Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, mayo diez (10) de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 Tema: Pago de prestaciones sociales y sanción moratoria por el pago tardío de las prestaciones sociales.
Argumentos del recurso de apelación. Acta número 37. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda.1 I.1.1. Pretensiones. Viviana Andrea Astudillo Cuchimba, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que: 1 Archivo 01, pág. 18.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 i. Se declare la nulidad del Oficio SG-428 del 17 de noviembre de 2016, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la prima de servicios para el año 2014 y la sanción moratoria en el pago de las prestaciones sociales. ii.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento y pago de la prima de servicios del año 2014 y la sanción por mora en el pago de las prestaciones sociales a partir de la fecha de terminación del contrato de trabajo, en la cual se causó el derecho. iii. Las sumas reconocidas sean indexadas; se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA; y se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
I.1.2. Hechos. Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. Laboró para el Municipio de Milán como comisaria de familia desde el 12 de agosto de 2013 hasta el 29 de febrero de 2016. ii. El 23 de febrero de 2016 presentó la renuncia al cargo y fue aceptada mediante el Decreto 019 del mismo día, a partir del 29 de febrero siguiente. iii.
Una vez retirada del servicio, no se le efectuó la liquidación ni se realizó el pago de sus prestaciones sociales por la terminación de la relación laboral. iv. El municipio realizó la liquidación de las prestaciones el 10 de agosto de 2016 y realizó el pago el 26 de agosto siguiente, por valor de $6.883.173 que correspondían a la prima de servicios, vacaciones y prima de vacaciones, prima de navidad y cesantías e intereses a las cesantías; sin embargo, no se realizó el pago de la prima de servicios correspondiente al periodo comprendido entre el 12 de agosto de 2013 y el 30 de junio de 2014. v. El retiro ocurrió el 29 de febrero de 2016, pero el pago se realizó el 26 de agosto de 2016, lo que quiere decir que se presentó una mora de 177 días, de conformidad con el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 29 de la Ley 789 de 2002.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 vi. El 26 de octubre de 2016 presentó la reclamación administrativa ante el Municipio de Milán, sin embargo, esta fue negada mediante el acto demandado, Oficio SG-428 del 17 de noviembre de 2016.
I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación. Citó como normas violadas los artículos 65 del Código Sustantivo del Trabajo; 1, 2, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política. En el concepto de violación, manifestó que sí tiene derecho a que se le pague la prima de servicios por el periodo comprendido entre 2013 y 2014 por haber laborado hasta el 30 de junio de ese año; «prima que debe ser cancelada por el periodo de 10 meses completos (12/08/2013 a 30/06/2014) como lo establece el acuerdo municipal, con el salario base devengado en mayo de 2014, el cual era de $1.987.000» (pág. 25)..
Sobre la indemnización por mora en el pago de las prestaciones sociales, insistió en que tiene derecho a que se le pague por los 177 días de mora para el pago de prestaciones sociales, conforme a «lo dispuesto por el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo y Seguridad Social». También citó jurisprudencia del Consejo de Estado, para señalar que «la falta de recursos presupuestales no justifica la mora en el pago de las prestaciones sociales».
I.2. Contestación de la demanda.2 El Municipio de Milán se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que i) para el año 2014 no se había incluido la prima de servicios, pues solo fue reconocida legalmente para los funcionarios del nivel territorial a partir del 1 de enero de 2015, mediante el Decreto 2352 de 2014; y ii) en virtud de la sentencia C-402 de 2013, no se pagó a los empleados la prima porque no existía fundamento legal para ello.
I.3. Sentencia de primera instancia.3 En la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021, el Juzgado Primero Administrativo de Florencia resolvió: 2 Archivo 01, pág. 53. 3 Archivo 12. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 PRIMERO. - INAPLICAR por inconstitucional el Acuerdo 024 del 2.013, expedido por el Concejo Municipal de Milán.
SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones anteriormente expuestas.
TERCERO. - CONDENAR en costas a la parte demandante. Como agencias en derecho establézcase el 4% del valor determinado en el acápite de la cuantía de la demanda. Por secretaría dese el trámite previsto en el artículo 366 del C.G.P. Citó el artículo 3, 4 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo y Seguridad Social para señalar que la indemnización por mora en el pago de las prestaciones sociales al finalizar la relación contractual no se aplica a los servidores públicos, por cuanto dicho estatuto regula únicamente las relaciones laborales individuales y que, en todo caso, no existe norma que establezca un plazo para que la administración desembolse los recursos; de ese modo, comoquiera que la demandante laboró como comisaria de familia -empleada pública-, «no es posible acceder a la pretensión encaminada al reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de su liquidación».
Respecto de la prima de servicios, arguyó que i) inicialmente, la prima de servicios se reguló únicamente para los servidores públicos del orden nacional en virtud del Decreto 1042 de 1978, sin que se incluyera a los del orden territorial; ii) posteriormente, con el Decreto 1919 de 2002, el Gobierno Nacional extendió el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos de la rama ejecutiva a aquellos vinculados a las entidades del nivel central y descentralizado de la rama ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, entre otros; iii) en el año 2013, la Corte constitucional analizó la exequibilidad de la expresión «orden nacional» del Decreto 1042 de 1978 y dijo que se ajustaba al ordenamiento jurídico, por cuando los empleados del orden nacional y territorial no comparten un mismo plano de igualdad; iv) en virtud del Decreto 2351 de 2014, la prima de servicios se empezó a reconocer a partir del año 2015.
A continuación, indicó que el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política prevé que el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos debe ser regulado por el Congreso de la República y a los concejos municipales únicamente les corresponde determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, de tal modo que el Concejo Municipal de Milán, al expedir el Acuerdo 024 de 2013, extralimitó su competencia, comoquiera que creó un factor salarial para retribuir los servicios de sus empleados sin tener la competencia para ello.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 Por lo anterior, concluyó que la pretensión encaminada al reconocimiento de la prima de servicios para el periodo comprendido entre el 12 de agosto de 2013 y el 20 de junio de 2014 debe ser negada, comoquiera que la prestación fue reconocida a nivel territorial a partir del año 2014, en virtud del Decreto 2351 de 2014.
I.4. Recurso de apelación.4 Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Manifestó que: i. Entre las prestaciones sociales canceladas extemporáneamente estaban incluidas las cesantías «y estas fueron pagadas por fuera del término legal por lo que surge la obligación para la demandada de cancelar la sanción mora en el pago, conforme lo establece la Ley 244 de 29 de diciembre de 1995 y la Ley 1071 de 2006». ii.
Se incluye en las pretensiones de la demanda el pago de la sanción por mora en el pago de las prestaciones sociales, toda vez que dentro de aquellas están incluidas las cesantías. iii. Si bien es cierto que en la demanda se citó el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo que contempla la indemnización por el no pago de prestaciones sociales que no se aplican al servidor público como lo sostuvo el a quo, también lo es que se citaron sentencias proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, las cuales indican que el pago de las prestaciones sociales tiene un límite de tiempo razonable; iv.
La sentencia del 6 de mayo de 2015 con ponencia de la consejera Olga Mélida Valle de la Hoz (expediente 29084) indicó que «ante la acusación de una mora en el pago de salarios o prestaciones, opera la indemnización de que trata el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo y que no obstante, comoquiera que en este caso se está en presencia de otra situación normativa -aplicación de la Ley 244 de 1995-, que fija términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos». v. Para la época de los hechos tenía la calidad de servidora pública y por eso no le aplican las normas del régimen laboral privado, pero sí la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 que establece la sanción por mora en el pago de las cesantías. 4 Archivo 19.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 vi. La resolución que aceptó la renuncia data del 24 de febrero de 2016 y quedó en firme el 9 de marzo siguiente, fecha en que se cumplieron los 10 días sin que se interpusiera recurso alguno, luego a partir del 10 de marzo se contarían los 45 días hábiles, cumpliéndose el plazo para el pago de las cesantías el 17 de mayo de 2016.
Como el pago se realizó el 26 de agosto de 2016, la mora comprendería del 18 de mayo hasta el 25 de agosto de 2016, para un total de 98 días de mora. vii. La prima de servicios fue reconocida a los funcionarios del Municipio de Milán mediante el Acuerdo Municipal 024 de 2013 expedido por el concejo municipal, norma que goza de presunción de legalidad; además, no existe pronunciamiento de una autoridad judicial que haya declarado su nulidad, razón por la cual mantiene su vigencia. viii.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante la Circular 100-11- 2015 del 31 de agosto de 2015, señaló que la prima de servicios prevista en el Decreto 2351 de 2014 no deroga ni revoca las primas equivalente preexistentes de igual naturaleza, pues seguían produciendo efectos mientras no fueran anuladas o suspendidas por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ix.
No reconocer la prima de servicios por el periodo entre 2013 y 2014 quebrantaría el artículo 13 de la Constitución Política, en vista de que se vería sometida a un trato desigual al que recibieron los demás funcionarios del ente municipal que accedieron a esa prestación. I.5. Trámite de segunda instancia. Mediante el auto proferido el 14 de diciembre de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, en los términos de la Ley 2080 de 2021.5 Hasta el término de ejecutoria, ningún sujeto procesal se pronunció. II.
CONSIDERACIONES II.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en 5 C2, archivo 04. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011.
II.2. Problema jurídico. Consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que el Municipio de Milán le pague la prima de servicios causada en el periodo comprendido entre 2013 y 2014 y la sanción moratoria por el pago tardío de las prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías. Para efectos de desarrollar este problema jurídico, en primer lugar, la Sala establecerá cuáles fueron los hechos probados y, después, procederá a resolver el recurso de apelación en lo que tiene que ver con el reconocimiento de la prima de servicios y el pago de la sanción moratoria; al resolver cada uno de estos cargos, se examinará el marco normativo y jurisprudencial aplicable. 2.2.
Hechos probados. En el expediente se encuentran los siguientes: i. En la Resolución 4881 del 10 de agosto de 2016 expedida por la alcaldesa del Municipio de Milán, se reconoció y ordenó el pago de prestaciones sociales a favor de la demandante, así: 6 A. Que la señora VIVIANA ANDREA ASTUDILLO CUCHIMBA ( ), fue nombrado como Comisaria de Familia Municipal mediante Decreto No 067 del 12 de agosto de 2013. [7] B. Que la señora Astudillo presentó su carta de renuncia irrevocable mediante oficio SG-CF 013 con No de radicado 394 de fecha 23 de febrero del 2016, a virtud de ello la Administración Municipal expidió el Decreto No. 019 de febrero 23 de 2016, por medio del cual se acepta una renuncia a la señora VIVIANA ANDREA ASTUDILLO CUCHIMBA. [8] C. Que para liquidar las prestaciones sociales se fundamentó en las disposiciones siguientes: ( ) Prima de servicios: Decreto 1919 de 2002, Decreto 2351 de 2014.
(Corchetes fuera del original) 6 C1, archivo 01, pág. 9. 7 C1, archivo 01, pág. 13. 8 C1, archivo 01, pág. 14. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 Por concepto de prima de servicios, se reconoció la suma de $1.480.8809 y la liquidación fue la siguiente:10 ii.
El 26 de octubre de 2016, presentó la reclamación ante el municipio demandado, bajo el argumento de que el valor de la prima de servicios correspondiente al año 2014 no había sido cancelada, a pesar de que en el Acuerdo Municipal 024 del 18 de diciembre de 2013 fue reconocida. Asimismo, citó el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo para reclamar la sanción moratoria por el pago tardío de las prestaciones.11 iii.
Mediante el Oficio SG-428 del 17 de noviembre de 2016, el Municipio de Milán dio respuesta a la reclamación, en los siguientes términos:12 Mediante el Decreto 2352 de 2014 se reguló la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial de acuerdo a este Decreto Nacional la prima de servicios en el nivel territorial se reconoció a partir de la vigencia 2015.
( ) En este sentido, la prima se reconocerá y pagará al servidor público, quien debe llevar mínimo seis meses laborando en la misma entidad y será equivalente a 15 días de salario, de la asignación básica que esté señalada por ley para el cargo que ocupe. En virtud de lo anterior y obedeciendo a lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia C-420 de 2013, este municipio no pagó a sus funcionarios esta prima en periodos anteriores porque no existía fundamento legal para ello, recordando que varias entidades del nivel territorial se amparaban en lo expresado en el Decreto 1042 de 1978 cuyo campo de aplicación consagrado en su artículo primero es del orden nacional, artículo que fue declarado exequible por la corte Constitucional por la sentencia C-402 de 2013. ( ) De acuerdo a las anteriores apreciaciones la presente petición se resolverá de manera desfavorable, teniendo en cuenta que el municipio de Milán para el año 2014 no había incluido la prima de servicios, por lo tanto se procede a no reconocer los valores por reliquidación y el reconocimiento y pago de otros valores. 9 C1, archivo 01, pág. 10. 10 C1, archivo 01, pág. 12. 11 C1, archivo 01, pág. 3. 12 C1, archivo 01, pág. 7.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 De igual forma, para dar respuesta de fondo a su solicitud, respecto a la mora presentada en el pago de su liquidación, debemos manifestar lo siguiente: La administración municipal “el cambio es ahora” recibió, entre otras deudas, liquidación definitiva de prestaciones sociales por pagar de la vigencia anterior sin respaldo presupuestal, valores que tuvieron que cubrirse con presupuesto de la presente vigencia cuyos pagos fueron condicionados a nuestro flujo de caja, situación que nos impidió pagar su liquidación dentro de los términos legales. Por lo anterior, pedimos disculpas por las incomodidades presentadas y le informamos que hemos trabajado arduamente, para cumplir no solo con su petición de liquidación, sino con muchas otras solicitudes. 2.3.
Análisis de la Sala. Caso concreto. 2.3.1. Sobre la prima de servicios. El Decreto Ley 1042 de 1978 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones» estableció en el artículo 58 que los funcionarios a quienes se aplica esta norma, tendrían derecho a una prima de servicios anual equivalente a 15 días de remuneración que se pagaría los primeros 15 días del mes julio de cada año. Igualmente, en el artículo 42 fue catalogada como factor salarial.
Esta norma fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en la sentencia C-402 de 2013, en la cual sostuvo que no existe una discriminación entre los empleados públicos del orden nacional frente a los del nivel territorial, pues «exigir que el Decreto acusado tenga alcance no solo para los servidores públicos del orden nacional, sino también para aquellos adscritos al nivel territorial, configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias para la expedición de la norma acusada».
En consecuencia, sin mayor esfuerzo se colige que la prima de servicios era de aplicación exclusiva a los empleados del orden nacional. Por su parte, el Decreto 1919 de 2002 hizo extensivo el régimen de prestaciones sociales, así: Artículo 1º. - A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. Posteriormente, a través del Decreto 2135 de 201413 se estableció el derecho a la prima de servicios consagrada en el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados para todos los «empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, y a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación», sin embargo, el derecho fue consagrado a partir del año 2015.
Hasta aquí, no queda duda de que la prima de servicios, antes del año 2015, no debía pagarse a los empleados territoriales, toda vez que no existía norma que así lo autorizara. Ahora, en el recurso de apelación, la parte actora arguyó que la prima de servicios fue reconocida a los funcionarios del Municipio de Milán a través del Acuerdo Municipal 024 de 2013 expedido por el concejo municipal; sin embargo, en el expediente no reposa el contenido de este acto administrativo que permita verificar su contenido y, al consultar la página web oficial del Municipio de Milán, tampoco se encontró. Se recuerda que el artículo 177 del Código General del Proceso prevé que «[e]l texto de las normas jurídicas que no tengan alcance nacional (…), se aducirá en copia al proceso, de oficio o a solicitud de parte», presupuesto normativo que se echa de menos en el expediente.
Por otra parte, el extremo activo sostuvo que «no reconocer la prima de servicios ( ) por los periodos del 2013 y 2014, violaría el artículo 13 de la Carga Magna, en vista de que la actora se vería sometida a un trato desigual al que recibieron los demás funcionarios del ente municipal que hubieren accedido a dicha prestación». 13 Por el cual se regula la prima de servicios para los empleados del nivel territorial.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 Pues bien, en el acto administrativo acusado, el Municipio de Milán indicó que «no pagó a sus funcionarios esta prima en periodos anteriores porque no existía fundamento legal para ello».
Si esto era así, le correspondía a la parte demandante aportar todas las pruebas necesarias para desvirtuar ese aserto y probar que, efectivamente, los demás empleados del municipio sí percibieron el emolumento, pero de ello es huérfano el expediente. Recuérdese que el artículo 103 del CPACA prevé que «quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la Administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias»; a la par, el artículo 167 del Código General del Proceso consagra que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».
Ello significa que, para sacar avante las pretensiones de la demanda, era imprescindible que la parte demandante probara por cualquier medio idóneo que sí existió una violación al derecho de igualdad porque a los demás empleados públicos territoriales se les reconoció y pagó la prima de servicios. Y es que esto se conjuga con el contenido material que comporta la carga de la prueba, pues está determinado por la posibilidad que tienen las partes de obrar libremente para conseguir el resultado jurídico (constitutivo, declarativo o de condena) esperado de un proceso, aparte de indicarle al juez cómo debe fallar frente a la ausencia de pruebas que le confieran certeza respecto de los asuntos sometidos a su conocimiento.
Así entonces, si la parte actora consideraba vulnerados sus derechos, tenía la carga de allegar los elementos probatorios necesarios, sin estarse únicamente a su parecer. En definitiva, considera la Sala que el criterio vertido por el a quo es acertado, pues i) para el interregno que reclama la demandante no existía una norma expresa que reconociera la prima de servicios; y ii) no se aportó copia del acto.
Frente a este tema, la sentencia de primera instancia se mantendrá incólume. 2.3.2. Sobre la sanción moratoria por el pago tardío de las prestaciones. En la alzada, la parte demandante expuso: Es necesario tener en cuenta que entre las prestaciones sociales pagadas extemporáneamente a la actora estaban incluidas las cesantías y estas fueron pagadas por fuera del término legal por lo que surge la obligación para la Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 demandada de cancelar la sanción por mora en el pago, conforme lo establece la Ley 244 de 29 de diciembre de 1995 y la ley 1071 de 2006.
( ) Es cierto que en los fundamentos de la demanda se cita el artículo 65 del C.S.T. que contempla la indemnización por el no pago de prestaciones sociales, normas laborales que no aplican al servidor público como lo manifiesta el juez de primera instancia, pero es necesario señalar que también se citan sentencias de la corte constitucional y del consejo de estado donde se establece que el pago de las prestaciones tiene un límite de tiempo razonable.
Empero, al revisar la demanda, no observa la Sala que esto haya sido objeto de petición; si bien es cierto que en la pretensión se pidió el pago de la «sanción por mora en el pago de las prestaciones sociales a partir de la fecha de terminación del contrato de trabajo», también lo es que en las normas que la parte demandante consideró trasgredidas se citó únicamente el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo el que, tal como lo acepta la actora, no es aplicable al sub examine.
Tampoco desconoce la Sala que en el concepto de violación se citó una sentencia proferida por el Consejo de Estado que cita la Ley 244 de 1995; sin embargo, esta no fue referida por la parte demandante para sustentar la sanción moratoria en el pago de las cesantías, sino para indicar que «la falta de recursos presupuestales no justifica la mora en el pago de las prestaciones sociales».
Y aún más, en la reclamación presentada ante el Municipio de Milán, ni por asomo se hizo alusión a la aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 sino que allí también se citó el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, obsérvese: Nótese que la parte demandante tampoco agotó la actuación administrativa frente al pago tardío de las cesantías definitivas y, aunque lo pidió de forma general como «prestaciones sociales», lo cierto es que la entidad no ha ejercido su derecho de defensa frente a la aplicación de esas normas (Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 Súmese a lo anterior que en sede de apelación no podía variar el petitum porque las normas que ahora invoca nunca fueron objeto de análisis en el escrito introductorio y, por consiguiente, la entidad ni el a quo se detuvieron en su aplicación. A más de lo dicho, en el recurso de apelación se incluyeron citas de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 para señalar que «la resolución que acepta la renuncia tiene fecha 24 de febrero de 2016 quedando en firme el 09 de marzo del 2016 fecha en que se cumplen los 10 días sin que se interpusiera recurso alguno, luego a partir del día 10 de marzo se contarían los 45 días hábiles, cumpliéndose el plazo para el pago de las cesantías el 17 de mayo de 2016.
Como el pago se realizó el 26 de agosto del 2016 la mora comprendería del 18 de mayo hasta el 25 de agosto del 2016, para un total de 98 días de mora», asertos que tampoco fueron planteados en la demanda. De ese modo, atender en este estadio procesal una argumentación que no fue expuesta en la demanda violaría el derecho al debido proceso, la contradicción, así como a la igualdad del demandado, a quien se sorprendería con una sentencia que en modo alguno atendió los parámetros del debate de la primera instancia. Y es que en virtud del artículo 281 del Código General del Proceso, no es posible condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
En horizonte de comprensión, es imprescindible destacar que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, con unidad temática y consecuente entre las pretensiones de la demanda, los fundamentos de hechos, las razones de derecho, la contestación y la sentencia;14 «así, queda proscrita cualquier posibilidad de que la apelación plantee aspectos ajenos o carentes de identidad con el grupo de razones y fundamentos ( ).
El recurso que desconozca esta restricción, viola el deber de lealtad entre las partes, irrespeta el debido proceso y quebranta el derecho de defensa de aquellas, bajo el marco trazado por quien en cada caso asuma la condición de opositora 15».16 Sobre el particular, el órgano vértice de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha señalado: 14 Artículo 320 del CGP 15 Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Exp. 14403 16 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 14 de agosto de 2013. Radicación número: 73001-23-31-000-2006-01785-01(18580) Actor: CEMEX COLOMBIA S.A. Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 (…) la Sala recuerda que, en torno al principio de congruencia de la sentencia, instituido como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes, esta Sección ha sostenido que las normas invocadas como violadas en el concepto de violación, entre otros aspectos, delimitan la acción del fallador, habida cuenta del carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa.
Así lo ha expresado la Sección: […] El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso”11. […] (Resaltado fuera del texto).
Más recientemente, en la sentencia proferida el 12 de mayo de 2022 con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez (radicación 08001-23-31-007-2008-00635-01), se expuso: 88. Esta Sección se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre los límites del recurso de apelación en los procesos ordinarios, en cuanto debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que motivan la decisión del a quo en su sentencia, respetando los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia, así como el principio de congruencia; y en caso contrario, es decir, que se presenten en dicho recurso nuevos hechos, cargos y pretensiones que no se adujeron en la demanda ni en la contestación y no fueron valorados en la sentencia de primera instancia, el fallador de segunda instancia no puede adelantar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber proteger los derechos, garantías y principios anotados. 89.
En sentencia de 7 de diciembre de 201733, precisó: “[ ] Esta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. [ ] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[ ] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” [ ] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso [ ]”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto). 90. En providencia de 25 de julio de 201935, expuso lo siguiente: “[ ] Al respecto, la Sala advierte que este argumento no hace parte de los que se plantearon con el escrito de la demanda y específicamente en el concepto de violación y, por ende, resulta ajeno a las consideraciones plasmadas por el Tribunal a quo, para lo cual se considera necesario señalar que, de conformidad con la normativa procesal, el recurso de apelación tiene como objeto la revisión de la sentencia de primera instancia, empero el recurso de alzada no es la oportunidad para invocar aspectos ajenos al debate planteado con la demanda y analizado en la sentencia, pues la incorporación de elementos fácticos y/o jurídicos diferentes a los de la demanda, viola el deber de lealtad entre las partes, el principio de congruencia, quebranta el derecho de defensa de la demandada y desnaturaliza el objeto de la impugnación. [ ]”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto). No desconoce la Sala que la Sección Segunda de la Alta Corporación ha admitido casos en los cuales se sobrepone la condición de la persona a los requisitos de apelación. A guisa de ejemplo, en la sentencia proferida el 19 de octubre de 201717 se resolvió estudiar los nuevos argumentos expuestos en la alzada porque se trataba de una persona de la tercera edad; sin embargo, en el sub lite, comoquiera que la demandante no demostró ser un sujeto de especial protección constitucional, no puede dejar de aplicarse el deber que le asistía de sustentar en debida forma la apelación sin complementar o adicionar el concepto de violación. Sea dicho además que, en respeto al derecho al debido proceso de las partes, los argumentos a desatar por la autoridad judicial deben ser congruentes a los propuestos desde el escrito inicial, pues frente a estos se garantizó a la contraparte el derecho de defensa y contradicción; ello, «como una verdadera materialización del principio de congruencia como deber de todo operador judicial, que exige, tajantemente, que la sentencia deba estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda.»18 Como esto es así, la Sala no puede variar el concepto de violación que fue el marco de la demanda, pues de aceptarse, se vulneraría el derecho de defensa de la parte demandada porque esta no es la etapa procesal para sanear omisiones o deficiencias del escrito inicial. 17 CP.
César Palomino Cortés, expediente 0798-15. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de agosto de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-04971-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 Ahora, si en gracia de discusión se admitiera que en las «prestaciones sociales» se incluyeron las cesantías, las resultas del proceso serían las mismas, comoquiera que el artículo 4º de la Ley 1071 de 2006 consagra que «[d]entro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley»19 y en el plenario no reposa copia de la solicitud presentada por la actora que permita contabilizar el término para determinar si se causó o no la mora. 2.4.
Conclusión. Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, toda vez que i) la prima de servicios no estaba reconocida para los empleados territoriales antes del año 2015; y ii) no es procedente incluir nuevos cargos en el recurso de apelación, estos son, los relacionados con la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías en virtud de las Leyes 244 de 1995 y 1075 de 2006.
III. COSTAS De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA según el cual para la fijación de las costas se aplica un criterio objetivo valorativo y no es necesario analizar la conducta de las partes y, de conformidad con lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,20 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, en razón a que, aunque el recurso le fue desfavorable, el apoderado de la entidad demandada no actuó en esta instancia. 19 Esto se acompasa con el artículo 1º de la Ley 244 referida, el cual prevé que «dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley», es por esto que la norma previó que el plazo de 45 días hábiles para pagar la prestación se contará desde la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación. Además, en la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 6 de febrero de 2020 con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter (expediente 3390-15), en la cual, al estudiar un caso de reconocimiento de cesantías definitivas de un afiliado al Fondo Nacional del Ahorro, se explicó que el artículo 1º de la Ley 244 de 1995 «estableció el término de 15 días para que la Administración expida el correspondiente acto de reconocimiento, que han de contarse desde la fecha de radicación de la solicitud que se haga en tal sentido; en todo caso, determinó que en el evento de que esté incompleta, el empleador debe manifestarlo así al peticionario, dentro de los 10 días siguientes a su recibo, y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen, pueda proferir el acto que reconozca la prestación, en el término inicialmente indicado.» 20 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Viviana Andrea Astudillo Cuchimba contra el Municipio de Milán, por las razones vertidas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas por esta instancia.
TERCERO. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en Software Siglo XXI. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada (Salvamento parcial de voto) NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Viviana Andrea Astudillo Cuchimba Demandado: Municipio de Milán Radicación: 18001-33-33-001-2017-00328-01 autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx