la Clasificación Programática del Manual de Inversión Pública Nacional.” Por su parte, el Ministerio de Hacienda elaboró un documento denominado “Manual de Clasificación Presupuestal”, a través del cual se detallan las definiciones de los conceptos de ingreso y objetos de gasto del CCP adoptado por la DGPPN.

En dicho documento se indicó: “hasta el año 2018, los gastos de inversión no estaban clasificados por objeto de gasto; los gastos de funcionamiento estaban clasificados por objeto de gasto, pero dicha clasificación no estaba diseñada para armonizarla con estándares internacionales; no había uniformidad en las clasificaciones de los diferentes tipos de ingresos (ingresos de la Nación, fondos especiales, recursos propios de los establecimientos públicos y rentas parafiscales); el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) de Colombia no tiene un marco de definiciones, conceptos y convenciones para las clasificaciones del presupuesto (las definiciones del EOP son en su gran mayoría definiciones por enumeración y no por comprensión); los actuales reglamentos del EOP no presentan algunas cuentas con suficiente detalle para extraer elementos de diferente naturaleza económica”.

Con fundamento en ello, el Manual se centra en las clasificaciones de ingreso por concepto y de gasto por objeto del CCP que corresponde a la base del sistema de clasificador presupuestal para efectos legales en todas las fases del ciclo presupuestal y que mantiene las definiciones y clasificaciones del EOP No obstante, propone una clasificación única de los ingresos aplicables a los cinco tipos de ingresos del EOP (ingresos corrientes de la Nación, recursos de capital, ingresos propios de los establecimientos públicos, fondos especiales y rentas parafiscales) y establece un clasificador único de gastos, para los de funcionamiento y los proyectos de inversión. Expresamente indicó respecto del presupuesto de ingresos: “CAPÍTULO 2.

INGRESOS (…) Los ingresos se clasifican en: Ingresos corrientes Recursos de capital De conformidad con el EOP, los ingresos del PGN se presentarán clasificados en las siguientes partes: ingresos corrientes de la Nación; recursos de capital de la Nación; rentas parafiscales; fondos especiales; y establecimientos públicos del orden nacional - EPN.

Sin embargo, cada una de estas partes acogerá el presente catálogo, el cual está conformado por ingresos corrientes y recursos de capital. Para efectos legales, la clasificación del presupuesto de rentas y recursos de capital prevista en el EOP distingue los ingresos definidos por el legislador para la prestación de servicios públicos específicos (fondos especiales) y los gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio propio (contribuciones).

La clasificación presentada en la Tabla 1 no contradice esta distinción legal y unifica la presentación desagregada de los ingresos incluidos en estas categorías. Por lo mismo, permite una lectura cruzada de las clasificaciones exigidas por el EOP con las de los ingresos corrientes y la de los recursos de capital del catálogo, tal como se presenta a continuación. Tabla 1.

Clasificación de ingresos Tabla 2. Lectura cruzada de los conceptos 62. En cuanto al presupuesto de gastos, señaló: “CAPÍTULO 3. GASTOS Los gastos comprenden todas las apropiaciones correspondientes con pagos, u obligaciones de hacer pagos que tienen los órganos del PGN. De acuerdo con el EOP (Decreto 111 de 1996), los gastos se clasifican en 3 tipos: gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda.

Los gastos de funcionamiento por su parte, son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades del Estado para cumplir con las funciones asignadas en la Constitución Política y en la ley (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011). Por otro lado, los gastos de inversión son aquellos destinados a la prestación de servicios o a la realización de transferencias a la comunidad por parte de las unidades ejecutoras del PGN, incluidas en los programas sociales, así como a la adquisición de activos no financieros por parte de las mismas.

Y finalmente, los gastos por concepto del servicio a la deuda, tanto interna como externa, tienen por objeto atender el cumplimiento de las obligaciones correspondientes al pago del principal, los intereses, las comisiones, y todo tipo de gastos derivados de las operaciones de crédito público que realizan los órganos del PGN con el fin de dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011, pág. 330).

En este orden de ideas, para efectos de la armonización de la clasificación del gasto con el MEFP del FMI, los gastos de funcionamiento y de inversión se clasificarán por objeto de gasto dentro de las mismas cuentas; mientras que el servicio de la deuda se presentará en una sección aparte (ver Tabla 3). Así, en lo concerniente al presupuesto de ingresos los cataloga en ingresos corrientes o recursos de capital en consideración de su naturaleza contable (regularidad o eventualidad del ingreso).

La cual, respeta la división establecida en el EOP (ingresos corrientes, recursos de capital, fondos especiales y contribuciones parafiscales). En cuanto se refiere a la composición estructural del presupuesto de gastos de que trata el CCPET, señala que los gastos de funcionamiento y de inversión se clasificarán por objeto de gasto dentro de las mismas cuentas; mientras que el servicio de la deuda se presentará en una sección aparte.

Se conserva la clasificación programática de los gastos de inversión de “programa, subprograma, proyecto, producto, cuenta, subcuenta, objeto del gasto, ordinal, sub-ordinal, ítem, subtema 1 y 2”. Los cuales se desagregan por proyecto de inversión. Lo anterior significa que los fondos especiales continúan incluyéndose de forma independiente en el presupuesto de ingresos, pero los recursos con los que se alimentan deben incorporarse en su interior (niveles inferiores) de conformidad con su naturaleza contable, esto es, ingresos corrientes o recursos de capital.

De manera que, el nuevo catálogo de clasificación presupuestal no reduce la estructura del presupuesto de ingresos a los ingresos corrientes y los recursos de capital, sino que fuerza la desagregación de sus categorías estructurales de acuerdo con dichos conceptos, manteniendo la administración diferenciada y especial de los fondos–cuenta.

Esta metodología aparece prevista en el artículo 2.8.1.5.7 del Decreto 1068 de 2015: “ARTÍCULO 2.8.1.5.7. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS. Los conceptos de ingreso del presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación, Ingresos de la Nación, contribuciones parafiscales de que trata el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), fondos especiales de que trata el artículo 30 del EOP y los ingresos de los establecimientos públicos nacionales de que trata el artículo 34 del EOP se clasificarán y desagregarán de acuerdo al Catálogo de Clasificación Presupuestal (CCP) que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con sujeción a lo establecido en el EOP, en armonía con el estándar Internacional de finanzas públicas, siempre y cuando cumplan con las autorizaciones normativas para obtener recursos de las respectivas fuentes señaladas en el presente artículo, por lo que su utilización se sujeta a la aprobación de la solicitud de autorización de la entidad ante la Dirección General del Presupuesto Público Nacional.

(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En conclusión, las entidades territoriales deben observar la clasificación consagrada en el EOP-Decreto 111/96 contenida en su artículo 30, según la cual, los Fondos Especiales constituyen ingresos independientes y no podían incorporarse como recursos de capital o ingresos corrientes, sino que se debieron desagregar tanto en el presupuesto de ingresos, como en el de gastos, de manera independiente por su carácter autónomo, atendiendo el manejo especial y la destinación específica dispuesta en la ley que los crea o los regula. 3.6.

Análisis y solución del caso concreto. Según lo certificado por la secretaria del Concejo municipal de Gameza, los siguientes son los fondos existentes en dicho municipio: Ahora, en el catálogo de ingresos y gastos del año 2023 del municipio de Gameza quedó definido en los artículos 1º a 2º del Acuerdo No. 014/2022, de la siguiente manera: De donde se concluye que el Concejo desatendió la clasificación consagrada en el EOP-Decreto 111/96 según la cual, los Fondos Especiales constituyen ingresos independientes, puesto que no fueron establecidos en el presupuesto de ingresos.

Dicha omisión también desconoce el artículo 2.8.1.5.7 del Decreto 1068 de 2015. Y si bien, en el presupuesto de gastos se desagregó de manera individual cada uno de los fondos; al no haber sido incluidos en el presupuesto de ingresos los rubros ni las asignaciones presupuestales de cada uno de los fondos-cuenta; ello afecta el monto final de avalado por el Concejo municipal y por tanto, la herramienta de planeación que le permite prever los gastos en los cuales incurrirá, teniendo como base el ingreso que, para el caso de los fondos, son abastecidos con recursos fijados en la Ley.

Como se declara la invalidez parcial de algunos artículos del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general.

Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.

No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.

En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.

En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.

No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR LA INVALIDEZ por inconstitucionalidad del Acuerdo 014/22, "por medio del cual se fija el presupuesto general de ingresos, gastos y recursos del capital del municipio de Gameza- Boyacá para la vigencia fiscal comprendida del 01 de enero al 31 de diciembre de dos mil veintitrés (2023)” expedido por el municipio de Gameza.

SEGUNDO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda. TERCERO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Gameza. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado