05001333300420190029601 · Tribunal Administrativo de Antioquia

NULIDAD SIMPLE – Reproducción de un acto administrativo declarado nulo / CESIONES URBANÍSTICAS – Competencia de los alcaldes para proferir disposiciones sustanciales y procedimentales - Síntesis del caso: De conformidad con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el Decreto n.° 63 del 2 de mayo de 2019,“Por medio del cual se reglamentan las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de Caldas, Antioquia ”, expedido por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, se encuentra o no viciado de nulidad, de conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de alzada, o si por el contrario, esta ajustado a derecho, como se indico en la sentencia de primera instancia. Extracto: Así las cosas, a la fecha, el Decreto n.° 103 del 23 de junio de 2017 no hace parte del ordenamiento jurídico, toda vez que fue declarado nulo por esta jurisdicción, al considerarse que su expedición se hizo por parte del alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, sin la competencia para ello.

(…) Advierte la Sala que el Decreto n.° 63 del 2 de mayo de 2019, expedido por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, reproduce el contenido del Decreto n.° Decreto n.° 103 del 23 de junio de 2017, este último, declarado nulo por esta jurisdicción, lo que da lugar a su declaratoria de nulidad; no obstante, se estudiará igualmente la causal de nulidad de falta de competencia. (…) la Sala considera, al igual que lo conceptuado en Agente del Ministerio Público, que el acto administrativo demandado, esto es, el Decreto Municipal n.° 63 del 2 de mayo de 2019 “Por medio del cual se reglamentan las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de Caldas, Antioquia”, fue expedido por el alcalde sin competencia para ello, por lo que debe declararse su nulidad.

(…)Si bien en el artículo 257 del Acuerdo n.° 14 del 22 de diciembre de 2010 se previó que las cargas urbanísticas se materializan en cesiones públicas y que éstas se pueden pagar en metros cuadrados de suelo y/o construidos, o su equivalente en dinero, no se estipuló en qué casos procede la compensación en dinero, ni se especificaron los parámetros y directrices que debe tener en cuenta la Administración municipal para determinarla, tampoco se regularon los requisitos que deben cumplir los propietarios que pretendan obtener la licencia de urbanización en el municipio de Caldas para llevar a cabo el pago de las cesiones, y menos aún se estipularon los procedimientos para el cobro y pago de las obligaciones urbanísticas.

(…)De acuerdo con lo anterior, a partir del 6 de julio de 2011, cuando fue publicado el Acuerdo N° 7 de 2011 (ver la página 410 del archivo PDF 01 del expediente digital) y hasta el 6 de enero de enero de 2012, el Alcalde municipal de Caldas se hallaba facultado para reglamentar, entre otras disposiciones, el artículo 257 del Acuerdo n.° 014 de 2010; sin embargo, no procedió de conformidad dentro del término otorgado, sino que en el Decreto Municipal n.° 63 del 2 de mayo de 2019, reguló lo siguiente: i) definió los conceptos de obligaciones urbanísticas, sujeto activo, sujeto pasivo y hecho generador; v) indicó cuál sería la destinación de las obligaciones urbanísticas; vi) determinó como opciones de pago de las obligaciones urbanísticas, la cesión del suelo, el convenio de concurrencia y el pago en dinero; y vii) reglamentó los procedimientos para el cálculo, cobro y pago de las obligaciones urbanísticas.

Es entonces claro que el Alcalde municipal de Caldas, desprovisto de las facultades pro tempore que le fueron concedidas en el artículo 9° del Acuerdo N° 007 del 1° de julio de 2011, profirió una serie de disposiciones sustanciales y procedimentales en materia de cesiones urbanísticas que no habían sido contempladas en el Acuerdo n.° 14 del 22 de diciembre de 2010, por medio del cual se adoptó la revisión y ajuste del Plan de Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Caldas, tales como los eventos en que tiene lugar la compensación en dinero de las cesiones urbanísticas y la forma en que se determina el monto de la compensación, introdujo una nueva opción de pago, esto es, el convenio de concurrencia, y reglamentó los procedimientos para el cálculo, cobro y pago de las obligaciones urbanísticas.

(…) En ese orden de ideas, prosperan los argumentos de la apelación, por lo tanto, la sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, se declara la nulidad del Decreto Municipal n.° 63 del 2 de mayo de 2019, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrado Ponente: Jairo Jiménez Aristizábal Medellín, diez (10) de julio de dos mil veintitrés (2023).

Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: Nulidad Demandante: Raúl Eugenio Serna Salazar Demandado: Decreto n.° 63 del 2 de mayo de 2019 “Por medio del cual se reglamentan las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de Caldas, Antioquia”, expedido por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia Instancia: Segunda Providencia: n.° 158.

Tema. Competencia de los alcaldes para proferir disposiciones sustanciales y procedimentales en materia de cesiones urbanísticas no desarrolladas por el Concejo Municipal en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial/ Reproducción de un acto administrativo declarado nulo/Revoca y concede las pretensiones. Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en contra de la sentencia n.° 19 del 25 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. El medio de control y la pretensión: El señor Raúl Eugenio Serna Salazar, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó una demanda en contra del Decreto n.° 63 del 2 de mayo de 2019, expedido por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, solicitando que se declare su nulidad (ver las páginas 1 a 20 del archivo PDF 01 del expediente digital). 1.2.

Hechos: Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 3 Señala que el Concejo municipal de Caldas, Antioquia, a través del Acuerdo n.° 14 del 22 de diciembre de 2010, ajustó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del ente territorial, desarrollando en los artículos 257 y 258 lo relacionado con las cesiones urbanísticas gratuitas.

Posteriormente, el mismo cuerpo colegiado expidió el Acuerdo Municipal n.° 7 del 1° de julio de 2011, mediante el cual, en el artículo 9°, se facultó al alcalde municipal, para que, en un término de 6 meses, reglamente, ajuste y modifique los aprovechamientos consignados en las normas urbanísticas generales del Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo n.° 14 de 2010), facultades que vencieron el 31 de diciembre de 2011.

Aduce que, no obstante, el acalde del municipio de Caldas expidió los Decretos n.° 174 de 2014 (artículo 13) y n.° 103 de 2017, reglamentando, sin competencia y sin contar con facultades necesarias para ello, el pago en dinero de las cesiones urbanísticas, contrariando la normativa legal a la cual debe ceñirse. Refiere que demandó en acción de nulidad los anteriores actos administrativos, los cuales fueron declarados nulos, en primera instancia, a través de la sentencia del 24 de abril de 2019, en el proceso con el radicado 05001333302920170046400, por parte del Juzgado 29 Administrativo de Medellín, encontrándose pendiente de resolver el recurso de apelación, por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Reprocha que, pese a lo anterior, el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, expidió el Decreto 063 del 02 de mayo de 2019 “Por medio del cual se reglamentan las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de Caldas Antioquia”, el cual fue publicado el 24 de mayo de 2019, el que, a su juicio, tiene los siguientes problemas: - El alcalde no tiene competencia para expedirlo, ya que, de acuerdo con el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política, se trata de una competencia del Concejo Municipal “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.”.

Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 4 - Se reproduce íntegramente el Decreto n.° 103 del 23 de junio de 2017, que ya fue anulado por el Juez Administrativo en primera instancia, violando el artículo 237 de la ley 1437 de 2011, que prohíbe la reproducción de los actos administrativos anulados. - Con el artículo 8° del Decreto n.° 63 del 02 de mayo de 2019, se revoca directamente el Decreto n.° 103 del 23 de junio de 2017, lo cual está expresamente prohibido por el inciso primero del artículo 95 de la Ley 1437 de 2011, imposibilidad de revocar directamente el acto administrativo cuando este ha sido demandado y ya se ha notificado la demanda. 1.3.

La sentencia de primera instancia (ver el archivo PDF 07 del expediente digital): El Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, en la decisión objeto del recurso, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, expuso lo siguiente: “(…) …se pasa a analizar cada uno de los cargos formulados contra el acto administrativo demandado, en los siguientes términos: 1.

Reproducción de acto administrativo anulado. Se recuerda que la parte demandante invoca este vicio como causal de anulación, al señalar que la entidad con (sic) Decreto 063 de 2019 reprodujo el contenido del Decreto 103 de 2017 a pesar de que este último hubiera sido anulado por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Medellín, aduciendo que, esta situación transgrede el contenido del precepto 237 del CPACA, que positiviza esta prohibición. En este orden, y a partir del comparativo anterior, se establece que efectivamente el Decreto que aquí se enjuicia es idéntico, salvo puntos específicos al acto anulado por el Juzgado 29 Administrativo de Medellín. Empero como ya se advirtió, a pesar de ello, no es dable predicar la procedencia de la figura de reproducción de acto administrativo anulado, habida consideración que la decisión anulatoria del Decreto 103 de 2017 aún cursa la segunda instancia en el Tribunal Administrativo de Antioquia, por tanto, no se encuentra ejecutoriada, siendo este uno de los requisitos para la procedencia de esta prohibición legal. 2.

Presunta revocatoria del Decreto 103 aun siendo demandado (sic) notificado. La parte demandante aduce que el Decreto que aquí se enjuicia, está revocando el Decreto 103 de 2017, situación que en su sentir no es posible jurídicamente, en la medida que conforme el artículo 95 del CPACA, cuando el acto ha sido demandado y ya se ha notificado la demanda, ya no puede revocarse.

En punto al rigor conceptual se recuerda que, a partir de jurisprudencia del H. Consejo de Estado, una de las diferencias entre las figuras de la revocatoria y derogatoria, radica en que Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 5 ésta última procede frente a actos de carácter general, como los Decretos 103 de 2017 y 063 de 2019, y la revocatoria frente a actos de contenido particular.

En esta línea, no sería acertado afirmar que respecto de los actos administrativos que aquí se analizan, es predicable revocatoria, sino más bien de una derogatoria, atendiendo justamente la naturaleza de los actos administrativos, que como se sabe son indiscutiblemente generales. Sobre la naturaleza de esa potestad derogatoria, el Consejo de Estado explicó “tal decisión se puede adoptar en cualquier momento (siempre que no haya agotado sus efectos), con la expedición de otro acto que se limite a dejarlo sin validez, o que modifique su contenido o lo reemplace en su totalidad, sin que para ello se requiera nada más que la voluntad de la administración, pues, debido a su esencia impersonal y abstracta, no consolida una situación jurídica particular y concreta y, por lo mismo, no requiere consentimiento alguno para eliminarlo del universo jurídico” (subrayas y negrillas se añaden).

Por lo expuesto, se concluye que, para la derogatoria de un acto administrativo, es suficiente la voluntad de la administración. No obstante, el Consejo de Estado ha señalado que a pesar de que un acto general desaparezca del ordenamiento jurídico, sus efectos pueden seguir siendo analizados (…) En tal sentido, la derogatoria posterior del Decreto 103 de 2017, en nada influye para el juicio de legalidad que actualmente cursa en el Tribunal Administrativo de Antioquia.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto este cargo tampoco prospera. 3. Presunta falta de competencia. Como se memora este cargo se contrajo en (sic) señalar que el alcalde del municipio de Caldas está reglamentando el tema de cesiones urbanísticas, lo cual, a la luz del artículo 313 numeral 7 Constitucional, corresponde por modo exclusivo al Concejo municipal.

Se agregó además que la Ley 388 de 1997, en los artículos 37 y 38 y el Decreto presidencial 1469 de 2010, reguló el asunto, indicando expresamente que debe ser objeto de reglamentación municipal, y esta última disposición indicó que se debía efectuar por medio de los Planes de Ordenamiento Territorial o los Instrumentos que lo desarrollen.

Aclaró que, si bien el Concejo municipal de la entidad aquí demandada emitió el Acuerdo 014 de 2010 en el que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, sólo contempló dos preceptos sobre el tema de cesiones urbanísticas, sin prever un procedimiento explícito sobre el modo de calcularlo en eventos de compensación, por lo que el Decreto 174 de 2014 suplió este vacío, pero desbordando la competencia de los alcaldes.

Finalmente, que, por medio del Decreto 063 de 2019 enjuiciado, el alcalde reglamentó las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas, pero en él define el sujeto activo, pasivo y hecho generador de la obligación, el procedimiento para el cálculo del valor a compensar en dinero por parte del urbanizador, entre otras, siendo ésta una competencia del Concejo municipal.

Ahora bien, en punto a resolver sea lo primero señalar que una cosa es, la facultad pro tempore conferida por el Concejo al Alcalde municipal por medio del Acuerdo 007 de 2011 para que éste identificara nuevas áreas de manejo especial en el suelo de expansión y suelo urbanos de desarrollo a las cuales se les asignará el mismo tratamiento y se definieran las mismas acciones de manejo señaladas en el POT, para las áreas de manejo especial, y otra, la competencia para la expedición del reglamento interno de recaudo de cartera de cara a la Ley 1066 de 2006 y el Decreto 4473 de 2006.

Partiendo de la premisa que precede, el Juzgado examinará, si el Decreto objeto de la Litis (sic), efectivamente está regulando aspectos que se enmarcan en esa facultad concedida por la Ley 1066 de 2006, o si el burgomaestre se extralimitó, regulando materias que no le correspondían, Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 6 por haber fenecido para el año 2019 -fecha de expedición del acto acusado-, las facultades concedidas en el Acuerdo 007 de 2011, como lo pregona el actor.

(…) Nótese, que el Alcalde al regular el cobro de cartera con el Decreto 063 de 2019, ahora enjuiciado, en el artículo 6º previó para el cumplimiento de esta carga de cesión, tres opciones, (i) cesión de suelo, (ii) convenio de concurrencia o (iii) pago en dinero, esto es, básicamente las mismas tres que previó el Concejo; en la medida que, el convenio de concurrencia, es asimilable a la cesión de metros cuadrados construidos prevista en el POT, en tanto la definición dada para esa opción de convenio en el Decreto demandado fue la siguiente “El titular de la licencia urbanística podrá acogerse a un convenio de concurrencia, en éste caso, se aportarán recursos para la construcción de espacio público y equipamiento”.

En línea con lo anotado en precedencia, se encuentra, a partir de la lectura del acto demandado, que el Alcalde lo que hizo con el Decreto 063 de 2019, fue regular los mecanismos de recaudo, cláusulas aceleratorias, plazos de pago, y demás ítems previstos por el Decreto reglamentario 4473 de 2006 compilado por el Decreto 1625 de 2016 para recaudo de cartera, a partir de los modos las tres modalidades de pago de las obligaciones de cesión, previstas por el Concejo municipal en el PBOT (cesión, cesión construido y pago en dinero), denominándolas el Burgomaestre como, cesión de suelo, convenio de concurrencia y pago en dinero.

No halla el Despacho que el Decreto enjuiciado haya transgredido las normas de competencia, en tanto como ya se advirtió, lo que hace es reglamentar una facultad que le fue conferida como representante legal del municipio de Caldas, de cara a las modalidades de pago o cesión de terrenos, ya previstas por el Concejo municipal, de ahí que no se evidencie que el alcalde hubiera en estricto sentido, reglamentado el uso del suelo, o emitido normas de carácter urbanístico.

En este sentido, el Juzgado no evidencia infracción o usurpación de las funciones del Concejo municipal por parte del alcalde, a partir del estudio de la Ley 1066 de 2006, la cual como se sabe fue parte de los motivos expresados en la expedición del acto enjuiciado. Quiere ello decir que siendo suficientes dichas facultades para expedir el Decreto 063 de 2019, resultaban inanes las restantes, si en gracia de discusión se aceptara que se hizo uso de las concedidas pro tempore en el Acuerdo 007 de 2011 proferida por el Concejo Municipal de Caldas.

Por lo expuesto, el cargo formulado no prospera.” 1.4. El recurso de apelación (ver el archivo PDF 09 del expediente digital): El demandante presentó el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, exponiendo los siguientes motivos de inconformidad: Comenta que el Concejo Municipal de Caldas, Antioquia, en el artículo 257 del Acuerdo n.° 14 de 2010, se limitó a establecer enunciativamente que los titulares de las licencias urbanísticas tendrían la obligación de hacer cesiones públicas, sin establecer los elementos de la misma para su cobro: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 7 y tarifas, por lo que estos debían ser sujetos de reglamentación a través de una norma posterior.

Por lo anterior, a través del Acuerdo n.° 7 de 2011, el Concejo Municipal de Caldas había facultado al alcalde municipal para que en un término de seis (6) meses reglamentara, ajustara y modificara los Aprovechamientos consignados en las Normas Urbanísticas Generales del Plan De Ordenamiento Territorial aprobado mediante el Acuerdo Municipal n.° 14 de 2010, facultades que vencieron el día 31 de diciembre de 2011, por lo que, después de esta fecha, el alcalde ya no contaba con la competencia para ello; sin embargo, expidió los Decretos n.° 174 de 2014 y n.° 103 de 2017, declarados nulos en primera instancia por el Juzgado 29 Administrativo de Medellín en el proceso con el radicado 05001 33 33 029 2017 00464 00; así mismo, expidió también el Decreto 63 de 2019, reproduciendo el contenido del Decreto 103 de 2017.

Refiere que el Decreto demandado fue expedido por el alcalde municipal sin tener la competencia para ello, ya que, de acuerdo con el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política, es una competencia del Concejo Municipal “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.".

Finaliza señalando que, en el acto administrativo demandado, se reglamentaron los elementos esenciales: sujeto activo, sujeto pasivo, hechos generador, tarifas; elementos que no fueron objeto de debate por el Concejo municipal en el Acuerdo n.° 14 de 2010; en consecuencia, afirma que el ejecutivo sí usurpó funciones y competencias del cuerpo colegiado. 1.5.

Pronunciamiento del municipio de Caldas, Antioquia (ver el archivo PDF 18 del expediente digital): El apoderado del municipio de Caldas emitió oportunamente un pronunciamiento frente al recurso del demandante, solicitando que se confirme la decisión de primera instancia, por considerar que el alcalde municipal sí es el competente para expedir el acto administrativo demandado, pues no se trata de un acto reglamentario del uso del suelo, Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 8 sino que es un acto de recaudo de cartera municipal y de reglamentación del POT con el objeto de impulsar el crecimiento económico y la sostenibilidad fiscal del ente territorial, lo cual sí es de competencia de los alcaldes conforme a lo establecido en el artículo 315 #1 y la Ley 1551 de 2012 artículo 91, literales a) #6 y f) #2.

Refiere que el Decreto n.° 63 del 02 de mayo de 2019 es en estricto sentido una regulación para el pago de obligaciones municipales derivadas de los proyectos urbanísticos, lo que se aleja mucho de ser una regulación del uso del suelo. Finaliza señalando que anular el acto demandado implicaría dejar sin regulación al municipio de Caldas y a los sujetos pasivos de estas obligaciones para cumplir una obligación de recaudo municipal, lo cual traería consecuencias negativas para el municipio y los ciudadanos. 1.6.

Concepto del Ministerio Público (ver el archivo PDF 20 del expediente digital): El Procurador 113 Judicial II Administrativo delegado ante esta Corporación emitió concepto, solicitando que se revoque la decisión de primera instancia, por considerar que el acto administrativo demandado fue expedido por el alcalde municipal sin tener competencia para ello.

En síntesis, como argumentos de su concepto, expuso: “(…) Sea lo primero decir que se comparten los argumentos de la sentencia recurrida en el sentido de que en el sub judice no se configura la causal de nulidad consistente en reproducción de acto anulado, pues la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 0103 de 2017 no está aún en firme, por eso no se abordará este tópico en este aparte, además de que el propio demandante, ahora recurrente, así lo acepta y no insiste en esta causal de nulidad del decreto 063.

Sin embargo, no sucede igual con la causal de nulidad consistente en la expedición del acto sin competencia para ello, como pasa a explicarse. Tal como se dijo atrás, la Constitución Política dispone en el numeral 7° del artículo 313 que una de las competencias de los concejos es la de reglamentar los usos del suelo, por tanto, la reglamentación sobre áreas de cesión, y más todavía, la reglamentación sobre la compensación en dinero de ellas, radica en el Concejo municipal.

Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 9 La potestad reglamentaria es “ la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”.

Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso.

Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.” (…) Mutatis mutandi, esa potestad reglamentaria definida así en voces de la Corte Constitucional, es la misma que en este caso se predica del Concejo Municipal respecto de los usos del suelo, y no tiene un límite distinto al contenido de la ley objeto de ejecución, en este caso las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997.

Empero, la facultad reglamentaria no es absoluta, pues tiene como límite y radio de acción a la Constitución y la ley, y es por ello que el Ejecutivo al ejercerla no puede alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley, ni puede reglamentar leyes que no ejecuta la administración, como tampoco puede desarrollar aquellas materias cuyo contenido está reservado al legislador.

En el artículo noveno del Acuerdo No. 007 del 01 de julio de 2011, el Concejo Municipal de Caldas, Antioquia, concedió facultades al Alcalde por seis (6) meses para reglamentar, ajustar y modificar los aprovechamientos consignados en las normas urbanísticas generales contempladas en los artículos 251 a 258 del Acuerdo No. 014 de 2010. El citado Acuerdo No. 007 de 2011, comenzó a surtir efectos jurídicos a partir de su publicación, la cual ocurrió el 06 de julio de 2011.

El Alcalde Municipal de Caldas no hizo uso de esta potestad de manera oportuna, y a través del decreto 0103 de 2017 se pretendió usar la mencionada potestad, lo que llevó al Juzgado 29 Administrativo de Medellín a declarar la nulidad de la norma por considerar que tenía hasta el 06 de enero de 2012, para hacer usó de las facultades conferidas en el Acuerdo No. 007 de 2011.

Una vez revisados los Decretos Nos. 0174 de 2014 y 0103 de 2017, así corno las constancias de publicación de los mismos es claro para el Despacho que fueron expedidos el 29 de diciembre de 2014 y el 23 de junio de 2017 y publicados el 23 de diciembre de 4016 (sic) y el 18 de julio de 2017, respectivamente, esto es, por fuera del término otorgado por el Concejo municipal de Caldas.

Finalmente, nótese que, el Concejo Municipal de Caldas Antioquia se limitó a establecer enunciativamente que los titulares de la licencia urbanísticas tendrían la obligación de hacer cesiones públicas sin establecer los elementos de la misma, tales como, los elementos esenciales de su cobro, tales como Sujeto activo, Sujeto pasivo, hecho generador y tarifas, por lo que estos debían ser sujetos de reglamentación a través de norma posterior.

No puede olvidarse que, en su contestación de la demanda, el Municipio de Caldas manifestó que el acto demandado reglamenta las modalidades de pago de las obligaciones urbanísticas. En el encabezado del decreto 063 (ahora demandado) se lee que tiene como fundamento, entre otras normas el Acuerdo 014 de 2010 del Concejo Municipal, y está claro que el decreto 063, en esencia reproduce el decreto 0103 de 2017 cuya legalidad aún está en entredicho por la jurisdicción contenciosa.

No resultaría lógico que el Consejo Municipal de Caldas en el año 2011 se hubiera desprendido temporalmente de la potestad reglamentaria en favor del alcalde municipal, y que, no habiendo sido utilizada por este último, en 2019 se pretenda, so pretexto de usar esas facultades, ya vencidas, reglamentar lo que es competencia exclusiva del Concejo Municipal.

Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 10 (…)” 2. CONSIDERACIONES: 2.1. Competencia. Este Tribunal es competente para resolver el proceso de la referencia, conforme al artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 2.2.

Problema jurídico. De conformidad con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el Decreto n.° 63 del 2 de mayo de 2019, “Por medio del cual se reglamentan las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de Caldas, Antioquia”, expedido por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, se encuentra o no viciado de nulidad, de conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de alzada o, si por el contrario, está ajustado a derecho, como se indicó en la sentencia de primera instancia. 2.3.

De la decisión del proceso de nulidad con el radicado 05001333302920170046400. El demandante aportó, como un documento anexo a la demanda, la sentencia de primera instancia n.° 133 del 24 de abril de 2019, emitida por el Juzgado 29 Administrativo de Medellín (ver las páginas 430 a 445 del archivo PDF 01 del expediente digital), mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 13 del Decreto Municipal n.° 174 del 29 de diciembre de 2014 y del Decreto Municipal n.° 103 del 23 de junio de 2017, expedidos por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia.

Al momento de proferirse la sentencia que resolvió la primera instancia en este proceso de nulidad, esto es, el 25 de marzo de 2021, la anterior providencia no se encontraba Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 11 ejecutoriada, toda vez que se encontraba pendiente la resolución del recurso de apelación presentado en contra de esta.

Una vez revisado el proceso en la plataforma de SAMAI1, se encuentra acreditado que esta Corporación, con ponencia de la magistrada Liliana Patricia Navarro Giraldo, profirió la sentencia de segunda instancia n.° 55 del 23 de marzo de 2022, mediante la cual, confirmó en su integridad la decisión de primera instancia, esto es, la declaratoria de nulidad del artículo 13 del Decreto Municipal n.° 174 del 29 de diciembre de 2014 y el Decreto Municipal n.° 103 del 23 de junio de 2017.

Como fundamento de esta decisión, se expuso, en síntesis, lo siguiente: “2.6. Análisis del caso concreto En el presente asunto corresponde a la Sala establecer si, debe confirmarse o revocarse la sentencia de primera instancia, en la cual se declaró la nulidad de los anteriores actos administrativos, con fundamento en que el Alcalde del municipio de Caldas, carecía de competencia para expedirlos.

La entidad demandada expresó en su recurso de apelación, que el Alcalde del municipio de Caldas, sí era competente para emitir decretos sobre el pago de las compensaciones urbanísticas, porque con los mismos no se varía el PBOT, sino que solo se regula el pago de expensas y obligaciones urbanísticas, lo cual constituye una actividad de carácter tributario y no de planeación. Expresó, que la Ley 388 de 1997 no confiere facultades a los concejos municipales para “expedir reglas sobre el pago de obligaciones urbanísticas que es lo regulado con los decretos 174/14 y 103/17” (fl. 184).

Además, hizo alusión a los principios de autonomía fiscal y de legalidad tributaria. Tal como se planteó anteriormente, corresponde a los concejos municipales, reglamentar el uso del suelo, lo que implica que tienen por función la de regular el proceso de urbanización y la construcción de vías, de acuerdo con las normas urbanísticas estructurales y generales que para el efecto identifica el artículo 15 de la Ley 388 de 1997.

Las normas urbanísticas generales son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Este tipo de normas otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, y hacen parte de las mismas las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, y los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso.

En concordancia con lo anterior, el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 consagra, que las reglamentaciones municipales, determinaran para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general. Además, el artículo 57 del Decreto Nacional 1469 de 2010 prevé, que cuando las zonas de cesión presenten áreas interiores a las mínimas exigidas, o cuando su ubicación sea inconveniente para 1 https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8088/Vistas/Casos/procesos.aspx Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 12 el municipio, se podrán compensar en dinero o en otros inmuebles, en los términos que reglamente el concejo municipal.

En el presente caso se encuentra acreditado, que el Concejo municipal de Caldas, expidió el Acuerdo N° 14 del 22 de diciembre de 2010 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA REVISIÓN Y AJUSTE AL PLAN BÁSICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE CALDAS” (fls. 36 a 229), en el cual, en cuanto a las cesiones públicas, estipuló lo siguiente: “Artículo 257.

De las Obligaciones Urbanísticas Se entenderá por cargas las inversiones y suelos comprometidos en la realización de los componentes públicos de infraestructura vial, las redes de servicios públicos, los elementos de la estructura ecológica principal, los espacios para parques, zonas verdes públicas y áreas recreativas, los equipamientos públicos y los inmuebles de interés cultural.

Igualmente se considerarán cargas urbanísticas los costos asociados a la formulación y gestión de los procesos de planificación, tanto material como social; por ejemplo, en el caso de la formulación de planes parciales; y el retorno de parte de las plusvalías generadas por la acción urbanística del municipio. Las cargas al igual que los aprovechamientos varían por tratamiento urbanístico y por zona de uso.

Nótese, que si bien en el artículo 257 del Acuerdo N° 14 del 22 de diciembre de 2010, se previó que las cargas urbanísticas se materializan en cesiones públicas, y que éstas se pueden pagar en metros cuadrados de suelo y/o construidos, o su equivalente en dinero, no se estipuló en qué casos procede la compensación en dinero, ni se especificaron los parámetros y directrices que debe tener en cuenta la Administración municipal para determinarla, tampoco se regularon los requisitos que deben cumplir los propietarios que pretendan obtener la licencia de urbanización en el municipio de Caldas para llevar a cabo el pago de las cesiones, y menos aún se estipularon los procedimientos para el cobro y pago de las obligaciones urbanísticas.

Ahora bien, en el artículo 9° del Acuerdo N° 007 del 1° de julio de 2011, el Concejo municipal de Caldas, facultó al Acalde para que, en un término de 6 meses, procediera a reglamentar, ajustar y modificar los Aprovechamientos consignados en las normas urbanísticas generales contempladas en los artículos 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257 y 258 del Acuerdo N° 014 de 2010 (fls. 229 a 232).

De acuerdo con lo anterior, a partir del 6 de julio de 2011, cuando fue publicado el Acuerdo N° 007 de 2011 (fl. 233), y hasta el 6 de enero de enero de 2012, el Alcalde municipal de Caldas se hallaba facultado para reglamentar, entre otras disposiciones, el artículo 257 del Acuerdo N° 014 de 2010, sin embargo, no procedió de conformidad dentro del término otorgado, sino que en el artículo 13 del Decreto N° 0174 del 29 de diciembre de 2014, y en el Decreto N° 0000103 del 23 de junio de 2017, reguló lo siguiente: i) la Secretaría de Planeación es la encargada de cobrar las obligaciones urbanísticas en dinero a los titulares de licencias que por condiciones de las áreas de los lotes no pudiesen pagar las obligaciones urbanísticas en el mismo predio, para lo cual se tendría en cuenta el avalúo comercial realizado por el titular de la licencia a través de persona inscrita en la Lonja, previa liquidación del impuesto de la licencia de construcción y/o urbanística; ii) cuando no proceda la compensación en dinero, las obligaciones urbanísticas se pagarán en los términos establecidos en el artículo 192 del Acuerdo N° 05 de 2010 - Código de Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 13 Rentas–, esto es, transfiriendo las zonas de cesión de uso público; iii) para proyectos urbanísticos o de parcelaciones que contemplen su realización por etapas, las cesiones de uso público no podrán efectuarse en una proporción menor a las que correspondan a la ejecución de la etapa respectiva; iv) definió los conceptos de obligaciones urbanísticas, sujeto pasivo y hecho generador; v) indicó cuál sería la destinación de las obligaciones urbanísticas; vi) determinó como opciones de pago de las obligaciones urbanísticas, la cesión del suelo, el convenio de concurrencia, y el pago en dinero; y vii) reglamentó los procedimientos para el cálculo, cobro y pago de las obligaciones urbanísticas.

Es entonces claro, que el Alcalde municipal de Caldas, desprovisto de las facultades pro tempore que le fueron concedidas en el artículo 9° del Acuerdo N° 007 del 1° de julio de 2011, profirió una serie de disposiciones sustanciales y procedimentales en materia de cesiones urbanísticas que no habían sido contempladas en el Acuerdo N° 14 del 22 de diciembre de 2010, por medio del cual se adoptó la revisión y ajuste del Plan de Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Caldas, tales como, los eventos en que tienen lugar la compensación en dinero de las cesiones urbanísticas y la forma en qué se determina el monto de la compensación, introdujo una nueva opción de pago, esto es, el convenio de concurrencia, y reglamentó los procedimientos para el cálculo, cobro y pago de las obligaciones urbanísticas.

La Sala verifica, que ninguna de las normas que se citan como en las consideraciones de los decretos acusados otorga competencia al Alcalde municipal para reglamentar los aspectos sustanciales y procedimentales de las cesiones urbanísticas, comoquiera que, se insiste, de conformidad con el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política, compete a los Concejos municipales, determinar el uso del suelo, lo que implica que tienen por función la de regular el proceso de urbanización y la construcción de vías, para efectos de lo cual, deben reglamentar las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso (numeral 2.6 del artículo 15 de la Ley 388 de 1997 y artículo 57 del Decreto Nacional 1469 de 2010).

La Sala advierte, que en las consideraciones del Decreto N° 0000103 del 23 de junio de 2017, se citaron normas que aluden al recaudo de cartera por parte de las entidades públicas (Ley 1066 de 2006, Decreto 4473 de 2006, y Estatuto Tributario Nacional), sin embargo, este decreto no contiene propiamente un Reglamento Interno del Recaudo de Cartera del municipio de Caldas, sino que, se itera, versa sobre aspectos sustanciales y procedimentales de las cesiones urbanísticas y de sus compensaciones en dinero, que debían ser materia de reglamentación por parte del Concejo municipal de Caldas, o por parte del Alcalde pero en vigencia de facultades pro tempore como las que le fueron otorgadas en el Acuerdo N° 007 del 1° de julio de 2011.

De otro lado, en el recurso apelación (sic) se hizo alusión a jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre los principios de autonomía fiscal y de legalidad tributaria, con base en lo cual se argumentó que, “El municipio de Caldas realizó la regulación de los tributos en el Acuerdo Número 017 (06 De Diciembre de 2017), según lo permitido en la constitución y las leyes; así mismo, en diversas jurisprudencias se ha resaltado las normas de descentralización y el principio de autonomía, en razón de que el concejo municipal determina la regulación de los tributos territoriales y sus elementos de las obligaciones tributarias bajo dichos preceptos” (fl. 288).

Al respecto, es menester recordar, que en la sentencia C - 495 de 1998, la Corte Constitucional estimó, que las cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios, las cuales no gozan de la naturaleza de tributos ni de rentas de otro orden.

En ese mismo sentido, el Consejo de Estado ha considerado de tiempo atrás que la compensación en dinero por la obligación de ceder gratuitamente terrenos a favor de los municipios, no constituye un impuesto (…) (…) Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 14 De acuerdo con lo anterior, no resultan procedentes los argumentos planteados en el recurso de apelación acerca de la supuesta regulación de tributos que se hizo en los decretos acusados, habida consideraciones (sic) que (sic) las cesiones urbanísticas no tienen naturaleza tributaria, sino que constituyen una contraprestación a favor del Estado con cargo a los propietarios de los predios con fines urbanísticos, que tiene como propósito permitir la compensación a la colectividad por el desarrollo de diferentes proyectos urbanísticos de carácter particular, por haber generado un impacto urbanístico y ambiental en el proceso de urbanización, y cuya reglamentación, en el caso de los municipios, compete a los concejos municipales.

Así las cosas, no tiene vocación de prosperidad el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, razón por la cual, se confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.” Así las cosas, a la fecha, el Decreto n.° 103 del 23 de junio de 2017 no hace parte del ordenamiento jurídico, toda vez que fue declarado nulo por esta jurisdicción, al considerarse que su expedición se hizo por parte del alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, sin la competencia para ello. 2.4.

De la reproducción del acto administrativo declarado nulo. Se advierte que el artículo 239 de la Ley 1437 de 2011 contempla un trámite especial cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo que reproduzca un acto administrativo que ha sido declarado nulo; sin embargo, en este caso se tramita el medio de control de nulidad simple, pues, si bien se reprocha que el Decreto n.° 63 de 2019 reproduce el Decreto n.° 103 de 2017, la nulidad de este último solo se hizo efectiva con la sentencia de segunda instancia n.° 55 del 23 de marzo de 2022, proferida por esta Corporación en el medio de control de nulidad con el radicado 05001333302920170046400.

Por lo anterior, técnicamente no podría declararse la nulidad por advertirse que el acto administrativo demandado es la reproducción de un acto administrativo declarado nulo, toda vez que, cuando se expidió el Decreto n.° 63, el 2 de mayo de 2019, no se encontraba ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad del Decreto n.° 103 de 2017, por lo que no se trataba de un acto previamente declarado nulo.

Sin embargo, procede la Sala a revisar, como lo realizó el juez de primera instancia, si el acto administrativo demandado (Decreto n.° 63 de 2019), es la reproducción del Decreto n.° 103 de 2017, ambos expedidos por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, a efectos de estudiar sobre su legalidad, así: Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 15 Decreto n.° 063 de 20192, “Por medio del cual se reglamentan las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de Caldas, Antioquia” Decreto n.° 103 de 20173, “Por medio del cual se reglamentan las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de Caldas, Antioquia” Artículo 1.

Reglamentar las facilidades de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de caldas Antioquia Artículo 1. Reglamentar las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de caldas Antioquia Artículo 2. Definiciones: Obligaciones urbanísticas: inversiones y suelos comprometidos en la realización de los componentes públicos de infraestructura vial, las redes de servicios públicos, los elementos de la estructura ecológica principal, los espacios para parques, zonas verdes públicas y áreas recreativas, los equipamientos públicos y los inmuebles de interés cultural.

Sujeto activo: lo constituye el municipio de Caldas, Antioquia Sujeto pasivo: es el titular de la licencia urbanística, constructor, fideicomitentes o beneficiarios del proyecto o propietario del predio quienes solidariamente responderán por las obligaciones. Hecho generador: Es la expedición de la correspondiente licencia urbanística, previa liquidación de la obligación urbanística.

Artículo 2. Definiciones: Obligaciones urbanísticas: inversiones y suelos comprometidos en la realización de los componentes públicos de infraestructura vial, las redes de servicios públicos, los elementos de la estructura ecológica principal, los espacios para parques, zonas verdes públicas y áreas recreativas, los equipamientos públicos y los inmuebles de interés cultural.

Sujeto activo: Lo constituye el municipio de Caldas Sujeto pasivo: Lo constituye el titular de la licencia urbanística Hecho generador: Es la expedición de la correspondiente licencia urbanística, previa liquidación de la obligación urbanística. Artículo 3. Destinación de las obligaciones urbanísticas. El pago de las obligaciones urbanísticas, se destinará a la realización de los componentes públicos de infraestructura vial, las redes de servicios públicos, conservación de los elementos de la estructura ecológica principal, los espacios para parques, zonas verdes públicas y áreas recreativas y los equipamientos públicos conforme lo establece el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Caldas.

Artículo 3. Destinación de las obligaciones urbanísticas. El pago de las obligaciones urbanísticas, se destinará a la realización de los componentes públicos de infraestructura vial, las redes de servicios públicos, conservación de los elementos de la estructura ecológica principal, los espacios para parques, zonas verdes públicas y áreas recreativas y los equipamientos públicos conforme lo establece el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Caldas.

Artículo 4. Opciones de pago de las obligaciones urbanísticas. 1. Cesión en suelo: El titular de la licencia urbanística podrá ceder en el suelo el área calculada de las obligaciones urbanísticas, esta se deberá realizar mediante escritura pública debidamente constituida y registrada ante la oficina de instrumentos públicos. El área cedida tendrá destinación exclusiva para la construcción de espacio público y/o de equipamiento colectivo. 2.

Convenido de concurrencia: El titular de la licencia urbanística, podrá acogerse a un Artículo 4. Opciones de pago de las obligaciones urbanísticas. 1. Cesión en suelo: El titular de la licencia urbanística podrá ceder en el suelo el área calculada de las obligaciones urbanísticas, esta se deberá realizar mediante escritura pública debidamente construida y registrada ante la oficina de instrumentos públicos.

El área cedida tendrá destinación exclusiva para la construcción de espacio público y/o de equipamiento colectivo. 2. Convenido de concurrencia: El titular de la licencia urbanística, podrá acogerse a un 2 Ver las páginas 448 a 457 del archivo PDF 01 del expediente digital. 3 Ver las páginas 424 a 429 del archivo PDF 01 del expediente digital.

Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 16 convenio de concurrencia, en este caso, se aportan recursos para la construcción de espacio público y equipamiento. 3. Pago en dinero: el titular de la licencia urbanística, podrá pagar en dinero la totalidad de las obligaciones urbanísticas, previo avalúo comercial elaborado por un perito adscrito a la Lonja de Propiedad Raíz. Los pagos en dinero podrán realizarse a través de acuerdo, siguiendo lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo sexto del presente Decreto.

Los recaudos en dinero podrán ser destinados a desarrollos viales, previo concepto del comité de infraestructura que será integrado por: el (la) Alcalde (sa) Municipal, el (la) Secretario (la) de Planeación y el (la) Secretario (a) de Infraestructura Física. Parágrafo Primero. Las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas serán determinadas por el Municipio de Caldas, en cualquiera de las modalidades de las que disponga la entidad, se efectuarán los procedimientos en el presente Decreto.

Parágrafo segundo. Las obligaciones urbanísticas serán liquidadas en el Acto Administrativo por medio del cual se otorga la Licencia de Construcción, observando las condiciones de tiempo y lugar en que deben cumplirse; exceptúese de esta disposición el contenido de las obligaciones que fueren a cumplirse con base en un convenio de concurrencia; las condiciones de modo tiempo y lugar se impondrán en el acto contractual; sin embargo, en el Acto Administrativo que otorgue la Licencia urbanística se indicará la existencia del pago de las obligaciones a través de convenio de concurrencia. convenio de concurrencia, en este caso, se aportan recursos para la construcción de espacio público y equipamiento. 3.

Pago en dinero: el titular de la licencia urbanística, podrá pagar en dinero la totalidad de las obligaciones urbanísticas, previo avalúo comercial corporativo, o realizar acuerdo de pago suscrito con la Secretaría de Hacienda, de ser éste el caso, sólo se podrá realizar por un plazo máximo de doce (12) meses. Los pagos en dinero también podrán ser destinados a desarrollos viables, previo concepto del comité de infraestructura que será integrado por: el Alcalde municipal, la Secretaría de Planeación, la Secretaría de Infraestructura Física y la Secretaría de Hacienda, la cual determinará su propia (sic) reglamento.

Artículo 5. Procedimiento para el cálculo de las obligaciones urbanísticas. El secretario de Planeación, asigna el trámite de solicitud de licencia urbanística al funcionario que considere pertinente, quien tendrá a su cargo las siguientes responsabilidades: 1. Revisión integral del proyecto respecto a lo consagrado en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Caldas, adoptado mediante Acuerdo 014 de 2010, el Decreto Nacional 1469 de 2010 y demás normas que adicionen, modifiquen o complementen. 2.

Procedimiento para el cálculo de las obligaciones urbanísticas. El secretario de Planeación, asigna el trámite de solicitud de licencia urbanística al funcionario que considere pertinente, quien tendrá a su cargo las siguientes responsabilidades: 1. Revisión integral del proyecto respecto a lo consagrado en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Caldas, adoptado mediante Acuerdo 014 de 2010, el Decreto Nacional 1469 de 2010 y demás normas que adicionen, modifiquen o complementen. 2.

Realizar al solicitante de la licencia urbanística, los requerimientos procedentes conforme a la normativa vigente al proyecto radicado. 3. Una vez allanados los requerimientos a que hubo lugar, se requerirá al solicitante de la licencia urbanística, el avalúo comercial del Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 17 requisitos para radicación del trámite en legal y debida forma. 4.

Calcular y liquidar las obligaciones urbanísticas del proyecto y proceder a su liquidación, en la cual se deberá consignar la siguiente información: (…) 5. Se le notificará al solicitante de la licencia urbanística, el área calculada por concepto de obligaciones de espacio público y equipamiento, así como el cálculo de su pago en dinero, el cual deberá realizarse con base en el avalúo comercial aportado. 6.

Se informará al solicitante de la licencia, las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas del proyecto, conforme a lo consignado en el presente Decreto, la obligación urbanística hace parte de la licencia, por lo que el incumplimiento del pago de esta, será considerado incumplimiento de la licencia, por lo que podrá operar la suspensión de la misma. predio objeto de desarrollo como parte de los requisitos para radicación del trámite en legal y debida forma. 4.

Se informará al solicitante de la licencia, las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas del proyecto, conforme a lo consignado en el presente Decreto. Artículo 6. Procedimiento para el cobro y el pago de las obligaciones urbanísticas. Aprobación ante el comité de infraestructura. 1. La Secretaría de Planeación señalará la opción que considera viable para el pago de las obligaciones urbanísticas del proyecto a ejecutar y la respectiva propuesta de pago en cuotas si a ello hubiere lugar, dicha secretaría pondrá en conocimiento del Comité de Infraestructura la propuesta del solicitante para su respectiva aprobación. 2.

El Comité levantará Acta de la Reunión y oficiará copia de la misma a la Secretaría de Planeación para su posterior incorporación a la Resolución que dejará en firme el otorgamiento de la licencia urbanística. Para el pago en cesión de suelo 1. Una vez se realicen las observaciones pertinentes y se apruebe por parte del Comité de infraestructura la propuesta del solicitante de la licencia para el pago de las obligaciones urbanísticas en cesión de suelo, este solicitará a la Oficina Asesora Jurídica los requisitos para la constitución de la escritura pública, su posterior registro ante la Oficina de Instrumentos Públicos, el respectivo cambio de propietario ante la oficina de catastro municipal y su ilusión en los bienes del municipio de Caldas.

Parágrafo. En el acto administrativo que otorgue la licencia urbanística se indicará el suelo a ceder por parte del sujeto pasivo de la Artículo 6. Procedimiento para el cobro y el pago de las obligaciones urbanísticas. Aprobación ante el comité de infraestructura. 1. El solicitante de la licencia urbanística, manifestará por escrito a la Secretaría de Planeación la opción que considera viable para el pago de las obligaciones urbanísticas del proyecto a ejecutar y la respectiva propuesta de pago en cuotas si a ello hubiere lugar, dicha secretaría pondrá en conocimiento del Comité de Infraestructura la propuesta del solicitante para su respectiva aprobación. 2.

Para el pago en dinero Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 18 obligación; señalando la cabida y linderos del predio además de la extensión del mismo. Para el pago en dinero En el acto administrativo que otorgue la licencia urbanística se indicará el monto de la obligación una vez liquidada, en caso de indicar una obligación a término diferido se establecerán las fechas en las cuales deben realizarse los pagos de cada cuota; no se entenderá dicha liquidación como un acuerdo de pago.

Una vez se realicen las observaciones pertinentes, el sujeto pasivo de las obligaciones procederá a reclamar la factura correspondiente en la Secretaría de Hacienda, acreditando la liquidación que para el efecto le notificó la Secretaría de Planeación, En caso de mora frente a las obligaciones urbanísticas derivadas del Acto Administrativo; se procederá con el cobro coactivo sin necesidad de que medie actuación procesal para tal fin. 1.

Parágrafo primero. El acto administrativo por medio del cual se conceda una licencia urbanística prestará mérito ejecutivo; situación que quedará expresada en el mismo Acto. Las cargas urbanísticas que se desprendan de la Resolución se realizarán con base en las normas sustanciales que permitan establecer obligaciones claras, expresas y exigibles; en el evento que se incumpliere parcialmente la obligación del pago total de la obligación, el Municipio de Caldas hará efectiva la cláusula aceleratoria en la cual se establece el cobro total de la carga liquidada misma que quedará incorporada en el acto administrativo que otorgue la licencia urbanística.

Parágrafo Segundo. Acuerdo de pago de las obligaciones urbanísticas. Excepcionalmente el Comité de Infraestructura del Municipio de Caldas, podrá celebrar una sesión en la cual en conjunto con un funcionario de la Secretaría de Hacienda y el titular de la Licencia Urbanística donde apruebe acuerdo de pago sobre las obligaciones de las que trata el presente Decreto; el mencionado acuerdo seguirá las siguientes reglas de procedimiento. 1.

Para hacer efectivo el acuerdo de pago, se de llenar por parte del usurario la respectiva solicitud, aportar copia de la cédula de ciudadanía o si es persona jurídica certificado de existencia y representación legal, copia de la liquidación proyectada por la Secretaría de Planeación y establecer a cuántas cuotas solicita diferir el pago de las obligaciones urbanísticas hasta un máximo de dos (02) cuotas.

La primera 1. Una vez se realicen las observaciones pertinentes y se apruebe por parte del Comité de Infraestructura la propuesta del solicitante de la licencia para el pago de las obligaciones urbanísticas en dinero, este procederá a reclamar la factura correspondiente en la Secretaría de Hacienda, acreditando la liquidación que para el efecto le notificó la Secretaría de Planeación, En el caso de que el usurario no pueda realizar el pago total de la factura, solicitará la suscripción del acuerdo de pago previamente aprobado por el Comité de infraestructura. 2.

Para hacer efectivo el acuerdo de pago, debe llenar por parte del usuario la respectiva solicitud, aportar copia de la cédula de ciudadanía o si es persona jurídica certificado de existencia y representación legal, copia de la liquidación proyectada por la secretaría de planeación y establecer a cuántas cuotas solicita diferir el pago de las obligaciones urbanísticas hasta un máximo de doce (12) cuotas.

La primera cuota deberá pagarse al momento de suscribirse el acuerdo de pago y se debe entregar el recibo del pago ante la secretaría de planeación, para la expedición de la licencia urbanística. El solicitante no podrá haber incumplido previamente un acuerdo de pago 3. Si el titular de la licencia urbanística, incurre en mora en el pago de las cuotas, se realizará el cobro persuasivo por parte dela Secretaría de Hacienda a través de la Tesorería Municipal, en caso de que éste incumpla el pago de tres (3) cuotas consecutivas, se proyectará una resolución dejando sin vigencia el acuerdo de pago y procederá con el cobro coactivo de la obligación. Para pago a través de convenio de concurrencia 1.

En caso de definirse que la obligación urbanística a pagar sea destinada a la construcción de Espacio Público y/o Equipamiento Colectivo por parte del titular de la licencia urbanística, el secretario de Planeación dará traslado de la proyección del convenio en forma digital y por escrito a la secretaría de infraestructura física, adjuntando la siguiente documentación (…) Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 19 cuota deberá pagarse al momento de suscribirse el acuerdo de pago y se debe entregar el recibo del pago ante la Secretaría de Planeación, para la expedición de la licencia urbanística.

El solicitante no podrá haber incumplido previamente un acuerdo de pago. Parágrafo. Cuando la obligación de pago de las compensaciones urbanísticas se asegure a través de un acuerdo de pago, el mismo podrá consagrar el cumplimiento de la obligación con un cincuenta por ciento (50%)en dinero y el cincuenta por ciento (50%) restante mediante la suscripción y ejecución de un convenio de concurrencia. 2.

Si el titular de la licencia urbanística, incurre en mora en el pago de las cuotas, se realizará el cobro persuasivo por parte de la Secretaría de Hacienda a través de la Tesorería Municipal, en caso de que éste incumpla el pago de una (1) cuota de dinero, se proyectará una resolución dejando sin vigencia el acuerdo de pago y procederá con el cobro coactivo de la obligación. Parágrafo.

Cuando el acuerdo haya consagrado la opción de pago a través del cincuenta por ciento (50%) mediante la celebración de un convenio de concurrencia, pero se hubiere incumplido el pago en dinero, se librará acto administrativo que deje sin vigencia dicho acuerdo de pago y se procederá a efectuar procedimiento de cobro coactivo, sin lugar a la celebración del mencionado convenio.

Para pago a través de convenio de concurrencia 1. En caso de definirse que la obligación urbanística a pagar sea destinada a la construcción de Espacio Público y/o Equipamiento Colectivo por parte del titular de la licencia urbanística, el secretario de Planeación dará traslado de la proyección del convenio en forma digital y por escrito a la secretaría de infraestructura física, adjuntando la siguiente documentación (…) Advierte la Sala que el Decreto n.° 63 del 2 de mayo de 2019, expedido por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, reproduce el contenido del Decreto n.° Decreto n.° 103 del 23 de junio de 2017, este último, declarado nulo por esta jurisdicción, lo que da lugar a su declaratoria de nulidad; no obstante, se estudiará igualmente la causal de nulidad de falta de competencia. Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 20 2.5.

De la falta de competencia: La Sala considera, al igual que lo conceptuó el Agente del Ministerio Público, que el acto administrativo demandado, esto es, el Decreto Municipal n.° 63 del 2 de mayo de 2019 “Por medio del cual se reglamentan las opciones de pago de las obligaciones urbanísticas en el municipio de Caldas, Antioquia”, fue expedido por el alcalde sin competencia para ello, por lo que debe declararse su nulidad.

Al respecto, se acogen los argumentos expuestos por esta misma Corporación en la sentencia n.° 55 del 23 de marzo de 2022 en el proceso con radicado 05001333302920170046400, mediante la cual, se confirmó la declaratoria de nulidad del artículo 13 del Decreto Municipal n.° 174 del 29 de diciembre de 2014 y del Decreto Municipal n.° 103 del 23 de junio de 2017, este último, según se explicó, reproducido por el acto demandado.

La decisión citada, en síntesis, expuso los siguientes argumentos, que se aplican al acto administrativo demandado, así: - De conformidad con el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política, corresponde a los concejos municipales, reglamentar el uso del suelo, lo que implica que tienen por función la de regular el proceso de urbanización y la construcción de vías, de acuerdo con las normas urbanísticas estructurales y generales que, para el efecto, identifica el artículo 15 de la Ley 388 de 1997; entre ellas: “2.6.

Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso”. - En concordancia con lo anterior, el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 consagra que las reglamentaciones municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general.

Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 21 - Además, el artículo 57 del Decreto Nacional 1469 de 2010 prevé que, cuando las zonas de cesión presenten áreas inferiores a las mínimas exigidas, o cuando su ubicación sea inconveniente para el municipio, se podrán compensar en dinero o en otros inmuebles, en los términos que reglamente el concejo municipal. - En Concejo municipal de Caldas, expidió el Acuerdo n.° 14 del 22 de diciembre de 2010 “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste al plan básico de ordenamiento territorial del municipio de caldas” (ver las páginas 213 y 214 del archivo PDF 01 del expediente digital), en el cual, en cuanto a las cesiones públicas, estipuló lo siguiente: “Artículo 257.

Las cargas se materializarán en cesiones públicas que se pagan en metros cuadrados de suelo y/o construidos para la realización de los componentes públicos de infraestructura vial, las redes de servicios públicos, los elementos de la estructura ecológica principal, los espacios para parques, zonas verdes públicas y áreas recreativas, y los equipamientos públicos; o su equivalente en dinero que debe ir a un fondo especial que deberá conformar el Municipio posterior a la adopción del presente Acuerdo con el propósito de desarrollar proyectos de naturaleza pública como los enunciados anteriormente.” (negrilla fuera del texto original). - Si bien en el artículo 257 del Acuerdo n.° 14 del 22 de diciembre de 2010 se previó que las cargas urbanísticas se materializan en cesiones públicas y que éstas se pueden pagar en metros cuadrados de suelo y/o construidos, o su equivalente en dinero, no se estipuló en qué casos procede la compensación en dinero, ni se especificaron los parámetros y directrices que debe tener en cuenta la Administración municipal para determinarla, tampoco se regularon los requisitos que deben cumplir los propietarios que pretendan obtener la licencia de urbanización en el municipio de Caldas para llevar a cabo el pago de las cesiones, y menos aún se estipularon los procedimientos para el cobro y pago de las obligaciones urbanísticas.

Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 22 - Ahora bien, en el artículo 9° del Acuerdo n.° 7 del 1° de julio de 2011, el Concejo municipal de Caldas facultó al Acalde para que, en un término de 6 meses, procediera a reglamentar, ajustar y modificar los Aprovechamientos consignados en las normas urbanísticas generales contempladas en los artículos 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257 y 258 del Acuerdo n.° 014 de 2010 (ver la página 407 del archivo PDF 01 del expediente digital). - De acuerdo con lo anterior, a partir del 6 de julio de 2011, cuando fue publicado el Acuerdo N° 7 de 2011 (ver la página 410 del archivo PDF 01 del expediente digital) y hasta el 6 de enero de enero de 2012, el Alcalde municipal de Caldas se hallaba facultado para reglamentar, entre otras disposiciones, el artículo 257 del Acuerdo n.° 014 de 2010; sin embargo, no procedió de conformidad dentro del término otorgado, sino que en el Decreto Municipal n.° 63 del 2 de mayo de 2019, reguló lo siguiente: i) definió los conceptos de obligaciones urbanísticas, sujeto activo, sujeto pasivo y hecho generador; v) indicó cuál sería la destinación de las obligaciones urbanísticas; vi) determinó como opciones de pago de las obligaciones urbanísticas, la cesión del suelo, el convenio de concurrencia y el pago en dinero; y vii) reglamentó los procedimientos para el cálculo, cobro y pago de las obligaciones urbanísticas. - Es entonces claro que el Alcalde municipal de Caldas, desprovisto de las facultades pro tempore que le fueron concedidas en el artículo 9° del Acuerdo N° 007 del 1° de julio de 2011, profirió una serie de disposiciones sustanciales y procedimentales en materia de cesiones urbanísticas que no habían sido contempladas en el Acuerdo n.° 14 del 22 de diciembre de 2010, por medio del cual se adoptó la revisión y ajuste del Plan de Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Caldas, tales como los eventos en que tiene lugar la compensación en dinero de las cesiones urbanísticas y la forma en que se determina el monto de la compensación, introdujo una nueva opción de pago, esto es, el convenio de concurrencia, y reglamentó los procedimientos para el cálculo, cobro y pago de las obligaciones urbanísticas. - Ninguna de las normas que se citan, como en las consideraciones del decreto acusado, a saber: artículo 313 de la Constitución Política, artículo 134 de la Ley 136 Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 23 de 1994, la Ley 1551 de 2012, la Ley 388 de 1997, el Acuerdo n.° 14 de 2010 y el Decreto 174 de 2014, otorga competencia al Alcalde municipal para reglamentar los aspectos sustanciales y procedimentales de las cesiones urbanísticas, comoquiera que, se insiste, de conformidad con el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política, compete a los Concejos municipales determinar el uso del suelo, lo que implica que tienen por función la de regular el proceso de urbanización y la construcción de vías, para efectos de lo cual deben reglamentar las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso (numeral 2.6 del artículo 15 de la Ley 388 de 1997 y artículo 57 del Decreto Nacional 1469 de 2010). - En las consideraciones del Decreto Municipal n.° 63 del 2 de mayo de 2019, se citaron normas que aluden al recaudo de cartera por parte de las entidades públicas (Ley 1066 de 2006, Decreto 4473 de 2006, y Estatuto Tributario Nacional), sin embargo, este decreto no contiene propiamente un Reglamento Interno del Recaudo de Cartera del municipio de Caldas, sino que, se itera, versa sobre aspectos sustanciales y procedimentales de las cesiones urbanísticas y de sus compensaciones en dinero, que debían ser materia de reglamentación por parte del Concejo municipal de Caldas, o por parte del Alcalde, pero en vigencia de facultades pro tempore como las que le fueron otorgadas en el Acuerdo n.° 7 del 1° de julio de 2011.

En ese orden de ideas, prosperan los argumentos de la apelación, por lo tanto, la sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, se declarará la nulidad del Decreto Municipal n.° 63 del 2 de mayo de 2019, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. 2.6. Condena en costas en la segunda instancia. De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de un asunto de interés público, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.

Radicado: 05001-33-33-004-2019-00296-01 Medio de control: NULIDAD Demandante: RAÚL EUGENIO SERNA SALAZAR Demandado: Decreto n.° 63 de 2019 24 En mérito de lo expuesto, la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia n.° 19 del 25 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín. En su lugar, DECLARAR la nulidad del Decreto Municipal n.° 63 del 2 de mayo de 2019, expedido por el alcalde del municipio de Caldas, Antioquia, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta n.° 79. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Ausente con permiso Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx