Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, mayo diecisiete (17) de dos mil veintitrés (2023) Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 Tema: Legalidad del Acuerdo 017 del 23 de diciembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Morelia.
Acta número 41. Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del Acuerdo 017 del 23 de diciembre de 2022 «POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN ARTÍCULOS 175, 185, 186 NUMERAL PRIMERO Y 206 NUMERAL TERCERO DEL ACUERDO 019 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2019 MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE MORELIA - CAQUETÁ» expedido por el Concejo del Municipio de Morelia.
I.
ANTECEDENTES El Departamento del Caquetá solicitó que se declare la ilegalidad del Acuerdo 017 del 23 de diciembre de 2022. Citó el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política y sustentó la petición con los siguientes argumentos: i. El acuerdo modifica el Estatuto Tributario del municipio y, concretamente, lo relativo al cobro de las estampillas pro cultura, bienestar, adulto mayor, electrificación rural y desarrollo de la Universidad de La Amazonía. ii.
Lo anterior, con el fin de dejar claro el hecho generador y la base gravable al momento del cobro de las estampillas en los contratos y convenios. «Justifican la decisión de incluir la palabra convenio en atención a que no hay Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 fundamento normativo claro para sostener que los convenios y contratos son figuras distintas». iii.
El contrato se caracteriza por ser un acuerdo de voluntades que obliga a una de las partes a cambio de una contraprestación, mientras que en el convenio las partes aúnan esfuerzos para lograr un objetivo de interés común, con obligaciones equivalentes y recíprocas, según su objeto y su naturaleza. Además, en esta figura -convenio- no existe ánimo de lucro, razón por la cual ninguna de las partes ejecuta una prestación a cambio de retribución o pago de un valor por su actividad. iv.
Al suscribir un convenio no se causa la obligación tributaria de pagar las estampillas porque -) las normas tributarias de estampillas se refieren expresamente a los contratos como hechos generadores y en dos de ellas se excluyen expresamente los convenios interadministrativos; -) los convenios y contratos son clases de acuerdos de voluntades distintos; y -) no existe la base gravable. v. La jurisprudencia ha señalado que aplicar la analogía sobre el nacimiento de la obligación tributaria con el fin de vincular elementos que no están expresamente contemplados por la norma como hecho generador del tributo, conlleva a la creación sin autorización legal. vi.
El Concejo del Municipio de Morelia le dio un alcance equivocado a la ley al establecer como hecho generador los convenios para el cobro de estampillas. II. ACTUACIÓN PROCESAL. La solicitud de revisión de legalidad del Acuerdo 017 del 23 de diciembre de 2022 fue radicada ante la Oficina de Apoyo Judicial el 7 de febrero de 20231 y fue admitida en proveído del 23 de febrero de 2023, mediante el cual se ordenó su fijación en lista por el término de diez (10) días a fin de dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986.2 Posteriormente, el 30 de marzo hogaño, se tuvieron como pruebas los documentos aportados con la solicitud de revisión y se decretaron otros.3 1 Archivo 08. 2 Archivo 11. 3 Archivo 18.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 III. INTERVENCIONES. Dentro del término de fijación en lista, ninguna autoridad se pronunció. IV. CONSIDERACIONES. 4.1. Competencia. A la luz del numeral 4º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer de las observaciones de legalidad y constitucionalidad que formule el gobernador sobre los acuerdos municipales y proyectos de ordenanza proferidos dentro de su jurisdicción. 4.2.
Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos de la demanda, el problema jurídico se contrae a establecer si el Acuerdo 017 del 23 de diciembre de 2022 «POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN ARTÍCULOS 175, 185, 186 NUMERAL PRIMERO Y 206 NUMERAL TERCERO DEL ACUERDO 019 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2019 MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE MORELIA - CAQUETÁ» está ajustado a las normas citadas por el extremo activo para el cobro de las estampillas.
Para efectos de resolver el problema jurídico, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco normativo y jurisprudencial sobre de los límites del pronunciamiento; ii) Análisis de la Sala. Caso concreto. 4.3. Marco normativo y jurisprudencial. De los límites del pronunciamiento. Sea lo primero señalar que no corresponde en este procedimiento un análisis total, que agote la integridad de los preceptos constitucionales y/o legales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad -formales y materiales- del acuerdo sometido a su estudio.
Es necesario establecer pues, con toda claridad, cuáles son los reproches del accionante conforme, exclusivamente, a aquellos aspectos a los que se contrajo el escrito de solicitud de invalidez. Es este análisis -y ningún otro-, el que permite determinar si el acto puede o no ser declarado inválido, total o parcialmente. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-1036 de 20034, expuso: Según constante jurisprudencia5, el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia, aspectos que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional (…).
Además, en sentencia C-256 de 19976, precisó: Considera la Corte que cuando, en ejercicio del control previo de constitucionalidad, ella revisa un determinado proyecto de ley objetado por el Presidente de la República, el examen que efectúa hace tránsito a cosa juzgada constitucional. No obstante, como las objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las razones expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del análisis explícito efectuado por la Corte.
Por tanto, la cosa juzgada es en tales casos relativa, pues la exequibilidad que se declara no proviene normalmente de un análisis total, que agote las referencias a la integridad de los preceptos constitucionales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su estudio.
Como puede apreciarse, la competencia del Tribunal se limita a examinar la legalidad y/o constitucionalidad del acuerdo cuya invalidez se solicita, únicamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas. Por tal razón, la Sala se limitará a los aspectos respecto de los cuales se pide la declaratoria de invalidez, sin abordar un control abstracto de legalidad del acto administrativo ni las razones de conveniencia que escapan al control de legalidad y constitucionalidad que ocupan el debate. 4.4.
Acto administrativo objeto de la revisión de legalidad. El Acuerdo 017 del 23 de diciembre de 2022 «POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN ARTÍCULOS 175, 185, 186 NUMERAL PRIMERO Y 206 NUMERAL TERCERO DEL ACUERDO 019 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2019 MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE MORELIA - CAQUETÁ», consagra: 1.
Que el artículo 1 de la Constitución Nacional consagra la autonomía de las entidades territoriales como principio fundamental de las mismas. 4 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 5 Corte Constitucional. Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de 1997, entre otras. 6 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 2.
Que artículo 287 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la constitución y la ley y en virtud de ello entrega entre otros la función de “Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de funciones”. 3.
Que el numeral 4 del Artículo 313 de la Constitución Política establece como atribución del Concejo votar de conformidad con la constitución y la ley los tributos y gastos locales. 4. Que, el artículo 363 de la Constitución Política establece que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad y ordena la prohibición de aplicar las leyes tributarias con retroactividad, no obstante, en aplicación del artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 frente al régimen sancionatorio debe prevalecer la favorabilidad de la ley permisiva y favorable, aunque sea expedida con posterioridad a la realización del hecho sancionado. 5.
Que, la Ley 136 de 1994 en su artículo 32 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 establece que es atribución de los Concejos Municipales establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la Constitución y la ley. 6. Que se hace necesaria la modificación de algunos artículos del Acuerdo Municipal 019 del 26 de diciembre de 2019, en relación al cobro de las estampillas para los contratos o convenios que celebre la administración municipal y sean sujeto de este tipo tributo, por la necesidad de dejar claro cuál es el hecho generador, para este cobro, por ello se debe incluir la palabra convenios, teniendo en cuenta que para unos la posición en referencia a estos son tipos de contratos y para otros hay distinción o diferencia entre lo que es un contrato y un convenio. 7.
Que mientras los contratos estatales se caracterizan por ser acuerdos de voluntades generadores de obligaciones, es decir, que originan contraprestaciones en dinero o en especie, los convenios son acuerdos de colaboración o de cooperación mutua en los cuales no está presente el rasgo de la contraprestación y, en tal sentido, no dan lugar a la obligación de pagar por la prestación de un servicio, la ejecución de una obra o el suministro de un bien o servicio.
Sin embargo, no se observa un fundamento normativo claro para sostener que los convenios y contratos estatales sean figuras distintas, ni desde el punto de vista formal ni desde el sustancial, porque en nuestro ordenamiento jurídico el contrato o convención se define como “un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa”, independientemente del contenido o finalidad que lo inspira.
Además, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 dispone que “son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen “en dicha norma.
Incluso, desde el punto de vista lingüístico, la palabra “convenio” se define como “acuerdo o pacto”, lo que resulta acorde con la conceptualización del contrato como acuerdo de voluntades o como pacto entre varios sujetos para obligarse; circunstancia que se presenta en los convenios, con independencia de su contenido o finalidad, pues allí también surgen obligaciones de dar, hacer o no hacer.
En tal sentido, más que expresiones diferentes o enmarcadas en una relación de género a especie, las palabras “contrato” y “convenio” son sinónimas. (negrilla y subrayado fuera de texto). Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 Que se hace necesario MODIFICAR LOS ARTÍCULOS 174, 185, 196 NUMERAL PRIMERO Y EL 206 NUMERAL TERCERO DENTRO DEL ACUERDO 019 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2019 MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE MORELIA – CAQUETÁ” 8.
Que en mérito de lo anteriormente expuesto. ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO. MODIFICAR, el artículo 175 en relación al hecho generador de la Estampilla Pro – Cultura así: “ARTÍCULO 175. HECHO GENERADOR. Lo constituye todo contrato, convenios y sus adiciones que suscriba la administración municipal de Morelia.
ARTÍCULO SEGUNDO. MODIFICAR, el artículo 178 en relación a la Base Gravable de la Estampilla Pro – Cultura así: “ARTÍCULO 178. BASE GRAVABLE. Constituye la base gravable el valor del contrato, convenio y sus adiciones que suscriba la administración municipal de Morelia.
ARTÍCULO TERCERO. MODIFICAR, Acuerdo Municipal 09 del 30 de mayo de 2021 en su Artículo tercero que modificó el Acuerdo Municipal 019 del 26 de diciembre de 2019 en el artículo 179 en relación a la tarifa de la Estampilla Pro – Cultura así: “ARTÍCULO 179. TARIFA. La tarifa general será del 1% sobre el valor del total del contrato, convenio y sus adicciones (sic).
ARTÍCULO CUARTO. MODIFICAR, el artículo 185 en relación a la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor así: “ARTÍCULO 185. HECHO GENERADOR. Lo constituye todo contrato, convenios y sus adiciones que suscriba la administración municipal de Morelia.
ARTÍCULO QUINTO. MODIFICAR, el artículo 188 en relación a la base gravable de la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor así: “ARTÍCULO 188. HECHO BASE GRAVABLE. Constituye la base gravable el valor del contrato, convenio y sus adicciones (sic).
ARTÍCULO SEXTO. MODIFICAR, el artículo 189 en relación a la base gravable de la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor así: “ARTÍCULO 189. TARIFA. La tarifa general será del 4% sobre el valor total del contrato, convenio y sus adicciones (sic).
ARTÍCULO SÉPTIMO. MODIFICAR, el artículo 195 numeral primero, en relación a la Estampilla Pro – Electrificación Rural así: “ARTÍCULO 196. HECHO GENERADOR. Causa el tributo los siguientes actos: 1. Todo contrato, convenio y sus adiciones que suscriba la administración municipal de Morelia.
ARTÍCULO OCTAVO. MODIFICAR, el artículo 200 numeral primero, en relación a la Estampilla Pro – Electrificación Rural así: “ARTÍCULO 200, TARIFA. Las siguientes serán las tarifas de la estampilla pro – electrificación rural: Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 1.
El cero punto cinco por ciento (0.5%) del valor de los contratos, convenios y sus adicciones (sic)
ARTÍCULO CUARTO. (Sic) MODIFICAR, el artículo 206 numeral primero, en relación a la Estampilla Pro – Desarrollo de la Universidad de la Amazonía así: “ARTÍCULO 206. HECHO GENERADOR. Causa el tributo los siguientes actos: 2. Todo contrato, convenio y sus adiciones que suscriba la administración municipal de Morelia.
ARTÍCULO QUINTO. (Sic) Autorizar al alcalde para que mediante decreto compile las normas que se encuentren vigentes y se relacionen con el Estatuto Tributario del Municipio de Morelia Caquetá.
ARTÍCULO 3 (sic). VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir de su publicación. 4.5. Análisis de la Sala En lo que a las estampillas se refiere, la Corte Constitucional se encargó de estudiar la naturaleza jurídica en la sentencia C-768 de 2010. En esta providencia se indicó que las estampillas son una especie de tasa que puede ser de dos clases: administrativa o parafiscal.
En este último caso, se percibirá en beneficio de organismos públicos o privados al contener un carácter social: (…) las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado7 como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado.
La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social.
Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social. Entonces, las “estampillas”, dependiendo de si se imponen como medio de comprobación para acreditar el pago del servicio público recibido, tendrán el carácter de administrativas; o de parafiscales, si corresponden al cumplimento de una prestación social que se causa a favor de la entidad nacional o territorial como sujeto impositivo fiscal.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-1097 de 2001, precisó: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 5 de octubre de 2006. Expediente 14527 Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 “De todo lo expuesto se sigue que la estampilla corresponde por regla general al ámbito de las tasas (…) (…) Entonces, dentro de la órbita fiscal ¿cómo se podría definir la estampilla? Depende del rol que la misma desempeñe en la respectiva relación económica, esto es, ya como extremo impositivo autónomo, ora como simple instrumento de comprobación. Como extremo impositivo la estampilla es un gravamen que se causa a cargo de una persona por la prestación de un servicio, con arreglo a lo previsto en la ley y en las reglas territoriales sobre sujetos activos y pasivos, hechos generadores, bases gravables, tarifas, exenciones y destino de su recaudo.
En esa misma línea de pensamiento, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señaló:8 (…) las estampillas corresponden al conjunto de gravámenes de orden tributario que, por virtud de los artículos 287.39, 300.410 y 33811 de la Carta Política, las entidades territoriales tiene la facultad de imponer, bajo un marco que puede ser delineado por el legislador.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, “pertenecen a lo que se conoce como tasas parafiscales, pues son un gravamen que surge de la realización de un acto jurídico, cual es la suscripción de un contrato con el Departamento, que se causan sobre un hecho concreto y que por disposición legal tienen una destinación específica”12.
Esta misma intelección fue asumida por la Corte Constitucional en la sentencia C-768 de 201013. Como queda expuesto, las estampillas se configuran como gravámenes de orden tributario dentro de la especie de tasas, que por mandato constitucional14 pueden ser impuestos por las entidades territoriales bajo el marco legal correspondiente. Recuérdese que la tasa si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente -tasas administrativas-, también pueden corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, evento en el cual, el gravamen se revierte en beneficio social -tasas parafiscales-. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 22 de marzo de 2018, Radicación Número: 66001-23-31-003-2011-00142-01, Actor: José Hernando Echeverry Díaz, Demandado: Departamento de Risaralda. 9 “ARTICULO 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. 10 “ARTICULO 300. <Artículo modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo No. 1 de 1996.
El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”. 11 “ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. 12 Sección Cuarta, C. P. Ligia López Díaz, rad. 08001-23-31-000-2002-01507-01(14527), demandado: Departamento Del Atlántico. 13 M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 14 Artículos 287.3, 300.4 y 338 de la Constitución. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 Así las cosas, las estampillas, dependiendo de si se imponen como medio de comprobación para acreditar el pago del servicio público recibido o, si corresponden al cumplimento de una prestación social que se causa a favor de la entidad nacional o territorial como sujeto impositivo fiscal, tendrán el carácter de administrativas o de parafiscales, respectivamente. 4.2.
Ahora bien, la Constitución Política de 1991, consagró como elemento de primordial importancia en el sistema tributario colombiano la descentralización y autonomía de las entidades territoriales15 entre cuyos derechos básicos está el de «administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones»16.
Así, reconoció a las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses, es decir, para establecer los recursos necesarios con el fin de que existan ingresos a través de los impuestos, tasas y/o contribuciones, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Particularmente, los numerales 417 del artículo 300 y 418 del artículo 313 superiores confirieron a las corporaciones territoriales la autoridad para decretar losa tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.
Dicho de otro modo, desde la Constitución se otorgó a las entidades territoriales la potestad para determinar los elementos de los tributos de su orden (departamental o municipal), siempre que no excedan las pautas y directrices dadas por el legislador. Así lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-413 de 1996: Particularmente los artículos 300, numeral 4, y 313, numeral 4, confieren a Asambleas y Concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.
Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.
Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea 15 “ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” 16 Constitución Política, artículo 287, numeral 3, en armonía con los artículos 294, 295, 300 numeral 4 y 313 numeral 4. 17 “(…) 4.
Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. (…)” 18 “(…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. (…)” Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos.
Dicho mandato constitucional no se agota, entonces, en la previsión de los poderes del Congreso en materia tributaria, ni en la consagración de los requisitos que deben reunir las leyes mediante las cuales los ejerza, sino que reconoce la existencia de los distintos niveles tributarios, dejando el respectivo espacio a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para percibir, por la vía de impuestos, tasas y contribuciones, las rentas que habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de su autonomía. En línea con lo expuesto, se tiene que la Constitución Política reza que i) artículo 287: las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y en tal virtud tendrán, entre otros, el derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; ii) artículo 338: en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales; la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de los impuestos; igualmente, la ley así como dichos actos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley o los actos.
Nótese que la competencia para establecer los elementos del tributo no recae únicamente en el Congreso; si bien este es el encargado de crear tributos de estirpe nacional o territorial, lo cierto es que frente a los segundos debe limitarse a fijar los parámetros que le permitirán a las asambleas y concejos decretarlos en sus jurisdicciones; afirmar lo contrario implicaría hacer nugatoria la facultad constitucional al establecimiento de gravámenes en sus territorios.
Sobre este punto, la sentencia C-711 de 2001 proferida por la Corte Constitucional discurrió: La potestad impositiva del Estado se halla ligada al principio de legalidad19 en cuanto fundamento de competencia y poder creador de tributos, para cuyo ejercicio se hace indispensable la participación eminente de corporaciones de elección popular, habida consideración de la vocación democrática que usualmente las anima y de la estructura de poder que informa al Estado.
Por ello mismo cabe esperar que, con apoyo en las normas constitucionales y legales la competencia impositiva se halle primeramente en cabeza de una corporación con poderes legislativos, en orden a garantizar el surgimiento y desarrollo del tributo a partir de una génesis legal. Ese principio de legalidad, aunque con diferentes alcances, ya figuraba en el artículo 43 de la Constitución de 1886 (acto legislativo No. 3 de 1910).
La nueva Carta Política retomó su contenido y avanzó hacia una preceptiva mucho más comprensiva, tal como puede apreciarse en términos del artículo 338 superior, en consonancia con el artículo 150-12 ibídem. En este sentido el artículo 338 19 Con Adam Smith a la cabeza se enuncia el principio de la legalidad como uno de los varios principios reguladores de la tributación. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 preservó el principio de legalidad del tributo señalando que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales.
Cierto es también que el nuevo texto constitucional (el antiguo igualmente) adolece de una antitécnica redacción en lo que hace a la expresión “contribuciones fiscales y parafiscales”, toda vez que la norma debió referirse al género TRIBUTO que de suyo engloba los impuestos, las tasas y las contribuciones. Empero, dentro de un análisis sistemático que incorpora los artículos 150, numerales 10 y 12; 313-4; y 300-4 de la Carta, imperioso es entender que la configuración normativa en comento alude al género tributo, que sin duda se realiza a través de las especies: impuesto, tasa y contribución. Bajo esta perspectiva el Congreso de la República aparece como el órgano soberano en materia impositiva.
Vale decir, el Congreso a través de ley crea los tributos de estirpe nacional o territorial, pudiendo frente a estos últimos fijar unos parámetros que le permitan a las asambleas y concejos decretarlos dentro de sus respectivas jurisdicciones. Sin perjuicio, claro es, de las facultades reglamentarias que con arreglo a la Constitución y la ley correspondan a las Asambleas y Concejos.
En suma, al establecer tributos de carácter nacional, el legislador tiene la obligación de señalar todos sus componentes20 de manera diáfana e inequívoca21, empero, no ocurre lo mismo frente a los tributos del orden territorial, comoquiera que se puede autorizar su creación bajo dos hipótesis: i) que la ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto;22 y ii) que una ley de autorizaciones, donde serían las correspondientes corporaciones territoriales las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley.23 En voces de la Corte, «la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 Superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio»; en otras palabras, «las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones específicas 20 Corte Constitucional, Sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995 y C-978 de 1999, entre otras. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996. 22 Esta condición fue expuesta en la sentencia C-1097 de 2001, en la cual se señaló: “En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado.
Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución”. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio». También indicó: De lo contrario, si correspondiera únicamente al Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden territorial, carecería de sentido la expresión que emplea el inciso primero del artículo 338 de la Constitución y según la cual “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
De acuerdo con lo expuesto, opera el principio de legalidad en materia tributaria. Pero este principio no significa que corresponda con exclusividad al Congreso de la República la determinación de todos y cada uno de los elementos constitucionales del tributo y señalados en el artículo 338 de la Carta Política, pues en aras del principio según el cual no hay contribución sin representación también las corporaciones públicas del orden territorial están facultadas por la Constitución para participar en la determinación de los elementos de los tributos de orden departamental, distrital o municipal.
Luego, la intervención del Congreso de la República no es exclusiva cuando se trata de la determinación de los tributos territoriales. Sólo así, pude darse aplicación a los principios de la autonomía de las entidades territoriales, al derecho que les permite “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” y a la competencia de las corporaciones públicas del orden territorial para “Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales” o “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales” (C.P., arts. 1, 287-3, 300-4 y 313-4).24 Al tiempo, se precisó que, la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso, luego sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.
En esa línea de pensamiento, se colige que el ordenamiento jurídico ha dejado a los departamentos y municipios un margen de disposición lo suficientemente importante como para permitirles adecuar los tributos a sus necesidades, a la realización de sus fines y a la afirmación de su autonomía25 tantas veces referida en el presente proveído.
Incluso, la Corte Constitucional en la sentencia C-768 de 2010 indicó que «tratándose de recursos propios de las entidades territoriales, no hay razón para que el legislador delimite en cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquellas gozan por expreso mandato constitucional». Entonces, en principio, no encuentra la Sala vulnerada la disposición normativa traída por el Departamento del Caquetá, es decir, el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución 24 Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002. 25 Corte Constitucional, Sentencia C-413 de 1996.
En el mismo sentido, en la Sentencia C-992 de 2004 se dijo: “Esa supeditación, ha dicho la Sala, puede ser parcial-limitada o parcial-reforzada. En efecto, la potestad impositiva de las entidades territoriales será parcial-limitada cuando la ley fija ciertos elementos del tributo para que sea la entidad territorial la que establezca los que faltan.
Será parcial-reforzada cuanto la ley autoriza a la entidad territorial a crear el tributo porque en esos casos le permite fijar todos los elementos. En este último caso, ha dicho la Corte que la ley que crea el tributo debe establecer, como mínimo, el hecho generador”. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 Política y cuyo tenor literal refiere que es una función del Congreso «establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley»; ello, sin duda, fue respetado por el Concejo del Municipio de Morelia, habida cuenta de que por medio de las disposiciones acusadas no creó tributos que no fueran previamente dispuestos por el legislador.
El extremo activo también refiere que la corporación edilicia «le dio un alcance equivocado a la Ley al establecer como hecho generador los convenios para el cobro de estampillas»; sin embargo, su argumento se limitó a hacer una diferencia conceptual de los contratos y convenios y a explicar el principio de legalidad en materia tributaria, nada más. Es sabido que las estampillas han sido creadas a través de diferentes leyes por el Congreso y cada una tiene un contenido diferente, luego, en criterio de la Sala, no bastaba en hacer un ejercicio de contraste entre dos conceptos; el cargo expuesto debía, por lo menos, citar las normas que regularan cada una de las estampillas para así determinar si existía un exceso o no por parte del concejo municipal para regular el hecho generador o la tarifa de las estampillas -pro cultura, adulto mayor, electrificación rural y desarrollo de la Universidad de La Amazonía-.
Es más, si se quisiera, podría decirse que el cargo es inepto, toda vez que el artículo 150- 12 superior hace alusión a las funciones del Congreso y no se observa, se repite, que la corporación territorial haya creado un tributo -tasa, impuesto o contribución-, por el contrario, del contenido del acuerdo se desprende que reguló lo concerniente a uno de los elementos, lo cual, como ya se explicó ampliamente, hace parte de su autonomía. Se recuerda que los cargos propuestos por el gobernador delimitan el marco decisional de la sentencia, de modo que apartarse de ellos o darle un alcance diferente al que tienen, implicaría adoptar una decisión extra o ultra petita, especialmente si se tiene en cuenta que, de conformidad con el numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, el fallo «produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados».
Aúnese a lo dicho que en el artículo 120 ibidem se dispuso que la solicitud debe plasmar los fundamentos de derecho de las observaciones, así como las normas violadas y el concepto de su violación, requisitos que han sido avalados por la Corte Constitucional: Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativos que buscar oficiosamente las posibles causas de Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no solo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de violación. Podría agregarse, que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrolló el deber previsto en el art. 95-7 de la Constitución para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia. Esto permite llamar la atención en que las solicitudes de revisión de legalidad presentadas por el gobernador del Departamento del Caquetá no pueden limitarse a hacer una serie de aseveraciones conceptuales sobre, por ejemplo, una figura u otra; para que proceda el examen debe desarrollar suficientemente por qué la disposición acusada trasgrede la ley o la Constitución y cuál es el fundamento de su dicho.
Por ello insiste la Sala en que el artículo 150.12 citado como norma violada no permite esclarecer si el Acuerdo 017 de 2022 es o no contrario al ordenamiento jurídico; de su tenor literal se extrae que el Congreso es el encargado de establecer las contribuciones fiscales y excepcionalmente las parafiscales y así se esclareció en líneas anteriores, así como que las entidades territoriales también podrán regular, dentro de su autonomía, los elementos generadores del tributo, lo que ocurrió en el sub lite.
Si el Departamento del Caquetá consideraba que incluir la palabra «convenios» en el acuerdo municipal era equivocado, debía exponer las razones de su dicho y no limitarse a traer conceptos que, por demás, no permiten esclarecer si fueron extraídos de la jurisprudencia, doctrina o de alguna norma. Lo expuesto, también en virtud del principio de conservación del derecho empleado tanto por la Corte Constitucional26 como por el Consejo de Estado27, que busca que el juicio de 26 Ver, por ejemplo: C. Const., Sent.
C-593, dic. 5/2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger: “(…) En virtud de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, y del principio de conservación del derecho, el juez constitucional debe tratar de preservar al máximo la voluntad del legislador, como expresión de la representación de la voluntad popular. (…)” (Negrilla fuera del texto original) 27 Ver, por ejemplo: C.E., Sec.
Tercera, Sent. 2011-00037 (41619), mar. 5/2020. M.P. Alberto Montaña Plata: “(…) Entender el ordenamiento jurídico (o una sección de él) como un sistema, lleva a que se propenda por su coherencia y unidad, lo que, a su vez, conduce hacia la configuración de una interpretación que se adecúe y que precise el entendimiento de la norma de conformidad con su efecto útil y con los principios de conservación del derecho y de interpretación conforme; metodología de interpretación que se adoptará en la presente Providencia. // En lo relativo a este método, la Corte Constitucional ha señalado, en virtud del principio de conservación del derecho, que ‘no [se] puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional’.
En este mismo sentido, en otra oportunidad concluyó: ‘el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución impide a la Corte excluir del ordenamiento una norma cuando existe por lo menos una interpretación de la misma que se concilia con el texto constitucional. Este principio maximiza la eficacia de la actuación estatal y consagra una presunción a favor de la legalidad democrática.
El costo social e institucional de declarar la inexequibilidad de una norma jurídica infraconstitucional debe ser evitado en la medida en que mediante una adecuada Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 legalidad o constitucionalidad preserve al máximo el proceso democrático y de representación popular que subyace a la expedición de las normas examinadas, a fin de excluir solo aquellos preceptos e interpretaciones contrarias al ordenamiento.
Por las razones expuestas en precedencia, la Sala negará la solicitud de revisión de legalidad respecto de los cargos formulados por el Departamento del Caquetá. V. DECISIÓN Por lo expuesto el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero. Negar la solicitud de revisión de legalidad del Acuerdo 017 del 23 de diciembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Morelia «POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN ARTÍCULOS 175, 185, 186 NUMERAL PRIMERO Y 206 NUMERAL TERCERO DEL ACUERDO 019 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2019 MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE MORELIA - CAQUETÁ», por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Comunicar la presente providencia al alcalde municipal, al presidente del concejo municipal y, al personero del Municipio de Morelia, así como al gobernador del Departamento del Caquetá y al Ministerio Público.
Tercero. En firme esta providencia, hacer las anotaciones de rigor en el software de gestión – SAMAI- y, archivar el expediente. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Segunda de Decisión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada interpretación de la misma se respeten los postulados de la Constitución’.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de Morelia Expediente: 18001-23-33-000-2023-00014-00 NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx