Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, mayo diecisiete (17) de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 Tema: Actio in rem verso.
Prestación del servicio de hogar de paso a niños, niñas y adolescentes. Acta número 41. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda.1 I.1.1. Pretensiones. Ana Jael Galeano Rivera, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que: i. Se declare que el Municipio de Cartagena del Chairá es patrimonialmente responsable por el enriquecimiento sin justa causa al constituirse como hogar 1 C1, archivo 01, pág. 2.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 de paso y prestar sus servicios con estricta sujeción a lo que le era ordenado, sin que le fuese retribuido el dinero acordado por dicha labor. ii.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a la entidad demandada pagar las siguientes sumas de dinero por concepto de perjuicios materiales: Daño emergente. La suma de $1.500.000 que «tuvo que conseguir prestados para poder dar cumplimiento inmediato a la prestación del servicio de hogar de paso en su vivienda, tal y como se había acordado con la Comisaría de Familia de Cartagena del Chairá, Caquetá». Lucro cesante.
La suma de $14.820.000 «correspondientes a las cuentas de cobro que se causaron por haber prestado los servicios de hogar de paso (hospedaje, alimentación, atención y cuidado para niños, niñas y adolescentes en condición de amenaza o vulneración de derechos) desde el 14 de agosto de 2017 hasta el 04 de noviembre de 2017». iii. Se ordene la actualización de las sumas adeudadas conforme al IPC; el pago de los intereses moratorios; y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.
I.1.2. Hechos La actora fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. El Municipio de Cartagena del Chairá expidió la convocatoria pública de mayo de 2017 en la página web de la alcaldía, con el fin de que las familias o personas interesadas se constituyeran en hogares de paso, en la modalidad familia. ii. A dicha convocatoria se allegaron 14 hojas de vida.
Postuló su hoja de vida para que fuese elegida y constituida como hogar de paso. iii. Radicados los documentos en la Comisaría de Familia, de conformidad con lo estipulado en la convocatoria, fueron sometidas a revisión las hojas de vida y Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 certificados anexos requeridos.
Fue llamada a dicha dependencia y se le otorgó unos viáticos para que acudiera a las instalaciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar del Municipio de Puerto Rico y también para hacer una segunda revisión técnica según los lineamientos establecidos para los hogares de paso. iv. Aprobados los filtros, el comisario de familia encargado, Arley Manzana, la citó el 14 de agosto de 2017; allí levantaron una constancia que acudiría en calidad de tenedora de NNA a fin de prestar su servicio de cuidados personales necesarios en calidad de hogar de paso.
También se establecieron los valores de cada servicio así: i) alimentación: desayuno, almuerzo y cena a $6.500.000 cada uno; ii) kit de aseo personal: $15.500; iii) habitación: valor diario de $15.000. «En dicho acto, la señora ANA JAEL pregunta sobre el contrato a celebrar, a lo cual le manifiesta que no se preocupe por ello, que después se suscribe, lo importante era empezar a prestar el servicio». v. Prestó los servicios a los menores Edith Cano Díaz y sus hijos, Kevin, Brayan, Stiven y Nicolás Parra Cano; ingresaron el 14 de agosto y salieron el 11 de septiembre de 2017, tiempo en el cual prestó cabalmente sus servicios al entregar la alimentación, el kit de aseo, refrigerio y la habitación a cada uno. vi.
El 19 de agosto de 2017, el comisario de familia la citó para recibir en calidad de madre sustituta en la modalidad de hogar de paso a Yuliana Garzón Collazos; allí permaneció hasta el 28 de agosto de 2017. vii. El 11 de septiembre de 2017 le fue entregada la menor Leidy Michel Bedoya Martínez, quien ingresó en esa fecha y permaneció hasta el 4 de octubre de 2017. viii.
El 13 de septiembre de 2017 le fue entregada la menor Alejandra Ulcue Varú hasta el 4 de octubre de 2017. ix. La labor realizada correspondía a los estándares de calidad impuestos por la Comisaría de Familiar de Cartagena del Chairá, «de modo que no solo se cuidaron menores de edad, sino personas de la tercera edad, como es el caso del señor TOMAS –sin más apellidos-, que ingresó al hogar de paso el día 23 de septiembre de 2017 hasta el 14 de octubre de 2017 y a quien se le brindó Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 todos los servicios ordenados por el Municipio de Florencia, en coordinación con la Comisaría de Familia».
La última persona beneficiaria fue el menor Dudier de 17 años de edad, quien ingresó el 26 de octubre y egresó el 7 de noviembre de 20170 x. Por ninguno de estos servicios que dispensó como madre sustituta le fue reconocido honorario alguno a pesar de existir la convocatoria que requería de dichas instalaciones, los procedimientos, el acta suscrita por el comisario de familia.
Esto conllevó a que se viera obligada a solicitar un crédito por la suma de $1.500.000 para comprar los insumos de los servicios que debía prestar. xi. El 19 de noviembre de 2018 solicitó al municipio demandado el pago de las sumas por los servicios prestados; sin embargo, mediante el Oficio DA-CP- 014-2018 del 19 de noviembre de 2018, el municipio le informó que «una vez revisados los archivos que reposan en esta dependencia, se hace constar que durante la vigencia 2017, No se contrató hogar de paso con la señora ANA JAEL GALEANO RIVERA ( )». xii.
El 29 de noviembre de 2018, el secretario general y de gobierno le requirió que informara por escrito quién la había contratado. Ese día, respondió a la administración que «no se suscribió contrato, pues en su momento, se informó que “Por estarse a culminar el año no se suscribiría contrato” y cobijado por la buena fe, se prestó el servicio, inclusive, porque la primera familia recibida sufría de desnutrición y era urgentes (sic) las medidas de atención requeridas para el caso». xiii.
El 24 de diciembre de 2018, la entidad consideró que ella se había comprometido con personas que no estaban en la capacidad de obligar al municipio, sin embargo, desconoció que fue la propia administración la que publicó la convocatoria para que las personas pudieran constituir hogares de paso, así como también estipuló que los documentos serían recibidos en la Comisaría de Familia y de igual manera estaría a cargo de la revisión. I.2.
Contestación de la demanda.2 2 C1, archivo 04. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 El Municipio de Cartagena del Chairá se opuso a las pretensiones de la demanda. Arguyó que i) si bien existen actas de ubicación de las personas con la firma del encargado municipal, no se acreditó la fecha de salida de las personas ni el radicado efectivo de la cuenta de cobro por los servicios prestados; ii) no existe un contrato que acredite el vínculo, solo hasta 1 año después solicitó el pago «generando la duda de la veracidad de las prestaciones indirectas, pues las pruebas aportadas evidencian que supuestamente se inició en agosto del 2017 y fue cobrado mediante oficio del 19 de noviembre del 2018, presumiéndose que el único fin era aumentar su capital a costas del presupuesto de la comunidad de Cartagena del Chairá»; iii) no se debe aplicar la figura del enriquecimiento sin causa, comoquiera que esta se da cuenta una de las partes ve disminuido su patrimonio, mientras el de la otra se aumenta y ello no fue lo que ocurrió en el sub lite; iv) existe mala fe de la demandante porque debió haber solicitado el pago oportunamente y no después de 15 meses; v) «las cuentas de cobro allegadas al despacho, sin radicado en la administración municipal, de haber existido relación contractual, es incoherente con el acuerdo supuesto firmado con el inspector del municipio, siendo preciso recalcar que el valor que se encuentra plasmado en dicha acta es de: ($60.000) ( ) por persona que presuntamente se iba a cuidar, siendo este valor inexacto en la relación presentada por el demandante, al referir el valor por día de ($75.000), presentándose un aumento que presuntamente no estaba pactado»; y vi) debe cuestionarse si desde el 14 hasta el 24 de agosto fue posible la convivencia de 9 personas ajenas al hogar, toda vez que se refieren en las cuentas de cobro no presentadas.
I.3. Sentencia de primera instancia.3 En la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia denegó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. Luego de pronunciarse sobre la procedencia del medio de control de reparación directa, procedió a resolver el caso concreto. Para tal efecto, sostuvo que: i. Si bien en la demanda no se precisó en qué hipótesis se encuadraba el caso, en las alegaciones finales indicó que se encauzaba en las dos primeras excepciones de procedencia, las cuales son: primera) cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso 3 C1, archivo 32.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal; y segunda) en los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud. ii.
Frente a la primera, no se demostró que hubiesen existido situaciones de constreñimiento por parte de la administración o sus funcionarios sino de las funciones que efectivamente cumplía. Además, según la demanda, desde el 14 de agosto al 4 de noviembre de 2017 prestó sus servicios de hogar de paso, pero no se precisó que la administración la haya obligado, «encontrando con extrañeza que, en sus alegaciones finales, haga alusión a dicha excepción, sin que además expuesta prueba que así lo acredite». iii.
En lo que toca a la segunda, la parte demandante aseguró que las condiciones en las que se encontraban los NNA hacía inminente y urgente el servicio; sin embargo, esto tampoco se encuentra demostrado en el proceso, «pues pese a que es evidente que las personas que son asignadas a hogares de paseo, lo son por situaciones de desprotección familiar ( ), lo cierto es que no se encuentra acreditada la urgencia por la cual no se suscribió el contrato estatal». iv.
No existía urgencia, incluso porque se adelantó el procedimiento precontractual de selección de contratistas, incluso, desde mayo de 2017 publicó una convocatoria dirigida a familias y personas naturales interesadas en constituirse en hogares de paso. En efecto, la convocatoria fue publicada en mayo de 2017 y el inicio de la prestación del servicio por parte de la demandante inició 4 meses después, lo cual también descarta la urgencia. v. El reconocimiento y/o inobservancia de la ley por parte de la demandante no implicaba que no tuviera que acatar la norma, pues así lo dispuso el Consejo de Estado en la sentencia de unificación, luego «la demandante no puede pretender el reconocimiento de sus presuntos perjuicios materiales, so pretexto de su inobservancia en la norma, la cual exige la suscripción del contrato estatal de forma solemne, descartándose además el argumento de la buena fe, pues en este caso, se requiere la buena fe objetiva, la cual gobierna los estamentos contractuales, sin importar la convicción o creencia de las Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 partes de estar actuando conforme a derecho, pues esto es la buena fe subjetiva».
I.4. Recurso de apelación.4 Inconforme con la decisión, la parte demandante se alzó en apelación y argumentó que: i. Está demostrado que la entidad pública, en virtud de su supremacía, autoridad o imperium constriñó o impuso al particular la ejecución de prestaciones o la prestación de servicios, pues los testigos fueron contestes en indicar la forma intempestiva en que la entidad le impuso la carga de prestar el servicio de hogar de paso a los niños, niñas y adolescentes que se encontraban en situación de vulnerabilidad. ii.
Si bien es cierto que «nadie la obligó o constriño» a prestar el servicio comunitario de hogar de paso, el actuar y los requerimientos de la entidad sí le impusieron esa función, «pues el hecho de que el inspector de Policía Municipal con funciones de Comisario de Familia, [la llamara] para que prestara de forma urgente los servicios de hogar de paso requeridos, es una clara y fehaciente muestra de la imposición que ejerció la administración municipal de Cartagena para lograr cumplir cabalmente con sus obligaciones». iii.
La imposición también se acreditó con la constancia emitida el 14 de agosto de 2017 por el inspector de policía municipal, en la cual se indicó que ostentaba la calidad de tenedora de NNA a fin de prestar sus oficios para los cuidados personales en calidad de hogares de paso a los servidores requeridos por la administración municipal, constancia en la que también se establecieron los elementos que debía brindar como alimentación, habitación, refrigerios y kits de aseo para cada NNA. iv.
Los testimonios también demuestran que, en ocasiones, los funcionarios de la alcaldía llevaban a los NNA a su vivienda, lo cual deja en evidencia que no era potestativo de la demandante buscarlos y llevarlos, «sino que la misma administración era quien se lo imponía». «( ) No podía rechazar o rehusarse a recibir a estos NNA, pues en cada una de las actas de ubicación en hogar de paso, se advertía a ANA JAEL GALEANO que ello le podía acarrear 4 C1, archivo 34.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 responsabilidad penal o civil, además de la pérdida de la calidad del hogar sustituto, oficio al que se dedicaba desde hace tiempo la demandante, lo que perjudicaría fuertemente su derecho al trabajo en futuras ocasiones». v. También está demostrada la segunda excepción prevista en la sentencia de unificación, consistente en que sea urgente y necesario, pues según los testimonios y la declaración de parte, los NNA se encontraban en condiciones de desprotección familiar, abandono, desnutrición, abuso físico y sexual; esto la conminó a prestar el servicio sin que previamente se suscribiera el contrato. vi. «( ) no podemos llevar a extremos inaceptables el formalismo y cumplimiento de la normatividad, como justificación para no compensar la inequidad causada a la señora ANA JAEL GALEANO que es la persona empobrecida de la que el Estado se aprovechó, para que prestara sus servicios como hogar de paso y así el municipio se viera beneficiado en el ahorro presupuestal y financiero de la organización de hogares de paso que está a su cargo como lo dispone el Código de Infancia y Adolescencia».
I.5. Trámite de segunda instancia. En auto del 2 de mayo de 2022 y en cumplimiento de la Ley 2080 de 2021 se resolvió admitir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia.5 Hasta el término de ejecutoria ningún sujeto procesal se pronunció. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 5 C2, archivo 04.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 2.2. Problema jurídico. En esta instancia, corresponde a la Sala determinar si la señora Ana Jael Galeano Rivera tiene derecho a que el Municipio de Cartagena del Chairá le pague los gastos en que incurrió al prestar el servicio de hogar de paso en el segundo semestre del año 2017 sin la suscripción de un contrato estatal.
Para efectos de desarrollar estos problemas jurídicos, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco normativo y jurisprudencial, en el cual se hará alusión a la actio in rem verso; ii) hechos probados; y iii) análisis de la Sala. Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial. 2.3.1. Del enriquecimiento sin justa causa: La teoría del enriquecimiento sin causa parte de la concepción de justicia como fundamento de las relaciones reguladas por el derecho, bajo la cual no se concibe un traslado patrimonial entre dos o más personas sin que exista una causa eficiente y justa para ello.
Por tanto, el equilibrio económico existente en una determinada relación jurídica debe afectarse (para que una persona se enriquezca y otra se empobrezca) mediante una causa que se considere ajustada a derecho6. El Consejo de Estado, en sentencia de 26 de mayo de 2010, explicó: La esencia del enriquecimiento injusto radica en el desplazamiento de riqueza dentro de la acepción más amplia del concepto a otro patrimonio sin que medie causa jurídica, de manera que se experimenta el acrecentamiento de un patrimonio a costa del menoscabo de otro, aun cuando en término monetarios no siempre se vea reflejado ( )7.
Puede decirse que hay enriquecimiento sin justa causa cuando se presenta: i) un aumento patrimonial a favor de una persona, ii) una disminución patrimonial en contra de otra, la cual es inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero y iii) la ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones. 2.3.2. De la actio in rem verso – presupuestos. 6Consejo de Estado, Sentencia de 30 de marzo de 2006, Exp.
No. 25000232600019990196801, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 7Consejo de Estado, sentencia de 26 de mayo de 2010, Exp. No. 25000-23-26-000-2003-00616-01(29402), C.P. Dra. Gladys Agudelo Ordoñez Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 Teniendo en cuenta que se hace referencia al enriquecimiento sin causa y a la actio in rem verso y que, en ocasiones, se consideran la misma acepción, la doctrina diferencia tales conceptos de manera que, el primero es un principio general del derecho que prohíbe incrementar el patrimonio sin razón justificada, mientras que el segundo es la figura procesal por medio de la cual se intenta la pretensión que reclama los efectos de la vulneración de dicho principio general8.
La actio in rem verso aparece entonces como un medio de naturaleza subsidiaria, es decir, sólo es procedente cuando el demandante no cuenta con ningún otro tipo de acción para pretender el restablecimiento patrimonial solicitado, luego tiene, además, un rasgo excepcional, dado que el traslado patrimonial injustificado (enriquecimiento alegado), no debe tener nacimiento u origen en ninguna de las fuentes de las obligaciones señaladas en el Código Civil; a más que se trata de un medio de carácter meramente compensatorio, esto es, que a través suyo no se puede pretender la indemnización o reparación de un perjuicio, sino que su contenido y alcance se circunscribe al monto en que se enriqueció sin causa el patrimonio del demandado, que debe corresponder correlativamente al aminoramiento que padeció el demandante9.
El Consejo de Estado se ha ocupado de los requisitos necesarios para que proceda la figura en comento; fue así como en sentencia de 2 de mayo de 2007, la Sección Tercera, con ponencia de la Consejera Ruth Stella Correa Palacio, dentro del expediente No. 25000-23-26-000-1995-01123-01(16211), señaló: ( ) si bien la jurisprudencia de la Corporación ha aceptado en algunos eventos la acción in rem verso para reclamar la compensación de quien sufre una disminución patrimonial, originada en aquellas situaciones en que no mediando un contrato, el actor entregó un bien, ejecutó un servicio o una obra recibida a satisfacción por la entidad pública demandada sin que la misma la haya cancelado, lo cierto es que en dichos casos fue menester probar la concurrencia de los elementos que la configuran, esto es, un enriquecimiento patrimonial de la parte beneficiada, con un correlativo empobrecimiento de la parte afectada, sin una causa jurídica que justifique el desequilibro económico, y además la buena fe en la actuación y la subsidiaridad de la acción, esto último en el entendido de que no debe existir otra diferente que permita obtener el reintegro del valor de la disminución o el restablecimiento del equilibrio entre los dos patrimonios, requisitos todos estos que no se encuentran acreditados en el presente proceso.
En posterior pronunciamiento el alto Tribunal analizó un requisito adicional a los tres anotados en precedencia, consistente en la ausencia de otro medio procesal para 8 GIL BOTERO, Enrique: “Responsabilidad Extracontractual del Estado”, quinta edición, Editorial Temis S.A., Bogotá, 2011. 9 Consejo de Estado, Sentencia de 22 de julio de 2009, Exp.
No. 85001-23-31-000-2003-00035-01(35026), C.P. Dr. Enrique Gil Botero. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 demandar la actuación de la administración y buscar la reparación del empobrecimiento sufrido, de modo que únicamente proceda la actio in rem verso.
En dicha ocasión explicó: Se trata entonces de aquellos eventos en los cuales las partes, por alguna razón, no han dado cumplimiento a las normas que regulan la celebración y ejecución de contratos estatales y a pesar de ello, el particular ejecuta una prestación a favor de la Administración –da un bien, presta un servicio, realiza una obra, etc.- que se traduce en un aumento patrimonial para la entidad estatal e implica una correlativa disminución del patrimonio del ejecutor de la prestación, es decir le produce a éste un empobrecimiento, que por la ausencia del soporte contractual, resulta carente de justificación legal.
No obstante, debe recalcar la Sala en esta oportunidad cómo el solo traslado o desequilibrio patrimonial –enriquecimiento y correlativo empobrecimiento- más la verificación de ausencia de sustento contractual, resulta insuficiente para efectos de concluir acerca de la existencia de un enriquecimiento sin justa causa que dé lugar al reconocimiento de una compensación, por cuanto en estos casos es necesario analizar también la conducta de las partes de la relación negocial, así como determinar las circunstancias en medio de las cuales se produjo la ejecución de prestaciones sin soporte contractual, debiéndose determinar la buena fe con la que han actuado, para descartar de esta manera que el empobrecimiento de quien reclama haya obedecido a circunstancias sólo imputables a su propia conducta, como cuando por su cuenta y riesgo decide adelantar la prestación sin contar con la instrucción o con el visto bueno de la Administración, pues en tal caso estará llamado a soportar la disminución patrimonial que sufra10.
Básicamente, a partir de la jurisprudencia de esta jurisdicción, se ha tornado una necesidad establecer por esta vía la procedencia, requisitos e, incluso, la acción procedente a través de la cual estos casos sean puestos en conocimiento de la administración de justicia, habida cuenta de que, si bien se habla de una acción autónoma, para efectos procedimentales quedaría un vacío frente al trámite que debe dársele, así como su caducidad, cuantía y demás presupuestos procesales.
Ahora, en sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado, determinó los casos en los que procede la reparación por vía de la actio in rem verso; en dicha ocasión la referida Corporación expuso: 12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: 10 Consejo de Estado, Sentencia de 11 de abril de 2012, Exp.
No. 76001-23-25-000-1997-04462-01(21186), C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 11. De lo anterior, se extraen las causales específicas de procedencia de la acción bajo examen: i) el particular afectado no tuvo participación o culpa en la prestación del servicio sin que mediara un contrato estatal, sino que, por el contrario, existió constreñimiento o imposición por parte de la entidad demandada; ii) la urgencia y necesidad en la prestación del servicio o el suministro de bienes relacionados con el derecho a la salud, valoración que, por supuesto, corresponde a la administración y iii) cuando se omitió la declaratoria de urgencia manifiesta.
Finalmente, precisó el Consejo de Estado que, por regla general, el enriquecimiento sin justa causa y, en consecuencia, la actio in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de servicios o prestaciones ejecutadas sin la previa celebración de 11Consejo de Estado, Sentencia de 19 de noviembre de 2012, Exp. No. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897), C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 un contrato estatal que lo justifique. Lo anterior, obedece a que dicha acción requiere, entre otros requisitos, que con ella no se pretende desconocer o contrariar una norma imperativa de derecho.
Dijo la sentencia de unificación: Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83176 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia.12 La postura jurisprudencial adoptada apunta a que todos los particulares o personas jurídicas que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito –solemnidad13- para perfeccionarlo, sin que sea admisible obviar tal condición como excusa para su inobservancia. Posición que sería reafirmada, entre otras, en sentencia de 24 de abril de 201714.
En dicha oportunidad el Consejo de Estado, resaltó: 38. En razón de las múltiples interpretaciones y posiciones adoptadas por la jurisprudencia en los últimos años en torno a estos eventos de ejecución de prestaciones sin soporte contractual y a la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa, así como la forma como la misma debe ser entendida para tales efectos, la Sala Plena de la Sección Tercera profirió sentencia 12 Ídem. 13 Consejo de Estado, sentencia de 24 de abril de 2017, Exp.
No. 250002326000200102906 01(36943), C.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth “Dichos negocios jurídicos son solemnes, en la medida en que el artículo 39 de la Ley 80 dispone que constarán por escrito y el artículo 41 establece que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleva a escrito, lo cual significa que su suscripción por las partes, es una formalidad ad substantiam actus, sin cuyo cumplimiento el contrato no existe –artículo 1500 del C.C.-, salvo en aquellos casos en los que la misma ley lo autorice, como sucede cuando se produce la declaratoria de urgencia manifiesta o en los eventos de contratos sin formalidades plenas.” (Resaltado fuera de texto). 14 Expediente número 25000-23-26-000-2001-02906-01(36943), CP.
Danilo Rojas Betancourth Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 de unificación jurisprudencial15, en la cual sostuvo que en estos eventos en los que se ejecutan prestaciones a favor de una entidad estatal sin que se haya celebrado el respectivo negocio jurídico en la forma dispuesta por la ley, lo que se pretende es desconocer el cumplimiento de la norma imperativa, de acuerdo con la cual los contratos estatales se celebran por escrito, agotando los procedimientos de selección. 39.
Así mismo, sostuvo que la actio in rem verso no procede para reclamar el pago de obras, servicios o bienes ejecutados o entregados sin mediar contrato perfeccionado, porque un elemento de la figura del enriquecimiento sin justa causa es que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa, y de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales son solemnes, puesto que deben constar por escrito, salvo ciertos casos de urgencia manifiesta, en los que se torna consensual. 40.
Se resalta en la providencia de unificación que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas, es decir, de obligatorio cumplimiento. Y que en materia de contratación estatal, el principio de la buena fe que debe obrar en el iter contractual, es la buena fe objetiva, consistente en la observancia de un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección. Por ello, la creencia de estar actuando de acuerdo al ordenamiento jurídico no enerva los mandatos imperativos de la ley ni justifica su elusión. 41.
Se concluye entonces en dicha providencia, que el enriquecimiento sin justa causa se admite de manera restringida, sólo en algunas hipótesis, de carácter excepcional y aplicación restrictiva (sólo por razones de interés público o general), ( ). Una vez precisada la naturaleza y presupuestos de la acción, procede la Sala a analizar el caso concreto, para establecer la procedencia en el sub lite de la actio in rem verso. 2.4.
Hechos probados. En el plenario se encuentran los siguientes: i. En mayo de 2017, la Alcaldía del Municipio de Cartagena del Chairá expidió una convocatoria pública de «proceso orientado para la selección de familias que ofrezcan las mejores condiciones socio económicos, morales y culturales para la atención de niños, niñas y adolescentes en condición de amenaza o vulneración de derechos ( )».16 ii.
Según la certificación expedida el 14 de agosto de 2017 expedida por el inspector de policía y comisario de familiar en encargo del Municipio de Cartagena del Chairá:17 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, expediente 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 16 C1, archivo 01, pág. 23. 17 C1, archivo 01, pág. 28.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 ( ) la señora ANA JAEL GALEANO RIVERA, ( ), quien reside en el Barrio Primero de Agosto jurisdicción de esta localidad, y quien acude en calidad de mera tenedora de NNA a fin de prestar sus buenos oficios a la demanda solicitada para los cuidados personales necesarios en calidad de hogar de paso a los servicios requeridos por la Administración Municipal.
En consecuencia, se hace necesario establecer, el siguiente Acuerdo de Pago, según el servicio requerido o prestado en la modalidad de hogar de paso, brindándose los siguientes servicios: 1. ALIMENTACIÓN: Desayuno, Almuerzo, Cena (Valor Unitario $6500). 2. Dos refrigerios al día (9:30 a.m – 4:00 p.m / Valor Unitario $5000) 3. Kit de aseó (sic) personal por niño/a (Valor Unitario Diario $15.500 Deberá contener: Cepillo Dental, Crema Dental, Jabón de Baño, 1Rollo de Papel Higiénico y 1Toalla). 4.
Habitación (Valor Unitario Diario $15.000). POR CADA SERVICIO PRESTADO O NIÑO (A) RECIBIDO SE LE PAGARÍA LA SUMA DE SESENTA MIL PESOS DIARIOS ($60.000) M/CTE. iii. El 19 de noviembre de 2018,18 presentó ante el alcalde municipal una petición con el fin de que se pagaran las sumas adeudadas por la prestación del servicio de hogar de paso; sin embargo, mediante el Oficio DA-CP-014-2018 del 19 de noviembre de 2018, la entidad dio respuesta así:19 En mi calidad de Profesional universitario I, responsable de la oficina de contratación y de acuerdo al oficio de la referencia me permito informar que una vez revisado los archivos (sic) que reposan en esta dependencia, se hace constar que durante la vigencia 2017, No sae contrató hogar de paso con la señora ANA JAEL GALEANO RIVER ni con ninguna otra persona natural o jurídica. iv.
Posteriormente, el 28 de noviembre de 2018, el secretario general y de gobierno municipal solicitó a la demandante que «[informara] por escrito a este despacho quién la contrató y anexe copia de dicho contrato para prestar los servicios de hogar de paso en la vigencia 2017».20 v. El 29 de noviembre de 2018, la demandante dio respuesta en los siguientes términos:21 En primer lugar no hubo dicho contrato escrito, debido a que en el momento de que yo entre a trabajar a partir del día 14 de agosto del año 2017, y según las personas que me contrataron la señora DIANA LOPEZ, la trabajadora social, LEIDY JOHANA PIMENTEL, DEICY CASTRO,.
(Sic) Me informan que como ya faltaba poco para acabarse el año, no era necesario firmar contrato. Por tal motivo yo confiada de su palabra acepté y recibí los niños en el hogar. 18 C1, archivo 01, pág. 57. 19 C1, archivo 01, pág. 60. 20 C1, archivo 01, pág. 61. 21 C1, archivo 01, pág. 62. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 vi.
Mediante el Oficio DA-AM-0731-2018 del 24 de diciembre de 2018, el alcalde municipal le informó a la actora:22 Teniendo en cuenta el oficio adjunto No. DA-CP-014-2015, suscrito por el profesional universitario I de la oficina de contratación de este ente territorial, me permito manifestarle que no es posible reconocer obligación alguna o derecho contractual a su favor, en el entendido que no ha existido ninguna relación contractual que permita acceder favorablemente a su petición. Por otra parte, los funcionarios o ex funcionarios ARLEY MANZANO, DIANA LÓPEZ y ELIANA OCHOA no son sujetos competentes para obligar al Municipio de Cartagena del Chairá, razones suficientes para no acceder a despachar favorablemente su petición, máxime si en su calidad de peticionaria informó a la dependencia de gobierno el día 29 de noviembre de 2018 que no ha existido obligación contractual alguna entre usted y la administración municipal. 2.5.
Análisis de la Sala. Caso concreto. Lo primero que ha de advertir la Sala es que, en el escrito introductorio, la parte demandante nada dijo sobre el cumplimiento de los requisitos para que proceda la acción in rem verso, pues en el acápite de «fundamentos de derecho» se limitó a citar los artículos 2, 11 y 90 de la Constitución Política, así como el 13 de la Ley 1285 de 2009; además, transcribió extractos de sentencias proferidas por el Consejo de Estado, nada más. En otras palabras, no desarrolló ninguno de los argumentos que expuso en las alegaciones finales de la primera instancia. Se recuerda que la jurisprudencia amplia y pacíficamente ha señalado «no es posible traer nuevos argumentos en los alegatos de conclusión( ), toda vez que de aceptarlos vulneraría los derechos de defensa y contradicción, y en general del debido proceso, d la parte demandad»23; ello, en la medida que los alegatos de conclusión constituyen la oportunidad procesal otorgada a las partes para que, si a bien lo tienen, «manifiesten sus impresiones respecto de lo ocurrido en el proceso y expresen al juez cuál debe ser, en su sentir, la conclusión a la que debe llegar luego de analizar los fundamentos, de hecho, de derecho y el acervo probatorio, lo cual no implica la posibilidad de adicionar los cargos o argumentos de defensa, pues ello comprometería el debido proceso, comoquiera que la otra parte no tendría oportunidad de oponerse a esos nuevos argumentos».24 22 C1, archivo 01, pág. 63. 23 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de junio de 2020, radicación 11001-03-24-000-2013-00072-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 24 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de abril de 2020, radicación 11001-03-24-000-2011-00003-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 No obstante lo anterior, comoquiera que el a quo estudió los argumentos de las alegaciones finales y a partir de ello denegó las pretensiones y la parte actora fundamentó el recurso de apelación a partir de esos asertos, la Sala hará el análisis respectivo, no sin antes advertir que, de conformidad con el artículo 247 del CPACA, la entidad demandada podía pronunciarse hasta el término de ejecutoria y no lo hizo.
Pues bien, frente a la primera causal establecida en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, esto es, «cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperioum constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo», considera la Sala que no se aportaron los elementos probatorios para acreditarla.
En el plenario, los únicos documentos que reposan son las cuentas de cobro presentadas por la señora Ana Jael Galeano Rivera que no tienen sello ni recibido del Municipio de Cartagena del Chairá, así como los documentos relacionados con la oferta publicada por el inspector de policía y comisario de familia encargado que datan de mayo de 2017.
Dicho de otro modo, en el plenario brilla por su ausencia la prueba que demuestre la acción del municipio tendiente a constreñir o imponer (verbos transitivos que significan «obligar, precisar, compeler por fuerza a alguien a que haga o ejecute algo»25 y «poner una carga, una obligación u otra cosa»26, respectivamente) a la demandante a prestar su servicio de hogar de paso para los NNA.
No se puede considerar que el municipio haya ejecutado esas conductas por el simple hecho de que llevara a los niños, niñas o adolescentes a la residencia de la demandante, comoquiera que participó en la oferta publicada desde mayo de 2017 y se postuló para prestar el servicio. Además, lo dicho en la demanda es contradictorio con lo que sostuvo en el interrogatorio de parte, esto es, que «recogía los niños en la Comisaría de Familia» y que solo algunas veces se los llevaban a la casa.
Incluso, al interrogarle por el proceso adelantado para prestar el servicio de hogar de paso, manifestó que el comisario encargado le había preguntado si «estaba preparada para recibir los niños» y que ella había respondido: «claro doctor, pues para eso es que estamos, para trabajar»; asimismo, afirmó que la trabajadora social le dijo que se 25 Diccionario de la Real Academia Española.
Enlace de consulta: https://dle.rae.es/constreñir 26 Diccionario de la Real Academia Española. Enlace de consulta: https://dle.rae.es/imponer?m=form Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 presentara para la convocatoria y ella adelantó todas las gestiones, entre ellas, la capacitación en el Municipio de Puerto Rico.
Tampoco encuentra la Sala que con los testimonios practicados se demuestre este requisito, pues se limitaron a manifestar que i) le vendían los víveres; ii) uno de sus hijos fue cuidado por la demandante; y iii) había tomado en arriendo una casa con 4 habitaciones; asertos que en nada demuestran el constreñimiento o la imposición. Tampoco es un indicador la supuesta constancia emitida por el funcionario del Municipio de Cartagena del Chairá; sostener que era la tenedora de NNA en nada permite evidenciar un presunto constreñimiento por la insoslayable razón de que la actora manifestó su intención de prestar el servicio aun con el conocimiento del deber que le asistía de cumplir con el requisito solemne del contrato (como se explicará más adelante).
Frente a la afirmación relativa a que «la misma administración era quien se lo imponía». «( ) No podía rechazar o rehusarse a recibir a estos NNA, pues en cada una de las actas de ubicación en hogar de paso, se advertía a ANA JAEL GALEANO que ello le podía acarrear responsabilidad penal o civil, además de la pérdida de la calidad del hogar sustituto, oficio al que se dedicaba desde hace tiempo la demandante, lo que perjudicaría fuertemente su derecho al trabajo en futuras ocasiones», la Sala no hará ningún pronunciamiento, pues es huérfana de prueba.
Para la Sala, estas solas circunstancias no demuestran de manera «fehaciente y evidente»27 que el Municipio de Cartagena del Chairá haya constreñido o impuesto a la demandante a prestar el servicio. Ciertamente, no desplegó una actividad probatoria suficiente a efectos de probar que la prestación del servicio del hogar de paso fue producido de la autoridad, supremacía o imperium de la entidad territorial, sin participación o culpa de un particular afectado, carga procesal que le imponía el artículo 167 del Código General del Proceso cuando señala que «incumple a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».
Ahora, en lo que se refiere a la segunda hipótesis, es decir, que se tratara de un caso urgente y necesario «para adquirir bienes, solicitar servicios, suministros ( ) con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud ( )», se considera que tampoco se demostró en este caso, toda vez que, tal como lo manifestó el a quo, se realizó un proceso de convocatoria en el mes de 27 Tal como lo establece la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 mayo de 2017 y las labores, según el propio dicho de la actora, iniciaron el 14 de agosto de 2019. Se recuerda que el órgano vértice de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por ejemplo en sentencia del 27 de noviembre de 2017,28 sostuvo que se «exige que los elementos antes mencionados se encuentren plenamente acreditados en el proceso contencioso administrativo, de manera que el juzgador no “pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la [sentencia de unificación], es decir, verificando en todo caso que la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación ( )».
A la par, en un caso similar analizado en la sentencia del 16 de agosto de 2022,29 la Sección Tercera consideró: 31. El demandante asegura que la pretensión de pago resulta procedente dado que, pese a que las prestaciones no estaban respaldadas en un contrato estatal, fueron ejecutadas con el fin de evitar una afectación al derecho fundamental de educación de los niños indígenas, razón por la cual, teniendo en cuenta que son un grupo de especial protección constitucional y convencional y la necesidad urgente de mantener el curso del año lectivo 2007, era posible a título de excepción iniciar la ejecución de prestación de servicios educativos sin el lleno de las formalidades legales relativas al contrato estatal.
( ) 34. De conformidad con el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, los entes departamentales son entidades públicas sometidas al régimen de contratación estatal y las normas que la reglamenten, por lo que las obligaciones nacidas de un acuerdo de voluntades susceptible de contraer con los particulares u otras entidades públicas deben satisfacer los requisitos solemnes del contrato estatal y las exigencias relacionadas con los métodos de selección, las tipologías de contratación y los principios de planeación, transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva de contratistas previstas en el Estatuto de Contratación Estatal, en consideración a la naturaleza de orden público y la imposibilidad de desconocimiento por su obligatorio cumplimiento. 35.
Como consecuencia, si el departamento del Cauca y el CRIC procuraron alcanzar un acuerdo de voluntades con el fin del primero prestar el servicio público de educación y el segundo de obtener una contraprestación económica, estaban en la obligación llevar a término tal propósito a través de la satisfacción de las condiciones de planeación administrativa de la actividad contractual, la que, por demás, constituye un pilar esencial en la garantía del interés general y en la protección contra los atentados a la moralidad administrativa y el patrimonio público30. 34.
(sic) En este caso, pese a la evidencia de prestación del servicio educativo a sujetos de especial protección constitucional (niñez) por parte del CRIC, de 28 Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2017, expediente 54121. 29 Expediente 59090, CP. José Roberto Sáchica Méndez. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 1° de febrero de 2012, exp. 22464.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 la que da cuenta el material probatorio ( ), no hay prueba que demuestre que tal prestación estuvo amparada de un contrato estatal y de la satisfacción de las normas de orden público de la contratación pública, exigibles para el momento de los hechos, por lo que no es posible que el demandante pretenda acudir a la actio in rem verso para reclamar el pago de una prestación, pues uno de los requisitos decantados de esta figura es la prohibición de la instrumentalización cuando con ella se “soslaye una norma imperativa”, como en este caso ocurre, en cuanto a los designios de orden público contenidos en el Estatuto General de la Contratación Pública. 35.
Ahora, no pasa por alto la Sala que, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, el ordenamiento jurídico contempla a título de excepción la posibilidad de ejecución prestacional sin el amparo de un contrato estatal en aquellas situaciones de urgencia en las que, por razones inculpables, las entidades de derecho público no están en condiciones de acudir a los procedimientos de selección ( ). 36.
Sin embargo, en este caso, de acuerdo con el material probatorio recaudado, no hay ningún medio que permita colegir una situación de apremio de la administración departamental que le impidiera acatar las reglas de selección de contratistas que condujera a la celebración de un contrato estatal con las solemnidades que impone el ordenamiento jurídico, bien por la urgencia derivada de un estado de excepción declarado por acto administrativo o bien con el objetivo de conjurar una situación excepcional que requiriera la intervención inmediata. 37.
Y es que no cabe duda de que la prestación del servicio público de educación garantizas los derechos fundamental de la niñez; sin embargo, la regularidad del servicio y el conocimiento de su prestación periódica y la ausencia de una situación extraordinaria, no permiten considerar un fundamento razonable para que no se efectuara en la forma contractual dispuesta por la ley para la prestación de dicho servicio, obligación que alcanza tanto al ente departamental demandante y a los contratistas, quienes “tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones”, según el inciso segundo del artículo 3 de la Ley 80 de 1993.
Aunque en esta providencia se hace alusión al derecho a la educación y no a la salud como en este caso, sí se detiene en los derechos de los niños para decir que aun en estas circunstancias es necesario que la entidad adelante todos los procesos contractuales y que su ausencia no habilita la procedencia de la actio in rem verso, so pretexto de la necesidad de la prestación del servicio.
Lo allí vertido, efectivamente, sirve de fundamento para esta decisión, pues si bien es cierto que se trató de garantizar el servicio a aquellos menores desamparados que requerían cuidados especiales, también lo es que –se reitera- se adelantó una convocatoria con meses de anticipación y, en todo caso, no se probó fehacientemente que, por ejemplo, no existieran más sitios o personas en el Municipio de Cartagena del Chairá para brindarles un hogar de paso.
A más de lo anterior, el pronunciamiento traído en cita se compadece con el criterio de la sentencia de unificación, cual es que con la acción in rem verso no «se pretenda Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 desconocer o contraria una norma imperativa o cogente» con el fin de evitar que la administración de justicia se instrumentalice para tornar legales conductas tendientes a eludir las normas que prevé el ordenamiento para la formación y celebración de los contratos estatales, especialmente su solemnidad.
En efecto, la prestación de algún servicio (a niños, niñas y adolescentes en un hogar de paso) sin mediar un contrato, lógicamente no puede ser el único requisito para que proceda la acción; se debe acreditar que se encuadra en alguna de las causales previstas por la sentencia de unificación y que en el plenario brillan por su ausencia. Lo dicho permite evidenciar la improcedencia del reclamo que ahora se analiza, en tanto la parte actora se limitó a sostener que había existido el constreñimiento y que se trató de un servicio urgente, pero lo cierto es que la ausencia de contrato no constituye ninguna de las dos hipótesis por la potísima razón que, desde la perspectiva opuesta, el «contratista» no estaba en la obligación de ejecutar ninguna obra o servicio a favor del Estado.
Y es que si se aceptara la tesis propuesta en la demanda, es decir, que debe realizarse el pago porque simplemente se prestó el servicio, tendría que concluirse que son inocuas las excepciones prohijadas por el Consejo de Estado porque la ausencia de un contrato por escrito por sí sola sería suficiente para declarar la responsabilidad del Estado.
En otras palabras, la excepción se convertiría en la regla general porque el presupuesto de esta acción, precisamente, es la ejecución de prestaciones sin mediar un acuerdo de voluntades solemne. De otro lado, sea dicho que la Alta Corporación mencionada ha explicado que la acreditación de alguna excepción que habilite el reconocimiento indemnizatorio no es un aspecto insustancial que deba banalizar la argumentación y ejercicio probatorio para la demostración de su configuración; por el contrario, la naturaleza excepcional se enlaza estrechamente con el principio de buena fe objetiva que, en el sub judice, se desvirtuó porque tanto en el escrito introductorio como en el interrogatorio de parte expresamente se expuso que la demandante había preguntado por la suscripción del contrato.
Esto también demuestra que la señora Galeano Rivera confió en que el Municipio de Cartagena del Chairá tramitaría el contrato y el desembolso económico después de culminado el servicio o, incluso, al año siguiente cuando suscribió un contrato con el mismo fin, lo que evidentemente revelaría que era consciente del incumplimiento de las normas contractuales, pero esperaba que la ilegalidad se sorteara exitosamente con la Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 suscripción de un documento que justificara un pago para sus servicios (buena fe subjetiva).
En un caso análogo, el Consejo de Estado discurrió: 54. Al respecto, como se indicó con anterioridad, no existen pruebas de que haya sido conducida a ese estado [convicción de existencia de una relación contractual] por promesas de la administración, por medio de artificios, el uso de la fuerza o cualquier otro medio ilegítimo que, en esencia, explicara la ejecución de prestaciones en ausencia de un acuerdo de voluntades, argumentos más que suficientes para concluir que el daño padecido por la demandante es, entonces, consecuencia exclusiva de su propia culpa, al emprender por su cuenta y riesgo la ejecución de prestaciones sin consideración a las formalidades que, por consideraciones de orden público, deben seguirse para la prestación de servicios a favor de entidades estatales.
Finalmente y si bien en el presente caso no se cumplieron los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso que habilite la prosperidad de las pretensiones de la demanda, considera la Sala necesario precisar que el análisis no exime de las eventuales responsabilidades disciplinarias a las que se puedan ver avocados los funcionarios mencionados por la demandante que, en su momento, desconocieron los procedimientos y solemnidades propias de la contratación estatal a efectos de contar con los servicios prestados por la aquí demandante.
Ello, en la medida que el artículo 51 de la Ley 80 de 1993 reza que «el servidor público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y la ley», de tal forma que se dispondrá compulsar copias con destino a la Procuraduría General de la Nación a efectos de que se investigue la posible responsabilidad disciplinaria en que pudieron haber incurrido lo señores Diana López, Arley Manzano así como los mencionados por la actora en el interrogatorio de parte que laboraban para el Municipio de Cartagena del Chairá en agosto de 2017, por presuntamente haber omitido los procedimientos contractuales establecidos en la ley para la prestación del servicio de hogar de paso. 2.6.
Conclusión. Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que se debe confirmar la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, toda vez que no se acreditó ninguno de los requisitos previstos por la sentencia de unificación del Consejo de Estado para la procedencia de la actio in rem verso.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 III. COSTAS De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA según el cual para la fijación de las costas se aplica un criterio objetivo valorativo y no es necesario analizar la conducta de las partes y, de conformidad con lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,31 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, en razón a que, aunque el recurso le fue desfavorable, el apoderado de la entidad demandada no actuó en esta instancia. IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia que denegó las pretensiones de la demanda presentada por Ana Jael Galeano Rivera contra el Municipio de Cartagena del Chairá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin costas por esta instancia.
TERCERO. Compulsar copias con destino a la Procuraduría General de la Nación a efectos de que se investigue la posible responsabilidad disciplinaria en que pudieron haber incurrido lo señores Diana López, Arley Manzano así como los mencionados por la actora, Ana Jael Galeano Rivera, en el interrogatorio de parte y que laboraban para el Municipio de Cartagena del Chairá en agosto de 2017, por presuntamente haber omitido los procedimientos contractuales establecidos en la ley para la prestación del servicio de hogar de paso.
CUARTO. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en software de gestión –SAMAI-. 31 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Ana Jael Galeano Rivera Demandado: Municipio de Cartagena del Chairá Radicación: 18001-33-33-002-2019-00841-01 La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada (Salvamento parcial de voto) NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx