NR 81710776 · Tribunal Administrativo de Boyacá

PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS EN EL PROYECTO DE PRESPUESTOS DE GASTOS MUNICIPALES – Marco normativo De acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto (en adelante EOP) contenido en el Decreto No. 111 de 1996, el presupuesto se encuentra compuesto por (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones, y (iii) las disposiciones generales.

De acuerdo con el artículo 36 ibídem, el presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones distingue entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión. Frente al proyecto de presupuesto de inversión, la norma señaló la obligatoriedad de indicar los proyectos de inversión establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversiones o POAI, en los siguientes términos: (…).

En voces del artículo 8 del Decreto 111, el aludido POAI, que hace parte del sistema presupuestal junto al Plan Financiero y el Presupuesto Anual, comprende los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Seguidamente, el artículo 37 estipuló el contenido de los proyectos de inversión a consagrar en tal condición, así: (…).

Como se puede observar, el citado artículo 36 establece que dicho presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en el componente de inversión, debe indicar los proyectos establecidos o determinados por el Ejecutivo, disposición que guarda armonía con lo previsto en el artículo 11 del mismo Decreto 111, en cuanto señaló que este tipo de gastos serán “clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”.

En desarrollo de este último aparte, el artículo 14 del Decreto 568 de 1996, estipuló las exigencias del proyecto de presupuesto de gastos en su modalidad de gastos de inversión, así: El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Congreso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en Programas y Subprogramas.

Son Programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados. Son Subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos. Es una división de los Programas.

(Negrilla y subraya de la Sala). Dicho mandato se verá reflejado igualmente en el acto administrativo de liquidación, “mediante el cual el ejecutivo presenta a nivel de cuentas las autorizaciones dadas por la Ley de presupuesto expedida por el Congreso, constituyendo la base para el proceso de ejecución durante la vigencia fiscal para la cual fue aprobado”.

AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA PRESUPUESTAL – Marco normativo. En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 de la Constitucional señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Por su parte, el artículo 313.5 ibidem establece las competencias de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración del presupuesto municipal, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del EOP señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la LOP, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.

Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la LOP. De manera que “no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor”.

Las razones de esta afirmación fueron expuestas en la sentencia C-036 de 2023, así: (…). De manera que, la lectura sistemática de las referidas disposiciones, ponen de relieve la intención del Constituyente de salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación, evidenciada en el diseño de un modelo fundado en el principio de unidad presupuestal que propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado, en la que los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control de este respondan a patrones comunes y se enmarquen dentro de las metas y la política macroeconómica y los planes financiamiento estatal.

Así, la LOP, fue uno de los instrumentos que se estableció para alcanzar esa finalidad. Esta ley debe ser adoptada como pauta en los procesos presupuestales de las entidades territoriales. Según la jurisprudencia constitucional, dicha disposición tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes y la constituyen como un elemento unificador poderoso.

Pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Además, por disposición expresa del artículo 352 Constitucional, ese poder homologador de la ley orgánica se extiende a los demás presupuestos, como los que adopten las entidades territoriales, siendo entonces “una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador”.

De modo que, las disposiciones de la LOP deben ser seguidas por las entidades territoriales al expedir sus propias normas orgánicas presupuestales, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Ahora, si las normas orgánicas presupuestales no han sido expedidas por las entidades territoriales, éstas deberán aplicar, en lo pertinente, la legislación orgánica de orden nacional.

CATÁLOGO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES – Vigencia y exigibilidad. A través del artículo 2.8.1.2.3. del Decreto 1068 de 2015 se estableció que mediante el Catálogo de Clasificación Presupuestal (en adelante CCP) que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional (en adelante DGPPN) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en desarrollo de facultades de los artículos 92 y 93 y demás disposiciones aplicables del EOP, se identifica y ubican los conceptos de ingresos y los objetos de gasto dentro del presupuesto.

Indicó igualmente, que los conceptos, definiciones, clasificaciones y convenciones presentadas en este se aplican para todos los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación (en adelante PGN). Así, el CCP se convierte en la base de todos los sistemas de codificación de los diferentes clasificadores presupuestales que se utilizan para definir tanto las transacciones de ingreso como de gasto en las etapas de programación, aprobación y ejecución del presupuesto.

Expresamente, el artículo 2.8.1.2.5. ibidem estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sería quien expida y actualice el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas (en adelante CCPET), que detalle los ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional.

También precisó que la aplicación del CCPET por parte de las entidades territoriales y sus descentralizadas, entrará a regir en los términos que para el efecto establezca la referida cartera ministerial. Ello implicó, una modificación al Decreto 1068 de 2015, la cual se realizó mediante la expedición del Decreto 412 de 2018. Precisando que, de acuerdo con la sentencia C-478 de 1992 la autonomía consagrada como fin a las entidades territoriales en materia presupuestal encuentra su límite en la unidad de la República por lo que estas deben aplicar principios analógicos a los contenidos en las normas orgánicas de presupuesto y que por definición de República Unitaria le compete al nivel nacional expedir las normas en lo que resulta común a todos los demás niveles de gobierno, a las que deben acogerse subsidiariamente.

El CCPET, establecido por la DGPPN, fue expedido a través de la resolución No 3822 de 18 de octubre de 2019, modificada por las resoluciones 1355 de julio de 2020, 2323 de noviembre de 2020, 0401 de 18 de febrero de 2021, 3438 de diciembre de 2021 y 2372 de septiembre de 2022. Ahora bien, en el inciso segundo del artículo 5º de la resolución No 3822/19 se estableció que las entidades territoriales y sus descentralizadas programarán y ejecutarán el presupuesto de 2020 con el clasificador utilizado para ese momento; entre tanto, la programación y ejecución del presupuesto 2021 y siguientes, aplicarían únicamente el CCPET.

No obstante, a través de la resolución 2323 de 24 de noviembre de 2020 se modificó dicha disposición, para precisar que “(…) para la programación y ejecución del presupuesto de la vigencia 2022 y siguientes, aplicarán únicamente el CCPET.” Es decir, que en la programación y ejecución del presupuesto de las entidades territoriales para la vigencia 2022 y siguientes, se debe aplicar únicamente el CCPET.

Pues si bien en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 300-5 y 352 de la Constitución Política y en los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996 se reconoce la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal, esta encuentra su límite en el principio de unidad presupuestal que propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado.

En tal razón, las entidades territoriales deben aplicar principios analógicos a los contenidos en las normas orgánicas de presupuesto que por definición de la República Unitaria le compete establecer al nivel nacional, lo que resulta común a todos los demás niveles de gobierno, siendo a estos que deben acogerse subsidiariamente, como es el caso del CCPET.

CATÁLOGO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES – Clasificador presupuestal. Como se indicó, a través de la resolución 3832/2019, se materializó el CCPET, allí se determinó que los clasificadores presupuestales agruparían el presupuesto por conceptos de ingreso y objeto de gasto de la siguiente manera: (…). Por su parte, el Ministerio de Hacienda elaboró un documento denominado “Manual de Clasificación Presupuestal”, a través del cual se detallan las definiciones de los conceptos de ingreso y objetos de gasto del CCP adoptado por la DGPPN.

En dicho documento se indicó: (…). Con fundamento en ello, el Manual se centra en las clasificaciones de ingreso por concepto y de gasto por objeto del CCP que corresponde a la base del sistema de clasificador presupuestal para efectos legales en todas las fases del ciclo presupuestal y que mantiene las definiciones y clasificaciones del EOP. No obstante, propone una clasificación única de los ingresos aplicables a los cinco tipos de ingresos del EOP (ingresos corrientes de la Nación, recursos de capital, ingresos propios de los establecimientos públicos, fondos especiales y rentas parafiscales) y establece un clasificador único de gastos, para los de funcionamiento y los proyectos de inversión. Expresamente indicó respecto del presupuesto de ingresos: (…).

Así, en lo concerniente al presupuesto de ingresos los cataloga en ingresos corrientes o recursos de capital en consideración de su naturaleza contable (regularidad o eventualidad del ingreso). La cual, respeta la división establecida en el EOP (ingresos corrientes, recursos de capital, fondos especiales y contribuciones parafiscales). En cuanto se refiere a la composición estructural del presupuesto de gastos de que trata el CCPET, señala que los gastos de funcionamiento y de inversión se clasificarán por objeto de gasto dentro de las mismas cuentas; mientras que el servicio de la deuda se presentará en una sección aparte.

Así pues, conforme a las disposiciones en cita, puede colegirse que en materia presupuestal existe la obligación de señalar, de manera específica, la destinación de los gastos de inversión que se van a realizar en la vigencia respectiva. Esa desagregación desde la vigencia de 2022 debe atender al CCPET, el cual debe aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal y como lo señala el artículo 16 del Decreto 568 de 1996 y el artículo 6 del Decreto 412 de 2018, podrá ser relacionado en un anexo al acto administrativo que fije el presupuesto; el cual deberá contener, en lo correspondiente a gastos, además de las clasificaciones contempladas en el artículo 5º de esta última disposición, la desagregación para el caso de inversión, identificando los proyectos asociados a los programas de inversión. PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS EN EL PROYECTO DE PRESPUESTOS DE GASTOS MUNICIPALES – Análisis en el caso concreto del Acuerdo No. 024 de 2022 del municipio de Tópaga por medio del cual se expidió el presupuesto de ingresos, gastos e inversiones para la vigencia 2023 / ACUERDO POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDIÓ EL PRESUPUESTO DE INGRESOS, GASTOS E INVERSIONES DEL MUNICIPIO DE TÓPAGA PARA EL 2023 – Invalidez por cuanto no hizo una correcta división de programas y subprogramas en que se invertiría el presupuesto aprobado con cargo al Sistema General de Participaciones.

Como se indicó en precedencia, la Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo 024/22 puesto que no clasificó el presupuesto de gastos de inversión de la vigencia 2023 en secciones presupuestales, programas y subprogramas, como lo preceptúa el artículo 14 del Decreto 568 de 1996; igualmente, al no haber incorporado en el presupuesto de ingresos y gastos los fondos especiales FONSET, FSRI y FGR, siendo que por mandato legal hacen parte de este y deben ser incluidos.

En cuanto tiene que ver la desagregación del presupuesto de gastos de inversión en programas y subprogramas, se advierte que el catalogo de gastos del año 2023 del municipio de Tópaga quedó definido en el artículo 2º del Acuerdo No. 024/2022, de la siguiente manera: (…). De donde se advierte que, en efecto, el presupuesto de gastos no fue desagregado en la forma establecida en el artículo 14 del Decreto 568 de 1996 y el artículo 2.8.1.4.2 Decreto 412 de 2018.

Afirmación que también se deriva de la contestación de la demanda que hizo el municipio, en la que se aseguró que fue en la exposición de motivos y en el anexo del Acuerdo donde se indicó la necesidad y la importancia de la estructura del presupuesto de gastos de inversión desagregado en programas y subprogramas. Al respecto, si bien la exigencia legal de desagregación del presupuesto de gastos pudo estar contenido en la exposición de motivos, como se acredita con la contestación de la demanda; lo cierto es que, propiamente, en el Acuerdo que fijó el presupuesto, la apropiación de gastos no fue debidamente clasificada en “programas” y “subprogramas” en los que se dividirán los gastos provenientes del Sistema General de Participaciones- SGP del presupuesto aprobado.

Siendo a la duma municipal a quien corresponde el deber de estudiar y aprobar el proyecto de Acuerdo que establece el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal de desarrollo. Asunto que se torna indispensable si se tiene en cuenta que, a nivel de programas y subprogramas, la clasificación de la inversión asigna derechos de control y uso sobre el gasto; esto es, define a qué nivel aprueban el Concejo Municipal el gasto de inversión y cuál es el grado de discrecionalidad que tiene el respectivo nivel de gobierno para modificarlo.

En este sentido, una vez aprobado el presupuesto para cada vigencia, las apropiaciones incorporadas bajo una clasificación específica no pueden ser modificadas sin la aprobación expresa del órgano colegiado que los aprobó. No puede perderse de vista que el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, frente al proyecto de presupuesto de inversión, señaló la obligatoriedad de indicar los proyectos de inversión establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversiones o POAI, en los siguientes términos: (…).

Luego, los gastos de inversión deben incluir los proyectos que hacen parte del POAI, clasificados en la forma como aparecen en el plan de desarrollo (programas, subprogramas y eventualmente proyectos). En la contestación de la demanda, también se indicó que en la parte resolutiva del artículo 5º del Acuerdo se reconoció la estructura del presupuesto de gastos de inversión entendiendo que ésta debe estar compuesta a nivel de detalle con un esquema de Sector, Programa y Subprograma.

Por lo que, dispuso la estructuración del presupuesto en los términos señalados en el artículo 14 del Decreto de 1996, en el correspondiente anexo, precisando que este forma parte integral del Acuerdo. En tal sentido, la gobernación de Boyacá también aludió a que “revisado los anexos y en especial el anexo que fue aportado en la radicación del acuerdo”.

No obstante, analizado el Acuerdo no se advierte que el Anexo al que se alude sea parte integral de este, pues en su contenido no se precisó la existencia de este documento. Luego, tampoco está la indicación de que es parte integral del Acuerdo, debido a su inexistencia al momento de la deliberación en la Corporación municipal, pues de ello no quedó constancia en el Acuerdo.

Por lo tanto, como con el Acuerdo 024/22, mediante el cual se expidió el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de Tópaga para la vigencia fiscal 2023, no se detalló y clasificó en debida forma el presupuesto de gastos de inversión en programas y subprogramas de los diferentes sectores enunciados, dicha conducta infringió los artículos 36 del Decreto 111 de 1996, 14 del Decreto 568 de 1996, 16 del Decreto 4730 de 2005 y 5º del Decreto 412 de 2018.

Por tal razón, se declarará su invalidez por ilegalidad. Bajo tales consideraciones, y de acuerdo con el precedente de esta Corporación, la falencia en mención tiene incidencia en la totalidad del acto acusado, pues, además de violar una norma superior, el presupuesto de ingresos no puede subsistir jurídicamente prescindiendo de la regulación atinente al presupuesto de gastos de inversión. En consecuencia, y al prosperar el cargo de invalidez, resulta inane cualquier pronunciamiento respecto del segundo cargo formulado por la accionada.

Finalmente, se debe precisar que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo demandado, quedarán sin efecto todos los actos administrativos expedidos en desarrollo de éste, al tenor de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 91 y del inciso 2º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. DECLARATORIA DE INVALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL - Efectos en el tiempo del fallo.

Como se declara la invalidez del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general.

Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tuncya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.

No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.

En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: (…). En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TÓPAGA RADICACIÓN: 150012333 000 2023 00065 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.

ANTECEDENTES I.1 LA DEMANDA. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo No 024 del 27 de noviembre de 2022 (en adelante Acuerdo 024/22), "Por medio del cual se expide el presupuesto de ingresos, gastos e inversiones del municipio de Tópaga, para la vigencia fiscal comprendida ente el primero de enero y el 31 de diciembre de 2023 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el concejo municipal de Tópaga.

Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: Artículos 313-5, 315-5, 345, 346, 347, 349 y 352. De orden legal: Decreto 111 de 1996, artículo 11, 13, 15, 16, 17, 18, 30, 36, 38, 81, 82 y 109. Decreto 568 de 1996, artículo 14. Decreto 412 de 2018, artículo 4º y la resolución No 3832 de 2019.

Precisó que el Acuerdo acusado no clasificó el presupuesto de gastos de inversión en secciones presupuestales, programas y subprogramas, como lo preceptúa el artículo 14 del Decreto 568 de 1996. Es decir, no utilizaron la clasificación y desagregación al detalle prevista en el EOP; al no reflejar en los gastos de inversión el sector, programa y subprograma.

De otra parte, a pesar de que incorporó en el presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2023, los fondos especiales, sin personería jurídica: 1) Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET; 2) Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI; 3) Fondo de Gestión del Riesgo - FGR. Los cuales hacen parte del presupuesto de ingresos y gastos del municipio (Lit. a) art. 11, Dec. 111/96) y deben ser incluidos en el presupuesto tanto de ingresos como de gastos.

Siendo una herramienta de planeación que le permite al municipio prever las obligaciones en que incurrirá, teniendo como base el ingreso que, para el caso de los fondos, son abastecidos con recursos fijados en la Ley: i) Recursos provenientes del 5% de contratos de obra pública. Ley 418 de 1997; ii) Recursos de los subsidios de Acueducto, Alcantarillado, Sistema General de Participaciones.

Agua de Agua Potable y Saneamiento Básico, según Ley 715 de 2001; iii) Recursos de Libre Inversión del Sistema General de Participaciones según Ley 715 de 2001. Así, la administración se limitó, en el presupuesto de gastos, a escribir el nombre del fondo sin establecer y especificar la destinación y ejecución de los recursos de estos. Siendo que, el manejo de los recursos de los fondo-cuenta especiales de FSRI, FONSET y FGR, en el presupuesto tanto de ingresos como de gastos, deben señalarse los recursos de manera específica, autónoma e independiente.

Ello para que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos, así como su destino. Y dado el manejo financiero autónomo de estos, reflejarse que se direccionarán a cada fondo cuenta, para que sean manejados de manera independiente respecto del resto de los recursos que conforman el presupuesto.

Si en gracia de discusión, revisado los anexos y en especial el anexo que fue aportado en la radicación del acuerdo, tampoco se evidencia que se hayan establecido en qué se gastan cada uno de los recursos de los diferentes fondos en los documentos soporte que sirvieron al cuerpo colegiado en la discusión, debate y aprobación de la herramienta presupuestal.

I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El alcalde del municipio de Tópaga solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda. Indicó que, en los anexos constitutivos del acto administrativo los gastos de inversión se encuentran clasificados en Sector, Programa, Subprograma y Fuente. Así, en la exposición de motivos como acto previo de formación y de justificación del proyecto, se contempló que los anexos formaban parte integral del Acuerdo de presupuesto.

Igualmente, en el artículo 5º, el alcalde reconoció la estructura del presupuesto de gastos de inversión entendiendo que ésta debe estar compuesta a nivel de detalle con un esquema de Sector, Programa y Subprograma. Así entonces, se dispuso la estructuración del presupuesto de gastos de inversión en los términos señalados en el artículo 14 del Decreto de 1996.

Situación que se registró a través del correspondiente anexo, el cual forma parte integral del Acuerdo, tanto que éste fue radicado en asocio con el proyecto como acto integral. Allí se encuentra el detalle de la desagregación por cada uno de los sectores como lo son: “Sector 12: Justicia y del Derecho, Sector 17: Agricultura y Desarrollo Rural, Sector 19: Salud y Protección Social, Sector 21: Minas y Energía, Sector 22: Educación, Sector 23: Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Sector 24: Transporte, Sector 32: Ambiente y Desarrollo Sostenible, Sector 33: Cultura, Sector 39: Comercio, Industria y Turismo, Sector 36: Trabajo, Sector 39: Ciencia, Tecnología e Innovación, Sector 40: Vivienda, Ciudad y Territorio, Sector 41: Inclusión Social y Reconciliación, Sector 43: Deporte y Sector 45: Gobierno Territorial.” Cada Sector contiene código presupuestal, nombre cuenta, presupuesto inicial, sector, programa, subprograma, fuente y nombre de la fuente.

Precisó que, si la administración municipal hubiera desconocido los postulados normativos que gobiernan la formulación del proyecto de acuerdo del presupuesto, no habría adelantado el decreto de liquidación en estricto cumplimiento de lo ordenado en el artículo 16 del Decreto 568 de 1996. De tal suerte que, el Decreto municipal 077 del 16 de diciembre de 2022 dispuso en su contenido el máximo detalle la desagregación de los gastos de inversión. Afirmó que los fondos especiales sin personería jurídica FONSET, FSRI y FGR sí se incorporaron tanto en el presupuesto de ingresos, como en el presupuesto de gastos de la vigencia 2023 Así, en el contenido de dichos presupuestos se describe el nombre del fondo, se especifican sus subcuentas, la destinación y ejecución de los recursos de los fondos de destinación especifica conforme a la ley; los cuales, están claramente definidos en su programación, con sus respectivas subcuentas, descritos de forma autónoma e independiente.

Se estableció de forma clara y concreta qué recursos tienen presupuestados para atender las finalidades de cada uno de estos, así como el destino. Finalmente, hizo referencia a “la clasificación presupuestal de los ingresos por multas contravencionales como un ingreso no tributario dentro del capítulo de ingresos corrientes de libre destinación, lo que indica que la administración a la hora de ejecutar el presupuesto lo podrá destinar a gastos de funcionamiento, perdiéndose así la destinación específica de éstos” sin que dicho argumento haya constituido un cargo de invalidez, por lo que, en tal sentido, la Sala no ahondará en argumentos.

I.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 16. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, lo que se debate y el problema jurídico y, finalmente, el estudio en concreto del problema jurídico.

II.1.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 024/22 puesto que no clasificó el presupuesto de gastos de inversión en secciones presupuestales, programas y subprogramas, como lo preceptúa el artículo 14 del Decreto 568 de 1996 y al no haber incorporado en el presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2023, los fondos especiales FONSET, FSRI y FGR, siendo que por mandato legal hacen parte de este y deben ser incluidos.

Consideraciones de las que discrepó el municipio de Tópaga quien adujo que en los anexos constitutivos del acto administrativo los gastos de inversión se encuentran clasificados en sector, programa, subprograma y fuente; sumado a que, los fondos especiales sin personería jurídica FONSET, FSRI y FGR sí se incorporaron tanto en el presupuesto de ingresos, como en el presupuesto de gastos de la vigencia 2023.

Así, en el contenido de dichos presupuestos se describe el nombre del fondo, se especifican sus subcuentas, la destinación y ejecución de los recursos de los fondos de destinación especifica conforme a la ley. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si con la expedición del Acuerdo 024/22, el Concejo municipal de Tópaga vulneró normas de carácter constitucional y legal por no haber discriminado en el presupuesto de gastos de inversión la descripción de los programas y subprogramas; igualmente, corresponde determinar si desagregó en debida forma el presupuesto de gastos y de ingresos, especialmente, si incorporó los fondos especiales FONSET, FSRI y FGR.

II.2.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para la Sala de Decisión, las pretensiones de la demanda sí tienen vocación de prosperar, puesto que, tal como a continuación se justifica, y dado lo probado en el proceso, se encuentra acreditado que el Acuerdo No. 024/22 infringió lo señalado en los artículos 36 del Decreto 111 de 1996, 14 del Decreto 568 de 1996, 16 del Decreto 4730 de 2005 y 5º Decreto 412 de 2018, en vista que no se evidenció una correcta división de programas y subprogramas en que se invertirá el presupuesto aprobado con cargo al Sistema General de Participaciones.

En consecuencia, la falencia en mención tiene incidencia en la totalidad del acto acusado, pues, el presupuesto de ingresos no puede subsistir jurídicamente prescindiendo de la regulación atinente al presupuesto de gastos de inversión. Por lo tanto, al prosperar el cargo de invalidez, resulta inane cualquier pronunciamiento respecto del segundo cargo formulado por la accionada.

II.3. Marco jurídico de los cargos formulados. Teniendo en cuenta el planteamiento de los problemas jurídicos y el contenido del Acuerdo acusado, la Sala expondrá, antes de abordar el caso concreto, el marco jurídico relacionado con: i) los programas y subprogramas en el proyecto de presupuesto de gastos municipales ii) La autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal, iii) Vigencia y exigibilidad del CCPET y iv) clasificador presupuestal establecido en el CCPET 3.1.

De los programas y subprogramas en el proyecto de presupuesto de gastos municipales. Conforme con el artículo 345 de la Constitución, existe un presupuesto de rentas y uno de gastos. Entre tanto, el artículo 346 determina que el presupuesto de gastos o apropiaciones reconoce los tipos de funcionamiento, servicio de la deuda y los de inversión del plan de desarrollo: “ARTICULO 346. <Inciso 1o. modificado por el artículo 3o. del Acto Legislativo 3 de 2011.

El nuevo texto es el siguiente:> El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.

En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

(…).” De acuerdo con el mandato constitucional, los gastos para dar cumplimiento al plan de desarrollo se derivan del plan de inversiones públicas contenido en el mismo y que se presentan en programas y proyectos de inversión. “ARTICULO 339. <Inciso 1o. modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto es siguiente:> Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

(…)” En desarrollo de estos mandatos, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones se clasifica por secciones presupuestales distinguiendo en cada una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión, y discriminando los componentes de cada una de estas agregaciones. De acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto (en adelante EOP) contenido en el Decreto No. 111 de 1996, el presupuesto se encuentra compuesto por (i) el presupuesto de rentas;

(ii) el presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones, y (iii) las disposiciones generales. De acuerdo con el artículo 36 ibídem, el presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones distingue entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión. Frente al proyecto de presupuesto de inversión, la norma señaló la obligatoriedad de indicar los proyectos de inversión establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversiones o POAI, en los siguientes términos: “Artículo 36.

El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. (…) En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda”.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional - en el proyecto de la ley incluirá los proyectos de inversión relacionados en el Plan Operativo Anual siguiendo las prioridades establecidas por el Departamento Nacional de Planeación, en forma concertada con las oficinas de Planeación de los órganos hasta la concurrencia de los recursos disponibles anualmente para los mismos (Ley 38/89, artículo 33, Ley 179/94, artículo 55, inciso 3o. y 18)”.

(Negrilla y subraya de la Sala) Dicho mandato se verá reflejado igualmente en el acto administrativo de liquidación, “mediante el cual el ejecutivo presenta a nivel de cuentas las autorizaciones dadas por la Ley de presupuesto expedida por el Congreso, constituyendo la base para el proceso de ejecución durante la vigencia fiscal para la cual fue aprobado”. 3.3.

La autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 de la Constitucional señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la LOP3. De manera que “no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor”.

Las razones de esta afirmación fueron expuestas en la sentencia C-036 de 2023, así: Primero, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales. En concordancia con esta organización, el artículo 287 superior reconoce la autonomía territorial “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”.

Segundo, el artículo 334 superior le confiere al Estado la dirección general de la economía y le otorga al legislador la competencia para la definición de las políticas macroeconómicas de la Nación. Tercero, el artículo 352 de la Carta Política señala que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.

Por lo tanto, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial. Cuarto, el estatuto orgánico del presupuesto reconoce la competencia de las entidades territoriales para proferir las normas orgánicas de elaboración de sus presupuestos. Sin embargo, precisa que esa regulación debe ajustarse a las normas constitucionales, las disposiciones de esa misma ley orgánica y a las condiciones de cada entidad territorial.

Es decir, que tanto las disposiciones constitucionales que regulan el Presupuesto General de la Nación, como la ley orgánica del presupuesto, resultan aplicables en lo pertinente a los presupuestos territoriales. De manera que, la lectura sistemática de las referidas disposiciones, ponen de relieve la intención del Constituyente de salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación, evidenciada en el diseño de un modelo fundado en el principio de unidad presupuestal que propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado, en la que los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control de este respondan a patrones comunes y se enmarquen dentro de las metas y la política macroeconómica y los planes financiamiento estatal.

Vigencia y exigibilidad del Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales A través del artículo 2.8.1.2.3. del Decreto 1068 de 2015 se estableció que mediante el Catálogo de Clasificación Presupuestal (en adelante CCP) que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional (en adelante DGPPN) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en desarrollo de facultades de los artículos 92 y 93 y demás disposiciones aplicables del EOP, se identifica y ubican los conceptos de ingresos y los objetos de gasto dentro del presupuesto.

Clasificador presupuestal establecido en el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales Como se indicó, a través de la resolución 3832/2019, se materializó el CCPET, allí se determinó que los clasificadores presupuestales agruparían el presupuesto por conceptos de ingreso y objeto de gasto de la siguiente manera: “Artículo 1.

Modificase el artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019. El artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019 quedará así: Artículo 2. Definición y composición del clasificador presupuestal. El clasificador presupuestal se define y compone de la siguiente manera: 2.1. Clasificador presupuestal por concepto de ingreso y objeto de gasto: Clasificador por Concepto de Ingreso.

Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 1, los ingresos públicos de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con la base que grava el impuesto y/o la naturaleza de la renta o recurso de conformidad con la Ley de creación. Clasificador por Objeto de Gasto. Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 2, los objetos del gasto público de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con las características de los bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se efectúan y la variación de activos y pasivos que el nivel Subnacional realiza en el cumplimiento de sus competencias Constitucionales y las demás normas legales vigentes. 2.2 Composición del clasificador presupuestal El clasificador presupuestal está compuesto por los ingresos y los gastos, acorde con lo establecido por la Constitución Política y las leyes orgánicas del presupuesto, y es un insumo para el proceso presupuestal de programación, elaboración, presentación, aprobación, liquidación, modificación, ejecución y control del Presupuesto General de la Entidad Territorial y de sus descentralizadas.

Parágrafo: Los ingresos por Venta de bienes y servicios; los gastos por Adquisición de bienes y servicios - diferentes de activos no financieros, y los gastos de comercialización y producción, se desagregan de acuerdo con la Clasificación Central de Productos expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. En los gastos de inversión, para cada uno de los objetos de gasto y en su máximo nivel de desagregación, se utilizarán, entre otros, los atributos de: Sector, Programa, Subprograma y Proyecto, de la Clasificación Programática del Manual de Inversión Pública Nacional.” Por su parte, el Ministerio de Hacienda elaboró un documento denominado “Manual de Clasificación Presupuestal”, a través del cual se detallan las definiciones de los conceptos de ingreso y objetos de gasto del CCP adoptado por la DGPPN.

En dicho documento se indicó: “hasta el año 2018, los gastos de inversión no estaban clasificados por objeto de gasto; los gastos de funcionamiento estaban clasificados por objeto de gasto, pero dicha clasificación no estaba diseñada para armonizarla con estándares internacionales; no había uniformidad en las clasificaciones de los diferentes tipos de ingresos (ingresos de la Nación, fondos especiales, recursos propios de los establecimientos públicos y rentas parafiscales); el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) de Colombia no tiene un marco de definiciones, conceptos y convenciones para las clasificaciones del presupuesto (las definiciones del EOP son en su gran mayoría definiciones por enumeración y no por comprensión); los actuales reglamentos del EOP no presentan algunas cuentas con suficiente detalle para extraer elementos de diferente naturaleza económica”.

Con fundamento en ello, el Manual se centra en las clasificaciones de ingreso por concepto y de gasto por objeto del CCP que corresponde a la base del sistema de clasificador presupuestal para efectos legales en todas las fases del ciclo presupuestal y que mantiene las definiciones y clasificaciones del EOP No obstante, propone una clasificación única de los ingresos aplicables a los cinco tipos de ingresos del EOP (ingresos corrientes de la Nación, recursos de capital, ingresos propios de los establecimientos públicos, fondos especiales y rentas parafiscales) y establece un clasificador único de gastos, para los de funcionamiento y los proyectos de inversión. Expresamente indicó respecto del presupuesto de ingresos: “CAPÍTULO 2.

INGRESOS (…) Los ingresos se clasifican en: Ingresos corrientes Recursos de capital De conformidad con el EOP, los ingresos del PGN se presentarán clasificados en las siguientes partes: ingresos corrientes de la Nación; recursos de capital de la Nación; rentas parafiscales; fondos especiales; y establecimientos públicos del orden nacional - EPN.

Sin embargo, cada una de estas partes acogerá el presente catálogo, el cual está conformado por ingresos corrientes y recursos de capital. Para efectos legales, la clasificación del presupuesto de rentas y recursos de capital prevista en el EOP distingue los ingresos definidos por el legislador para la prestación de servicios públicos específicos (fondos especiales) y los gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio propio (contribuciones).

La clasificación presentada en la Tabla 1 no contradice esta distinción legal y unifica la presentación desagregada de los ingresos incluidos en estas categorías. Por lo mismo, permite una lectura cruzada de las clasificaciones exigidas por el EOP con las de los ingresos corrientes y la de los recursos de capital del catálogo, tal como se presenta a continuación. Tabla 1.

Clasificación de ingresos Tabla 2. Lectura cruzada de los conceptos 51. En cuanto al presupuesto de gastos, señaló: “CAPÍTULO 3. GASTOS Los gastos comprenden todas las apropiaciones correspondientes con pagos, u obligaciones de hacer pagos que tienen los órganos del PGN. De acuerdo con el EOP (Decreto 111 de 1996), los gastos se clasifican en 3 tipos: gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda.

Los gastos de funcionamiento por su parte, son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades del Estado para cumplir con las funciones asignadas en la Constitución Política y en la ley (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011). Por otro lado, los gastos de inversión son aquellos destinados a la prestación de servicios o a la realización de transferencias a la comunidad por parte de las unidades ejecutoras del PGN, incluidas en los programas sociales, así como a la adquisición de activos no financieros por parte de las mismas.

Y finalmente, los gastos por concepto del servicio a la deuda, tanto interna como externa, tienen por objeto atender el cumplimiento de las obligaciones correspondientes al pago del principal, los intereses, las comisiones, y todo tipo de gastos derivados de las operaciones de crédito público que realizan los órganos del PGN con el fin de dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011, pág. 330).

En este orden de ideas, para efectos de la armonización de la clasificación del gasto con el MEFP del FMI, los gastos de funcionamiento y de inversión se clasificarán por objeto de gasto dentro de las mismas cuentas; mientras que el servicio de la deuda se presentará en una sección aparte (ver Tabla 3). Así, en lo concerniente al presupuesto de ingresos los cataloga en ingresos corrientes o recursos de capital en consideración de su naturaleza contable (regularidad o eventualidad del ingreso).

La cual, respeta la división establecida en el EOP (ingresos corrientes, recursos de capital, fondos especiales y contribuciones parafiscales). En cuanto se refiere a la composición estructural del presupuesto de gastos de que trata el CCPET, señala que los gastos de funcionamiento y de inversión se clasificarán por objeto de gasto dentro de las mismas cuentas; mientras que el servicio de la deuda se presentará en una sección aparte.

Se conserva la clasificación programática de los gastos de inversión de “programa, subprograma, proyecto, producto, cuenta, subcuenta, objeto del gasto, ordinal, sub-ordinal, ítem, subtema 1 y 2”. Los cuales se desagregan por proyecto de inversión. Expresamente, la desagregación del gasto de inversión está establecida en la resolución No. 1355 de 01 de julio de 2020, de la siguiente manera: 2.2 Composición del clasificador presupuestal: (…) Parágrafo: (…) En los gastos de inversión, para cada uno de los objetos de gasto y en su máximo nivel de desagregación, se utilizarán, entre otros, los atributos de: Sector, Programa, Subprograma y Proyecto, de la Clasificación Programática del Manual de Inversión Pública Nacional.

Análisis y solución del caso concreto. Como se indicó en precedencia, la Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo 024/22 puesto que no clasificó el presupuesto de gastos de inversión de la vigencia 2023 en secciones presupuestales, programas y subprogramas, como lo preceptúa el artículo 14 del Decreto 568 de 1996; igualmente, al no haber incorporado en el presupuesto de ingresos y gastos los fondos especiales FONSET, FSRI y FGR, siendo que por mandato legal hacen parte de este y deben ser incluidos.

En cuanto tiene que ver la desagregación del presupuesto de gastos de inversión en programas y subprogramas, se advierte que el catalogo de gastos del año 2023 del municipio de Tópaga quedó definido en el artículo 2º del Acuerdo No. 024/2022, de la siguiente manera: De donde se advierte que, en efecto, el presupuesto de gastos no fue desagregado en la forma establecida en el artículo 14 del Decreto 568 de 1996 y el artículo 2.8.1.4.2 Decreto 412 de 2018.

El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. (…) En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, (…). Luego, los gastos de inversión deben incluir los proyectos que hacen parte del POAI, clasificados en la forma como aparecen en el plan de desarrollo (programas, subprogramas y eventualmente proyectos).

En la contestación de la demanda, también se indicó que en la parte resolutiva del artículo 5º del Acuerdo se reconoció la estructura del presupuesto de gastos de inversión entendiendo que ésta debe estar compuesta a nivel de detalle con un esquema de Sector, Programa y Subprograma. Por lo que, dispuso la estructuración del presupuesto en los términos señalados en el artículo 14 del Decreto de 1996, en el correspondiente anexo, precisando que este forma parte integral del Acuerdo.

En tal sentido, la gobernación de Boyacá también aludió a que “revisado los anexos y en especial el anexo que fue aportado en la radicación del acuerdo”. No obstante, analizado el Acuerdo no se advierte que el Anexo al que se alude sea parte integral de este, pues en su contenido no se precisó la existencia de este documento. Luego, tampoco está la indicación de que es parte integral del Acuerdo, debido a su inexistencia al momento de la deliberación en la Corporación municipal, pues de ello no quedó constancia en el Acuerdo.

En consecuencia, y al prosperar el cargo de invalidez, resulta inane cualquier pronunciamiento respecto del segundo cargo formulado por la accionada. Finalmente, se debe precisar que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo demandado, quedarán sin efecto todos los actos administrativos expedidos en desarrollo de éste, al tenor de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 91 y del inciso 2º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. 3.7.

Efectos en el tiempo del fallo de invalidez. Como se declara la invalidez del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general.

Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.

En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.

En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.

No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR LA INVALIDEZ por ilegalidad del Acuerdo 024/22, "Por medio del cual se expide el presupuesto de ingresos, gastos e inversiones del municipio de Tópaga, para la vigencia fiscal comprendida ente el primero de enero y el 31 de diciembre de 2023 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el concejo municipal de Tópaga.

SEGUNDO. - Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Tópaga. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado