Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, julio veintisiete (27) de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM1 y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 Tema: Consignación tardía de cesantías.
Prescripción de la sanción moratoria. Acta número 057. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en primera instancia la demanda presentada por Lucinda Ortiz Polanía contra el Ministerio de Educación Nacional – FNPSM y el Departamento del Caquetá. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda2 y su subsanación3. 1.1.1. Pretensiones. Lucinda Ortiz Polania, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que: i. Se declare la nulidad del acto ficto configurado el 9 de enero de 2019, frente a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas durante los 1 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2 Archivo 01, pág. 3. 3 Archivo 01, pág. 110.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 años 1997 al 2000, y la sanción mora derivada del incumplimiento en la consignación. ii. Se declare la nulidad del Oficio 2018EE9824 del 29 de noviembre de 2018 «o frente a la solicitud» de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas desde 1997 a 2000. iii.
Se condene al Departamento del Caquetá y al Ministerio de Educación Nacional – FNPSM a que se reconozcan y paguen las cesantías anualizadas adeudadas por los años 1997 a 2000 y las que han ocasionado el incumplimiento de la consignación anualizada de las cesantías. iv. Se condene a las demandadas a pagar la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, que surge desde la omisión de la consignación de las cesantías causadas en los años 1997 a 2000 con permanencia en el tiempo hasta cuando se efectúe el pago correspondiente. v. Se ordene el pago de los intereses y el cumplimiento de la sentencia en los términos del CPACA.
Asimismo, se condene en costas a las demandadas. 1.1.2. Hechos. Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. Ha laborado en el Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación desde el 1 de septiembre de 1997 a la fecha. ii. El Departamento del Caquetá no consignó dentro del plazo fijado por la ley las cesantías correspondientes a los años 1997 a 2000, es decir, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente de su causación. iii.
El 30 de agosto de 2018 presentó una reclamación ante el FNPSM, tendiente al reconocimiento y pago de las cesantías no consignadas, derivado del incumplimiento; asimismo el pago de la sanción moratoria. El silencio administrativo se configuró el 29 de noviembre de 2018. iv. El 9 de octubre con radicación PQR24292, presentó la reclamación administrativa ante la entidad territorial, con el fin de que se reconocieran y Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 pagaran las cesantías causadas en dichas anualidades.
La decisión contenida en el acto ficto surgió el 9 de enero de 2019. v. Para el 16 de julio de 2018 solicitó el pago de las cesantías parciales para compra. Mediante la Resolución 001737 del 12 de septiembre de 2018, se incluyeron los años 1997 a 1999, «teniendo derecho al reconocimiento de sanción moratoria por los años (sic)». vi.
En el último reporte del FNPSM no aparecen reconocidas las cesantías del año 2000. 1.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación. Como normas vulneradas citó los artículos 13, 25, 58 y 83 de la Constitución Política; 13 y 15 de la Ley 344 de 1946; 1 y 2 del Decreto 1582 de 1998; 1 y 2 del Decreto 1252 de 2000; la Ley 91 de 1989 y el Decreto 3118 de 1968.
En el acápite de «hechos» argumentó que «las decisiones adoptadas no se encuentran acorde a los postulados en los que se desenvuelve el régimen jurídico aplicable a la regulación de las cesantías, acorde con lo establecido en la norma, la jurisprudencia de las altas cortes y el Honorable Consejo de Estado, existe una directa vulneración del acto administrativo demandado con lo consagrado en la ley».
En el concepto de violación, se limitó a referir el marco normativo de las cesantías, el principio de igualdad, entre otros. 1.2. Contestación de la demanda. 1.2.1. Departamento del Caquetá.4 Se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que i) la petición fue remitida a la Fiduciaria La Previsora; ii) los actos administrativos están revestidos de la presunción de legalidad, de conformidad con el artículo 88 del CPACA; y iii) la parte demandante no desarrolló de forma concreta la causal de nulidad, únicamente se dedicó a mencionar una serie de preceptos legales y constitucionales.
Propuso las siguientes excepciones: 4 Archivo 01, pág. 196. Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 i. Falta de legitimación en la causa por pasiva.
Sostuvo que a la entidad territorial no le corresponde aprobar o no el acto administrativo enjuiciado. ii. Inexistencia de causal de nulidad de los actos administrativos. En el acápite de concepto de violación no se desarrolló ninguna de las causales previstas en el artículo 137 del CPACA. 1.2.2. Ministerio de Educación – FNPSM. No contestó la demanda. 1.3.
Auto que resuelve las excepciones.5 En proveído del 24 de agosto de 2020, se resolvió declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento del Caquetá. 1.4. Audiencia inicial.6 En la audiencia de que trata el artículo 180 del CPACA, la cual fue realizada el 11 de marzo de 2021, se agotaron las etapas de saneamiento, fijación del litigio, medidas cautelares, conciliación y decreto de pruebas. 1.5.
Alegatos de conclusión. En el auto proferido el 13 de diciembre de 2021, se resolvió prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y disponer que las partes y el Ministerio Público presentarían por escrito sus alegaciones finales y el concepto, respectivamente. 1.5.1. Parte demandante.7 Manifestó que se probó que la docente laboró en los años 1997 a 2000 y que el Departamento del Caquetá no consignó dentro del plazo fijado por la ley las cesantías correspondientes a esos años.
Después hizo un recuento normativo sobre la prestación reclamada. 1.5.2. Departamento del Caquetá.8 Insistió en que su actuación se desarrolla en nombre de la Nación – Ministerio de Educación – FNPSM, lo que quiere decir 5 Archivo 03. 6 Archivo 21 o 35. 7 Archivo 94. 8 Archivo 95. Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 que solo se encarga de la atención y trámite de las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. 1.5.3.
Ministerio de Educación – FNPSM.9 Sostuvo que el reconocimiento de la sanción moratoria por la omisión en la consignación de las cesantías es improcedente. Asimismo, sostuvo que «la administración en el acto de reconocimiento de las cesantías consignó los rubros a tener en cuenta, sin que la parte interesada haya refutado dicha decisión con el recurso de reposición que procedía contra el mismo, pese haber sido notificada en debida forma».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Sala es competente para decidir en primera instancia la demanda de nulidad y restablecimiento presentada por Lucinda Ortiz Polanía contra el Ministerio de Educación Nacional – FNPSM y el Departamento del Caquetá, de conformidad con los artículos 125 y 152 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico.
Consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que paguen las cesantías anualizadas de los años 1997 a 2000 y la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996 que surgió por la omisión de la consignación oportuna de la prestación por los años antes mencionados. Para efectos de desarrollar estos problemas jurídicos, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco normativo y jurisprudencial sobre la consignación de las cesantías de los docentes; ii) hechos probados; y iii) análisis de la Sala.
Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial. El artículo 53 de la Constitución Política prevé el principio de favorabilidad, conforme al cual, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, se debe acudir a la que resulte más favorable al trabajador. 9 Archivo 96. Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 Por su parte, frente a las cesantías, la Ley 344 de 199610 consagró la liquidación anual del auxilio de cesantías a todas las personas que se vinculen al Estado (rama legislativa y ejecutiva) a partir de su entrada en vigencia (31 de diciembre de 1996).
Efectivamente, el artículo 13 previó que el régimen sería: i) el 31 de diciembre de cada año se hará una liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; y ii) les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto anteriormente.
El artículo mencionado fue reglamentado por el Decreto 1582 de 1998, el cual extendió la aplicación de los artículos 99,11 10212 y 10413 de la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afiliaran a los fondos privados de cesantías creados por esta última ley. En el artículo 1º dispuso: 10 Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. 11 ARTICULO 99.
El nuevo régimen especial del auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1a. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2a. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3a.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo. 4a. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. 5a.
Todo trabajador podrá trasladar su saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza. El Gobierno fijará el procedimiento que deba seguirse para el efecto. 6a. Los Fondos de Cesantía serán administrados por las sociedades cuya creación se autoriza, y cuyas características serán precisadas en los decretos que dicte el Gobierno Nacional, en orden a: a) Garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional; b) Garantizar que la mayor parte de los recursos captados pueda orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas. 7a.
Todos los aspectos que no se modifiquen específicamente por esta ley, continuarán regulados por las normas vigentes del régimen tradicional relativas al auxilio de cesantía. Parágrafo. En el evento que los empleadores deban efectuar la liquidación y consignación de la cesantía a que se refiere este artículo y no existan suficientes Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía autorizadas para funcionar, el Gobierno Nacional podrá transitoriamente autorizar a otras entidades u ordenar a las instituciones financieras con participación estatal mayoritaria para que cumplan las funciones de Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía. 12 ARTICULO 102.
El trabajador afiliado a un Fondo de Cesantía sólo podrá retirar las sumas abonadas en su cuenta en los siguientes casos: 1. Cuando termine el contrato de trabajo. En este evento la Sociedad Administradora entregará al trabajador las sumas a su favor dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud. 2. En los eventos en que la legislación vigente autoriza la liquidación y pago de cesantía durante la vigencia del contrato de trabajo.
El valor de la liquidación respectiva se descontará del saldo del trabajador desde la fecha de la entrega efectiva. 3. Para financiar los pagos por concepto de matrículas del trabajador, su cónyuge, compañera o compañero permanente y sus hijos, en entidades de educación superior reconocidas por el Estado. En tal caso el Fondo girará directamente a la entidad educativa y descontará el anticipo del saldo del trabajador, desde la fecha de la entrega efectiva. 13 ARTICULO 104.
De las liquidaciones de cesantía que se efectúen el 31 de diciembre de cada año el empleador deberá entregar al trabajador un certificado sobre su cuantía. La Sociedad Administradora del Fondo de Cesantía podrá representar al trabajador en las acciones que se adelanten con motivo del incumplimiento del empleador en la liquidación o pago del auxilio de cesantía. En los eventos en que el empleador esté autorizado para retener o abonar préstamos o pignoraciones el pago del auxilio de cesantía, podrá solicitar a la Sociedad Administradora la retención correspondiente y la realización del procedimiento que señalen las disposiciones laborales sobre el particular.
Los préstamos de vivienda que el empleador otorgue al trabajador podrán ser garantizados con la pignoración del saldo que éste último tuviere en el respectivo fondo de cesantía, sin que el valor de la garantía exceda al del préstamo. Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 Artículo 1º.- El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.
Parágrafo.- Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998. El sistema contemplado en la Ley 50 de 1990, previó la liquidación definitiva del auxilio anual de la cesantías (31 de diciembre) y la consignación del valor correspondiente antes del 15 de febrero de cada año en el fondo elegido por el empleado y la sanción por mora a razón de un día de salario por cada día retardo a cargo del empleador en el evento de que dicha obligación sea incumplida.
Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha explicado lo siguiente:14 Por su parte, el Decreto 1582 de 1998, que reglamentó parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, dispuso en su artículo 1 que: «El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998. […].» (Subrayas de la Subsección) Ahora bien, el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1991, previó la causación de una penalidad a cargo del empleador, a título de sanción, por la tardanza en la consignación del auxilio de cesantías al fondo al que el empleado se encuentre afiliado, para lo cual estimó la fecha en la que la obligación se haría exigible en los términos que a continuación se señala: ( ) De conformidad con las consideraciones anteriormente expuestas, es claro que el alcance de las previsiones contenidas en el artículo 99 de la Ley 50 de 1991 amparan el auxilio de cesantías a que tienen derecho los servidores públicos, bajo los preceptos de la Ley 344 de 1996 y del Decreto 1582 de 1998, de modo que frente a la mora en la consignación de dicha prestación resulta procedente el pago de una sanción correspondiente a un día de salario por cada día de retardo.
De tal suerte, si al 15 de febrero de la siguiente anualidad no se verifica el depósito del monto correspondiente en el fondo de cesantías al que el empleado se encuentre afiliado, el mismo podrá requerir el reconocimiento y pago de la sanción contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, antes citado. Ahora, frente a los docentes, el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FNPSM como una «cuenta especial de la Nación, 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 29 de octubre de 2020, expediente 3152-17, CP. William Hernández Gómez. Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más de 90% del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado.
Asimismo, en lo que tiene que ver con las cesantías, dispuso en el artículo 15: 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. Luego, en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 estableció que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales que se encontraran vinculados al servicio público educativo oficial, sería el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a su entrada en vigencia. Concretamente, sobre el régimen anualizado de las cesantías de los docentes, el órgano vértice de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ha sostenido:15 En armonía con el marco normativo reseñado en precedencia, la Subsección había sostenido la tesis de que los docentes oficiales, si bien servidores públicos en toda regla, no están amparados por las disposiciones de liquidación anual de las cesantías consagradas en la Ley 50 de 1990, comoquiera que la aplicación de tales previsiones con destino a los empleados territoriales surgió de la Ley 344 de 1996, cuyo artículo 13 les hizo extensivas las normas vigentes en materia de cesantías, pero hizo la salvedad de que ello era «sin perjuicio de lo estipulado en la Ley 91 de 1989», lo que se traduce en que lo allí dispuesto no cobijó al personal docente.
Esa postura también había sido desarrollada por la Corte Constitucional, al estudiar el ajuste del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 a los postulados de la Carta, pues en 15 Ibidem. Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 sentencia C-928 de 200616 señaló que la forma de realizar el cálculo y pago de las cesantías a favor de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no era igual al establecido en la Ley 50 de 1990.
En aquella ocasión, puntualizó además que ello no redundaba en una violación del derecho a la igualdad porque «simplemente la manera como se liquidan y pagan aquellos es distinta a la regulada en la Ley 50 de 1990, sin que por ello se configure discriminación alguna». Sin embargo, por vía de acción de tutela, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han considerado que en virtud del principio de favorabilidad, es viable aplicar a los docentes las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para estos, el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación, también les debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación, so pena de que se incurra en mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso.
En efecto, sobre ese particular, la Corte Constitucional en sentencia SU- 098/18 sostuvo que el «hecho de que los docentes se encuentren amparados por un régimen especial, no implica el desconocimiento de su calidad de trabajadores del Estado, y menos aún si se trata de la aplicación de una norma de carácter laboral que comporta un beneficio, caso en el cual prevalece la interpretación que reporte el mayor beneficio para el empleado, pues ésta será la que se ajuste a los postulados del artículo 53 de la Carta Política».
Recientemente, en sentencia SU-332 de 2019 esa Corporación también concluyó que: «[…] 52. En síntesis, con base en la jurisprudencia constitucional, es posible concluir que (i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores, protegida por la Constitución; (ii) los miembros del Magisterio gozan de un régimen prestacional especial, en razón de la labor que desarrollan y su vinculación con el Estado;
(iii) los docentes oficiales se pueden catalogar como empleados públicos, en razón de las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento, que da lugar a una relación legal y reglamentaria; (iv) los docentes oficiales, en tanto empleados públicos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. […]» (Negrillas de la Sala) Bajo el anterior derrotero, la Subsección ha considerado viable acoger el criterio de favorabilidad aplicado en sede constitucional, para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Por ende, se aplicará el anterior criterio a fin de establecer si el demandante es beneficiario de la sanción pretendida en la demanda, en los términos del segundo problema jurídico planteado al inicio de estas consideraciones. Entonces, a los docentes del sector oficial también les son aplicables las disposiciones de la Ley 50 de 1990, según las cuales, el corte para liquidar las cesantías es el 31 de diciembre de cada año y su consignación debe hacerse a más tardar el 14 de febrero del año siguiente, so pena de que se cause la sanción moratoria por el incumplimiento de la obligación. Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 2.4.
Hechos probados. En el expediente se encuentran los siguientes: i. Mediante el Decreto 094-96 del 17 de mayo de 1996, la señora Lucinda Ortiz Polanía fue nombrada como docente en la Escuela Rural de la Vereda El Billar del Municipio de Cartagena del Chairá.16 ii. Con la Resolución 31746 del 11 de diciembre de 2013 expedida por el secretario de educación departamental, en nombre y representación de la Nación, se resolvió reconocer a Lucinda Ortiz la suma de $17.999.620 por concepto de liquidación parcial de las cesantías para compra de vivienda.17 En este acto administrativo se consignó: Que según certificación expedida por la Coordinadora de Archivo de la Secretaría de Educación Departamental, se comprobó que prestó sus servicios durante 15 años, 03 meses y 29 días, lapso comprendido del 01-09-1997 al 30-12-2012 en forma ininterrumpida.
( ) Que según certificación expedida por la Coordinadora Regional del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, calendada el 30 de abril de 2013 a la peticionaria se le han cancelado cesantías parciales así: No. Resolución Fecha Valor 246 29-05-08 7.100.000 Valor total de Cesantías Parciales pagadas $7.100.000, que debe descontarse de la presente liquidación. 16 Archivo 01, pág. 43. 17 Archivo 01, pág. 45.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 iii. El 30 de agosto de 2018, la actora solicitó al Ministerio de Educación – FNPSM el pago de las cesantías causadas desde 1997 hasta 2000 y el pago de la sanción moratoria.18 iv.
Mediante la Resolución 001737 del 12 de septiembre de 2018, se ordenó el pago por concepto de cesantías parciales en cuantía de $36.598.640. Se anotó en el acto administrativo:19 Que según certificación expedida por la Coordinadora de la Oficina de Administración de Historias Laborales de la Secretaría de Educación Departamental, se comprobó que prestó sus servicios durante 20 años, 03 meses y 29 días, lapso comprendido del 01-09-1997 al 30-12-2017 en forma ininterrumpida.
( ) ( ) Que según certificación expedida por la Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la peticionaria se le han cancelado cesantías parciales así: Este anticipo de cesantías debe ser descontado de la presente liquidación. v. El 9 de octubre de 2018, la demandante, a través de apoderado judicial, solicitó -) el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas en los años 1997 a 18 Archivo 01, pág. 39. 19 Archivo 0'1, pág. 48.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 2000; y -) el pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 2006 surgida de la omisión de la consignación de las cesantías causadas desde los años 1994 y 1995.20 vi.
El 29 de noviembre de 2018, la coordinadora del FNPSM informó a la demandante:21 En atención a su solicitud con radicado No. 2018PQR27292 del 9 de octubre de 2018 ( ) me permito indicar que la Sociedad Fiduciaria ha NEGADO la solicitud bajo el siguiente argumento: “PARA ESTABLECER LA VIABILIDAD DEL RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN POR MORA ES NECESARIO QUE SE ENCUENTRE PAGADO EL AJUSTE A LA CESANTÍA YA QUE LA FECHA DE PACHO DE DICHA PRESTACIÓN DETERMINA LA EXISTENCIA O NO DE MORA EN EL PAGO.
ASI COMO LOS VALORES A RECONOCER POR DICHO CONCEPTO. DE IGUAL FORMA PARA EVITAR DEVOLUCIONES INNECESARIAS SE SOLICITA ALLEGAR DENTRO DEL EXPEDIENTE COPIA DE LA RESOLUCIÓN QUE RECONOCIA LA CESANTÍA PARCIAL O DEFINITIVA, SOBRE LA CUAL SE RECONOCERÁ LA SANCIÓN MORATORIA POR VÍA ADMINISTRATIVA. ( ). 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto.
La parte demandante solicita que se pague la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996 porque se omitió consignar dentro del término legal las cesantías de los años 1997, 1998, 1999 y 2000. Lo primero que ha de señalar la Sala es que en el plenario no reposa prueba que permita establecer que la entidad nominadora consignó las cesantías de dichas anualidades después del 14 de febrero de cada año, es decir, en los años 1998, 1999, 2000 y 2001.
Además, aunque en la Resolución 31746 de 2013 se reconoció la prestación desde el año 2001, posteriormente, con la Resolución 001737 de 2018, se incluyó en la liquidación el saldo de los años 1997, 1998 y 1999, lo que quiere decir que sí fueron consignadas. Sea dicho además que en estos actos administrativos no encuentra la Sala ningún reporte de pago (o consignación) del año 2000, lo que de entrada, supone la declaratoria del silencio administrativo negativo respecto de la petición elevada por la demandante el 9 de octubre de 2018 tendiente a obtener el pago de las cesantías en dicha vigencia, y por tanto, así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia. Ahora, en cuanto a la sanción por la mora en la consignación de las cesantías, en principio, se podría afirmar que frente a ese interregno (2000) la entidad no consignó las cesantías 20 Archivo 01, pág. 35. 21 Archivo 01, pág. 53.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 de la docente Lucinda Ortiz Polanía y, por consiguiente, se causa la sanción moratoria reclamada. Sobre este tópico -sanción moratoria-, en las sentencias de unificación proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016 y el 6 de agosto de 2020, se zanjó el criterio relacionado con la prescripción extintiva.
En la primera, se mencionó que la penalidad estaría sometida a prescripción trienal aunque fuese de manera parcial; sin embargo, en la segunda se definió que el carácter del fenómeno prescriptivo trienal es extintivo y que el momento a partir del cual procede la reclamación de la sanción moratoria corresponde al día en que se configura la mora respecto de la obligación, esto es, el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago de las cesantías anualizadas.
Al respecto se indicó: 78. Así las cosas, se reitera que la causación de la sanción por mora por falta de consignación de las cesantías anualizadas, ocurre al día siguiente al del vencimiento de la oportunidad que tiene la Administración para proceder en tal sentido, esto es, 15 de febrero siguiente a la anualidad que causó la cesantía. 79.
Este espacio es propicio para aclarar, que la sanción por mora se origina por la falta de pago o de consignación de las cesantías, según el caso. Pero no puede dejarse de lado, que ello se traduce en el incumplimiento de una obligación que tiene unos términos estrictos y perentorios dispuestos por la ley en garantía del trabajador, de manera que la sustracción del deber tiene un momento cierto y determinado, que permite el nacimiento de la penalidad que sin ser un derecho beneficia al empleado. 80.
En esa medida, al examinar el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en su numeral 3° encontramos que la norma dispone lo siguiente: «3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.» 81.
Como puede observase, el legislador consagró una obligación a cargo del empleador y la sometió al cumplimiento de un plazo que, de incumplirse, le genera una sanción pecuniaria a favor del empleado o trabajador. Conforme lo anterior, no se está ante una obligación pura y simple, sino que la propia ley ha querido que esté sometida a un plazo para su pago, en la medida que fijó en cada año una fecha determinada para efectuar la consignación, por lo cual, válidamente puede afirmarse que la obligación es sustancialmente una obligación de plazo. 82.
Ahora bien, si el empleador no procede a consignar las cesantías dentro del plazo fijado por el ordenamiento, a partir de ese momento incurre en mora y se hace exigible una sanción, que por naturaleza es prescriptible si dentro de los 3 años siguientes no se reclama. 84. El anterior razonamiento pone en la palestra dos obligaciones que pese a ser conexas, no son dependientes.
En efecto, el pago atribuido a la cesantía constituye la solución al deber prestacional del empleador respecto de la solicitud efectuada por su empleado, de modo que al producirse hace que se extinga. Este mismo pago, ante la causación eventual de la moratoria, ocasiona que ésta cese, no que se extinga, como ocurre con la prescripción una vez transcurridos los 3 años establecidos en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 85. En suma, la causación de la sanción por mora la hace exigible para su beneficiario y, por tanto, activa en su contra los términos de ley para que el paso del tiempo, hipotéticamente puedan extinguir la obligación, que se reitera es totalmente independiente a la prestación social, tal como hoy día es regla pacífica de la Corporación. 86.
No puede entenderse de otra manera, pues en voces de la jurisprudencia, el nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago de parte del empleador dentro de los términos de ley, por lo que la subsistencia de la obligación prestacional tampoco puede impedir la extinción por el paso del tiempo.
En términos sencillos, la existencia formal y subsistencia de la cesantía, no determina ni la causación ni la extinción de la moratoria. A partir de lo anterior, estableció como reglas de unificación jurisprudencial que i) el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los 3 años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva; y ii) cuando se acumulen anualidades sucesivas de sanción moratoria, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año.22 Más recientemente, en la sentencia proferida el 17 de marzo de 2022 con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez (expediente 3369-2021), la Sección Segunda del Consejo de Estado discurrió que «la exigibilidad de la penalidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida (cesantías), de manera que, su reclamación debe hacerse dentro de la oportunidad debida so pena de ser afectado en su integridad por el medio extintivo».
Así las cosas, en el caso concreto encuentra la Sala que, si no se realizó la consignación de las cesantías del año 2000, la señora Lucinda Ortiz Polanía podía presentar la reclamación a partir del 15 de febrero de 2001, sin embargo, comoquiera que esta fue radicada hasta el año 2018, sin mayor elucubración puede colegirse que su derecho se encuentra extinto por el fenómeno de la prescripción que operó el 15 de febrero de 2004.
Ahora, es menester conminar al Departamento del Caquetá para que proceda a realizar la consignación en el respectivo fondo o requerir a la competente para que proceda a realizar la consignación frente a la prestación causada por el año 2000, toda vez que, en términos del Consejo de Estado, «como la relación laboral permanece vigente, las cesantías tienen 22 En la sentencia también se indicó que «las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación».
Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 el carácter de imprescriptible y, por ende, la administración está en la obligación de reconocerlas». Esto, siempre y cuando a la fecha no se haya realizado el pago.23 2.6.
Conclusión. Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que debe declararse probada la excepción de prescripción respeto de la pretensión de sanción por mora en la consignación de las cesantías y, por ende, denegarse las pretensiones de la demanda en tal sentido, toda vez que si bien es cierto que no está acreditado el pago o consignación de las cesantías causadas para el año 2000, no lo es menos que el derecho a devengar la sanción moratoria por ese incumplimiento legal está extinto por prescripción. III.
COSTAS En atención a lo contemplado en el numeral 424 del artículo 365 del C.G.P., este tribunal acogerá la postura del Consejo de Estado25 que frente al particular concluyó lo siguiente: En esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365 (…) El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el 23 Así lo sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 19 de agosto de 2021, CP.
Rafael Francisco Suarez Vargas, expediente 3157-19. 24 “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.(…)” 25 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ. Bogotá, D.C., siete (7) de abril de 2016. Radicación número: 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14). Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia (…).
(Negrillas fuera de texto). Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18826 del CPACA, en concordancia con el numeral 1°27 del artículo 365 que del Código General del Proceso y según lo previsto en el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201628, se dispone condenar en costas -por concepto de agencias en derecho- a la parte vencida, esto es, a la señora Lucinda Ortiz Polanía en el equivalente al 3% de las pretensiones de la demanda.
Liquídense por la Secretaría de esta Corporación, de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 366 del C.G.P. Sin embargo, respecto de las costas por concepto de expensas y honorarios – contemplados en los artículos 363 y 364 del Código General del Proceso a favor de la parte demandada-, serán reconocidas en la medida de su comprobación por parte de la Secretaría de este Tribunal.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR la existencia del silencio administrativo negativo, respecto de la petición elevada por la demandante el 9 de octubre de 2018, tendiente a obtener el pago de 26 “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 27 ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe (…)”. 28 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lucinda Ortiz Polania Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 18001-33-31-000-2019-00112-00 las cesantías de la vigencia del año 2000; así como la nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado.
SEGUNDO. CONMINAR al Departamento del Caquetá a fin de que disponga o requiera a la entidad competente para que se consignen ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los recursos correspondientes a las cesantías causadas a favor de la señora Lucinda Ortiz Polanía por el año 2000, siempre y cuando, a la fecha, no se haya realizado el pago.
TERCERO. DECLARAR probada la excepción de prescripción respecto del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías correspondientes al año 2000 y, en consecuencia, DENEGAR las pretensiones de la demanda presentada por Lucinda Ortiz Polanía contra la Nación - Ministerio de Educación y el Departamento del Caquetá, por las razones vertidas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO. CONDENAR en costas a la parte demandante en favor de la demandada. Por Secretaría liquídense y como agencias en derecho establézcase el 3% de las pretensiones de la demanda. Respecto de las costas por concepto de expensas y honorarios, serán reconocidas en la medida de su comprobación por parte de la Secretaría de este Tribunal.
QUINTO. En firme esta sentencia, por Secretaría archivar el expediente, previamente las anotaciones de rigor. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ29 Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 29 Magistrada titular del Despacho Tercero y encargada temporalmente por la Sala Plena del Consejo de Estado, del Despacho Primero de este Tribunal.