TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, treinta (30) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente No: 70-001-23-33-000-2018-00203-00 Demandante: Humberto Emilio Terán Escobar Demandado: Municipio de Corozal Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Revocatoria directa de actos administrativos en la Ley 1437 de 2011.
La Sala procede a dictar sentencia anticipada dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. El señor HUMBERTO EMILIO TERAN ESCOBAR, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del MUNICIPIO DE COROZAL, con las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad de la Resolución 247 de 16 de junio de 2015, que revocó ilegalmente la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular y del Oficio sin número fechado 23 de abril de 2018, mediante el cual el municipio de Corozal, dio respuesta a la petición radicada el 5 de abril de 2018, negando el pago de la sanción moratoria reconocida en la Resolución No. 333 de 2014.
A título de restablecimiento del derecho, solicita: a) Que se restablezcan los derechos sobre la ejecutoriedad, presunción de legalidad, firmeza, validez y carácter ejecutorio de la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, y se reconozcan a su favor los daños y perjuicios ocasionados por la entidad convocada, más los intereses moratorios hasta que se haga efectiva la condena. b) Se condene al municipio de Corozal a los daños morales a favor del señor Humberto Emilio Terán Escobar, en la suma de 100 SMLMV.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 c) Se condene al municipio de Corozal al pago de los honorarios y las costas procesales de conformidad con lo establecido en el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil. d) La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 187 del C.P.A.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.
Como supuestos fácticos relevantes de la demanda, la parte actora afirmó que: El día 28 de octubre de 2014, a través de la Resolución No. 333, el municipio de Corozal, reconoció unas acreencias laborales a varios trabajadores adscritos a la administración municipal, entre los cuales está el señor Humberto Emilio Terán Escobar. Dichas acreencias consistían en el pago de la sanción moratoria contenida en el Decreto 1582 de 1998, por la no consignación oportuna de las cesantías al respectivo fondo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
La sanción moratoria que se reconoció en la Resolución No. 333 de 2014, se fundamentó en los términos establecidos en la Ley 344 de 1996 para las entidades territoriales, aclarando que esta comenzó su vigencia desde 1998, esto fue desde la expedición del Decreto 1582 de 1998 que reglamentó la aplicación de este régimen anualizado a los trabajadores que venían vinculados a la administración con régimen retroactivo y que decidieran acogerse al nuevo régimen anualizado.
El 5 de abril de 2018, radicó en la Alcaldía Municipal, petición solicitando el pago de lo reconocido en la Resolución No. 333 de 2014. El 26 de abril de 2018, fue notificado personalmente del mediante Oficio sin número del 23 de abril de la misma anualidad, en el cual la administración municipal da respuesta negativa a la petición de pago.
El municipio de Corozal a través de la Resolución No. 247 de 2015, revocó ilegalmente la Resolución No. 333 de 2014, ya que no solicitó el consentimiento previo, expreso y escrito del titular para revocar directamente su propio acto, tal como lo señala el artículo 97 del CPACA. El municipio de Corozal vulneró el debido proceso administrativo al revocar de manera directa la mencionada resolución, ya que era un acto de carácter particular y concreto, y tampoco ha notificado de manera personal la revocatoria directa del acto administrativo.
La administración municipal de Corozal, desconoció la normatividad vigente para el caso concreto, revocando de manera arbitraria e ilegal la Resolución No. 333 de 2014, sin el consentimiento previo, expreso y Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 escrito de su titular, ocasionándole un detrimento patrimonial, susceptible de reparación a través de este medio de control.
Señaló como normas violadas los artículos 2, 6, 13, 29 y 58 de la Constitución Política. Ley 1437 de 2011, artículo 97. En el concepto de violación, se indicó que los actos demandados violaron las normas constitucionales y legales anteriormente citadas, toda vez que, fueron expedidos con infracción en las normas en que deberían fundarse, sin competencia, de forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. 1.2.
Actuación procesal. • La demanda fue admitida mediante auto del 30 de agosto de 2019, se notificó a la entidad demandada y se corrió el traslado respectivo. • El 10 de diciembre de 2019 se contestó la demanda. • El 5 de agosto de 2021, se corrió traslado de las excepciones. • Por auto del 6 de junio de 2023, se fijó el litigio, se incorporaron las pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión para dictar sentencia anticipada. 1.3.
Contestación de la demanda. El municipio de Corozal dio respuesta a la demanda, aceptando algunos hechos, niega otros y se opone a todas y cada una de las pretensiones enlistadas en el acápite de declaraciones y condenas. En su defensa propuso las excepciones de inexistencia del derecho, ilicitud en la causa y cobro de lo no debido. Agregó que, el demandante no le asiste el derecho a la indemnización por perjuicios morales, toda vez que nunca ha tenido derecho a la sanción moratoria e intereses a las cesantías.
Ello, por cuanto el reconocimiento hecho mediante la Resolución No. 333 de 2014, era contrario a mandatos legales por lo que mal podría reconocerse un derecho que viola la ley. 1.4. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público previo a dictar sentencia anticipada. En esta fase procesal, la parte demandante presentó alegatos de cierre, reiterando en su memorial de manera íntegra los hechos y pretensiones del libelo introductorio.
La parte demandada no se pronunció y el Ministerio Público no emitió concepto.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. Este Tribunal es competente para decidir de fondo, según las disposiciones del artículo 152 numeral 2º de la Ley 1437 de 2011. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 2.2. Actos administrativos demandados. Los actos administrativos cuyo control judicial se efectúa, son: La Resolución 247 del 16 de junio de 2015 que revocó la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, sin el consentimiento previo, expreso y escrito del actor.
El Oficio sin número, fechado 23 de abril de 2018, por el cual el municipio de Corozal no accedió al pago de la sanción moratoria reconocida en la Resolución No. 333 de 2014. 2.3. Problema jurídico. Para resolver la presente causa, se tendrá en cuenta lo expuesto en auto del 6 de junio de 2023, que en la fijación del litigio planteó como problema jurídico a resolver, si los actos administrativos demandados adolecen de vicios de nulidad y, en consecuencia, si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de los perjuicios reclamados. 2.4.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. La Sala en respuesta al problema jurídico sostendrá que, en el presente asunto, hay lugar a declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, no obstante, en lo que atañe al restablecimiento del derecho, para el Tribunal, no hay lugar a lo pretendido.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.5. De la revocatoria directa en la Ley 1437 de 2011. Actos de contenido particular y concreto1. En términos generales la revocatoria se ha definido como una de las formas de extinción de los actos administrativos realizada por la misma Administración que lo expide, esto es, en sede administrativa, por motivos de oportunidad-conveniencia, mérito o legalidad, haciendo desaparecer del mundo jurídico con ello los efectos del acto revocado.
Dicha figura, que en algunas latitudes es mirada como un recurso extraordinario en 1 Sobre el tema, consultar, CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda Subsección B, Radicación número: 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07). C. P. GERARDO ARENAS MONSALVE. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 sede administrativa2, procede contra actos generales3 y contra actos de naturaleza particular, encontrando una limitante claro respecto de los derechos adquiridos4, entendiendo por estos, aquellos que han ingresado al patrimonio jurídico del administrativo o que han creado una situación jurídica concreto5, pero bajo los requisitos del justo título o adquisición conforme a la Constitución y la Ley, como garantía del mandato establecido en el artículo 58 de la propia Constitución Política6.
Sobre la noción de derecho adquirido la H. Corte Constitucional en Sentencia C- 192 de 2016, señaló: “La jurisprudencia de la Corte se ha ocupado de analizar tales contenidos y, en particular dado el interés que ello representa para el asunto que debe decidir la Corte en esta oportunidad, ha caracterizado la categoría “derechos adquiridos”.
Ciertamente, desde sus primeras providencias este Tribunal indicó que ellos corresponden a “las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.” Existirá entonces un derecho adquirido cuando durante la vigencia de la ley, el individuo logra cumplir con todos y cada uno de los requisitos establecidos en ella, lo cual configura la existencia de una determinada posición o relación jurídica. 2 La Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003, al respecto expresó que: según la legislación vigente, la revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, es una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro.
En la primera hipótesis el acto de revocación lo dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o también, su inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación lo profiere el funcionario competente a instancias del interesado” agregando que: “Como modalidad de contradicción, la revocatoria directa es un recurso extraordinario administrativo, nítidamente incompatible con la vía gubernativa y con el silencio administrativo.
Recurso que puede interponerse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme, con la subsiguiente ruptura del carácter ejecutivo y ejecutorio del acto administrativo. En concordancia con esto, la decisión que se adopte en relación con la revocatoria directa no es demandable ante el Contencioso Administrativo” 3 El Consejo de Estado señala que cuando de actos generales se trata no se debe pregonar la revocatoria sino la derogatoria, que es la abolición de un acto administrativo por decisión unilateral y discrecional de la autoridad u organismo que lo expidió. Así se tiene que es la misma autoridad que expidió el acto administrativo de carácter general o particular, siempre y cuando este último no haya creado un derecho, la que lo hace desaparecer del mundo jurídico, por razones de conveniencia o de oportunidad en ejercicio de su potestad discrecional de la administración. Ver Sentencia del 31 de mayo de 2012, Radicación número: 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825- 09).
Sección Segunda, Subsección B. C. P. Gerardo Arenas M. 4 Se puede consultar. ACEVEDO, RAMOS JAIRO, Catedra de Derecho Administrativo General y Colombiano, Tomo II, Segunda Edición. Editorial Ibáñez. Páginas 141-147. 5 En Sentencia C-192 de 2016, la Corte Constitucional, manifestó que en derecho público no resulta posible hablar de derecho adquirido propiamente dicho.
Bajo la consideración que aunque existan derechos de los particulares ellos deberán ceder en caso de conflicto con dicha utilidad o interés. “Así, en la sentencia C-604 de 2000, indicó: “La institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas.
(…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia anterior, (…) que "en este campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable." 6 En sentencia C- 314 de 2014, la Corte Constitucional, sobre derechos adquiridos señaló: “Lo que como primera medida debe recordarse es que los derechos adquiridos tienen rango constitucional, razón por la cual ninguna disposición normativa de inferior jerarquía puede contener orden alguna que implique su desconocimiento.
En este sentido, el artículo 58 de la Carta es preciso al afirmar que “se garantizarán la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”; al igual que, en materia laboral, el Artículo 53 resulta expreso cuando señala que “la ley, los contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 Es decir, si las condiciones fijadas en una ley para la protección de esa posición o relación jurídica se satisfacen en su integridad, se entiende que toma forma un derecho que hace parte del patrimonio de su titular. Dicho de otra manera, “cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento” En el ordenamiento administrativo colombiano, dicha figura encuentra consagración en los artículos 93 a 97 de la Ley 1437 de 2011, determinándose en los mismos, las causales de revocatoria, la oportunidad, sus efectos, entre los cuales se tiene el hecho de no revivir términos, ni dar lugar a la interposición de recursos en vía gubernativa, hoy sede administrativa.
En lo relativo a las causales de revocatoria de actos administrativos la ley 1437 de 2011 en su artículo 93 establece: “ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona” En cuanto a la oportunidad las reglas de la 1437 de 2011, el artículo 95, establece que se puede intentar en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, con la sola limitación que si se ha acudido a sede judicial no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, caso en el cual se entiende que la Administración ha perdido competencia7.
En todo caso, deberá ser la autoridad que emitió el acto o su superior inmediato quienes decidan sobre la solicitud de revocación, dentro de los dos (2) meses siguientes mediante acto administrativo el cual no es susceptible de recursos. En torno a los efectos, reitera el artículo 96 ibídem, que ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
Ahora bien, cuando se trata de revocatoria de actos de contenido particular y concreto, entendiendo por estos, aquellos que han creado una situación jurídica en favor de un particular, asunto que centra la Litis del presente proceso, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, dispone: “ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley8, cuando un acto 7 No obstante el parágrafo del artículo 95 contempla en sede judicial la denominada oferta de revocatoria directa. 8 Dichas excepciones entre otras, se refieren a la Ley 99 de 1993, revocatoria de licencias ambientales, Ley 190 de 1995, nombramiento o posesión de un empleo sin el cumplimiento de los requisitos, Decreto 583 de 1984, inscripción en carrera administrativa, Ley 797 de 2002, reconocimientos pensionales, entre otras excepciones, no obstante ha sido reiterada la jurisprudencia que en todo caso se debe respetar el debido proceso administrativo.
Al respecto ver, Sentencia C 255 de 2012, C – 672 de 2001 de la Corte Constitucional; Sentencia del 9 de Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. (Negrillas subrayas fuera del texto). En ese orden, para proteger los derechos subjetivos creados por un acto administrativo de contenido particular, sea expreso o ficto, cuando se pretenda su revocatoria, la Administración deberá obtener de manera previa y expresa el consentimiento del particular, y en los eventos que no lo obtenga deberá proceder a demandarlo ante la justicia contenciosa administrativa, eso sí, respetando las reglas procesales de la caducidad, puesto que la acción de lesividad en la forma como fue incorporada en el anterior C.C.A., con una caducidad especial de dos (2) años, en la nueva regulación contenciosa desapareció. De otro lado, si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos9 los cuales deben estar debidamente probados, apareciendo se forma ostensiblemente, Entendida tal actuación ilícita, como se dijo en párrafos antecedentes, como un vicio en la formación de la voluntad de la administración, que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración10, caso en el cual, deberá proceder a demandar igualmente el acto administrativo, solo que en este caso, no será obligatorio el requisito de la conciliación prejudicial.
En todo caso, deberá la Administración de conformidad con el parágrafo del artículo 97 antes citado, adelantar una actuación administrativa, solicitándole el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, dándole la oportunidad de controvertir la decisión, pedir y aportar pruebas, situación que aplica aún en el caso de que resulte manifiesta la utilización de medios ilegales o fraudulentos.
Lo dicho, encuentra respaldo en el artículo 29 de la Constitución Política, que regula el debido proceso administrativo, al disponer que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas…”. Punto sobre el cual, la Corte Constitucional ha señalado en sentencia T 178 de 2010, que: julio de 2015, Expediente: 25000-23-25-000-2012-00996-01, Referencia: 2693-2013 Consejo de Estado Sección Segunda. 9 Frente a este punto vale la pena resaltar que no se trata de supuestos o circunstancias que conllevan o constituyen causas de nulidad de los actos administrativos, sino conductas que en sí mismas, se consideran hechos punibles. 10 Ver CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 16 de julio de 2002.
Radicación número: 23001-23- 31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029). Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 “Los derechos fundamentales deben analizarse e interpretarse en su conjunto, pues con un solo acto cualquier autoridad puede afectar simultáneamente varios derechos fundamentales, corriendo el derecho al debido proceso administrativo (art. 29 CN) el riesgo de ser uno de los más vulnerados.
La sentencia T-061 de 2.002, de la Corte Constitucional fija los siguientes criterios en relación con este derecho fundamental “La Constitución Política, en su artículo 29, prescribe que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En virtud de tal disposición, se reconoce el principio de legalidad como pilar fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades judiciales y administrativas, razón por la cual están obligadas a respetar las formas propias de cada juicio y a asegurar la efectividad de todas aquellas normas que permitan a los administrados presentar, solicitar y controvertir pruebas, y que en últimas, garanticen el ejercicio efectivo del derecho de defensa”.
(Negrillas fuera de texto) Por esta potísima razón, pero prevalentemente por tratarse de un derecho fundamental, el debido proceso administrativo exige a la administración pública sumisión plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen los artículos 6º, 29 y 209 de la Carta Política. De otra manera se transgredirían los principios reguladores de la actividad administrativa, como son el de la igualdad, la imparcialidad, la publicidad, la contradicción y la moralidad.
Especialmente se quebrantarían los derechos fundamentales de quienes acceden o en alguna manera quedan vinculados por las actuaciones de la Administración, y, particularmente, ven afectado su derecho a acceder a la administración de justicia. Según la Sentencia T-455/05 [4] de la consideración del debido proceso administrativo como derecho fundamental se desprenden las siguientes garantías: “…i) la necesidad que la actuación administrativa se surta sin dilaciones injustificadas, ii) de conformidad con el procedimiento previamente definido en las normas, iii) ante la autoridad competente; iv) con pleno respeto de las formas propias de la actuación administrativa previstas en el ordenamiento jurídico; v) en acatamiento del principio de presunción de inocencia; vi) de garantía efectiva de los derechos a ser oídos, a disponer de todas las posibilidades de oposición y defensa en la actuación administrativa, a impugnar las decisiones que contra ellos se profieran, a presentar y a controvertir las pruebas y a solicitar la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.”(Negrillas fuera de texto).
De este apartado de la sentencia se deducen tres conclusiones: 1) Que el procedimiento administrativo debe responder al principio de legalidad y estar establecido en las normas; 2) Que deben respetarse con absoluta estrictez las formas de actuación previstas en la normatividad, y 3) que se debe garantizar el derecho a la defensa en todas sus formas”.
El Consejo de Estado en sentencia del 17 de marzo del 2010, hace un estudio completo del derecho al debido proceso en actuaciones administrativas, donde establece las diferentes características que se suscitan en la adecuación de dicha garantía en los parámetros del derecho administrativo, encontrándose al respecto: “En definitiva, el derecho al debido proceso rige con carácter obligatorio en las actuaciones judiciales y administrativas, como un bloque de principios y reglas aplicables por los jueces y las autoridades públicas en la relación procesal con el propósito de obtener una sentencia justa y acorde con el derecho material y el respeto de los derechos fundamentales de los individuos, en todas aquellas actuaciones tendientes a producir la constitución, modificación o extinción de un derecho o una obligación o la imposición de una sanción que puedan afectar sus intereses de libertad, vida o patrimonio.” Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 “En síntesis, el debido proceso elevado en nuestro ordenamiento jurídico a la categoría de derecho constitucional fundamental, en sus manifestaciones de principio de legalidad, juez natural, presunción de inocencia, derechos de contradicción, audiencia y defensa, aplicación de la Ley preexistente, observancia de las formas de cada juicio, valoración razonable de la prueba, inocencia -entre otros-, es una garantía para los sujetos e intervinientes en cualquier actuación judicial o administrativa que, a su vez, obliga a los funcionarios judiciales y a las autoridades administrativas a respetarlos y asegurar su plena vigencia en la solución de cualquier conflicto o asunto judicial o administrativo.”11 Puede concluirse que para proceder a la revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto, debe mediar autorización previa y expresa del particular, en aras a garantizar la buena fe, la seguridad jurídica y la presunción de legalidad, debiéndose en todo caso, adelantar una actuación administrativa que garantice el respeto al derecho fundamental al debido proceso administrativo, aún en los eventos en que se considere que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos y en caso que no cuente con dicha autorización deberá proceder a demandarlo ante la jurisdicción contenciosa administrativa, tal como lo deja ver el Consejo de Estado en sentencia del 15 de agosto de 2013, así: “En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan que en los casos en que la administración considere la inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su expedición tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante ésta jurisdicción, para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo acto administrativo.
Así las cosas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 la administración sólo podrá revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que cuente con el consentimiento del administrado. En caso contrario, deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control, en los términos del artículo 97 ibídem”12 2.6.
Pruebas aportadas e incorporadas válidamente al proceso. • Copia de la Resolución No. 333 de 2014 “Por la cual se reconocen unas acreencias laborales”. • Copia de la Resolución No. 247 del 16 de junio de 2015 “por la cual se revoca la Resolución No. 333 de 2014”. • Copia de acta de notificación personal de la respuesta al derecho de petición de fecha 5 de abril de 2018, emanada de la alcaldía municipal de Corozal, fechada 26 de abril de 2018. • Copia de Oficio de fecha 23 de abril de 2018, suscrito por el alcalde municipal de Corozal, mediante la cual responde el derecho de petición de fecha 5 de abril de 2018. • Copia del derecho de petición de fecha 5 de abril de 2018. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera. Sentencia del 17 de marzo de 2010. Radicación interna 18394. C.P Dra. Ruth Stella Correa Palacio. 12 Ver notal al pie No. 3. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 2.7. El caso concreto. Conforme al material probatorio que reposa en el expediente, se encuentra acreditado lo siguiente: a) Que mediante la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, el Alcalde del Municipio de Corozal – Sucre, reconoció una sanción moratoria a varios empleados de la administración, entre los cuales se encontraba el señor Humberto Emilio Terán Escobar. b) Que mediante la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, el Alcalde del Municipio de Corozal, revoca la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014. c) Mediante escrito del 5 de abril de 2018, en ejercicio del derecho de petición, el demandante solicita al Alcalde del Municipio de Corozal, el pago de la sanción moratoria que le fue reconocida en la Resolución No. 333 del 28 de octubre de 2014. d) Mediante el Oficio sin número, fechado 23 de abril de 2018, el Alcalde del Municipio de Corozal, niega las peticiones realizadas por el accionante, con ocasión de la revocatoria de la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014.
De las pruebas documentales descritas, resulta claro para este Tribunal que la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, fue expedida de forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, toda vez que la administración municipal de Corozal – Sucre, no probó haber solicitado y obtenido, el previo consentimiento expreso y escrito del señor HUMBERTO EMILIO TERAN ESCOBAR, de conformidad a lo establecido en el artículo 97 de la Ley 1437 del 2011, para que fuera revocada la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, a través de la cual, el Alcalde del Municipio de Corozal, le había reconocido la sanción moratoria.
Teniendo en cuenta lo anterior, debe precisarse que, la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, extinguió una situación particular que se encontraba consolidada a favor del señor TERAN ESCOBAR, como era el reconocimiento de la sanción moratoria, de ahí, que le era exigible al representante legal del ente territorial demandado, a fin de revocar dicho acto: i) Solicitar previamente al titular de la situación jurídica extinguida, su consentimiento expreso y escrito y; ii) Garantizar el derecho de contradicción. En este punto, es menester resaltar, que fue la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015 y no el Oficio de fecha 23 de abril de 2018, el acto que realmente puso fin a la actuación administrativa, relacionada con las pretensiones que se aducen en este proceso, toda vez que el citado oficio, puso en conocimiento del actor la decisión que se tomó en la Resolución Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 No. 247 de 16 de junio de 2015.
En consecuencia, el estudio de legalidad del mencionado oficio, resulta improcedente e innecesario. En esa óptica, la Sala declarará la nulidad parcial de la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, por ser expedida de forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencia, como previamente se expresó y acorde con las premisas demarcadas en el numeral 2.5. de la parte considerativa de esta sentencia. En lo que atañe al restablecimiento del derecho, la Sala considera que no hay lugar a lo pretendido.
En la demanda se solicitó que se restablezcan los derechos sobre la ejecutoriedad, presunción de legalidad, firmeza, validez y carácter ejecutorio de la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 201413, y se reconozcan a su favor los daños y perjuicios ocasionados por la entidad convocada, más los intereses moratorios hasta que se haga efectiva la condena.
Frente a dicha pretensión, este Tribunal acoge lo manifestado en reiteradas oportunidades por el Consejo de Estado, en casos análogos al sub examine, precisamente en estudio de alzada de procesos emanados de este Tribunal. Al respecto, las siguientes providencias: i) Sección segunda, sentencia del 20 de febrero de 2020, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ14: “(…) Lo anterior, indica que la Resolución 333 de 2014, cuya nulidad no fue solicitada por ninguna de las partes a través del presente medio de control, emerge a la vida jurídica como consecuencia de la nulidad de la Resolución 427 de 2015 respecto a la situación jurídica del señor Barrios Pérez.
Es decir, que el derecho reclamado en la pretensión segunda de la demanda, esto es, la sanción moratoria se encuentra plenamente reconocido por vía administrativa. Por consiguiente, al encontrarse reconocida la sanción moratoria mediante acto expreso proferido por el alcalde municipal de Corozal, a consecuencia de la declaratoria de nulidad de la decisión que la revocó y toda vez que no fue atacado en la presente Litis, considera la Sala que no es posible ordenar vía judicial la suma que reclama el accionante por dicho concepto, pues la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio de control idóneo para procurar el pago de derechos a los cuales se accedió por la administración, se resalta que aquella fue creada únicamente con el fin de estudiar o determinar la existencia o no de los mismos.
Así las cosas, esta Sala confirmará la decisión que negó la pretensión expuesta en el literal a) del numeral 3 de la demanda, pero por las razones expuestas anteriormente. En cuanto al reconocimiento de los perjuicios morales, señala la Sala atendiendo a la jurisprudencia de esta Corporación que aquellos son entendidos como el menoscabo que sufre una persona en su fuero interno producto de la ocurrencia de un daño antijurídico, los cuales se manifiestan en tristeza, angustia, desesperación y demás sentimientos subjetivos que afectan la estabilidad emocional, cuya tasación debe ser realizada por el juez 13 Que reconoció la sanción moratoria y que fue objeto de la revocatoria directa. 14 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00372-01.
No. Interno: 5601-2018. Demandante: Alfonso Enrique Barrios Pérez Demandado: Municipio de Corozal. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 según su prudente juicio en atención a las particularidades de cada caso concreto. Al respecto, la Sala no encuentra evidencia de alguna afectación emocional que derive en la necesidad de ordenar los perjuicios morales reclamados y si bien es cierto, con la Resolución 427 de 2015 se revocó el beneficio económico que derivaba del reconocimiento de la sanción moratoria lo que en su sentir le impidió <> y conllevó <>, circunstancia que <>, dicho estado de ánimo no tiene la envergadura suficiente para tener por demostrados los perjuicios morales, pues como se expuso, éstos deben ser de una intensidad tal que vaya más allá de un contratiempo.
(…) Respecto al presente asunto, considera la Sala que la parte demandante si bien le fue reconocido un beneficio que posteriormente fue truncado en virtud de la revocatoria ilegal del acto que ordenó la sanción, no le era imposible de manera definitiva obtener el derecho deprecado, pues tenía a su disponibilidad los medios judiciales idóneos que le permitirían acceder a él, circunstancia que no se encontraba a favor del accionante de la providencia invocada, si se tiene en cuenta que operó la prescripción de la acción penal y en consecuencia, le fue imposible percibir la reparación patrimonial de las lesiones personales que había padecido”. ii) Sección segunda, sentencia del 18 de febrero de 2021, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS15: “(…) Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que la Resolución No. 333 de 2014, que reconoció la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías al señor Fernando Puentes Martínez o en virtud del Decreto 1582 de 1998, goza de presunción de legalidad frente al actor, pues no se advierte que haya sido cuestionada ante la Jurisdicción por alguna de las partes y, por lo mismo, tampoco es procedente estudiar la legalidad del Oficio sin número del 12 de agosto de 2015 que negó el pago de la sanción moratoria reconocida en la Resolución No. 333 de 2014, pues dicho acto tampoco modificó la situación particular ni el derecho reconocido al actor mediante el acto administrativo que se encuentra ejecutoriado.
Asimismo, se resalta que, en todo caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para obtener el pago de un derecho reconocido por un acto administrativo particular y concreto, como es la Resolución No. 333 de 2014 mediante la cual el municipio de Corozal le reconoció la sanción moratoria al actor, pues para ello el interesado debe reclamar el pago por este concepto a través de un proceso ejecutivo, dentro del término establecido y con el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos.
Ahora bien, la Sala advierte que, si bien el municipio de Corozal allegó al expediente algunos documentos que muestran que dicho ente territorial reconoció y pago una indemnización por la mora en el pago de las cesantías del periodo comprendido entre 1992 a 2000, este escenario no es el indicado para pronunciarse sobre los efectos de estas pruebas, pues como se indicó en párrafos anteriores, ninguna de las partes controvirtió la validez de la Resolución No. 333 de 2014 y, por lo mismo, no puede el juez administrativo, de oficio, pronunciarse sobre este aspecto.
En cuanto al reconocimiento de los perjuicios morales, se observa que aquellos son entendidos como el menoscabo que sufre una persona en su fuero interno producto de la ocurrencia de un daño antijurídico, los cuales se manifiestan en tristeza, angustia, desesperación y demás sentimientos subjetivos que afectan la estabilidad emocional, cuya tasación debe ser realizada por el juez, según su juicio, en atención a las particularidades de cada caso concreto.
En el caso bajo estudio, la Sala no encuentra evidencia de alguna afectación emocional que derive en la necesidad de ordenar los perjuicios morales reclamados y aunque se justifica esta pretensión en que “ha esperado 15 Radicación. 70001-23-33-000-2015-00486-01. Nº interno: 0598-2017. Demandante: Fernando Puentes Martínez. Demandado: Municipio de Corozal.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 pacientemente el pago de su sanción moratoria para iniciar unas actividades, y la pérdida de oportunidad de obtener un provecho de ese dinero, subrayan la órbita emocional, por lo que se hace justa merecedora (sic) del pago de los perjuicios morales reclamados” dicho estado de ánimo no cumple con la carga de demostrar su configuración, pues como se expuso, éstos deben ser de una intensidad tal que vaya más allá de un contratiempo”. iii) Sección Segunda, sentencia del 16 de septiembre de 2021, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER16: “(…) Sin perjuicio de lo anterior, cabe destacar que la sanción moratoria fue reconocida por medio de Resolución 333 de 28 de octubre de 2014, acto administrativo que no fue censurado al interior de este proceso, ni es dable ordenar el pago de la obligación contenida en aquel, según se pronunció esta subsección en un caso similar: […] al encontrarse reconocida la sanción moratoria mediante acto expreso proferido por el alcalde municipal de Corozal, a consecuencia de la declaratoria de nulidad de la decisión que la revocó y toda vez que no fue atacado en la presente Litis, considera la Sala que no es posible ordenar vía judicial la suma que reclama el accionante por dicho concepto, pues la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio de control idóneo para procurar el pago de derechos a los cuales se accedió por la administración, se resalta que aquella fue creada únicamente con el fin de estudiar o determinar la existencia o no de los mismos.
En tales condiciones, resulta desacertada la decisión del a quo referente a negar el pago de dicha sanción, pero por las razones aquí expuestas, esto es, si bien las pretensiones de la demanda le habían otorgado competencia para su estudio, ellas escapaban de la órbita del medio de control del epígrafe. Por otro lado, en lo atañedero a la negativa del resarcimiento de perjuicios morales, esta subsección no evidencia afectación emocional de la que se genere tal reconocimiento, pues a pesar de que mediante la Resolución 247 de 2015 se revocó la sanción moratoria previamente otorgada, ello no constituye per se razón suficiente para tener como demostrados dichos perjuicios, los que deben «ser de una intensidad tal que vaya más allá de un contratiempo», toda vez que si bien esa sanción comporta un beneficio legal ante el incumplimiento del empleador en su obligación de consignar oportunamente las cesantías anualizadas, su desconocimiento no ocasiona un «decrecimiento de su patrimonio que le impida mantener una vida digna y le ocasione una afectación emocional sumamente grave, pues con base en el supuesto de la norma es factible establecer que es un beneficio adicional y excepcional a favor del titular del derecho que se encuentra laborando y por consiguiente, percibiendo la asignación básica mensual correspondiente que le permite satisfacer sus necesidades», como lo concluyó el Tribunal de instancia. En esas condiciones, esta Corporación encuentra como acertada la decisión del a quo concerniente a negar las pretensiones de restablecimiento del derecho sobre el pago de la sanción moratoria y los perjuicios morales, pero por las razones aquí expuestas”.
Teniendo en cuenta el anterior análisis jurisprudencial, podemos concluir que, la nulidad declarada del acto administrativo demandado, no conlleva, ipso facto, el pago de lo pretendido como restablecimiento del derecho, pues, el acto demandado se limita a revocar una decisión administrativa anterior, que es la contentiva del reconocimiento y orden de pago de lo ahora pretendido, más aún, cuando el acto sobre el cual pretende la parte actora se pronuncie el restablecimiento del derecho, esto es, la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, como lo demarcó la jurisprudencia del Consejo de Estado citada previamemte, no es objeto de enjuiciamiento o 16 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00041-01 (1380-2017).
Demandante: Mary Luz Cuello Vergara. Demandado: Municipio de Corozal. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 control judicial en el presente proceso, lo que impide cualquier pronunciamiento al respecto. De otra parte, sobre la posibilidad de reconocimiento de perjuicios morales por la expedición de actos administrativos vía nulidad y restablecimiento del derecho, debe señalar esta, que este medio de control en su restablecimiento comporta igualmente la posibilidad resarcitorio o indemnizatoria, esto es, es una acción si se quiere, que permite conforme la redacción del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la reparación del daño, cuando el acto afecte un derecho subjetivo.
Respecto al reconocimiento de perjuicios morales en la acción (HOY PRETENSIÓN) de nulidad y restablecimiento del derecho, señaló la Sección Segunda del Consejo de Estado: “Si bien sostuvo en alguna oportunidad la Sala, que en estos procesos no procede condena por daños morales, dicha apreciación ha sido replanteada bajo el argumento de que esta orientación no puede ser considerada como una regla fija o inmodificable, toda vez que no existe en el ordenamiento una disposición que así lo establezca.
El artículo 85 del C.C.A. al consagrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevé que quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, y agrega la misma disposición: “también podrá solicitar que se le repare el daño.” Conforme a lo anterior, si el acto administrativo de carácter particular ha sido expedido viciado de alguna de las causales de anulación, la ley contempla la posibilidad de que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad, no sólo se restablezcan eventuales derechos económicos sino que, también otorgó a los afectados la facultad de pedir el resarcimiento de perjuicios morales.
No significa lo anterior que todo acto particular que sea declarado nulo, conlleva simultáneamente restablecimiento de derechos de carácter económico y moral. Corresponde al Juez en cada caso en particular, analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, ordenar el restablecimiento de los derechos económicos a que haya lugar y determinar el grado de lesión moral que resulte probado en el plenario, disponer la condena en tal sentido.
El Juez a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., anula el acto ilegal para restablecer el derecho y/o indemnizar los perjuicios sufridos por el destinatario del acto administrativo”17 Recordemos que el perjuicio moral, “es una especie de daño que incide en el ámbito particular de la personalidad humana en cuanto toca sentimientos íntimos tales como la pesadumbre, la aflicción, la soledad, la sensación de abandono o de impotencia que el evento dañoso le hubiese ocasionado a quien lo padece”18. 17 Consejo de Estado, Sección II, Expediente No. 50001-23-31-000-2000-00248-01(4429-04). 18 Velázquez, José Obdulio, Itinerario jurisprudencia del daño moral en Colombia.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 En tal orden, revisado el expediente es evidente la ausencia de elementos probatorios que acrediten los perjuicios morales que afirma la parte demandante padeció con la expedición del acto administrativo que dispuso la revocatoria de la sanción moratoria; recordando que en este caso, dichos perjuicios no se presumen, correspondiendo entonces la carga de aportación y producción de la prueba a quien afirma que los padeció, carga que la parte actora no asumió y en consecuencia la regla de decisión contenida en el artículo 167 del CGP, impone que los mismos sean negados, puesto que lo pretendido sé quedó en simples afirmación sin respaldo probatorio alguno, recordando que afirmar no es probar y lo que se afirma sin pruebas, sin ellas debe ser negado.
En consecuencia, atendiendo la falta de acreditación de los mismos, no resulta es procedente ordenar el reconocimiento de perjuicios morales. 3. La condena en costas. El artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de defensa. Por ello, se abstendrá de imponérselas al vencido. 4.
DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, en lo que respecta al señor HUMBERTO EMILIO TERAN ESCOBAR, quien figura como demandante en el presente proceso, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00203-00 CUARTO: En firme este fallo, DEVOLVER al demandante el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, CANCELAR su radicación. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI.
El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS