NR 81710395 · Tribunal Administrativo de Boyacá

PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 4a DE 1992 – Marco normativo y naturaleza jurídica. Constitucionalmente se ha establecido que la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al gobierno nacional, a través de los lineamientos que de forma privativa el legislador dicte para el efecto, tal como lo preceptúa el artículo 150, numeral 19, literal e superior: (…).

En desarrollo del antedicho mandato constitucional, el legislador expidió la ley 4 de 1992,”Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

El artículo 14 de la ley 4ª de 1992 establece: (…). Se vislumbra la fijación de ciertos parámetros en el contexto de los cuales el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad establecida por el numeral 11 del artículo 189 constitucional, debe desarrollar la prima up supra aludida, so pena de incurrir en una omisión violatoria de la constitución y la ley.

Así, a partir del enunciado fallo de nulidad, se estableció que los decretos anuales mediante los cuales “se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”, venían generando el pago salarial y prestacional en contravía de lo dispuesto por la ley 4ª de 1992, al entender que “el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%.”, restando de tal forma del valor correspondiente al salario y de la base de liquidación prestacional el 30%, esto es, liquidando solo sobre el 70% de lo que en estricto rigor debía ser la base de liquidación. Ahora bien, una cosa es el hipotético reajuste del 30 % en salarios y prestaciones derivado del incorrecto pago efectuado a los servidores descritos en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y otra bien diferente que la prima en si misma constituya factor salarial a efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de aquellos.

Así, la exclusión de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 como factor salarial base de liquidación de las prestaciones sociales, no solo debe analizarse desde la mera interpretación gramatical de la ley. Se trata de concretar si a la luz de la jurisprudencia constitucional, la teleología de la exclusión que efectúa la norma es legítima y, en tal caso, si es sistemáticamente compatible con los principios y valores que irradia el texto constitucional.

Al respecto señaló la sentencia C-279 de 1996, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y cuya ratio decidendi constituye precedente vertical para los presentes efectos, lo siguiente: (…). Conforme se evidencia, la Corte Constitucional de forma expresa determinó que la regla jurídica que excluye a la prima especial de servicios, contenida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, se ajusta a la Constitución. No obstante hay que aclarar que una cosa es que la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario no tenga carácter salarial como base para liquidar las prestaciones sociales, excepto la pensión, y otra distinta es, como lo ha hecho el Gobierno Nacional en los decretos anuales expedidos a partir de 1993, englobar dentro del concepto de asignación básica también el de prima especial, para quitarle los efectos salariales a ese porcentaje (30%) del salario, lo cual atenta contra los principios de progresividad y no regresión de los derechos laborales, en la medida que se le reduce el salario de sus beneficiarios a un 70%.

De modo que la prima especial debe corresponder a una suma adicional a la asignación básica, tal como lo explicara en forma amplia el Consejo de Estado, en sentencia del 9 de abril de 2014, proferida en Sala de Conjueces, ponencia de la doctora MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ, dentro de la acción de simple nulidad adelantada por PABLO J. CÁCERES CORRALES contra LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, radicación No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, mediante la cual se anularon los artículos referentes a la prima especial de servicios en varios decretos expedidos entre 1993 y 2007.

EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Noción y aplicación. En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejercen en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias, así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4 de la carta política.

Ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013 de la siguiente forma:(…). Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada, conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales; en palabras del intérprete legítimo de la constitución: (…).

Se deduce, a forma de principio, que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues el sistema jurídico, en pos de la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático, prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. En términos de la Corte Constitucional, el planteamiento se sintetiza de la siguiente forma: (…) PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS PREVISTA EN EL ARTICULO 14 DE LA LEY 4ª DE 1992 – Liquidación de prestaciones sociales descontando del salario básico y por lo tanto del ingreso base de liquidación, una fracción de salario que la entidad demandada interpretó como prima especial.

Se vislumbra, a folio 9, certificado de tiempo de servicios expedido por la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, en la que se establece la vinculación del accionante durante el periodo objeto de la pretensión, así: (…). Posteriormente fueron expedidos los decretos 1257 de 2015 y 245 de 2016, los cuales reajustaron las escalas salariales y prestacionales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo, en 4.66% y 7.77%, respectivamente.

Conforme se observa en la tabla 2, la suma del salario básico certificado como pagado y el valor de la prima especial coincide con el salario básico a percibir conforme los decretos invocados. La conclusión no puede diferente a que la Procuraduría General de la Nación liquidó y pagó en tales periodos indebidamente la remuneración del demandante, incluyendo como parte del salario básico la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en contravía de los mandatos de optimización y principios constitucionales contenidos en el artículo 53 superior, claramente definidos en la sentencia antes aludida, proferida por el Consejo de Estado dentro del radicado 11001032500020070008700.La circunstancia descrita conlleva también la deducción en torno a que las prestaciones sociales han sido liquidadas en plena conformidad con los decretos que han sido declarados nulos, esto es, descontando del salario básico y por lo tanto del ingreso base de liquidación, una fracción de salario que la entidad demandada interpretó como prima especial.

PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA – Marco normativo y aplicación en el caso concreto Por definición del artículo 2512 del Código Civil, “La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales”.

En nuestro ordenamiento jurídico existen diversas regulaciones específicas y especiales que detallan la prescripción en delimitadas materias. La naturaleza de los derechos que se reclaman en casos como el presente es laboral y los mismos se sustentan en los hechos que circundan la ejecución de la labor. El instituto de la prescripción tiene como finalidad jurídica relativizar el derecho a condiciones razonables de exigibilidad, vale decir, impedir la configuración de derechos absolutos y de obligaciones eternas e inextinguibles.

Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2010, Exp. No. 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08), C.P. Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez, destacó: (…). El artículo 41º del Decreto No. 3135 de 1968, reguló la prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales en los siguientes términos: (…).

A su turno, el artículo 102 del Decreto No. 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del anterior, reiteró lo señalado en el artículo 41 ídem: (…). De acuerdo con lo anterior, los derechos derivados de una relación laboral se encuentran sometidos al fenómeno de la prescripción una vez hayan transcurrido tres (3) años desde el momento en el que se hicieron exigibles, esto es, una vez reunidos los requisitos establecidos por el legislador.

Conforme se vislumbra del análisis normativo y jurisprudencial, se desprende con carácter de regla jurídica que la prescripción solo opera a partir que la obligación se ha hecho exigible. El juicio valorativo que se impone en el sub judice, corresponde en determinar cuándo se hizo exigible el derecho reclamado en las pretensiones. Al respecto, venía siendo criterio de la Sala que el término prescriptivo del derecho a la reliquidación de los emolumentos que aquí se reclaman debía contarse a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la sentencia que declaró la invalidez de la norma que negaba el carácter de salario a la prima especial de servicios por los años 1993 a 2007, lo cual hallaba sustento en otra sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el entendido que era aquella decisión judicial la que confería a los funcionarios judiciales el derecho a reclamar la diferencia salarial dejada de pagar y la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales.

En tales circunstancias, si bien es cierto le asiste razón a la demandante en cuanto a la indebida liquidación de sus salarios y prestaciones sociales, con base en una normativa que posteriormente fue anulada por el órgano de cierre de esta jurisdicción, también lo es que de acuerdo con la postura unificada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual se acoge como precedente vertical, el término de prescripción de 3 años para la reclamación de las eventuales acreencias salariales debe contarse a partir del hecho constitutivo de la presunta afectación, esto es, a partir de la vigencia de cada uno de los decretos que reglamentaron los salarios de los beneficiarios de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para el caso de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, a partir de la vigencia del Decreto 54 de 1993 y/o sus posteriores normas modificatorias.

De modo que, como se demanda el pago de diferencias salariales causadas entre enero de 2008 y agosto de 2016, y toda vez que la reclamación en sede administrativa fue presentada el día 10 de mayo de 2016 (fl. 13), la Sala declarará probada la excepción de prescripción, en relación con el derecho a la reliquidación de mesadas salariales causadas con anterioridad al 11 de mayo de 2013.De otro lado, como la prima del 30% consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sí constituye factor salarial a efectos de liquidar los aportes para pensión, deberá efectuarse la reliquidación de la cotización considerando un ingreso del 130% del salario básico establecido en los decretos anuales que fijaron los salarios y prestaciones de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, teniendo en cuenta que los aportes pensionales soportan la efectividad del derecho a la seguridad social, el que a su vez reviste el carácter de irrenunciable e imprescriptible, la reliquidación de tales aportes deberá efectuarse por todo el tiempo que el actor estuvo vinculado como Procurador Judicial a partir de 2008 (fl. 9).

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI Tunja, 15 de marzo de 2023 Agotados los ritos propios del medio de control, profiere la Sala sentencia de primera instancia. A N T E C E D E N T E S

1. DEMANDA OSCAR MAURICIO BECARÍA SUÁREZ, por intermedio de apoderado judicial, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, pretendiendo lo siguiente: 1.1. Declaraciones y condenas (fl. 3) Solicitó la declaratoria de nulidad del Oficio S.G. 001832 de 31 de mayo de 2016, por medio del cual la accionada le negó un derecho de petición, contentivo de las mismas pretensiones de la presente demanda y que fueron materia de conciliación extrajudicial.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: que se condene a la demandada al pago de la diferencia económica entre el salario devengado y lo que legalmente se le debe, considerando la prima especial como emolumento adicional con carácter salarial, por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 1 de agosto de 2016; el pago de la diferencia por concepto de primas, bonificación por servicios, auxilio de cesantías y demás emolumentos, en razón del 30% adicional que se le dejó de pagar en el mismo periodo; la actualización de dichas sumas conforme el índice de precios al consumidor certificado por el DANE; y el pago de intereses a la tasa máxima legal vigente a partir del mes de agosto de 2014, fecha de ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado. 1.2.

Fundamentos fácticos (fls. 3-5) Manifestó el apoderado que su mandante se desempeñó como Procurador Judicial entre el 1 de enero de 2008 y el 1 de agosto de 2016. Señaló que, en virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional reprodujo año por año la previsión de que el 30% del salario sería considerado como prima, de modo que al momento de liquidar mensualmente sus salarios y prestaciones, tales emolumentos resultaron menoscabados en ese mismo porcentaje, por interpretación errónea de la ley.

Precisó que las disposiciones pertinentes de los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno fueron declaradas nulas mediante Sentencia de 29 de abril de 2014, proferida en Sala de Conjueces por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y que, en la medida en que dicha declaratoria tiene efectos ex tunc, la situación jurídica se retrotrae al estado anterior a la expedición de tales decretos, por efectos de la figura del decaimiento administrativo.

En tal sentido, arguyó que se le debe reconocer y pagar el valor dejado de percibir mensualmente por desconocimiento del carácter retributivo adicional de la prima. Por otra parte, indicó haber elevado petición en torno al pago de las referidas diferencias salariales, la cual le fue resuelta de manera desfavorable mediante oficio SG001832 de 31 de mayo de 2016.

Agregó que el 30 de septiembre de 2016 se llevó a cabo audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Provincial de Tunja, quedando agotado el procedimiento administrativo. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación (fls. 5-6) Estimó como preceptos normativos vulnerados los artículos 1, 2, 5, 12, 13, 25, 53 y 209 de la Constitución Política; los artículos 2 y 14 de la Ley 4 de 1992; el numeral 7º del artículo 152 de la Ley 270 de 1996; la Sentencia SU 995 de 1999 de la Corte Constitucional y la Sentencia de nulidad de 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Al respecto, manifestó que la demandada efectuó una indebida liquidación de sus prestaciones, al haber aplicado normas que fueron declaradas nulas por el Consejo de Estado, restándole a la prima especial creada por la Ley 4ª de 1992 su carácter salarial y disminuyendo sus ingresos mensuales, cuando lo procedente era incrementar mensualmente su salario y prestaciones en un 30%.

En tal sentido, estimó vulnerado un conjunto de garantías laborales y principios mínimos fundamentales consagrados en la Constitución, entre los que destacó la especial protección del salario como compensación del trabajo humano, aduciendo que el carácter salarial del 30% estipulado como prima fue definido por el Consejo de Estado en sentencia de 29 de abril de 2014, al declarar la nulidad de los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, lo cual impone la inaplicación de los mismos y la consecuente reliquidación de sus salarios y prestaciones.

2. TRÁMITE PROCESAL La demanda fue presentada el 30 de noviembre de 2016 (fl. 29) y admitida en auto de 7 de abril de 2017 (fls. 31-32); la entidad demandada contestó en término la demanda.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA (fls. 41-65) La apoderada de la Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que la actuación de la entidad se ajusta al ordenamiento jurídico y que, como nominadora, no tiene la facultad constitucional ni legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal, lo cual compete al gobierno nacional.

Con respecto a la prima especial de servicios, indicó que, conforme los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992 y de acuerdo con la Sentencia C-681 de 6 de agosto de 2003, la cual constituye cosa juzgada constitucional, dicho reconocimiento solo tendría carácter salarial para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Agregó que, en criterio de la Corte, dar alcance prestacional a la prima especial resulta lesivo e invasivo de la potestad legislativa del Congreso, al tiempo que denota una connotación formal extrema que riñe con valores y principios constitucionales.

Por otra parte, consideró improcedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad a las normas que niegan el carácter salarial de la prima especial, argumentando que el asunto ya ha sido objeto de control de constitucionalidad, dado que el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 fue interpretado con criterio de autoridad por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional.

Adicionalmente, refirió que la Procuraduría General de la Nación tiene establecido un régimen salarial propio, tal como ocurre con la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, y que la modificación, anulación o adición de cualquier norma incorporada en alguno de estos regímenes no puede hacerse extensiva a los demás, como ocurre en el caso particular, en donde se busca extender a la Procuraduría los efectos de la anulación de normas del sistema salarial de la Fiscalía o de la Rama judicial.

Finalmente, propuso como excepciones las que denominó prescripción extintiva del derecho y genérica.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. Parte demandante (fls. 77-82) Dentro de la oportunidad concedida, el apoderado demandante manifestó que los actos demandados quebrantan normas y principios superiores, aseverando que el Consejo de Estado ya ha resuelto el problema jurídico planteado al concluir que los decretos que consideran el 30% del salario básico como prima especial están reduciendo en ese porcentaje la remuneración básica de los servidores judiciales y del Ministerio Público.

En tal sentido, adujo desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, según el cual los decretos que reglamentan la prima especial, descontándola del salario, quebrantan el artículo 53 constitucional y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, en tanto desmejoran el ingreso de los servidores, desconociendo derechos adquiridos y el principio favorabilidad.

Añadió que en este caso no ha operado la prescripción de los derechos laborales ni de sus efectos materiales, toda vez que el Consejo de Estado ha sostenido que aquella solo empieza a correr a partir de la ejecutoria de la sentencia que anula o retira del ordenamiento las normas que impiden al trabajador reclamar sus emolumentos laborales, y como quiera que el derecho se constituye por la sentencia que así lo declara. 4.2.

Parte demandada (fls. 81-82) A su turno, el apoderado de la Procuraduría General de la Nación manifestó oponerse a cada una de las pretensiones de la demanda, insistiendo en que el acto acusado fue expedido acatando disposiciones constitucionales y legales. Sobre el particular, adujo que pese a contar con autonomía administrativa, financiera y presupuestal, la entidad carece de atribuciones legales para fijar los salarios y prestaciones de sus servidores, lo cual compete expresamente al gobierno nacional.

Añadió que conforme los decretos salariales anuales que regulan el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo, la remuneración mensual de tales servidores está integrada por la asignación básica, los gastos de representación y la prima especial, esta última la cual, en el caso del os Procuradores Judiciales II, es incompatible con la establecida en el artículo 11 del Decreto 726 de 2009 y no corresponde al 30% de la remuneración mensual.

Concluyó que el acto administrativo demandado se ajustó a la normatividad imperante en cada periodo en que el demandante se desempeñó como Procurador Judicial II Penal, habiéndose cancelado sus salarios y prestaciones de acuerdo al monto máximo autorizado por ley. CONSIDERACIONES

5. PROBLEMA JURÍDICO Principal: ¿Es procedente disponer la reliquidación y pago del salario y prestaciones sociales del actor en cuantía del 30%, conforme la interpretación vigente del Consejo de Estado respecto de los decretos regulatorios del artículo 14 de la ley 4 de 1992? Asociado: ¿La base de liquidación de las prestaciones sociales del actor ha sido la adecuada al tenor del artículo 14 de la ley 4 de 1992 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado?

6. TESIS DEL DESPACHO Se configuran las causales de nulidad invocadas y se deberá acceder parcialmente a las pretensiones referentes al restablecimiento del derecho.

7. SUSTENTO NORMATIVO

7.1. DE LA PRIMA ESPECIAL Constitucionalmente se ha establecido que la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al gobierno nacional, a través de los lineamientos que de forma privativa el legislador dicte para el efecto, tal como lo preceptúa el artículo 150, numeral 19, literal e superior: ARTÌCULO 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:..e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

El artículo 14 de la ley 4ª de 1992 establece: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. (Sub rayas fuera de texto original) Se vislumbra la fijación de ciertos parámetros en el contexto de los cuales el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad establecida por el numeral 11 del artículo 189 constitucional, debe desarrollar la prima up supra aludida, so pena de incurrir en una omisión violatoria de la constitución y la ley.

En cumplimiento del enunciado deber se expidieron por el Gobierno Nacional los respectivos decretos anuales, mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictaron otras disposiciones La mentada normativa regulatoria, como bien es manifestado, fue objeto de la acción de Nulidad Simple con radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, en la cual la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 29 de abril de 2014, señaló: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.

Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico” (…) “De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad”. (Resaltado incluido en el texto original) Así, a partir del enunciado fallo de nulidad, se estableció que los decretos anuales mediante los cuales “se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”, venían generando el pago salarial y prestacional en contravía de lo dispuesto por la ley 4ª de 1992, al entender que “el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%.”, restando de tal forma del valor correspondiente al salario y de la base de liquidación prestacional el 30%, esto es, liquidando solo sobre el 70% de lo que en estricto rigor debía ser la base de liquidación. Ahora bien, una cosa es el hipotético reajuste del 30 % en salarios y prestaciones derivado del incorrecto pago efectuado a los servidores descritos en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y otra bien diferente que la prima en si misma constituya factor salarial a efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de aquellos.

Efectivamente, como bien lo enuncia el texto ibídem, la prima especial de servicios NO TIENE CARACTER SALARIAL a efectos de la liquidación de prestaciones sociales, en cambio sí a efectos de cotizaciones al sistema de seguridad social integral en materia de pensión, conforme lo definieran las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998. Necesario se torna efectuar un análisis de acoplamiento de la legislación en cita a la Constitución. Toda ley, por ser fruto de la actividad democrática popular, expedida a través del representante legítimo del pueblo soberano, en ejercicio de su libertad de configuración (legislador), goza de presunción de validez formal; sin embargo, imperioso se torna para el fallador observar en aplicación del artículo 4 superior la adecuación a la constitucionalidad de las reglas a aplicar, lo que le otorga a la ley un status de validez sustancial respecto a la Constitución. De acuerdo con lo anterior, al juez corresponde un control de la ley de conformidad con el conjunto de valores constitucionales, no solo para evitar la incoherencia del ordenamiento jurídico por la existencia de antinomias, cuyo origen se encuentra en la elaboración de leyes ordinarias contrarias a las normas constitucionales- es decir, por violación a las prohibiciones impuestas por normas superiores a la esfera de lo decidible-; sino para garantizar una dimensión de la democracia que condiciona la validez de la ley al respeto de los derechos fundamentales y los valores públicos de la Constitución. Así, la exclusión de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 como factor salarial base de liquidación de las prestaciones sociales, no solo debe analizarse desde la mera interpretación gramatical de la ley.

Se trata de concretar si a la luz de la jurisprudencia constitucional, la teleología de la exclusión que efectúa la norma es legítima y, en tal caso, si es sistemáticamente compatible con los principios y valores que irradia el texto constitucional. Al respecto señaló la sentencia C-279 de 1996, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y cuya ratio decidendi constituye precedente vertical para los presentes efectos, lo siguiente: De otra parte, no es fácil aceptar que la reiterada práctica legal en el tratamiento de la remuneración al trabajo, adquiera fuerza suficiente como para considerarse expresión necesaria de los mandatos constitucionales que regulan esa materia, hasta el punto de que tal práctica pueda convertirse en argumento constitucional para descalificar otras decisiones que, con criterio distinto, adopte luego el Congreso.

En varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. Las normas legales acusadas bien podrían entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquél. De otra parte, como anotó el interviniente CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, la actora ha confundido los conceptos de régimen salarial y salario, pues como afirma aquél en su escrito "el primero, es el género, mientras que el segundo, es la especie.

El primero, dentro del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, es sinónimo de derechos laborales del servidor público mientras que el segundo es parte integrante de tales derechos sin constituir la totalidad del mismo". La Constitución dispone que, previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el "régimen salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales.

No es razonable suponer que un instrumento como la ley marco a la que se refiere el literal "e" del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución pudiera utilizarse solo para fijar salarios. La Corte Suprema de Justicia, en uno de sus recientes fallos sobre las modificaciones que en materia salarial en el sector privado introdujo la ley 50 de 1990, y en relación con la naturaleza jurídica de las primas, afirmó que: "En efecto, ni siquiera al legislador le está permitido contrariar la naturaleza de las cosas, y por lo mismo no podría disponer que un pago que retribuye la actividad del trabajador ya no sea salario.

Lo que verdaderamente quiere decir la última parte del artículo 15 de la ley 50 de 1990, aunque debe reconocerse que su redacción no es la más afortunada, es que a partir de su vigencia pagos que son "salario" pueden no obstante excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales, indemnizaciones, etc.).

Este entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter[3] (el subrayado es de esta Corte).

Igualmente, la Corte Constitucional, ha sostenido que "el legislador conserva una cierta libertad para establecer, que componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. Las definiciones de convenios internacionales que transcribe la actora no significan que el legislador nacional haya perdido la facultad de tomar o no en cuenta una parte de la remuneración que perciben los trabajadores para definir las bases sobre las cuales han de hacérseles otros pagos.

Así pues, el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional.

(…) Con respecto a los apartes de los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992, esta Corte coincide en la apreciación del Ministerio Público según la cual, "cuando el artículo 14 de la ley 4a. de 1992 se refiere a la creación de una prima sin carácter salarial, desarrolla el título dado por el legislador, pues allí se menciona que mediante esta ley se habilita al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, concepto éste que comprende a las personas que desempeñan los cargos mencionados en la norma parcialmente demandada".

Conforme se evidencia, la Corte Constitucional de forma expresa determinó que la regla jurídica que excluye a la prima especial de servicios, contenida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, se ajusta a la Constitución. No obstante hay que aclarar que una cosa es que la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario no tenga carácter salarial como base para liquidar las prestaciones sociales, excepto la pensión, y otra distinta es, como lo ha hecho el Gobierno Nacional en los decretos anuales expedidos a partir de 1993, englobar dentro del concepto de asignación básica también el de prima especial, para quitarle los efectos salariales a ese porcentaje (30%) del salario, lo cual atenta contra los principios de progresividad y no regresión de los derechos laborales, en la medida que se le reduce el salario de sus beneficiarios a un 70%.

La misma interpretación fue recogida más recientemente por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de fecha 2 de septiembre de 2019, al concluir que en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario y/o asignación básica para darle esa denominación; en tal sentido condensó: “En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%.” (…) Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición del os Decretos 51, 54 y 27 de 1993; 104, 16 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional, año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho. ”

7.2. DE LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejercen en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias, así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4 de la carta política.

Ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013 de la siguiente forma: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.

En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política” Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada, conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales; en palabras del intérprete legítimo de la constitución: Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.

(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.

Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.

Se deduce, a forma de principio, que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues el sistema jurídico, en pos de la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático, prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. En términos de la Corte Constitucional, el planteamiento se sintetiza de la siguiente forma: Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.

Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad.

Una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales.

Sin embargo, la sentencia T-681 DE 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa [73] o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado[74];

(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso[75]; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental[76].

En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales” Este mismo tópico fue abordado en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 2019, al concluir que: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas.

(…).”

8. DEL CASO CONCRETO. Se vislumbra, a folio 9, certificado de tiempo de servicios expedido por la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, en la que se establece la vinculación del accionante durante el periodo objeto de la pretensión, así: TABLA 1 En cuanto a los salarios percibidos por el actor, se valorará la certificación de pagos aportada a folios 10 a 12, la cual guarda correspondencia con el tiempo de servicio objeto del petitum.

Contextualizado el asunto en torno a los decretos que regulan el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo y contrastando su contenido con la certificación salarial del actor, se puede evidenciar la correspondencia entre lo causado mensualmente a título de asignación básica más la prima especial de servicios, con lo que, conforme los respectivos decretos, percibe un funcionario en las categorías en que ha laborado, así: TABLA 2 Posteriormente fueron expedidos los decretos 1257 de 2015 y 245 de 2016, los cuales reajustaron las escalas salariales y prestacionales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo, en 4.66% y 7.77%, respectivamente.

La circunstancia descrita conlleva también la deducción en torno a que las prestaciones sociales han sido liquidadas en plena conformidad con los decretos que han sido declarados nulos, esto es, descontando del salario básico y por lo tanto del ingreso base de liquidación, una fracción de salario que la entidad demandada interpretó como prima especial.

9. DE LA PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA Por definición del artículo 2512 del Código Civil, “La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales” En nuestro ordenamiento jurídico existen diversas regulaciones específicas y especiales que detallan la prescripción en delimitadas materias.

La naturaleza de los derechos que se reclaman en casos como el presente es laboral y los mismos se sustentan en los hechos que circundan la ejecución de la labor. El instituto de la prescripción tiene como finalidad jurídica relativizar el derecho a condiciones razonables de exigibilidad, vale decir, impedir la configuración de derechos absolutos y de obligaciones eternas e inextinguibles.

Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2010, Exp. No. 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08), C.P. Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez, destacó: “La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva.

La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente Doctor Rodrigo Uprimny Yepes, estableció los siguientes parámetros: “(…) Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado.;

( ) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”. De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo.” El artículo 41º del Decreto No. 3135 de 1968, reguló la prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales en los siguientes términos: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” A su turno, el artículo 102 del Decreto No. 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del anterior, reiteró lo señalado en el artículo 41 ídem: “1.

Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.” De acuerdo con lo anterior, los derechos derivados de una relación laboral se encuentran sometidos al fenómeno de la prescripción una vez hayan transcurrido tres (3) años desde el momento en el que se hicieron exigibles, esto es, una vez reunidos los requisitos establecidos por el legislador.

No obstante, dicha postura fue redefinida más recientemente en sentencia de unificación de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, al dejar sentado que se está demandando la anulación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales fijó el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, lo cual indica que durante el tiempo que estuvieron vigentes dichos actos produjeron efectos jurídicos, siendo por tanto demandables desde el momento de su expedición, fecha desde la cual debe contarse la prescripción. Y más adelante señaló: “Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos –parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada la naturaleza declarativa.” En tales circunstancias, si bien es cierto le asiste razón a la demandante en cuanto a la indebida liquidación de sus salarios y prestaciones sociales, con base en una normativa que posteriormente fue anulada por el órgano de cierre de esta jurisdicción, también lo es que de acuerdo con la postura unificada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual se acoge como precedente vertical, el término de prescripción de 3 años para la reclamación de las eventuales acreencias salariales debe contarse a partir del hecho constitutivo de la presunta afectación, esto es, a partir de la vigencia de cada uno de los decretos que reglamentaron los salarios de los beneficiarios de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para el caso de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, a partir de la vigencia del Decreto 54 de 1993 y/o sus posteriores normas modificatorias.

De otro lado, como la prima del 30% consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sí constituye factor salarial a efectos de liquidar los aportes para pensión, deberá efectuarse la reliquidación de la cotización considerando un ingreso del 130% del salario básico establecido en los decretos anuales que fijaron los salarios y prestaciones de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, teniendo en cuenta que los aportes pensionales soportan la efectividad del derecho a la seguridad social, el que a su vez reviste el carácter de irrenunciable e imprescriptible, la reliquidación de tales aportes deberá efectuarse por todo el tiempo que el actor estuvo vinculado como Procurador Judicial a partir de 2008 (fl. 9).

10. REGLAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL A manera de conclusión y en acápite específico, la sentencia de 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó la jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los siguientes términos: “1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica, de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión. 2.

Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% % que había sido excluido a título de rima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa ya partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

11. DE LAS ORDENES EN PARTICULAR Conforme se ha expuesto, ha de accederse parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos controvertidos en el acápite respectivo. A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la demandada pagar al accionante el 30% del salario básico establecido en los decretos 1016 de 2013, 186 de 2014, 1257 de 2015 y 245 de 2016, como diferencia salarial dejada de percibir, conforme lo dispuesto por el artículo 14 de la ley 4 de 1992.

El pago ordenado deberá hacerse por cada mensualidad laborada, en el interregno de los siguientes cargos y periodos, conforme lo probado en el proceso y lo up supra expuesto: De tal forma se accede a lo solicitado en la pretensión 2, esto es, ordenando cancelar la diferencia salarial dejada de percibir, con ocasión de la interpretación errónea de la prima del 30%, en plena aplicación de la sentencia de fecha 29 de abril de 2014 antes relacionada.

Se torna imperioso hacer expresa la premisa tácita envuelta en la declaratoria de prosperidad de la pretensión 2, cual es la inaplicación bajo la figura de la excepción de inconstitucionalidad de los artículos pertinentes de los decretos 661 de 2008, 726 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013, 186 de 2014, actos jurídicos derivados de la evidente contradicción entre la Constitución y las reglas inaplicadas, en tanto reproducen el contenido material de los decretos salariales que dispusieron el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación entre 1993 y 2007, y que fueron anulados por la Sentencia de 29 de abril de 2014, proferida en Sala de Conjueces por el Consejo de Estado.

Efectivamente, se pretende garantizar la unidad del ordenamiento jurídico y la prevalencia de la cosa juzgada material, a través del respeto pleno al precedente vertical, fundamentalmente cuando se ha definido la inconformidad con el ordenamiento superior de una regla jurídica, como lo es la reproducida materialmente de normas declaradas nulas.

En cuanto a la solicitud de reliquidación de las prestaciones sociales percibidas por el accionante, tomando como sustento el 100% de la remuneración mensual establecida en los decretos arriba invocados, sin la merma del 30% que representó el pago formalmente indebido de la prima especial de servicios, esta orden se efectuará por el periodo y cargo arriba señalados.

Situación distinta se presenta frente a la solicitud de reliquidación prestacional derivada de la inclusión de la prima como factor salarial adicional pues, como se expuso en los fundamentos normativos, por expresa disposición legal, la prima especial de servicios a que alude el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 solo es factor salarial a efectos de las cotizaciones al sistema general de seguridad social, no así para efectos prestacionales.

Conforme se advirtió, el texto legal fue avalado por la jurisprudencia constitucional; en tal virtud, en respeto de la cosa juzgada tanto explicita como implícita de la Sentencia C-279 de 1996, es vedado para esta Sala efectuar juicios contrarios al precedente y a la doctrina constitucional, por lo que se denegará la pretensión. Debe resaltarse que, en el caso de los aportes a pensión, como la prima del 30% consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sí constituye factor salarial para esta prestación en particular, deberá efectuarse la respectiva re-liquidación de la cotización, sobre la base de un ingreso del 130% del salario básico establecido en los decretos anuales que respectivamente fijaron los salarios y prestaciones de los servidores de la Procuraduría General de la Nación. Para los efectos descritos deberá la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidar y pagar los valores que resulten de las condenas derivadas de la presente sentencia y el valor resultante será reajustado de acuerdo con la siguiente fórmula: R= Rh X Índice final Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el correspondiente a la prestación, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente para la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice (vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago).

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. La indexación se efectuará hasta el día en que quede ejecutoriada la presente sentencia, inclusive. Deberá darse cumplimiento a la sentencia en los términos que contrae el artículo 192 de la ley 1437 de 2011.

12. DE LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Tal como se anticipó, conforme los lineamientos sentados en sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado en Sala de Conjueces, la cual se acoge como precedente vertical, la Sala declarará probada la prescripción de derechos salariales y prestacionales causados con anterioridad al 11 de mayo de 2013.

13. DE LAS COSTAS Establece el artículo 188 de la ley 1437 de 2011:

ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Por su parte el Estatuto Adjetivo Civil vigente o ley 1564 de 2012, establece: Artículo 361. Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes. (…) Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. Considerando que se accede de forma parcial a las pretensiones de la demanda, la Sala se abstendrá de condenar en costas, conforme la regla contenida en el numeral 5 del artículo 365 de la ley 1564 de 2012.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: Declarar probada la excepción de prescripción de derechos laborales y prestacionales, causados con anterioridad al 11 de mayo de 2013.

SEGUNDO: Declarar la nulidad del Oficio SG No. 001832 de 31 de mayo de 2016, proferido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual se le negó al doctor ÓSCAR MAURICIO BECARÍA SUÁREZ el pago de la diferencia del 30% de la remuneración mensual y la reliquidación de sus prestaciones sociales, tomando en cuenta al 100% del salario básico, sin la exclusión del porcentaje que indebidamente se tildó de prima especial.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a liquidar y pagar al demandante OSCAR MAURICIO BECARÍA SUÁREZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.281.602, la diferencia salarial dejada de percibir en cuantía del 30% de la asignación salarial mensual establecida en la norma, por el tiempo laborado como Procurador Judicial a partir del 11 de mayo de 2013.

CUARTO: CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a re-liquidar y pagar al demandante OSCAR MAURICIO BECARÍA SUÁREZ la diferencia entre lo pagado por prestaciones sociales y lo que debió percibir luego de liquidárseles tomado en cuenta el 100% de la remuneración mensual establecida en la norma, por el mismo lapso establecido en el numeral anterior.

Además, deberá liquidar y pagar sobre el 130% del salario básico los aportes a Pensión, en razón de todo el tiempo laborado como Procurador Judicial a partir de 2008, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a pagar la indexación de las condenas que en los numerales 3 y 4 de esta resolutiva se detallan, conforme lo dispuesto en el artículo 187 de la ley 1437 de 2011. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas, para lo cual se aplicará la siguiente formula: R= Rh X Índice final Índice inicial SEXTO: Negar las demás pretensiones, conforme los expuesto en la parte motiva.

SÉPTIMO: Ordenar a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos que establece el artículo 192 de la ley 1437 de 2011.

OCTAVO: Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE SULMA CLEMENCIA TORRES GALLO CONJUEZ PONENTE YANNETH VARGAS ROJAS CONJUEZ RICARDO RODRÍGUEZ CUEVAS CONJUEZ