REPETICIÓN/ CONDUCTA DOLOSA O GRAVEMENTE CULPOSA DE EX SERVIDOR PÚBLICO / Estima esta sala de decisión, que resulta contradictoria la posición adoptada por el Municipio en lo que respecta a la responsabilidad del agente, en tanto al momento de analizar su culpabilidad estimó que la misma se tornaba inexcusable al no liquidar pagar el contrato, y ahora pretende disfrazar esa falencia administrativa que le es imputable a la administración por la falta de cancelación del contrato, trasladando la consecuencia de tal omisión a un sólo individuo que por obvias razones limitó su actuar a ejercer funciones de ordenador del gasto que tenían la apropiación presupuestal, el objeto del gasto estaba en concordancia con las necesidades de la corporación, y además se expidió el certificado de disponibilidad presupuestal, con el cual se garantizaba la existencia de la apropiación disponible y libre de afectación para atender la obligación contraída con cargo a la presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, empero, la administración municipal no procedió en igual forma, ya que hizo caso omiso de sus obligaciones correlativas como lo era, el pago del valor total del mismo, sin justificación alguna, pues la apropiación de los recursos para pago el pago, había quedado zanjado en el negocio jurídico suscrito con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 20.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que la repetición sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial haya sido condenada pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa del agente y si bien, el fallo de segunda instancia proferido por esta Corporación tuvo como sustento para la declaratoria de incumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios celebrado por el Ex presidente del Concejo Municipal y la condena al Municipio de Belén de Umbría, la ausencia de pago, no se observan normas que para la fecha hayan prohibido al presidente del Concejo municipal suscribir este tipo de contratos, o que con su celebración se haya trasgredido las normas legales vigentes aplicables a la modalidad de contratación, a saber las contenidas en la Ley 1474 de 2011, la cual es reglamentada por el Decreto 2516 de 2011.
Lo expuesto desemboca en un simple pero contundente conclusión, en el presente caso no se demostró que la actuación desplegada por el señor XXXXXXX en calidad de Presidente del Concejo Municipal de Belén de Umbría, se haya realizado con culpa grave, ya que no es posible encasillarla en las presupuestos establecidos en la Ley 678 de 2001, máxime si se tiene en cuenta que la parte accionante, si bien indica como fundamento de la demanda el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, según el cual, los servidores públicos son responsables por infringir las leyes, de las pruebas aportadas no se evidencia que la conducta del accionado pueda ser enmarcada en esa causal, en atención a que fue la misma administración municipal que hizo caso omiso de sus obligaciones correlativas como lo era, el pago del valor total del mismo, sin justificación alguna, pues la apropiación de los recursos para pago el pago, había quedado zanjado en el negocio jurídico suscrito con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 20, quedando claro que quien omitió negligentemente sus obligaciones fue el pagador y con este proceder incumplió lo previamente pactado, siendo procedente declarar la resolución del contrato y los efectos retroactivos que se derivan de la declaratoria de esa decisión judicial.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRES MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 2 de febrero de 2023 Repetición Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) Asunto: Sentencia de Segunda instancia Radicación para Consulta en Samai: N° 66001-33-33-002-2019-00234-01 (A-0096-2022) El Juez Cuarto Administrativo de Pereira acepto una remisión por competencia del Juez Segundo Administrativo de Pereira, y por ello la sentencia que se desata en segunda instancia es la que corresponde al radicado: 66001-33-33-004-2019-00234-01 Demandante: Municipio de Belén de Umbría Demandado: XXXXXX Procedencia: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira Tema: Medio de control de repetición / Responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas / conducta dolosa o gravemente culposa de ex servidor público / Pruebas / Niega / Confirma OBJETO A DECIDIR Corresponde al Tribunal, resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la Sentencia del 28 de enero de 2022, proferida por Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La persona Jurídica de la referencia, a través de apoderado judicial instauró demanda en ejercicio del medio de control de Repetición consagrado en el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el señor XXXXXXX, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES De la demanda1 se desprenden las siguientes: 1.
Declarar la responsabilidad patrimonial del señor XXXXXXX, quien para el año 2011, fungía como presidente del concejo municipal de Belén de Umbría, para la fecha de ocurrencia de los hechos enmarcados en las sentencias del proceso bajo radicado 66001333300420120025900 que cursó en el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, dicha declaratoria deberá hacerse en los términos de la Ley 678 de 2001 por culpa grave del funcionario al violar de forma inexcusable las normas del derecho colombiano en materia contractual, omitiendo las formas sustanciales para la validez de los contratos celebrados por una entidad estatal. 1 Pág. 8 AE.001.
Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se condene al señor XXXXXXX a pagar la suma de CATORCE MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS M/CTE ($14.400.000.oo) en razón de daño emergente causado por el Concejo Municipal de Belén de Umbría. Daño que fue resarcido por el municipio de Belén de Umbría. 3.
Se condene al señor XXXXXXX a cancelar la suma de CINCO MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL CIENTO CUARENTA Y DOS PESOS M/CTE ($5.843.142.oo), por concepto de las costas procesales e intereses causados sobre la liquidación presentada por el Juzgado Cuarto Administrativo dentro del proceso con radicado 66001333300420120025900.
II.
HECHOS Se resumen de la siguiente manera2: 1. El señor XXXXXXX, fue nombrado presidente del concejo municipal de Belén de Umbría, mediante acta número 0171 del 30 de noviembre de 2010, correspondiente a sesión ordinaria de la corporación celebrada en esa fecha. 2. El señor Luis Alfonso Sánchez González y el concejo municipal de Belén de Umbría, representado legalmente por el señor XXXXXXX, como presidente del concejo municipal, celebraron contrato de prestación de servicios el 16 de diciembre de 2011, convención no elevada a escrito.
Cuyo objeto era la capacitación de los concejales de ese ente territorial en temas relacionados con sus funciones en distintas áreas del derecho. 3. El señor Sánchez González, cumplió con el objeto contractual para el 23 de diciembre de 2011; sin embargo, el concejo municipal de Belén de Umbría no cancela el valor adeudado que asciende a la suma de CATORCE MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($14.000.000). 4.
El señor Luis Alfonso Sánchez González, adelantó procesos contenciosos administrativo a través del medio de control de controversias contractuales, en sentencia de primera instancia las pretensiones fueron desfavorables, declarándose la inexistencia del contrato de prestación de servicios 005 del 16 de diciembre de 2011. 6. Decisión que fue revocada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda en sentencia de segunda instancia del 28 de febrero de 2018, a través de la cual se declaró la existencia del contrato de prestación de servicios 005 del 16 de diciembre de 2011, y en consecuencia, se condenó al municipio de Belén de Umbría a cancelar la suma de CATORCE MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS M/CTE ($14.400.000.oo), por concepto de daño emergente causado por el concejo municipal de Belén de Umbría. 2 Pág. 2 AE.001.
Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) 7. Mediante Resolución núm. 044 de 1° de febrero de 2019, el municipio de Belén de Umbría dio cumplimiento a la sentencia judicial, y autorizó el pago de la condena impuesta. Igualmente, se expidió el comprobante de egreso 00122 del día 8 de febrero de 2019 en favor del señor LUIS ALFONSO SÁNCHEZ GONZÁLEZ, por la suma de CATORCE MILLONES DE PESOS M/CTE ($14.000.000.oo), realizando el pago a través de transferencia interbancaria cuya cuenta de origen corresponde a la cuenta corriente 0560127969999755 del Banco Davivienda, con destino a la cuenta de ahorros número. 70615358040 de BANCOLOMBIA.
III.
FUNDAMENTOS DE DERECHO En el libelo introductorio la parte actora invocó el artículo 90 constitucional y el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, en aras de apuntalar que en el caso en concreto se reúnen todos los presupuestos exigidos para la procedencia de la repetición para que se reembolse la suma pagada de conformidad con la sentencia a la que se ha hecho referencia, por haber desplegado una conducta gravemente culposa ante la violación manifiesta e inexcusable de las normas del derecho colombiano, por no elevar por escrito el contrato, sino también por omitir la regulación establecida para la contratación directa.
En relación con la conducta desarrollada por el funcionario que generó la condena a la entidad demandante, aduce que al no suscribir la convención cumpliendo los requisitos que la Ley prevé para el particular se generó un incumplimiento contractual declarado por esta Corporación, toda vez que con su omisión de no suscribir el contrato respectivo causó un daño a un contratista que ejecutó de manera efectiva el objeto para el que fue contratado, incurriéndose en un enriquecimiento sin causa, que debió ser asumido por el Municipio de Belén de Umbría, atendiendo la naturaleza jurídica del Concejo municipal que carece de personería para actuar.
IV. INTERVENCION DE LA PARTE DEMANDADA. De conformidad con el escrito visible a folio 202 y siguientes del expediente digital, el señor XXXXXXX, dio contestación a la demanda, pronunciándose sobre los hechos que dieron origen a la presente controversia y oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, aduciendo que la conducta desplegada como presidente del concejo municipal de Belén de Umbría se ajustó plenamente a lo dispuesto en la ley de contratación, en lo tocante con el procedimiento de selección y publicidad.
Igualmente, aduce que la cancelación del valor del contrato adeudado le corresponde Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) a la administración municipal, ya que el Concejo carece de funciones de pagaduría, atribución que está específicamente atribuida a la secretaria de Hacienda. De otro lado, considera que en el presente caso hay una inexistencia del daño, atendiendo que el municipio de Belén de Umbría fue condenado al no cancelar al contratista Luis Alfonso Sánchez González, el valor del precio pactado en el contrato 005 del 16 de diciembre de 2011, pretendiendo atribuir responsabilidad patrimonial al demandado, sin que hubiera fundamentos fácticos y jurídicos para ello, como se deprende del fallo de alzada.
V. LA SENTENCIA APELADA. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, dispuso negar las súplicas de la demanda, con fundamento en lo que a continuación se relaciona: En apoyo a la referida decisión consideró que de cara a los medios de convicción los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición; es decir, la calidad de agente, la condena impuesta al Estado y el pago de la misma en el presente asunto se encuentran presentes, no obstante, al incursionar en el elemento subjetivo de la culpabilidad consideró que la actuación del demandado no se encuentra calificada como culposa, toda vez que en la sentencia de segunda instancia quedó desvirtuado que el proceso de contratación para suscribir el contrato núm. 005 de 2011, no estaba regido por los presupuestos de la contratación directa, sino que al tratarse de un contrato que no excedía el 10% de la menor cuantía de la entidad contratante, le era aplicable el procedimiento de modalidad de selección de mínima cuantía regulado en la Ley 1474 de 2011 y el Decreto 2516 de 2011, cumpliéndose así con las etapas precontractuales y contractuales del contrato de prestación de servicios núm. 005 de 2011, estando dotado de plena validez.
En virtud de lo anterior, estimó el a quo que a diferencia de lo expresado por el municipio de Belén de Umbría relativo a que el contrato ni siquiera se elevó a escrito; en el medio de control de controversias contractuales que dio origen a la sentencia donde fue condenado el ente demandante, quedó acreditado todo lo contrario, esto es, que consta por escrito, se suscribió con el lleno de todos los requisitos legales, surgiendo obligaciones para las dos partes contratantes, básicamente para el contratista prestar los servicios que constituyen el objeto del contrato y para el municipio de Belén de Umbría el pago del precio pactado.
Asimismo, se acreditó que el contratista dio cumplimiento a las obligaciones contraídas y que en la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) se precisa que la administración municipal no procedió de igual forma, ya que hizo caso omiso de sus obligaciones correlativas como lo era, el pago del valor total del mismo, sin justificación alguna, pues la apropiación de los recursos para el pago, había quedado zanjado en el negocio jurídico suscrito con el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 20, considerando que omitió negligentemente sus obligaciones y con este proceder incumplió lo previamente pactado.
En ese orden, señala que en la sentencia condenatoria se estableció que el contrato celebrado por el señor XXXXXXX, en calidad de presidente del concejo municipal del mencionado ente territorial, ejerciendo funciones de ordenador del gasto tenía la apropiación presupuestal, el objeto del gasto estaba en concordancia con las necesidades de la corporación, y además se expidió el certificado de disponibilidad presupuestal, con el cual se garantizaba la existencia de la apropiación disponible y libre de afectación para atender la obligación contraída con cargo a la presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.
No obstante, lo anterior, el pago de la obligación contraída estaba a cargo de la tesorería del municipio de Belén de Umbría, es así como en la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se decanta que el ente territorial se sustrajo de la obligación de realizar el pago a pesar que el ordenador del gasto, había cumplido con cada uno de los requisitos para la ejecución del presupuesto, a través del contrato de prestación de servicios núm. 005 de 2011.
Finalmente, concluyó que no está acreditado en el expediente, ni en el medio de control de controversias contractuales que el concejo municipal tuviera a cargo la función de pagador o que se hubiera sustraído de esta obligación, por el contrario, cumplió con los requisitos que eran necesarios para ejecutar el presupuesto que le había sido asignado.
VI. EL RECURSO DE APELACIÓN Mediante escrito visible en el archivo digital (AE.0016), el demandante Municipio de Belén de Umbría, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida en primer grado, con fundamento en lo que a continuación se resume: En cuanto la cualificación de la conducta del agente del Estado, insiste que es evidente que esta fue culposa y en cabeza del señor expresidente del Honorable Concejo Municipal de Belén de Umbría, al no realizar de conformidad con la ley que rige la contratación en Colombia, y sin el lleno de los requisitos exigidos, un contrato de Prestación de Servicios, y solo en virtud a que el Honorable Tribunal de Risaralda revocó el fallo de primera instancia del Juzgado administrativo, al considerar que Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) habían elementos sustanciales de un contrato, al revisar el expediente del “contrato” suscrito entre las partes de manera verbal y sin el lleno de los requisitos, el Municipio de Belén de Umbría, debió pagar en los términos del fallo de segunda instancia, por la decidía he irresponsabilidad en el actuar del servidor público.
No cabe duda para la administración Municipal que existió responsabilidad del señor XXXXXXX, toda vez que él era el Presidente y ordenador del gasto, para la fecha de los hechos, que condujeron al detrimento patrimonial del Municipio de Belén de Umbría, de conformidad con la ley 678 de 2001, al negarse a, suscribir, pagar y liquidar un servició ordenado por él conforme a las normas propias de la contratación directa, violando de forma inexcusable la legislación en materia contractual.
Manifiesta que, la conducta del señor ex Presidente del Honorable Concejo del Municipio de Belén de Umbría, es desde todo punto de vista reprochable, toda vez que con su actuar le significó al erario público el pago en los términos de la sentencia, por omisión de las normas que rigen la contratación en Colombia. VII. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
El recurso de apelación fue admitido mediante auto calendado el 21 de julio de 2022 (AE.004), dentro del término de ejecutoria el Ministerio Público allegó concepto e indicó que el hecho que no apareciere el contrato por escrito en los documentos oficiales y que a la postre impidieron el pago oportuno de las recíprocas prestaciones válidamente acordadas y cumplidas entre las partes, ciertamente puede constituir una irregularidad atendidos los rigores de las formas con los que se surte la contratación administrativa del Estado, empero, como lo razonó el A quo, tal circunstancia no se probó le fuera reprochable al demandado a título de dolo o culpa grave, presupuesto indispensable para la prosperidad de las pretensiones.
En ese orden, sostiene que la condena al Municipio impuesta en el medio de controversias contractuales no es más que el reconocimiento de la justicia al pago por un servicio efectivamente prestado, y la única lesión reconocible al patrimonio público lo sería lo relativo a las costas procesales, empero, no es menos cierto que ellas tampoco le resultan reprochables al demandado en repetición. VIII.
CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ídem.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que pueda dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto litigioso. 1.2. Cuestión Previa. Previamente, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial3, con antelación a otros procesos.
Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.4 2. PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala de Decisión analizar en esta instancia si en el presente asunto el ex servidor público XXXXXXX incurrió en una conducta gravemente culposa que lo haga responsable de la suma que el Municipio de Belén de Umbría se vio obligada a cancelar, en cumplimiento del fallo condenatorio de segunda instancia proferido por esta Corporación dentro del medio de control de Controversias Contractuales radicado bajo el Nº 66001-33-33-004-2012-00259-01 (F-0745-2014).
Para tal fin, se abordará el siguiente orden conceptual: (i) La acción de repetición y los presupuestos para su interposición y prosperidad, y (ii) el caso concreto 3. ACERVO PROBATORIO: Se encuentran en el plenario las siguientes piezas procesales que sirven para adoptar la decisión judicial de mérito que corresponde: Documentales: 3 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, con ponencia del Magistrado Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23- 31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro. 4 Ver Acuerdo No 002 de Sala Plena del Tribunal Administrativo de Risaralda, del 11 de enero de 2023 “POR EL CUAL SE ESTABLECE LOS CRITERIOS DE LA ALTERACIÓN DE ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIA”.
Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) • Formulario E-27 expedido por la Comisión Escrutadora Municipal y por medio del cual se declaró concejal electo para el periodo comprendido entre 2008 a 2011, por el partido Liberal Colombiano (pág.170 AE.001) • Acta núm. 71 del 30 de noviembre de 2010, del concejo municipal de Belén de Umbría, en la cual queda constancia de la elección de presidente de esa corporación, para el período del 1° de febrero de 2011 al 1° de enero de 2012, en la que resultó electo el señor XXXXXXX.
(pág. 17 AE.001.) • Sentencia de primera instancia proferida el 29 de agosto de 2014, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, dentro del proceso con radicado núm. 66001333300420120025900, en el medio de control: controversias contractuales, en la que se declaró de oficio la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios núm. 005, y se negaron las súplicas de la demanda.
(pág. 43 AE.001.) • Sentencia de segunda instancia proferida el 28 de febrero de 2018, por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Primera de decisión, dentro del proceso con radicado núm. 660013333004201200259-01, en el medio de control: controversias contractuales, mediante la cual se revocó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira del 29 de agosto de 2014, y en su lugar declaró la existencia del contrato de prestación de servicios núm. 005 del 16 de diciembre de 2011, suscrito entre el señor Luis Alfonso Sánchez González y el municipio de Belén de Umbría, declarando el incumplimiento del mismo, y se condenó al municipio de Belén de Umbría, a pagar al señor Luis Alfonso Sánchez González, la suma de CATORCE MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($14.400.000), por concepto de indemnización por los perjuicios causados por el incumplimiento del contrato de prestación de servicios 005 de 2011, suma que comprende el daño emergente.
(Pág.81 AE.001) • Auto de liquidación de costas, del 18 de abril de 2018, dentro del proceso con radicado núm. 660013333004201200259-01, promovido por el señor Luis Alfonso Sánchez González en contra del municipio de Belén de umbría, en el que se fijó el monto en agencias en derecho en primera y segunda instancia, expensas y gastos en primera y segunda instancia. (Pág.111 AE.001) • Resolución núm. 044 del 1° de febrero de 2019 “Por medio de la cual se reconoce el pago de la sentencia de segunda instancia, impuesta al municipio de Belén de Umbría por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda”.
(Pág.113 AE.001) • Comprobante de egreso núm. 0122 fecha de expedición: 08/02/2019, concepto de este egreso: pago de sentencia de segunda instancia impuesta al municipio de Belén de Umbría por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, y de acuerdo a la resolución núm. 044 del 1° de febrero de 2019, que autoriza el pago.
(Pág.115 AE.001) • Copia del soportes de transferencia de Davivienda, valor total del pago: $14’400.000.oo, en la cuenta de ahorros: 70615358040, al beneficiario Luis Alfonso Sánchez. (Pág.102 AE.002 • Resolución núm. 099 del 28 de febrero de 2019 “Por medio de la cual se reconoce el pago de los intereses y costas causadas en la sentencia de segunda instancia, impuesta al municipio de Belén de Umbría por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda”.
(Pág.118 AE.001) • Comprobante egreso núm. 00209 fecha de expedición: 01/03/2019, concepto de este egreso: pago de intereses y costas causadas en la sentencia de segunda instancia, impuesta al municipio de Belén de Umbría por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda mediante Resolución núm. 099 del 28 de febrero de 2019.
(Pág.121 AE.001) Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) • Transferencia de Bancolombia, valor total del pago: $5.843.142.oo, en la cuenta de ahorros: 70615358040, beneficiario Luis Alfonso Sánchez. (Pág.122 AE.001)
4. PRESUPUESTOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN. Precisa la Sala que en el asunto sub – lite, los hechos que dieron origen a la condena en contra de la entidad demandante se produjeron en el año 2011, fecha para la cual se encontraba vigente la ley 678 de 2001, razón por la cual se advierte, se gobierna el presente litigio por las disposiciones contenidas en la citada Ley.
El artículo 90 de la Constitución Política en su segundo inciso, establece la acción de repetición, en los siguientes términos: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” (Subrayado fuera del texto original) La ley 1437 de 2011 dispone que “Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” (Subrayado por este Tribunal) En este primer sentido, la acción de repetición es una acción obligatoria para el Estado, que busca el resarcimiento del detrimento patrimonial causado por agentes estatales, que con su actuación doloso o gravemente culposa generaron condena patrimonialmente al Estado debidamente pagada.
Reiteradamente, el Consejo de Estado ha explicado en abundantes providencias5 los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que 5 SOBRE EL TEMA PUEDEN CONSULTARSE LAS SIGUIENTES SENTENCIAS: CONSEJO DE ESTADO.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.SECCION TERCERA.SUBSECCION B.C.P: RUTH STELLA CORREA PALACIO 28 DE FEBRERO DE 2011.
RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-26-000-2007-00074-00(34816) ACTOR: NACION-DAS-.DEMANDADO: JORGE AURELIO NOGUERA COTES. REFERENCIA: ACCIÓN DE REPETICIÓN. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCION C. C.P: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. 26 DE FEBRERO DE 2014. RADICACIÓN NÚMERO: Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) formula el Estado contra sus agentes.
Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición. Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes: “i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena La actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.
“ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado. La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
“iii) El pago realizado por el Estado. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de prueba que, en caso de ser documental, generalmente7 suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.
“v) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa. En el presente caso la entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.” Para dar solución posteriormente, en el presente caso cabe advertir que a la conducta gravemente culposa o dolosa del servido, ex servidor público o particular con funciones públicas la ley 678 de 2001 la cual reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición, establece las siguientes presunciones legales: 25000-23-26-000-2011-00478-01(48384) ACTOR: COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISION DEMANDADO: JAIME NIÑO DIEZ Y OTRO REFERENCIA: ACCIÓN DE REPETICIÓN. CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA.SUBSECCIÓN B.CONSEJERO PONENTE: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ. BOGOTÁ, D. C., SEIS (06) DE JUNIO DE DOS MIL DIECINUEVE (2019). Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) “Artículo 5°. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. Artículo 6°. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error -inexcusable. 4.
Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.”
4.1. CASO EN CONCRETO. 4.1.1. Para la Sala es claro respecto del primer requisito, (calidad del agente) que está probado que el señor XXXXXXX para el momento de los hechos, ostentaba la condición de agente estatal como presidente del Concejo Municipal de Belén de Umbría, tal y como se desprende del Formulario E-27 expedido por la Comisión Escrutadora Municipal y por medio del cual se declaró concejal electo para el período comprendido entre 2008 a 2011, por el partido Liberal Colombiano (pág.170 AE.001): Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) Asimismo, del Acta núm. 71 del 30 de noviembre de 2010, expedida por el concejo municipal de Belén de Umbría, en la cual queda constancia de la elección de presidente de esa corporación, para el período del 1° de febrero de 2011 al 1° de enero de 2012, en la que resultó electo el señor XXXXXXX: (…) (…) Además de la acreditación de dicho carácter que da cuenta el fallo emitido en primera instancia dentro del proceso de Controversias Contractuales por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, así como la providencia de segunda instancia proferida por esta Corporación el día 28 de febrero de 2018, que revoca la decisión judicial del primer grado y accede parcialmente a las súplicas de la demanda.
Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) 4.1.2. Para acreditar el segundo de los requisitos (condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere el pago a cargo del Estado), dentro del proceso obra copia auténtica de la sentencia de segunda instancia proferida por esta Corporación el día 28 de febrero de 20186 que impuso la condena dineraria cuyo pago pretende la entidad demandante sea reembolsado por el demandado, cuyo tenor es el siguiente (Pág.81 AE.001): (…) 1.
REVÓCASE la sentencia proferida por la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Pereira el día 29 de agosto de 2014 dentro del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva. Y en su lugar: 1.1. DECLÁRASE la existencia del contrato de prestación de servicios No. 005 del 16 de diciembre de 2011 suscrito entre el señor Luis Alfonso Sánchez González y el Municipio de Belén de Umbría. 1.2.
DECLÁRASE el incumplimiento del contrato de prestación de servicios No. 005 del 16 de diciembre de 2011 por parte del Municipio de Belén de Umbría. 1.3 CONDÉNASE al Municipio de Belén de Umbría, a pagar al señor Luis Alfonso Sánchez González, la suma de catorce millones cuatrocientos mil pesos ($14'400.000), por concepto de indemnización por los perjuicios causados por el incumplimiento del contrato de prestación de servicios No. 005 de 2011, suma que comprende el daño emergente. 1.4.
NIÈGANSE las demás súplicas de la demanda. 1.5. La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos referidos en el artículo 192 del CPACA. Para lo anterior se enviará la copia respectiva del acta a la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, para los efectos del Artículo 24 numeral 15 del Decreto 262 de 2000. 1.6.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el remanente de la cuota de gastos si a ello hubiere lugar, y archívese el expediente.” 2. Se condena en costas en ambas instancias a la parte demandada vencida. Liquídense de manera concentrada por el Juzgado de primera instancia, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 366 del Código General del Proceso. 3.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. (…)” De igual manera, obra Auto de liquidación de costas, del 18 de abril de 2018, dentro del proceso con radicado núm. 660013333004201200259-01, promovido por el señor Luis Alfonso Sánchez González en contra del municipio de Belén de umbría, 6 Fl. 16 y ss.
Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) en el que se fijó el monto en agencias en derecho en primera y segunda instancia, expensas y gastos en primera y segunda instancia. (Pág.111 AE.001) 4.1.3. Respecto de la tercera exigencia, la entidad demandante allegó al proceso los siguientes documentos: Obra Resolución núm. 044 del 1° de febrero de 2019 “Por medio de la cual se reconoce el pago de la sentencia de segunda instancia, impuesta al municipio de Belén de Umbría por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda”.
(Pág.113 AE.001): “(…) (…)” Igualmente y, en respaldo de la satisfacción de la obligación impuesta al Municipio de Belén de Umbría referida en párrafos anteriores, obra Comprobante de egreso núm. 0122 fecha de expedición: 08/02/2019, concepto de este egreso: pago de sentencia de segunda instancia impuesta al municipio de Belén de Umbría por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, y de acuerdo a la resolución núm. 044 del 1° de febrero de 2019, que autoriza el pago.
(Pág.115 AE.001: Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) Obra copia del soportes de transferencia de Davivienda, valor total del pago: $14’400.000.oo, en la cuenta de ahorros: 70615358040, al beneficiario Luis Alfonso Sánchez. (Pág.102 AE.002): Asimismo, obra la Resolución núm. 099 del 28 de febrero de 2019 “Por medio de la cual se reconoce el pago de los intereses y costas causadas en la sentencia de segunda instancia, impuesta al municipio de Belén de Umbría por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda”.
(Pág.118 AE.001): “(…) Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) (…)” También, allegó Comprobante egreso núm. 00209 fecha de expedición: 01/03/2019, concepto de pago de intereses y costas causadas en la sentencia de segunda instancia, impuesta al municipio de Belén de Umbría por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda mediante Resolución núm. 099 del 28 de febrero de 2019(Pág.121 AE.001): Obra copia del soportes de transferencia de Bancolombia, valor total del pago: $5.843.142.oo, en la cuenta de ahorros: 70615358040, al beneficiario Luis Alfonso Sánchez.
(Pág.122 AE.001): Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) En consecuencia de lo anterior, para esta Magistratura es dado afirmar que la entidad demandante aportó en el sub lite las pruebas idóneas que acreditan la realización efectiva del pago, quedando demostrado que la entidad demandante cumplió con la obligación a su cargo, consistente en el pago de la condena impuesta por este Tribunal en segunda instancia, es decir, se tiene por cumplido el tercero de los requisitos.
Luego entonces, los tres elementos objetivos se encuentran acreditados; esto es, (i) una sentencia judicial en firme que ordena un pago, (ii) el pago efectivo por parte de la entidad pública y (iii) que el demandado en el momento de ocurrencia de los hechos era un agente del Estado y por último; resta un elemento; el subjetivo, (iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado y que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico. 4.1.4.
Respecto del último requisito, esto es, la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, cabe precisar que bajo los postulados de la ley 678 de 2001, se establecen los aspectos de la conducta a manera de Dolo en el artículo 5° y de Culpa Grave en el artículo 6° de la ley antes referida, siendo del caso adentrarse en el estudio de la conducta del aquí demandado en la realización de los hechos determinantes de la condena impuesta por esta jurisdicción, ya que en este punto particular consideró el a quo que la actuación del demandado no se encuentra calificada como culposa, y no se puede endilgar negligencia en el actuar desplegado como presidente del Concejo Municipal, toda vez que como ordenador del gasto cumplió con los requisitos para la ejecución del presupuesto, y además no le era oponible efectuar el pago del contrato de prestación de servicios núm. 005 de 2011, el cual consta por escrito, y se suscribió con el lleno de todos los requisitos legales.
Ahora, en el asunto de la referencia se señala como causal específica la contenida en el numeral 1° del artículo 6 de la ley 678 de 2001 que enmarca su conducta como gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Igualmente, presume la conducta gravemente culposa en los siguientes eventos: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. (…)” Al respecto, la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de los artículos 5o. y 6o. de la ley 678, por los cargos analizados en la sentencia, -violación del principio Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) de igualdad, presunción de inocencia y principio de la buena fe-, procedió al estudio de la causal en la sentencia C-778/037, consideró: “En efecto, con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso.
“Estos propósitos quedaron consignados en la exposición de motivos al proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 678 de 2001, donde se justificó el régimen de presunciones contemplado en las normas impugnadas al reconocer que “el legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible.
Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz. En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró”.
(Subraya fuera del texto) Por su parte, el Máximo Órgano de lo Contencioso8, ha sostenido: “(…) Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.
Conforme con lo anterior, la presunción reviste un carácter probatorio, invirtiéndose la carga de la prueba al demandado, el cual deberá probar la inexistencia del hecho o de las circunstancias de las cuales se infiere la presunción para liberar su responsabilidad patrimonial. Como lo ha dicho la Corte, la presunciones persiguen finalidades constitucionalmente valiosas, al facilitar el ejercicio del medio de control de repetición que es de naturaleza civil, en los casos en que el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en las conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes, lo que lleva a 7 Referencia: expediente D-4477.Demanda de inconstitucionalidad contra los Arts. 1º (parcial), 4º, 5º (parcial), 6º (parcial), 7º y 17 de la Ley 678 de 2001.Demandante: William Fernando León Moncaleano.Magistrado Ponente:Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA.Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil tres (2003). 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Bogotá D.C. veinticuatro (24) de Marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación: 110010326000201400026 00 (50.032) Actor: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Demandado: MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Y OTROS Asunto: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN (sentencia).
Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) garantizar la integridad del patrimonio público, la moralidad y eficacia de la función pública (arts. 123 y 209 de la C.P.)” (Subraya fuera del texto) De conformidad con lo citado, la conducta es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, y bajo esta égida procederá este Tribunal a analizar el asunto puesto a consideración en esta alzada.
Ahora bien, de cara a la determinación de la responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente- dolo o culpa-, respecto al comportamiento reprochado como grave a la entidad le corresponde vía repetición probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, para así luego, invertir la carga de la prueba al demandado, el cual deberá probar la inexistencia del hecho o de las circunstancias de las cuales se infiere la presunción para liberar su responsabilidad patrimonial.
En el sub lite, conforme a las voces de la parte recurrente, es menester acreditar prima facie que en efecto la actuación del agente fue la que originó la condena contra el Estado; para dicho efecto, se pone a consideración la sentencia de segunda instancia proferida por esta Corporación dentro del proceso de Controversias Contractuales radicado bajo el número 66001-33-33-004-2012-00259-01 (F-0745- 2014) que terminó con la condena impuesta al ente estatal, y lo razonado respecto de la existencia, validez así como el incumplimiento del mismo del contrato de prestación de servicios N° 005 del 16 de diciembre de 2011 suscrito entre el señor Luis Alfonso Sánchez González y el Municipio de Belén de Umbría. Se extracta de dicha providencia lo siguiente: “(…) 4.1.
De la existencia del Contrato de Prestación de Servicios N° 005. (…) En el sub lite, se allega copia simple del contrato de prestación de servicios Nº 005 cuyo objeto es “Capacitar a los honorables concejales del Municipio de Belén de Umbría en temas relacionados con sus funciones, al igual que integrarlos cultural y recreativamente en sitio cómodo que garantice su seguridad y comodidad dentro del Departamento”, suscrito por el Presidente del Concejo Municipal y el contratista (fl.3), con la correspondiente acta de iniciación (fl.6).
De igual forma, obra a folio 5, la póliza de seguro Nº 580-47-994000009234, constituida con el fin de garantizar el pago de los perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones contraídas mediante la ejecución del contrato de prestación de servicios aludido. De las declaraciones rendidas en audiencia de pruebas llevada a cabo el 8 de octubre de 2013, concretamente los testimonios de los señores XXXXXXX y Héctor Fabio Narváez Hincapié, quienes para la época de la suscripción del negocio jurídico fungían como presidente y secretario del Concejo Municipal de esa Municipalidad, manifestaron al unísono que en efecto suscribieron el contrato ut supra y su respectiva acta de iniciación. Por lo que, queda claro que existen elementos de juicio que permita deducir que las partes recorrieron un camino tendiente a definir el negocio jurídico Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) y, en ese sentido, para la Sala resulta claro que surgió el contrato, respecto del cual pretende se declare el incumplimiento, presupuestos que hacen procedente la declaración de existencia del contrato estatal, tal y como lo consideró la a quo.
(…) 4.2. De la validez del Contrato de Prestación de Servicios N° 005 celebrado. (…) De las pruebas que obran en el proceso son suficientes para concluir que entre las partes existió una manifestación de voluntades bilateral que fijó el contenido y alcance del negocio jurídico, con miras a producir efectos, que se surtieron todas las legalmente establecidas para el procedimiento de la modalidad de selección de mínima cuantía - Ley 1474 de 2011, Dto 2516 de 2011-, dado que el contrato no excede del diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la entidad contratante, independientemente de su objeto, donde una vez superadas se convalidó la oferta elaborada por el señor Luis Alfonso Sánchez González, a través de la suscripción del contrato de prestación de servicios N° 005.
(…) En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que las etapas a las que debía ser sometido el multicitado contrato fueron llevadas a cabo de conformidad con las disposiciones normativas que regulan la modalidad de selección de mínima cuantía, se entiende que el contrato de prestación de servicios N° 005 de 2011 suscrito entre el Concejo Municipal de Belén de Umbría y el señor Luis Alfonso Sánchez González, es válido al reunir los requisitos mínimos para su celebración, y por modo alguno inobservó normas reguladoras de materias que conciernen al interés público, colectivo o social respecto del cual se pueda pregonar la trasgresión al derecho público de la Nación, ni tampoco su celebración se encuentra prohibida por la Ley, pues tal y como se dejó anotado, la modalidad de selección de mínima cuantía, para la época en que se celebró el referido negocio jurídico, se rige por las disposiciones contenidas en la Ley 1474 de 2011, la cual es reglamentada por el Decreto 2516 de 2011, debiéndose indicar que la nueva implementación para la publicidad y transparencia en los procesos contractuales, es la que se efectúa a través del Sistema Electrónico para la Contracción Pública-SECOP-, como en efecto se surtió en el sub lite (…) 4.3 Del incumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios N°005.
Así las cosas, y toda vez que se encuentra probado que la parte actora dio cumplimiento inmediato a sus obligaciones iniciales para que el contrato pudiera ejecutarse, ya que el mismo día de la suscripción había satisfecho el requisito de ejecución a su cargo- constitución de la póliza de garantía, y posteriormente, el 23 de diciembre de 2011, desarrolló las actividades que le correspondían para ejecutar el objeto del contrato, conforme se avizora en el informe final de la capacitación de los concejales en ejercicio y electos del municipio de Belén de Umbría (fl.10).
De otra parte, se encuentra probado que la administración municipal no procedió en igual forma, ya que hizo caso omiso de sus obligaciones correlativas como lo era, el pago del valor total del mismo, sin justificación alguna, pues la apropiación de los recursos para pago el pago, había quedado zanjado en el negocio jurídico suscrito con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 20, quedando claro que omitió negligentemente sus obligaciones y con este proceder incumplió lo previamente pactado.
En este contexto, resulta claro que al reunirse los presupuestos los presupuestos exigidos por la Ley es procedente declarar la resolución del contrato por incumplimiento, por lo que, teniendo en cuenta los efectos retroactivos que se derivan de la declaratoria de esta decisión judicial, se examinará si hay lugar a la restitución de la prestación ejecutada.
(…)” Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) De las consideraciones vertidas en el fallo proferido por parte de esta jurisdicción, quedó establecida sin hesitación alguna la existencia del contrato Nº 005 de 2011, así como su incumplimiento por el no pago del negocio jurídico celebrado y ejecutado. Luego entonces, conforme a lo razonado en la referida providencia, esta Colegiatura no comparte la afirmación sostenida por la parte recurrente en su recurso de alzada alusiva a que la conducta desplegada por el señor XXXXXXX fue la que dio origen a la condena contra el Ente Territorial, en virtud a que la omisión de elevar por escrito el negocio jurídico no es concordante con lo expresamente establecido en el fallo del expediente 66001-33-33-004-2012-00259-01 (F-0745-2014), ni guarda una relación directa con el incumplimiento establecido en el proceso de Controversias Contractuales que originó la condena por la cual se pretende repetir, toda vez que pese a la inexistencia de vestigio alguno sobre el contrato de prestación de servicios en los archivos del Concejo Municipal, el negocio jurídico reprochado fue aportado en copia simple con la correspondiente acta de iniciación, así como la póliza de seguro Nº 580-47-994000009234, constituida con el fin de garantizar el pago de los perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones contraídas mediante la ejecución del contrato de prestación de servicios aludido.
Sobre este punto, es menester advertir que si bien la parte actora en un esfuerzo por estructurar la causalidad de la conducta del agente con el origen de la condena impuesta, alega que “existió responsabilidad del señor XXXXXXX, toda vez que él era el Presidente y ordenador del gasto, para la fecha de los hechos, que condujeron al detrimento patrimonial del Municipio de Belén de Umbría, de conformidad con la ley 678 de 2001, al negarse a, suscribir, pagar y liquidar un servició ordenado por él conforme a las normas propias de la contratación directa, violando de forma inexcusable la legislación en materia contractual,” lo cierto es que, de la prueba documental analizada en tal asunto se acreditó que en este caso específico se contrató la prestación de servicios de capacitación en asuntos relacionados con las funciones de los concejales, así como su integración cultural y recreativa en un sitio cómodo, que consta por escrito, y que se suscribió con el lleno de todos los requisitos legales según la sentencia emitida en el proceso con radicado 66001-33-33-004- 2012-00259-01 (F-0745-2014), surgiendo obligaciones para las dos partes contratantes, básicamente para el contratista prestar los servicios que constituyen el objeto del contrato y para el municipio de Belén de Umbría el pago del precio pactado.
Lo anterior, en atención a que en el precitado fallo, se indica que a la fecha de suscripción del negocio jurídico objeto de análisis, la legislación aplicable en vigencia de dicho contrato es aquella contenida en la Ley 1474 de 2011 y como lo establece el Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) parágrafo 2° del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, se rige por un proceso de selección de mínima cuantía donde una vez analizadas las etapas contractuales y precontractuales se estimó que el estudio previo elaborado cumple a cabalidad con las exigencias contenidas en el artículo 2° del mentado Decreto 2516 de 2011, al referenciar en su contendido la descripción de la necesidad, el objeto a contratar, las condiciones técnicas exigidas, el valor estimado del contrato justificado, así como el plazo de ejecución del mismo, teniéndose por demás, que se encuentra inserto el certificado de disponibilidad presupuestal que respalda la contratación-CDP N° 20.
Para esta Corporación, no basta con afirmar que el otrora agente hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a éste debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente, y en la sentencia por la que se repite, se desprende como punto de partida, que el contrato de suscribió por escrito, el estudio previo elaborado por el Concejo Municipal, cumplió a cabalidad con las exigencias contenidas en el artículo 2° del mentado Decreto 2516 de 2011, al referenciar en su contendido la descripción de la necesidad, el objeto a contratar, las condiciones técnicas exigidas, el valor estimado del contrato justificado, así como el plazo de ejecución del mismo, teniéndose por demás, que se expidió el certificado de disponibilidad presupuestal que respalda la contratación-CDP N° 20-.
En ese orden, a diferencia de lo estimado por el recurrente de la sentencia en comento no se desprende una violación de las normas propias de contratación directa, contrario sensu, en tanto su celebración no se encontraba prohibida en la Ley, y en lo tocante con el procedimiento de selección y publicidad estatuido en el artículo 4 ibídem, quedó acreditado que entre las partes existió una manifestación de voluntades bilateral que fijó el contenido y alcance del negocio jurídico, con miras a producir efectos, que se surtieron todas las legalmente establecidas para el procedimiento de la modalidad de selección de mínima cuantía - Ley 1474 de 2011, Dto 2516 de 2011-, dado que el contrato no excede del diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la entidad contratante, donde una vez superadas las etapas precontractuales se convalidó la oferta elaborada por el señor Luis Alfonso Sánchez González, a través de la suscripción del contrato de prestación de servicios N° 005.
Bajo esa égida, estima esta Corporación que resulta carece de fundamento fáctico y jurídico la tesis planteada por el Municipio en lo que respecta a la responsabilidad del agente, toda vez que se itera, la omisión que dio origen a la condena radica en la ausencia de pago del negocio jurídico válidamente ejecutado y no por violación a las normas que rigen la contratación, en la medida en que, de la Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) providencia tantas veces citada y trascrita, se extracta que las etapas a las que debía ser sometido el multicitado contrato fueron llevadas a cabo de conformidad con las disposiciones normativas que regulan la modalidad de selección de mínima cuantía, y por ende, el contrato de prestación de servicios N° 005 de 2011 suscrito entre el Concejo Municipal de Belén de Umbría y el señor Luis Alfonso Sánchez González, se consideró válido al constar por escrito y reunir los requisitos mínimos para su celebración. En ese orden, no resulta de recibo lo argüido por el recurrente relativo a la violación de las normas en materia contractual, en tanto el negocio jurídico no estaba prohibido, sí fue elevado por escrito y además ejecutado con el lleno de requisitos que rigen su modalidad, considerándose por éste Tribunal en su condición de ad quem que “… por modo alguno inobservó normas reguladoras de materias que conciernen al interés público, colectivo o social respecto del cual se pueda pregonar la trasgresión al derecho público de la Nación, ni tampoco su celebración se encuentra prohibida por la Ley, pues tal y como se dejó anotado, la modalidad de selección de mínima cuantía, para la época en que se celebró el referido negocio jurídico, se rige por las disposiciones contenidas en la Ley 1474 de 2011, la cual es reglamentada por el Decreto 2516 de 2011, debiéndose indicar que la nueva implementación para la publicidad y transparencia en los procesos contractuales, es la que se efectúa a través del Sistema Electrónico para la Contracción Pública- SECOP-, como en efecto se surtió en el sub lite.” En igual sentido, no se vislumbra que la suscripción del contrato de prestación de servicios N° 005 con el señor Luis Alfonso Sánchez González genere una infracción directa de la Constitución o de la Ley o sea producto de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, por el contrario, se demostró que el accionado actuó en su calidad de presidente del Concejo Municipal, como representante legal de la misma, ostentaba capacidad de contratar y comprometer a nombre de esa persona jurídica de la cual hacía parte las obligaciones contractuales en comento, así como ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Al Respecto el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, dispone: (…)
ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.
En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (L. 38/89, art. 91; L. 179/94, art. 51). (…)” (NFT) De conformidad con lo anterior, el Presidente del Concejo Municipal, como jefe de la entidad, por expresa autorización legal tiene la función de contratar en nombre de la corporación y de ordenar el gasto, ya que de acuerdo con lo señalado en el Artículo 28 de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, el Presidente y los Vicepresidentes de los concejos municipales, integran la Mesa Directiva de la corporación, órgano de dirección y de gobierno del Concejo municipal que, claramente, ejerce funciones directivas, verbi gracia, nombrar las Comisiones Accidentales, expide las Resoluciones de reconocimiento de honorarios a los concejales, elabora el Proyecto de Presupuesto de la Corporación, entre otras.
Siendo así, el gasto se financia con las rentas del presupuesto que hacen parte de los recursos públicos. Así lo dispone el artículo 16 del Estatuto Orgánico del presupuesto general de la Nación: “ARTÍCULO 16. Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación.” En este punto vale la pena aclarar, que de acuerdo con la sentencia condenatoria el pago de la obligación contraída, estaba a cargo de la tesorería del municipio de Belén de Umbría, ya que a pesar que el ordenador del gasto, había cumplido con cada uno de los requisitos para la ejecución del presupuesto, a través del contrato de prestación de servicios núm. 005 de 2011, el ente territorial se sustrajo de la obligación de realizar el pago, lo que conllevó a declarase por esta Corporación la resolución del contrato por incumplimiento.
En lo pertinente, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, indicó: “(…) Así las cosas, y toda vez que se encuentra probado que la parte actora dio cumplimiento inmediato a sus obligaciones iniciales para que el contrato pudiera ejecutarse, ya que el mismo día de la suscripción había satisfecho el requisito de ejecución a su cargo- constitución de la póliza de garantía, y posteriormente, el 23 de diciembre de 2011, desarrolló las actividades que le correspondían para ejecutar el objeto del contrato, conforme se avizora en el informe final de la capacitación de los concejales en ejercicio y electos Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) del municipio de Belén de Umbría (fl.10).
De otra parte, se encuentra probado que la administración municipal no procedió en igual forma, ya que hizo caso omiso de sus obligaciones correlativas como lo era, el pago del valor total del mismo, sin justificación alguna, pues la apropiación de los recursos para pago el pago, había quedado zanjado en el negocio jurídico suscrito con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 20, quedando claro que omitió negligentemente sus obligaciones y con este proceder incumplió lo previamente pactado.
(…)” (NFT) Bajo esa égida, estima esta sala de decisión, que resulta contradictoria la posición adoptada por el Municipio en lo que respecta a la responsabilidad del agente, en tanto al momento de analizar su culpabilidad estimó que la misma se tornaba inexcusable al no liquidar pagar el contrato, y ahora pretende disfrazar esa falencia administrativa que le es imputable a la administración por la falta de cancelación del contrato, trasladando la consecuencia de tal omisión a un sólo individuo que por obvias razones limitó su actuar a ejercer funciones de ordenador del gasto que tenían la apropiación presupuestal, el objeto del gasto estaba en concordancia con las necesidades de la corporación, y además se expidió el certificado de disponibilidad presupuestal, con el cual se garantizaba la existencia de la apropiación disponible y libre de afectación para atender la obligación contraída con cargo a la presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, empero, la administración municipal no procedió en igual forma, ya que hizo caso omiso de sus obligaciones correlativas como lo era, el pago del valor total del mismo, sin justificación alguna, pues la apropiación de los recursos para pago el pago, había quedado zanjado en el negocio jurídico suscrito con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 20.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que la repetición sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial haya sido condenada pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa del agente y si bien, el fallo de segunda instancia proferido por esta Corporación tuvo como sustento para la declaratoria de incumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios celebrado por el Ex presidente del Concejo Municipal y la condena al Municipio de Belén de Umbría, la ausencia de pago, no se observan normas que para la fecha hayan prohibido al presidente del Concejo municipal suscribir este tipo de contratos, o que con su celebración se haya trasgredido las normas legales vigentes aplicables a la modalidad de contratación, a saber las contenidas en la Ley 1474 de 2011, la cual es reglamentada por el Decreto 2516 de 2011.
Lo expuesto desemboca en un simple pero contundente conclusión, en el presente caso no se demostró que la actuación desplegada por el señor XXXXXXX en calidad de Presidente del Concejo Municipal de Belén de Umbría, se haya realizado con culpa grave, ya que no es posible encasillarla en las presupuestos establecidos en la Ley 678 de 2001, máxime si se tiene en cuenta que la parte accionante, si bien indica como Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) fundamento de la demanda el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, según el cual, los servidores públicos son responsables por infringir las leyes, de las pruebas aportadas no se evidencia que la conducta del accionado pueda ser enmarcada en esa causal, en atención a que fue la misma administración municipal que hizo caso omiso de sus obligaciones correlativas como lo era, el pago del valor total del mismo, sin justificación alguna, pues la apropiación de los recursos para pago el pago, había quedado zanjado en el negocio jurídico suscrito con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 20, quedando claro que quien omitió negligentemente sus obligaciones fue el pagador y con este proceder incumplió lo previamente pactado, siendo procedente declarar la resolución del contrato y los efectos retroactivos que se derivan de la declaratoria de esa decisión judicial.
En síntesis, este Juez Colegiado considera que decisión de primera instancia debe confirmarse, pues al no establecerse ninguno de los supuestos de hecho para presumir que la conducta del ex agente estatal XXXXXXX se enmarca dentro de las contenidas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 como gravemente culposas, y en consecuencia, la parte actora no acreditó el cuarto requisito exigido para la prosperidad de la acción de repetición, por lo expuesto, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia denegatoria de las súplicas de la demanda. 5.
Costas en segunda instancia. El artículo 188 del CPACA regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Además, advierte la misma norma que la liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso.
Ahora, en el marco del CGP, la condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365, razón por la cual al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022) Bajo esa línea de análisis, para que mediante providencia se condene en costas, no basta con la simple petición y posterior vencimiento en el juicio del solicitante de las costas, sino que se exige al vencedor demostrar la causación y comprobación de los conceptos que quiere hacer valer respecto a las expensas, gastos y/o agencias en derecho en que incurrió durante el proceso.
En ese sentido, resulta pertinente acudir a los planteamientos expuestos por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; lo que descarta una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
Criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso en sentencia del 25 de junio de 2020, en el que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que haya realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones. Al evaluarse en el presente caso la causación de las costas, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que las mismas no aparecen probadas, porque no obra elemento de erogación alguno en su consecución, razón por la cual, esta Colegiatura no condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 28 de enero de 2022 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de conformidad con lo motivado.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver al juzgado de origen, para lo de su competencia. Repetición N° 66001-33-33-004-2019-00234-01 (A-0096-2022)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”