LIQUIDACIÓN FORZOSA - De entidades prestadoras de salud / SUCESIÓN PROCESAL / PRINCIPIO DE LEGALIDAD – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala analizar la legalidad de los actos administrativos demandados, esto es, si los mismos carecían de motivación y contrarían lo estipulado en el ordenamiento jurídico, en tanto vulnera el principio de confianza legítima, desconoce lo preceptuado en la Ley 23 de 1982, al no tener en cuenta que las acreencias son derivadas de la prestación de un servicio médico, o si, por el contrario, le asiste razón a la entidad demandada cuando asegura que la obligación reclamada ya se encontraba prescrita.
Extracto: ( ) Así las cosas, resulta claro que cuando la persona jurídica se ha extinguido, la sociedad que desapareció carece de capacidad jurídica para asumir cargas y obligaciones procesales. Por ello, el Consejo de Estado en asuntos similares ha sostenido la postura de tener como parte demandada a la Superintendencia Nacional de Salud, por ser la autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control sobre las actuaciones del Agente Especial Liquidador ( ).
( ) De acuerdo a lo anterior y a lo acreditado en los documentos obrantes en el plenario, se tiene que el demandante prestó sus servicios entre los años 1996 a 2005, habiéndose expedido la factura de cobro por parte del médico demandante el día 25 de abril de 2014, esto es, aproximadamente 9 años después de la prestación del último servicio.
( ) Por lo anterior, se encuentra que, entre las partes procesales en el presente caso, existió una verdadera relación comercial que llevó al demandante a expedir facturas por la prestación del servicio de salud, que tenían el carácter de cambiarias de compraventa y se asimilaban en todos sus efectos a una letra de cambio. ( ) De lo analizado en precedencia, se observa que los motivos por los cuales fueron rechazadas las facturas presentadas ante el liquidador, obedecían a la prescripción extintiva, y son éstas mismas razones las analizadas por la Sala, encontrándose que en efecto dicho fenómeno extintivo de derechos se encuentra acreditado con relación a las facturas presentadas el 25 de abril de 2014, por lo que se advierte que la sustentación fáctica de los actos administrativos enjuiciados guardan plena correspondencia con las razones jurídicas en las que se sustentó, por lo que no se acreditó el vicio de nulidad alegado. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTA NURY BEDOYA VELÁSQUEZ Medellín, cinco (05) de octubre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 003 2015 00916 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE JORGE IVÁN ESCOBAR ARANGO DEMANDADO CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA – PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN TEMA Liquidación Programa EPS / Determinación calificación y graduación de acreencia / Prescripción de la acción cambiaria DECISIÓN Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA N° 254 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor JORGE IVÁN ESCOBAR ARANGO en contra de la sentencia proferida el día once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018) por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por haberse encontrado probadas las excepciones de Prescripción del Derecho y Caducidad de la acción interpuestas por LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO – PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN. I.
ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES 1.1. La parte demandante solicita se declare la nulidad de la Resolución 000479 del 20 de noviembre del 2014, por medio de la cual la parte demandada determinó, calificó y graduó una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidataria, al igual que la Resolución 000759 del 30 de enero de 2015 en donde se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la anterior Resolución expedida por la misma entidad. 1.2.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, y a título de restablecimiento del derecho, solicita se califique y gradúe nuevamente la acreencia identificada con Código A99.35 y, por consiguiente, se acepte totalmente la acreencia presentada por la parte demandante, contenida en las facturas 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 3 164 por valor de $3.360.000; 165 por valor de $27.014.544; 166 por valor de $13.040.924; 167 por valor de $12.360.735; 169 por valor de $20.722.747; 171 por valor de $133.413.559, y consecuentemente, se incorpore la total de la suma dineraria en la masa liquidataria dentro del crédito que corresponda con sus respectivos intereses, en virtud de lo establecido en la ley. 2.
HECHOS 2.1. Como fundamento fáctico de las pretensiones de la demanda, la parte actora manifestó que la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la Resolución 361 del 12 de febrero de 2014, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia. 2.2.
Señaló que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1015 del 24 de mayo de 2002 y el artículo 1 del Decreto 3023 del 11 de diciembre de 2002, el régimen aplicable a la intervención forzosa administrativa para liquidar el programa en cuestión es lo contenido en la Resolución 361 expedida por la Superintendencia de Salud, el Decreto Ley 663 de 1993, modificado por la Ley 510 de 1999, el Decreto 2555 de 2010 y lo estipulado en la normativa que modifique, adicione o reglamente lo señalado anterior. 2.3.
Así mismo, expresó que La Superintendencia Nacional de Salud designó para tal programa al señor Carlos Mario Estrada Molina como agente especial liquidador para adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación forzosa administrativa vigiladas por la Superintendencia Bancaria, mostrando que esta jurisdicción es la competente para conocer sus impugnaciones y objeciones, en tanto es la única que puede dirimir los actos administrativos, por presumirse legales, de acuerdo con los artículos 294 y 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 2.4.
Expuso que, el apoderado del Agente Especial Liquidador del programa ya señalado, dentro del proceso liquidatario, emplazó a todas las personas naturales o jurídicas, de carácter público o privado, que se consideran con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole, para que se presentaran a radicar su reclamación con prueba sumaria de sus créditos exclusivamente en la sede ubicada en Palacé, entre el 25 de marzo al 25 de abril de 2014, cerrándose este efectivamente mediante auto 002 del día 25 de abril de 2014. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 4 2.5.
De igual forma mencionó que, con el fin de definir e implementar las políticas, estrategias y normatividad para el proceso de evaluación de tales reclamaciones, se conformó un equipo interdisciplinario para adelantar las actividades orientados al análisis evaluativo, al igual que su respectivo seguimiento para el proceso de calificación y graduación de estas. 2.6.
Señaló que, celebró un contrato en calidad de médico adscrito, con el programa en cuestión, realizando prestaciones de servicios diversos a pacientes afiliados y generando un monto total de $133.413.559 en razón a las facturas 164, 165, 166, 167, 169, 171 y 172, por lo que el día 25 de abril de 2014 presentó reclamación oportuna dentro del proceso de liquidación de tal programa para el pago de estas. 2.7.
Indicó que, la parte demandada, mediante la Resolución 479 del 20 de noviembre de 2014, rechazó totalmente la acreencia presentada y como consecuencia, ordenó la incorporación de la misma en la masa liquidatario como crédito de quinta clase por valor de cero pesos, entretanto la entidad demandada argumento la configuración de la prescripción sin indicar desde qué momento se estaba tomando tal figura, generando así una vulneración al derecho a conocer las razones del mismo a la parte actora. 2.8.
Expresó que, la parte demandante interpuso recurso de reposición en contra de la anterior resolución por medio de dos escritos en la fechas 5 y 19 de diciembre de 2014, argumentando la ausencia de prescripción por la indebida asimilación de las órdenes de servicio por parte de COMFENALCO EPS para la atención de diversos usuarios y lo relativo a la aceptación de las facturas de conformidad con la Ley 1231 del 2008, sin embargo, con la Resolución 759 del 20 de enero de 2015 se resolvió tal recurso, confirmando el contenido de la Resolución 479, basándose en lo establecido en el Decreto Ley 1281 de 2002, la Ley 1122 de 2007, el Decreto 4747 de 2007, la Resolución 416 de 2009, la Ley 1438 de 2008, la Resolución 361 de 2014 y la Resolución 3047 de 2008. 2.9.
Manifestó que, de acuerdo con lo anterior, en el acto administrativo donde se resuelve el recurso se relacionan cada una de las facturas presentadas en la acreencia A99.35, su valor y motivo de confirmación, pero que, una vez realizado el proceso financiero, se ratifica la existencia de la extinción del derecho reclamado por la parte actora, en tanto se configura la prescripción. 2.10.
Expuso adicionalmente que según el Decreto Ley 1281 de 2002, las facturas derivadas de la prestación de servicios de salud constituyen un título valor, en tanto 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 5 contienen una obligación clara, expresa y exigible, por lo que surge una acción cambiaria que goza de un término de tres (3) años.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante propone como disposiciones violadas el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, Los artículos 293 inciso último y 295 del Decreto 663 de 1993, correspondientes al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Como concepto de violación indico los siguiente: La parte demandante indicó los actos administrativos que deciden el mérito de la acreencia presentada oportunamente, en este caso la Resolución 00479 del 20 de noviembre de 2014 y la Resolución 000759 del 20 de enero de 2015, desconocieron el derecho de audiencia y defensa, la falsa motivación y la desviación de atribuciones propias del funcionario y/o entidad que los expidió. Respecto a la primera Resolución, la parte actora manifestó que en todas y cada una de las facturas presentadas la parte demandada indicó que el derecho reclamado se extinguió por prescripción por no haberse exigido su cumplimiento en el plazo que establece la ley aplicable, pero que tal actuar es completamente ilegal, en tanto desconoce lo estipulado en el artículo 29 de la Constitución Política por no explicar las razones legales y fácticas por las cuales la entidad demandada consideró que se configuró la prescripción respecto de la acreencia A99.35.
Igualmente, respecto a la segunda Resolución, el demandante señaló que en el contenido del acto administrativo se presenta una vaga explicación de la decisión, pues si bien se invoca un concepto de la Superintendencia de Salud que exhorta al cumplimiento y remite a Decreto 1281 de 2002, no se habla de prescripción, por el contrario, sólo se señala una imposibilidad de cobro de intereses moratorios ante la presentación de las facturas, pasados más de 6 meses de prestado los servicios de salud y que, en caso diferente, lo contenido en la norma equivaldría a enriquecimientos torticeros si se hablara de prescripción, mostrando así que la entidad demandada no se detuvo a realizar el cómputo de la prescripción. Adicionalmente, expuso que se desconocen el principio de legalidad, debida motivación y debido proceso, lo que amerita a dejar sin efectos tales actos mediante este medio de control. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 6
4. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA EL PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, conforme folios 121 y s.s. del expediente, se puede evidenciar que se allegó contestación a la demanda, en la que se opone a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte actora.
Formuló como excepción la de Prescripción de la facturación presentada y caducidad de la acción de cobro, del mismo modo, como argumento defensivo, señaló que el liquidador puede glosar acreencias presentadas por el principio de duda del liquidador. Asimismo, afirmó que a las facturas de prestación de servicios de salud les aplica una normatividad especial en lo que concierne al trámite de objeciones, de manera que todo contrato de prestación de servicios suscritos antes del 19 de enero de 2011 se rige por la Resolución 3047 de 2008 y 416 de 2009, y los suscritos después de tal fecha les es aplicable el artículo 57 de la ley 1438 de 2011.
Con base en esto, aclaró que, en virtud de la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado, cuando una entidad está sujeta a un proceso de disolución y liquidación sólo serán aplicables las disposiciones especiales, de modo que, el proceso a llevar a cabo no es el establecido en el Decreto 4747 de 2007 y la ley 1438 de 2011 para formular las glosas, revisar las facturas y elaborar las objeciones sobre cada una de las presentadas por la parte actora, evidenciando así que se está actuando en cumplimiento con lo establecido en la ley.
Señaló que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado dentro del trámite de una liquidación no puede solicitarse a la entidad sujeta a disolución, para formular glosas, revisar facturas y elaborar objeciones en las oportunidades señaladas en la ley para entidades que se encuentran en normal funcionamiento, por lo que considera que no se pueden declarar extemporáneas las glosas.
Manifestó que, el argumento de la parte demandante frente a la no configuración de la prescripción con base en el concepto proferido por la Superintendencia Nacional de salud, al igual de que el Decreto Ley 1281 de 2002 no habla de tal fenómeno, no es procedente para este caso, toda vez que si bien las facturas cumplen una acción cambiaria de compraventa y contienen una obligación clara, expresa y exigible, de acuerdo a los indicado en la Sentencia 000-2007-00210, el artículo 2536 del Código Civil y el artículo 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 7 779 del Código de Comercio, el derecho reclamado se extinguió por no reclamarse en el plazo establecido en la ley.
Igualmente, señaló que de acuerdo con la Sentencia 2007-00099 del Máximo Órgano de esta jurisdicción, se reitera lo contenido en la sentencia anteriormente señalada, entretanto se indica que las facturas emitidas con ocasión del contrato de prestación de servicios de salud son títulos valores y que, para su validez y eficacia, deberán reunir los requisitos señalados en la ley y prescriben a los tres (3) años, evidenciando así que la parte demandante no ejerció su acción de cobro dentro del término pertinente y que fue objeto de pronunciamiento mediante Resolución de calificación y graduación dentro del proceso de liquidación de la entidad demandada.
Por otro lado, indicó que de acuerdo con las normas que rigen la actuación administrativa, quien ostenta la carga de la prueba y, por consiguiente, está obligado a aportar los documentos que quiera hacer valer en el proceso, es el acreedor, es decir, la parte demandante, puesto que es el llamado a desvirtuar la presunción legal señalada en el Decreto 2555 de 2010 en su artículo 9.1.3.2.4 en su parágrafo único.
5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Medellín, el once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018) profirió sentencia de primera instancia, en la cual negó las pretensiones de la demanda, al encontrar probadas las excepciones de prescripción del derecho y caducidad de la acción de cobro propuestas por el demandado.
El Juez de Primera Instancia indicó que, se encontró probado que la parte actora prestó sus servicios médicos entre los años 1996 a 2005, pero sólo fue nueve (9) años después que creó y presentó las facturas cambiarias en razón a la acción de cobro, es decir, el 25 de abril de 2014. Señaló que, según el Decreto 1281 de 2002, las cuentas presentadas por quienes prestaron servicios de salud deben ser a más tardar a los seis (6) meses siguientes a la fecha de prestación del servicio o de la ocurrencia del hecho generador de los mismo, por lo que vencido tal término no habrá lugar a que se reconozca ni los intereses ni otros factores pecuniarios.
Así mismo, indicó que la prescripción para este caso, según lo estipula el artículo 2512 del Código Civil, se configura, siempre que la parte demandante ejecutó sus servicios entre los años 1996 y 2005, es decir, la oportunidad para la presentación de la cuenta de cobro 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 8 empezó a contabilizarse a partir de la prestación del último servicio o de la ocurrencia del hecho generado de las facturas, pero no se exigió el cumplimiento de tal obligación sino hasta nueve (9) años después cuando presentó la reclamación en el proceso de liquidación del programa.
Manifestó que, respecto a las facturas presentadas por la parte demandante el 25 de abril de 2014, no procede la exigibilidad de una obligación para cobrar las facturas, pues estas ya se encontraban prescritas, además, no es posible contabilizar la fecha de creación de las mismas, pues no cumple con los requisitos previstos en los artículo 772 a 779 del Código de Comercio dado que no prestan merito ejecutivo y tampoco son aceptadas expresa o presuntamente por el deudor como lo indica la Ley 1231 de 2008.
Concluyó que, al no haber vicio de falsa motivación, como lo propuso la parte demandante, negó las pretensiones de la demanda puesto que el rechazo de la acreencia por configurado el fenómeno de la prescripción estuvo ajustado a derecho y la administración no incurrió en ninguna violación a las normas invocadas, al debido proceso y en la ausencia absoluta de motivación.
6. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida en primera instancia en folios 1253 y ss. del expediente, encontrándose en desacuerdo con el Juez de Primera Instancia, en tanto indicó que la relación contractual entre el demandante y la entidad demandada tuvo lugar hasta el 2014, fecha en la que se llevó el proceso de liquidación que emplazó a los acreedores a presentar sus respectivas reclamaciones, evidenciando así que existía legítima confianza respecto al esquema de facturación que se mantuvo en cabeza de la parte actora que desvirtúa la negativa sobre el pago de las acreencias reclamadas.
Expresó que, de acuerdo con la Ley 23 de 1982, los médicos tienen derecho a percibir su remuneración por trabajo efectuado, por lo que considera que el juez de primera instancia hace caso omiso a este derecho económico e interpreta de manera equivocada las normas, en tanto que aunque sean especiales, se deben considerar como normas asociadas a la liquidación del programa de salud, al igual que las normas mercantiles y civiles.
Manifestó que, desde los procesos del programa de la entidad promotora de salud en liquidación, no se cuenta con un mecanismo de autocontrol para el área financiera que garantice el flujo de facturación para reflejar la realidad económica de la entidad demandada para prestar servicios públicos, en particular, salud y protección social. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 9 Adicionalmente, expuso que, desde el punto de juicio del liquidador, si bien hay una normativa especial aplicable a la liquidación del programa en cuestión, se debe observar el principio de duda en la evaluación de acreencias, concluyendo así que la decisión judicial del fallador de primera instancia no tuvo en cuenta que las acreencias presentadas constituyen la prestación de un servicio médico.
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La parte demandada, presentó alegaciones conclusivas (fls. 1266 a 1277), en las que expone situaciones sobrevinientes, señalando en primer lugar que, los acreedores que se presentaron al proceso de liquidación obligatoria de los programas de salud de Comfenalco E.P.S, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, que tenían derecho legal a reclamar acreencias por cumplir con los requisitos, suscribieron acuerdo de pago a través de la Resolución Nro. 0000929 del 19 de octubre de 2016.
Señala además que, la parte actora no logró demostrar la exigibilidad de su obligación dentro del proceso de liquidación de los programas de salud y que para el monto de realizar la reclamación ante el proceso liquidatorio y de presentación de la demanda, ya se encontraba extinto su derecho al pago. En segundo lugar, indica que, atendiendo al proceso de liquidación forzosa por parte de la Superintendencia de Salud, se extinguió la vida jurídica del programa de salud de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por lo que carece de capacidad para ser parte dentro del proceso, para sustentar dicha tesis, hace referencia a sentencias del Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala analizar la legalidad de los actos administrativos demandados, esto es, si los mismos carecían de motivación y contrarían lo estipulado en el ordenamiento jurídico, en tanto vulnera el principio de confianza legítima, desconoce lo preceptuado en la Ley 23 de 1982, al no tener en cuenta que las acreencias son derivadas de la prestación de un servicio médico, o si, por el contrario, le asiste razón a la entidad demandada cuando asegura que la obligación reclamada ya se encontraba prescrita. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 10
2. MARCO JURÍDICO APLICABLE. Los procesos liquidatorios de entidades prestadoras de salud se sujetan a la normatividad aplicable a la liquidación forzosa de las entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, la cual está contenida en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993).
El artículo 293 del Decreto 663 de 1993 establece que las normas del proceso liquidatorio son de aplicación preferente respecto de cualquier normativa, así: “ARTÍCULO 293. NATURALEZA Y NORMAS APLICABLES DE LA LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA. (…) 2. Normas aplicables. Los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria serán adelantados por los liquidadores y se regirán en primer término por sus disposiciones especiales.
En las cuestiones procesales no previstas en tales normas que correspondan a actuaciones orientadas a la expedición de actos administrativos se aplicarán las disposiciones de la parte primera del Código Contencioso Administrativo y los principios de los procedimientos administrativos. La realización de activos y de los demás actos de gestión se regirán por las normas del derecho privado aplicables por la naturaleza del asunto (…)” (Negrilla de la Sala).
A su vez, el Decreto 2555 de 2010, por medio del cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones, en su artículo 9.1.3.2.1, previó que dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. El numeral a) ídem dispone que: “El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente: a) La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.
Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título. Sin embargo, cuando sea necesaria la presentación de un título valor en varios procesos liquidatorios a la vez, el original del título valor se aportará en uno de los procesos liquidatorios y en los demás se aportará copia del mismo con certificación del liquidador del proceso en que se haya aportado el original, sobre la existencia del mismo.
Si los créditos constan en títulos valores que 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 11 hayan sido depositados en depósitos centralizados de valores la existencia del crédito se probará con los documentos a que se refiere el artículo 26 de la Ley 27 de 1990. El depositante en el depósito centralizado de valores podrá autorizar al liquidador para solicitar el certificado a que se refiere dicho artículo;
(…)” Y el artículo 9.1.3.2.4 ídem dispone que: “ARTÍCULO 9.1.3.2.4 Pasivo a cargo de la entidad en liquidación. Para la determinación de las sumas a cargo de la entidad en liquidación se tendrá en cuenta lo siguiente: 1. Determinación de las sumas y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la liquidación. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar reclamaciones, el liquidador decidirá sobre las reclamaciones presentadas oportunamente mediante resolución motivada o mediante actos administrativos independientes en los que además de resolver las objeciones presentadas se señalará lo siguiente: a) Las reclamaciones oportunamente presentadas aceptadas y rechazadas en relación con bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de la liquidación, señalando la cuantía y el orden de restitución de conformidad con el numeral 2 del artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 26 de la Ley 510 de 1999 y por el artículo 61 de la Ley 795 de 2003; los numerales 1, 5 y 6 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 25 de la Ley 510 de 1999; el artículo 51 de la Ley 454 de 1998; los artículos 9 y 10 de la Ley 546 de 1999 y las demás normas que expresamente reconozcan este privilegio; b) Las reclamaciones oportunamente presentadas, aceptadas y rechazadas contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de las mismas, su cuantía y la prelación para el pago y las preferencias que la ley establece, de conformidad con el numeral 1 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las reglas generales del Código Civil y demás disposiciones legales aplicables.
(…)” El Parágrafo del mismo artículo, dispone: “Si el liquidador dudare de la procedencia o validez de cualquier reclamación prevista en el presente Libro, la rechazará.”. (Negrilla de la Sala) Por su parte, el Decreto 1281 de 2002, “Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación”, señala: 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 12 “ARTÍCULO 7o.
TRÁMITE DE LAS CUENTAS PRESENTADAS POR LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Además de los requisitos legales, quienes estén obligados al pago de los servicios, no podrán condicionar el pago a los prestadores de servicios de salud, a requisitos distintos a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera, y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios.
Cuando en el trámite de las cuentas por prestación de servicios de salud se presenten glosas, se efectuará el pago de lo no glosado. Si las glosas no son resueltas por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, en los términos establecidos por el reglamento, no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias.
En el evento en que las glosas formuladas resulten infundadas el prestador de servicios tendrá derecho al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro. Las cuentas de cobro, facturas o reclamaciones ante las entidades promotoras de salud, las administradoras del régimen subsidiado, las entidades territoriales y el Fosyga, se deberán presentar a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de la prestación de los servicios o de la ocurrencia del hecho generador de las mismas.
Vencido este término no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias.” (Negrilla y subraya de la Sala).
3. DEL ACERVO PROBATORIO. Los hechos relevantes al proceso se encuentran soportados en las siguientes pruebas documentales que obran en el expediente: - Copia de la cédula de ciudadanía del demandante (fl. 13) - Copia de constancia sobre designación de Director Administrativo de Comfenalco, expedida por la Superintendencia (fl. 14). - Resolución Nro. 00361 del 12 de febrero de 2014, por medio de la cual se ordena la toma de posesión de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar el programa de entidad promotora de Salud del Régimen Contributivo de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia (fls. 15 a 20). - Resolución Nro. 000759 del 30 de enero de 2015, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Nro. 00479 (fls. 22 a 83). - Formulario único de reclamación oportuna de acreencias y facturas (fls. 84 a 91). - Constancia de notificación de acto administrativo que resuelve recurso de reposición (fl. 106). - Resolución Nro. 000479 del 20 de noviembre de 2014 (fls. 140 a 218). - Respuesta a exhorto Nro. 099, que contiene las acreencias presentadas por Jorg3e Iván Escobar Arango (fls. 239 a 1218). 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 13
4. CUESTIÓN PREVIA Dentro de las alegaciones conclusivas en segunda instancia, la apoderada judicial de la demandada informó que mediante Resolución N° 000933 del 12 de abril de 20171, el agente especial liquidador del Programa de EPS del Régimen Contributivo de Comfenalco Antioquia dispuso declarar terminada la existencia legal de dicho programa, determinación que fue debidamente publicada, según lo demuestra la copia del aviso fechado el jueves 13 de abril de 2017 en el periódico EL ESPECTADOR (cd.
Folio 1278) Cabe destacar que la resolución 000933, en su parte pertinente, es del siguiente tenor: “(…)
RESUELVE
(…)
ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR terminada la existencia legal del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificado con el NIT 890.900.842-6 y con domicilio en el municipio de Medellín del departamento de Antioquia (…)
PARÁGRAFO: De manera expresa se manifiesta que como consecuencia de la terminación de la existencia legal del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificado con el NIT 890.900.842-6, no existirá subrogación legal, sustitución o sucesión procesal, mandato con representación, patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal, mandato con representación patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos en los procesos en los cuales sea DEMANDADO el PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificado con el NIT 890.900.842-6.
ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA, al Consorcio SAYP, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia de Subsidio Familiar, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y demás autoridades del orden nacional y territorial, la cancelación de los respectivos registros y códigos que aparezcan a nombre del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificado con el NIT 890.900.842-6.
ARTÍCULO TERCERO: ORDENAR la inscripción de la presente Resolución en los registros administrados por el Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA, el Consorcio SAYP, la Superintendencia Nacional de Salud, la Superintendencia del Subsidio Familiar, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y demás autoridades del orden nacional y territorial; la cancelación del registro como Agente Especial Liquidador FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 4.612.426 de Popayán, Cauca, y de la Apoderada General del Agente Especial Liquidador NATHALIE CEPEDA ROBLES, identificada con C.C. No. 1 http://www.epscomfenalcoliquidada.com/resolucion-933-de-12-de-abril-de-2017/ 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 14 1.129.566.803 de Barranquilla; y la inserción en los certificados que expida dichas entidades del siguiente texto: “De manera expresa se manifiesta que como consecuencia de la terminación de la existencia legal del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificado con el NIT 890.900.842-6, se encuentra Liquidado, por lo cual, a partir del 12 de abril de 2017 ningún Juez de la República, autoridad administrativa o fiscal puede admitir demanda o actuación administrativa en contra del extinto PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO LIQUIDADO DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificado con el NIT 890.900.842-6, al configurarse la falta de legitimación por pasiva.
De manera expresa se manifiesta que como consecuencia de la terminación de la existencia legal del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificado con el NIT 890.900.842-6, no existe subrogatario legal, sustituto o sucesor procesal, mandato con representación, patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos en los procesos en que sea DEMANDADO el PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificado con el NIT 890.900.842-6”
ARTÍCULO CUARTO: Conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 1430 de 2010, que modificó el artículo 65 de la Ley 633 de 2000, la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificada con el NIT 890.900.842-6, no podrá ser ejecutada por obligaciones del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO LIQUIDADO DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA (…)” Conforme a lo anterior, es menester indicar que en atención a que la persona jurídica que fue demandada, esto es, Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, dejó de existir, se encuentra procedente decretar la sucesión procesal, figura que permite modificar los sujetos que conforman las partes en el proceso, en tanto que los que se encontraban en dicha posición deben ser sustituidos ante su fallecimiento o declaratoria de ausencia, si se trata de una persona natural, o ante la extinción, fusión o escisión, si se trata de persona jurídica, tal y como lo prevé el artículo 68 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPCA.
La primera de las disposiciones en mención es del siguiente tenor: “Artículo 68. Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador. Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 15 se les reconozca tal carácter.
En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil se decidirán como incidente.” ( Negrilla y Subrayas de la Sala) Valga resaltar que dicha situación no interrumpe el proceso ni modifica el litigio y, por ende, el juez sigue habilitado para resolver de fondo el conflicto, agotando las etapas procesales subsiguientes.
En relación con asunto similar, el Consejo de Estado en proveído de 25 de enero de 20182, sostuvo que las personas jurídicas extintas no tienen capacidad para ser sujetos de derechos y obligaciones ni para ser parte en procesos judiciales, precisamente, por cuanto ya no existen. Al respecto, el órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo sostuvo: “[…] Esta Sala, estudiados los argumentos esbozados en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, considera que es acertado señalar, de una parte, que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquiera otros que se dicten en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, no pueden carecer de control por parte de esta jurisdicción por el hecho de que la entidad que los ha expedido haya terminado su existencia. Igualmente considera válido señalar que la existencia de los actos administrativos no depende de la permanencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa.
Sin embargo, dichas consideraciones no pueden desconocer el hecho consistente en que la liquidación de una sociedad como SOLSALUD E.P.S. S.A. persigue «[…] mediante la realización de una cadena de actos complejos, la conclusión de las actividades pendientes al tiempo de la disolución, la realización de los activos sociales, el pago del pasivo externo, la repartición del remanente de dinero o bienes entre los socios y la extinción de la persona jurídica-sociedad […]»3 y que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), precisamente, luego del desarrollo de su proceso de liquidación, se extinguió, conforme se acredita del contenido de la Resolución 004964 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador, Fernando Hernández Vélez (folios 743-772, Cuaderno Principal 2)4 y del certificado de existencia y representación legal de dicha entidad 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 68001-23-33-000-2015-00320-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 3 Nota original de la providencia citada: REYES VILLAMIZAR, Francisco.
Derecho Societario – Tomo II, Bogotá: Editorial Temis S.A.: 2002. Página 304. 4 Nota original de la providencia citada: En dicho documento se indicó: «[…]
RESUELVE
[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Declarar terminada la existencia legal de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, con domicilio en Bucaramanga, identificada con el NIT: 804.001.273-5 y consecuentemente, la cancelación de las matrículas mercantiles de las Sucursales y/o Agencias de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 16 promotora de salud, en el cual consta la inscripción del mencionado acto administrativo (folios 775-776, Cuaderno Principal 2).
Lo anterior quiere indicar que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) no tiene la aptitud jurídica para ser sujeto de relaciones jurídicas y, en consecuencia, no puede ser titular de derechos y obligaciones procesales, ni asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso, como podría ser una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado por el demandante.
Nótese cómo el artículo 53 del CGP5 reconoce la capacidad de las personas jurídicas para ser parte dentro de los procesos judiciales, partiendo del supuesto de que ellas existan. Esta Sala, entonces, modificará la tesis expuesta en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, por cuanto, como lo ha indicado esta Corporación, no es posible que una persona jurídica extinta, lo que le impide ser sujeto de derechos y obligaciones, pueda ser parte en un proceso judicial y estima, en consecuencia, que la decisión de 7 de julio de 2015, consistente en rechazar la demanda presentada por la CLÍNICA CHICAMOCHA S.A. frente a SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico (…)”.
Así las cosas, resulta claro que cuando la persona jurídica se ha extinguido, la sociedad que desapareció carece de capacidad jurídica para asumir cargas y obligaciones procesales. Por ello, el Consejo de Estado en asuntos similares6 ha sostenido la postura de tener como parte demandada a la Superintendencia Nacional de Salud, por ser la autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control sobre las actuaciones del Agente Especial Liquidador.
En efecto, mediante auto de 28 de enero de 20167, al respecto se señaló: «[…] 5.1.2.2.- De la Superintendencia Nacional de Salud En los artículos 296 y siguientes del EOSF se encuentra consignado todo el régimen de control que debe desplegar el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (en adelante FOGAFIN), en el Proceso de Liquidación Forzosa sobre las actuaciones del liquidador, el cual debe entenderse aplicable a la Superintendencia Nacional de Salud por la orden dispuesta en el artículo 121 identificada con el NIT: 804.001.273-5 […]
ARTICULO SEGUNDO: Ordenar la inscripción de esta resolución en el Registro Mercantil de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la cancelación de la Matrícula Mercantil, la cancelación del registro como Agente Especial Liquidador de Fernando Hernández Vélez y la inserción en el certificado de existencia y representación legal del siguiente texto: […] Conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 4964 de 6 de junio de 2014 expedida por el Agente Especial Liquidador, la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. se encuentra Liquidada, por lo cual, a partir de la fecha de este registro ningún juez de la república pude (sic) admitir demanda en contra de la extinta sociedad al configurarse la falta de legitimación por activa) […]». 5 Nota original de la providencia citada: Como lo indica el artículo 53 del Código General del Proceso, son partes en un proceso judicial «[…] 1.
Las personas naturales y jurídicas […]». 6 En relación al tema, se encuentran, entre otros: Consejo De Estado, Sección Primera. Auto de 28 de enero de 2016. Rad. 2015-00041-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00181-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera.
Auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00320-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 24 de mayo de 2018, rad. 2015- 00794-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 28 de enero de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 68001-23-33-000-2015-00041-01, criterio reiterado en providencia de 26 de abril de 2021, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-24-000-2018-00131-00. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 17 de la Ley 142 de 1994 que se transcribió en el primer acápite de las consideraciones de éste proveído8.
El artículo 296 ibídem refleja el designio del Legislador tendiente a que FOGAFIN, es decir, la citada Superintendencia, adelante las gestiones pertinentes en aras a garantizar el buen desarrollo del proceso de liquidación: “ARTICULO 296. INTERVENCION DEL FONDO DE GARANTIAS EN EL PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA. 1. Atribuciones generales.
En los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria [Superintendencia Nacional de Salud], corresponderá al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud]: a. Designar, remover discrecionalmente y dar posesión a quienes deban desempeñar las funciones de liquidador y contralor y fijar sus honorarios.
Para el efecto podrá establecer sistemas de regulación e incentivos en función de la eficacia y duración de la gestión del liquidador; b. Llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores de las instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia [Superintendencia Nacional de Salud], tanto de las que sean objeto de liquidación forzosa administrativa dispuesta por la misma Superintendencia [Superintendencia Nacional de Salud], como de las instituciones financieras cuya liquidación haya sido dispuesta por el Gobierno Nacional; así como las liquidaciones voluntarias mientras registren pasivo con el público.
Se exceptuarán de seguimiento las entidades que mediante normas de carácter general determine el Gobierno Nacional y aquellas cuyo seguimiento corresponda a Fogacoop. Para el desarrollo de la función aquí señalada el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] observará las normas que regulan tales procesos, según la modalidad adoptada, seguimiento que se llevará a cabo hasta que termine la existencia legal de la entidad o, en su caso, hasta que se disponga la restitución de la entidad a los accionistas, una vez pagado el pasivo externo, en los términos del numeral 2 del artículo 116 del presente Estatuto.
En ningún caso deberá entenderse que la facultad de seguimiento del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] se extiende al otorgamiento o celebración de operaciones de apoyo que impliquen desembolso de recursos por parte del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], respecto de entidades financieras no inscritas en el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], sometidas a proceso liquidatario.
A partir de la vigencia de la presente ley, las entidades financieras en liquidación respecto de las cuales el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud] deba realizar seguimiento a la gestión del liquidador, deberán pagar a favor del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] las tarifas que para el efecto establezca el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general.
En todo caso, tales tarifas deberán ser cubiertas por la entidad respectiva, con cargo a los gastos de administración. Tratándose de entidades financieras sometidas a proceso de liquidación voluntaria, el seguimiento por parte del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] se llevará a cabo hasta que termine la existencia legal de la entidad o hasta que se entreguen los activos remanentes a los accionistas, una vez pagado el pasivo externo. c. Emitir concepto previo a la selección de quienes han de realizar el avalúo de los activos; d. Objetar e impugnar en vía gubernativa o judicialmente los actos del liquidador de los que puedan derivarse obligaciones a cargo del Fondo 8 Teniendo en cuenta además que dicha entidad fue la encargada de nombrar al liquidador de la EPS según consta en la Resolución No. 671 del 27 de marzo de 2012 expedida por la citada Superintendencia. Ver anexo CD. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 18 [Superintendencia Nacional de Salud] por concepto del seguro de depósitos.
En el evento en que el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] impugne determinados créditos, se suspenderá el seguro de depósitos correspondiente mientras se decide la impugnación administrativa o judicial, mediante providencia ejecutoriada. 2. Seguimiento a la actividad del liquidador. Para efectos del seguimiento de la actividad de los liquidadores el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud] tendrá, en cualquier tiempo, acceso a los libros y papeles de la entidad y a los documentos y actuaciones de la liquidación, sin que le sea oponible reserva alguna, con el objeto de examinar la gestión y eficacia de la actividad del liquidador, sin perjuicio de la facultad de removerlo libremente.
Para llevar a cabo el seguimiento previsto en este numeral, el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] podrá cuando lo considere necesario contar con la asistencia de entidades especializadas. (…)”. (Subrayado fuera de texto). De lo expuesto se desprende que la labor de la Superintendencia es no sólo de designación del liquidador sino de control sobre sus actuaciones, lo cual implica que deba vincularse al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.
Tal conclusión se reafirma si se lee lo dispuesto en los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 2010 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”, pues allí se determina con claridad la función de seguimiento de parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – FOGAFIN (entiéndase Superintendencia Nacional de Salud), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador.
Veamos: […] De igual manera, es necesario que se vincule al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud dada la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador en la forma explicada en el respectivo capítulo […]». (Subrayado y negrilla de la Sala). De conformidad con lo anterior, y atendiendo a que el Consejo de Estado9 ha considerado que en procesos en los que se controviertan los actos administrativos expedidos por el Agente Especial Liquidador de entidades vigiladas por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, deberá ser esa entidad la llamada a fungir como extremo demandado, en atención a sus funciones de seguimiento, vigilancia y control sobre este tipo de procesos, la Sala estima que se reúnen los presupuestos jurídicos necesarios para que sea procedente la sucesión procesal con dicha entidad.
En este sentido, se ordena que la comparecencia en este proceso y el cumplimiento de las órdenes que eventualmente sean dadas en la sentencia a la parte demandada, dicha entidad deberá ser notificada personalmente de esta decisión. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 2 de julio de 2021, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 05001-23-33-000-2015-01966- 01. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 19
5. DEL CASO CONCRETO. El señor Jorge Iván Escobar Arango, a través de apoderado interpuso demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter no laboral, pretendiendo la nulidad los actos administrativos por medio de los cuales se determinó, calificó, u graduó una acreencia oportunamente presentada y se resolvió recurso de reposición en contra de la anterior decisión; indicando como vicios de nulidad el desconocimiento de los artículos 29 de la Constitución Política de Colombia. 292 inciso final y 295 del Decreto 663 de 1993 y señalando que los actos administrativos fueron expedidos incurriendo en falta de motivación y falsa motivación. La entidad demandada por su parte que frente a las facturas presentadas por la parte demandante ante la entidad en liquidación había operado el fenómeno de la prescripción, que extinguió la obligación, de conformidad con lo señalado en los artículos 2536 del Código Civil y 779 del Código de Comercio.
De conformidad con todo lo anterior, el Juez de Primera Instancia en sentencia del once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018), señaló que los servicios médicos prestados por el demandante fueron ejecutados entre los años 1996 a 2005, lo que exigía la presentación de la cuenta de cobro de manera oportuna, según lo estipulado en los artículos 772 a 779 del Código de Comercio, no obstante las facturas fueron creadas nueve años después de la prestación del último servicio cuando la obligación ya se encontraba prescrita, advirtiendo además que las facturas creadas por el demandante, no tienen la virtualidad de revivir la exigibilidad de la obligación, así como que las mismas no cumplen con los requisitos señalados para prestar mérito ejecutivo, en tanto no provienen del deudor, pues la factura debe ser aceptada expresa o presuntamente por el deudor.
Concluye el A Quo que no se acreditó el vicio de falsa motivación propuesto como causal de nulidad. Dentro del recurso de apelación, la parte actora, difiere de la decisión de primera instancia, en tanto considera que la vinculación del demandante con la entidad en liquidación se extendió hasta el año 2014, por lo que considera que existía legítima confianza respecto al esquema de facturación, adicional a ello indicó sobre el derecho de los médicos a percibir su remuneración e insiste en la vulneración del artículo 29 de la constitución, en tanto los actos no fueron suficiente motivados.
Así las cosas, tal y como se indicó previamente a la hora de plantear el problema jurídico, debe entonces esta Sala de decisión, analizar la legalidad de los actos administrativos 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 20 demandados a fin de establecer si se incurrió en (i) falsa motivación y (ii) falta de motivación por parte del Liquidador, para lo cual resulta necesario estudiar si vulnera el principio de confianza legítima y se desconoce lo preceptuado en la Ley 23 de 1982, al no tener en cuenta que las acreencias son derivadas de la prestación de un servicio médico, o si por el contrario se encuentra acreditado que las obligaciones que fueron presentadas por el demandante ante el liquidador se encontraban prescritas y por tanto no resultaban exigibles.
Para la Sala, en este caso, se encuentra que la Resolución 000479 del 20 de noviembre de 2014, proferida por el liquidador de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo Caja de Compensación Familiar – COMFENALCO ANTIOQUIA “Por la cual se determina, califica, gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria del programa de la Caja Compensación Familiar COMFENALCO ANTIOQUIA”, precisó frente a cada una de las facturas presentadas por la parte actora: “Prescripción: El derecho reclamado se extinguió pro prescripción, por no haber exigido su cumplimiento en el plazo que establece la ley aplicable.”.
De acuerdo a lo anterior, el mencionado acto administrativo, resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: RECHAZAR TOTALMENTE la acreencia presentada de manera oportuna por JORGE IVÁN ESCOBAR ARANGO (…) como crédito de QUINTA CLASE, por valor de CERO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA (…)” Decisión que fue objeto de recurso de reposición y como consecuencia de ello confirmada, mediante Resolución Nro. 000759 del 30 de enero de 2015, mediante el cual señala que los contratos de prestación de servicios suscritos antes de enero de 2011, se rige por lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, Decreto 4747 de 2007, Resolución Nro. 3047 de 2008 y la Resolución Nro. 416 de 2009, sin embargo a partir de la toma de posesión de la entidad, esto es 12 de febrero de 2014, el régimen jurídico cambió y deben atenderse las normas especiales y preferentes del proceso liquidatorio.
Señala, además que el término para presentar las facturas por servicios de salud, es el estipulado en el artículo 7 del Decreto 1281 de 2002 y que, si bien esta norma no señala un término de prescripción, las facturas derivadas de servicios de salud, constituyen un título valor y por tanto tiene de las mismas surge la acción cambiaria, la cual tiene un término de prescripción de tres años, advirtiendo que no pueden reconocerse obligaciones prescritas, para finalmente resolver: “(…) 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 21 ARTÍCULO SEGUNDO: CONFIRMAR en su totalidad el resuelve y contenido de la Resolución No 000479 de 20 de noviembre de 2014 (…)” De acuerdo a lo anterior y a lo acreditado en los documentos obrantes en el plenario, se tiene que el demandante prestó sus servicios entre los años 1996 a 2005, habiéndose expedido la factura de cobro por parte del médico demandante el día 25 de abril de 2014, esto es, aproximadamente 9 años después de la prestación del último servicio.
En relación con la naturaleza de las facturas de prestación de servicios de salud, El Consejo de Estado, ha indicado, lo siguiente: “ii). Naturaleza de las facturas de prestación de servicios de salud y su prescripción. En relación con las facturas cambiarias, el código de Comercio señala: Art. 77210. Factura cambiaria de compraventa es un título-valor que el vendedor podrá librar y entregar o remitir al comprador.
No podrá librarse factura cambiaria que no corresponda a una venta efectiva de mercaderías entregadas real y materialmente al comprador. Art. 77911. Se aplicarán a las facturas cambiarias en lo pertinente, las normas relativas a la letra de cambio. Art. 789.-La acción cambiaria directa prescribe en tres años a partir del día del vencimiento.
Esta Sección en reciente providencia se pronunció sobre la naturaleza de las facturas emitidas con ocasión del contrato de prestación de servicios de salud, celebrado entre las Entidades Promotoras y las Instituciones Prestadoras de Salud. En efecto, en sentencia de 30 de enero de 2014, (Expediente núm. 2007- 00210-01, Consejera Ponente doctora MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ), 10 Modificado por el art. 1, Ley 1231 de 2008.
El nuevo texto es el siguiente: Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio. No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito.
El emisor vendedor o prestador del servicio emitirá un original y dos copias de la factura. Para todos los efectos legales derivados del carácter de título valor de la factura, el original firmado por el emisor y el obligado, será título valor negociable por endoso por el emisor y lo deberá conservar el emisor, vendedor o prestador del servicio.
Una de las copias se le entregará al obligado y la otra quedará en poder del emisor, para sus registros contables. 11 Modificado por la Ley 1231 de 2008, artículo 5º. Aplicación de normas relativas a la letra de cambio. Se aplicarán a las facturas de que trata la presente ley, en lo pertinente, las normas relativas a la letra de cambio. 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 22 al resolver un asunto con aspectos fácticos y jurídicos semejantes al que ahora nos ocupa, señaló: “Al respecto, la Sala tiene en cuenta lo siguiente: El artículo 5° del Decreto 183 de 1997 establece que la facturación que se presente como consecuencia de la compraventa de servicios médicos entre las Entidades Promotoras y las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud, entre sí, deberá sujetarse a una misma codificación que acuerden éstas a través de las principales entidades que las agrupen.
De no ser adoptada, será establecida por el Ministerio de Salud y será de obligatorio cumplimiento para las EPS e IPS, públicas o privadas. El artículo 772 del Código de Comercio define la Factura como “…un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio.
No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito”. De las normas transcritas, infiere la Sala que el prestador del servicio de salud deberá expedir verdaderos títulos quirografarios, denominados ‘Facturas’, a la EPS como consecuencia de la compraventa del servicio mencionado con el propósito de que las mismas sean pagadas en los términos y bajo el procedimiento establecido en la Ley.
Estos títulos valores (facturas), para su validez y eficacia deberán reunir los requisitos previstos en los artículos 621 y 774 del Código de Comercio, así como los consagrados en el artículo 617 del Estatuto Tributario. Así mismo, se encarga de reconocerlo la apelante cuando señala en su recurso de apelación que: “las facturas de venta allegadas, cumplían en su totalidad de los requisitos exigidos por el Estatuto Tributario y fueron radicadas en la EPS…”.
La Sala observa que entre las partes procesales en el presente caso, existió una verdadera relación comercial que llevó a la demandante a expedir facturas por la prestación del servicio de salud, que tenían el carácter de cambiarias de compraventa y se asimilaban en todos sus efectos a una letra de cambio. Por tal motivo, la acción que surge en el presente evento no es la Ejecutiva, como lo señala la recurrente, sino la prevista en el artículo 780 del Estatuto Mercantil denominada Acción Cambiaria, que goza de un término de prescripción de tres años y que surge en el momento en que el tenedor 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 23 legítimo de un título valor no obtiene en forma voluntaria el pago de las obligaciones allí incorporadas”.
En consecuencia, considera la Sala que, habiéndose emitido las facturas en los meses de septiembre, octubre y noviembre del año 2001, y presentada la reclamación para su pago en sede administrativa ante el Agente Liquidador el 21 de febrero del año 2005 (folio 231 del cuaderno núm. 1), la Acción Cambiaria correspondiente se encontraba prescrita para la fecha del reclamo y no le era permitido al servidor público reconocer y pagar obligaciones prescritas, so pena de comprometer su responsabilidad fiscal y disciplinaria”.
En este orden de ideas, reitera la Sala que las facturas emitidas con ocasión del contrato de prestación de servicios de salud, son títulos valores, que para su validez y eficacia deberán reunir los requisitos previstos de ley12 y que prescriben en tres años.”13 De lo anterior, infiere la Sala que el prestador del servicio de salud deberá expedir verdaderos títulos quirografarios, denominados ‘Facturas’, a la EPS como consecuencia de la compraventa del servicio mencionado con el propósito de que las mismas sean pagadas en los términos y bajo el procedimiento establecido en la Ley.
Estos títulos valores (facturas), para su validez y eficacia deberán reunir los requisitos previstos en los artículos 621 y 774 del Código de Comercio, así como los consagrados en el artículo 617 del Estatuto Tributario. Por lo anterior, se encuentra que, entre las partes procesales en el presente caso, existió una verdadera relación comercial que llevó al demandante a expedir facturas por la prestación del servicio de salud, que tenían el carácter de cambiarias de compraventa y se asimilaban en todos sus efectos a una letra de cambio.
Por tal motivo, la acción que surge en el presente evento no es la Ejecutiva, sino la prevista en el artículo 780 del Estatuto Mercantil denominada Acción Cambiaria, que goza de un término de prescripción de tres años y que surge en el momento en que el tenedor legítimo de un título valor no obtiene en forma voluntaria el pago de las obligaciones allí incorporadas, de acuerdo con el artículo 789 del Código de Comercio. 12 Artículos 621 y 774 del Código de Comercio, y 617 del Estatuto Tributario. 13 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION PRIMERA. Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ. Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-24-000-2007-00099-01 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 24 Ello, adicional a que, con las pruebas allegadas al expediente, advierte la Sala que las facturas relacionadas a continuación obedecen a servicios médicos prestados entre los años 1996 a 2005 y solamente se presentaron para su pago el día 25 de abril de 2014, por lo que se encuentran prescritas.
Estas facturas son: NÚMERO DE FACTURA FECHA DE ELABORACIÓN VALOR 0164 25/04/2014 $3.360.735 0165 25/04/2014 $27.014.544 0166 25/04/2014 $12.040.924 0167 25/04/2014 $12.307.630 0169 25/04/2014 $20.722.747 0171 25/04/2014 $33.454.157 0172 25/04/2014 $24.512.822 En consecuencia, considera la Sala que, tal y como lo señaló el Juzgado de Instancia, pese a que las facturas fueron emitidas en el mes de abril de 2014, los servicios que originaron la expedición de las mismas, fueron prestados entre los años 1996 a 2005, por tanto el término prescriptivo debe contarse desde la última prestación del servicio, esto es, desde el año 2005, fecha en que se hizo exigible la obligación, por lo que la Acción Cambiaria correspondiente se encontraba prescrita para la fecha del reclamo.
Lo anterior no desconoce lo preceptuado en la Ley 23 de 1982 en relación con la remuneración de los profesionales de la salud, no obstante, la omisión de cobro de la obligación o de emisión de las facturas de manera oportuna, tiene como consecuencia la extinción del derecho, por el sólo paso del tiempo, de conformidad con lo señalado en el artículo 2535 del Código Civil, que establece: “ARTÍCULO 2535. <PRESCRIPCION EXTINTIVA>.
La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones. Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible.” Así las cosas, no encuentra el Despacho acreditada la falsa motivación de los actos, en tanto dicho vicio, de conformidad con lo señalado por el Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo, se presenta: “(…) Cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad, es decir, no hay correspondencia entre lo que se afirma en las 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 25 razones de hecho o de derecho que se aducen para proferir el acto y la realidad y/o jurídica del respectivo asunto (…)”14 De lo analizado en precedencia, se observa que los motivos por los cuales fueron rechazadas las facturas presentadas ante el liquidador, obedecían a la prescripción extintiva, y son éstas mismas razones las analizadas por la Sala, encontrándose que en efecto dicho fenómeno extintivo de derechos se encuentra acreditado con relación a las facturas presentadas el 25 de abril de 2014, por lo que se advierte que la sustentación fáctica de los actos administrativos enjuiciados guardan plena correspondencia con las razones jurídicas en las que se sustentó, por lo que no se acreditó el vicio de nulidad alegado.
En este orden de ideas, procede confirmar la sentencia de primera instancia mediante la cual se negaron las pretensiones por no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos administrativos.
5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Concluye la Sala que procede confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, al determinar que no desvirtuó la legalidad de los actos administrativos, no se desconoció la Ley 23 de 1982, ni se vulneró el principio de confianza legítima, al resultar probado que la acción cambiaria frente a las facturas presentadas dentro del proceso de liquidación de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo Caja de Compensación Familiar – COMFENALCO ANTIOQUIA, se encontraban prescritas.
6. DE LA CONDENA EN COSTAS. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si aquella procede o no. Esta Sala estima que en esta instancia no procede en contra de la parte vencida porque, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SEXTA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P: Guillermo Vargas Ayala- Bogotá D.C. diecinueve (19) de marzo de dos mil quince (2015).
Radicado número: 11001- 003-2015-00916-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 26 F A L L A:
PRIMERO: TENER como sucesor procesal de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo Caja de Compensación Familiar – COMFENALCO ANTIOQUIA – LIQUIDADA a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, quien tomará el proceso en el estado en que se encuentra, de conformidad con el artículo 68 del CGP.
SEGUNDO: Notificar esta decisión de manera personal a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, el once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S, MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO MMLG “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”