MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA - Marco normativo / RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar, si el Acuerdo y Decreto demandados, son contrarios a la Constitución Política y la Ley, tal como consideró el a quo, al crear las Agencias de Desarrollo Local - ALDEA- y asignarles competencias propias de las Juntas Administradoras Locales ( ).
Extracto: ( ) Ello riñe con las competencias que constitucionalmente le son asignadas a las JAL, y que se relacionan con todo el objeto del Acuerdo en discusión, esto es, la competencia para formular, proponer proyectos y planes de inversión dentro de los territorios a nivel local, máxime que lo que propone el Acuerdo 010 de 2011, a través de la ALDEA, es la creación de una instancia de participación territorial, que excede las competencias del Concejo Municipal en materia de mecanismos de participación ciudadana.
( ) De esta forma, cuando el Consejo de Barbosa expidió la norma cuestionada, se arrogó competencias en materia de mecanismos de participación ciudadana, que se encuentran reservadas al legislador mediante Ley Estatutaria. ( ) Así pues y según lo expuesto, es competencia de la Ley Estatutaria, estatuir el concepto participativo de los presupuestos, así como los estamentos que viabilizaran esta participación ciudadana.
( ) De este modo entonces, el Acuerdo 010 de 11 de abril de 2011, no sólo es el resultado del ejercicio de la función administrativa en materias de ordenamiento territorial y descentralización, como lo sostiene el apelante, sino que reglamenta una competencia exclusiva del legislador estatutario, al consagrar las Agencias Locales de Desarrollo como entidades de participación en materia presupuestal.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Medellín, veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de control Nulidad Radicado N° 05001-33-33-010-2016-00823-01 Instancia Segunda Sentencia 80 de 2023 Demandante Jaime Augusto Alzate y otros Demandado Municipio de Barbosa – Concejo Municipal de Barbosa Tema La norma acusasada al crear la ALDEA, riñe con las competencias que por Constitución y Ley se atribuyen a las JAL- Mecanismos de participación ciudadana.
Reserva de Ley Estatutaria en materia de Presupuesto participativo. Decisión Confirma decisión de primera instancia. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia del 4 de mayo de 2018, emanada del Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en la que se resolvió: “1.
DECLARAR LA NULIDAD DEL ACUERDO NRO. 10 DEL 13 DE ABRIL DE 2011, POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE COMO POLÍTICA PÚBLICA EL SISTEMA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL, BAJO LA METODOLOGÍA DENOMINADA SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO SMPP - ALDEA - AGENCIAS LOCALES DE DESARROLLO AUTÓNOMO, expedido por el Concejo Municipal de Barbosa - Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
2. DECLARAR LA NULIDAD DEL DECRETO N° 0135 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2011, MEDIANTE EL CUAL SE REGLAMENTA PARCIALMENTE EL ACUERDO MUNICIPAL OIO DE 2011, EN LO RELACIONADO CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO, expedido por la Alcaldía Municipal de Barbosa, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia. - 3.
ORDENA R que se dé cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos por la Ley 1437 de 2011.
4. NO CONDENAR EN COSTAS NI AGENCIAS DE DERECHO AL MUNICIPIO DE BARBOSA, conforme a lo expuesto en la parte motiva. Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 2
5. NOTIFICAR LA PRESENTE PROVIDENCIA de la manera prevista en el artículo 203 del CPACA.
6. SE AUTORIZA LA EXPEDICIÓN DE LAS COPIAS A LA PARTE ACCIONANTE, UNA VEZ ESTE EN FIRME LA DECISIÓN.
7. COMUNICAR ESTA DECISIÓN TANTO A LA ALCALDÍA MUNICIPAL, COMO AL CONCEJO MUNICIPAL DE BARBOSA - ANTIOQUIA. EN EL CASO DEL CONCEJO, LA COMUNICACIÓN SE REMITIRÁ AL PRESIDENTE DE DICHA CORPORACIÓN.
8. CONTRA LA PRESENTE DECISIÓN CABE EL RECURSO DE APELACIÓN, DENTRO DE LOS DIEZ DÍAS SIGUIENTES A SU NOTIFICACIÓN.” I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su objeto. Se solicita como pretensiones, la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: 1- ACUERDO NRO. 10 DEL 13 DE ABRIL DE 2011, POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE COMO POLÍTICA PÚBLICA EL SISTEMA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL, BAJO LA METODOLOGÍA DENOMINADA SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO SMPP - ALDEA - AGENCIAS LOCALES DE DESARROLLO AUTÓNOMO, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE BARBOSA. 2- DECRETO N° 0135 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2011, MEDIANTE EL CUAL SE REGLAMENTA PARCIALMENTE EL ACUERDO MUNICIPAL O10 DE 2011, EN LO RELACIONADO CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO, PROMULGADO POR LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE BARBOSA. 2.
Los hechos. Como fundamento fáctico la parte actora expuso lo siguiente: Manifiesta que con fundamento en la Ley 136 de 1994, el Municipio de Barbosa creó la Junta Administradora Local para el Corregimiento del Hatillo, y le asignó funciones. Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 3 De igual manera, se refiere que mediane el Acuerdo 010 de 13 de abril de 2011, se creó el sistema denominado “ALDEA - Agencias Locales de Desarrollo Autónomo”, el cual, en su criterio, sustituye a las Juntas Administradoras Locales.
Además, predican que dicha institución no está regulada en normas superiores. En dicho Acuerdo 010 de 2013, también se otorgaron facultades de reglamentación al Alcalde por un término de 6 meses. El decreto fue expedido el 28 de noviembre de 2011, por fuera del lapso de tiempo otorgado por el Concejo Municipal. 3. La actuación procesal y la sentencia de primera instancia. La demanda fue repartida el 03 de noviembre de 2016 y admitida por auto del 02 de diciembre de ese mismo año por parte del Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, notificándose en debida forma.
Una vez agotado el término de traslado, y tramitado debidamente el proceso, el Juzgado profirió sentencia el 4 de mayo de 2018 (fs. 222- 233), accediendo a la declaratoria de nulidad de los actos demandados. 3.1. El fallo que accedió a la nulidad de los actos demandados, argumentó que el Acuerdo 010 de 13 de abril de 2013, configura como instancia a las Agencias Locales de Desarrollo Autónomo -ALDEA-, dentro de los esquemas de formulación de los planes de desarrollo y presupuesto, es decir, las erige como autoridad de instancia y planeación, y modifica todo el trámite de los planes de inversiones, como interlocutor en dicho proceso, con asiento dentro del Consejo Territorial de Planeación en el Municipio de Barbosa.
Manifestó que por ello dicho acto, desaparece a las Juntas Administradoras Locales de Barbosa, como partícipes en estos procesos de elaboración de planes de inversión plurianual, de desarrollo y de presupuesto, igualmente tampoco serían instancias de participación, ni contarían con asiento en el Consejo Territorial de Planeación. Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 4 De lo anterior, el a quo concluyó que en este evento, se despojan a las JAL de sus funciones y se las otorgan a las ALDEA, con lo cual se está desconociendo una serie de normas superiores a saber: Los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del artículo 318 de la Constitución Política y los artículos 3, 7, 8, 10 y 12 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994.
Agregó que, estos preceptos constitucionales y legales, no pueden ser desconocidos por el Concejo Municipal de Barbosa, y que hacerlo implica una desviación de poder, “por crear todo un paralelismo con una estructura municipal para evitar la operación de las Juntas Administradoras Locales”. Precisa que, si no pretendía con las ALDEA despojar a las Juntas Administradoras locales de sus funciones, no se previó en el Acuerdo mecanismos para la integración de dichas entidades.
Para soportar su tesis, realiza un comparativo entre las potestades que se otorgan a las Juntas Administradoras Locales Municipales por la Constitución y la Ley, y las del Acuerdo 11 a las ALDEA, en materia de planes de desarrollo, presupuesto y otras materias. Continuó indicando que el resultado de dicho análisis comparativo, conlleva a la siguiente conclusión: “(…) en realidad el Concejo Municipal por medio de esta reforma a los sistemas de planeación y presupuesta dio prioridad a las ALDEA y con detrimento de las Juntas Administradores Locales de Barbosa, creadas por el Acuerdo 003 de 2003, cuyo texto obra de folios 9 en adelante, asignándole funciones a las ALDEA que no podía atribuir, con lo cual infringió normas superiores y aprovechó una reforma a esos esquemas participativos, para desconocer una autoridad creada en la Constitución y desarrollada por Ley, con lo cual el fin de esa enmienda no era otro que el de desquiciar y desconocer ese organismo suplantándolo por otro.” (Subrayado por la Sala).
Finalmente, y acorde a las consideraciones expuestas, manifestó que el Acuerdo 010 de 13 de abril de 2011, debía ser retirado de la vida jurídica, por infringir normas superiores, y declaró su nulidad. 4. El recurso de apelación. Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 5 Inconforme con la decisión, la parte demandada Municipio de Barbosa, interpuso recurso de apelación, en donde manifestó que las ALDEA “Agencias Locales de Desarrollo Autónomo”, no sustituyen a las Juntas Administradoras Locales –JAL-, y además que las primeras no requieren nominación literal en la Constitución Política, puesto que ha sido una figura que constitucionalmente se ha permitido dentro de la organización del Estado Colombiano. Agrega que, no es novedoso dentro de la Estructura de la Organización del Estado, a nivel nacional, las llamadas “agencias”.
Indica que la Ley 1444 de 2011, creó una agencia nacional denominada “Unidad Administrativa Especial”, y dotó de facultades extraordinarias al Presidente de la República, para que, a través de Decretos con fuerza material de Ley, dieran origen a unas entidades administrativas o reorganizar las existentes. Por lo anterior se crearon algunas agencias, y se convirtieron en ellas otras entidades administrativas que se esbozaban bajo denominaciones estructurales convencionales.
Agregó que, solo una de las nuevas agencias fue creada por la Ley 1444 de 2011 y se le atribuyó la categoría de unidad administrativa especial, las otras 7 fueron creadas por los correspondientes Decretos Leyes 4, 5 y 6, de las que solo 3 siguieron la idea legal de nombrarse Unidades Administrativas Especiales, como por ejemplo la Agencia Colombia para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, la Agencia Nacional del Espectro, etc.; mientas que las otras tres, Agencia Nacional de Minería, Agencia Nacional de Hidrocarburos y Agencia Nacional de Infraestructura, no se identifican con ninguna estructura administrativa precisa tradicional.
Indica que a nivel local, en la Estructura del Municipio de Medellín, se encuentras vinculados al Despacho del Alcalde, la Agencia de Educación Superior de Medellín -SAPIENCIA-, Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana –ACI-, etc., creadas todas ellas como Unidades Administrativas Especiales, con personería jurídica contenida en su acta creación, y en lo no previsto en el régimen de los Establecimientos Públicos.
A nivel Departamental, refiere que son varios los Departamentos que han diseñado e implementado proyectos orientados al desarrollo social, rural y empresarial, a través de las Agencias Locales de Desarrollo. Conforme a lo expuesto no podría decirse que, porque a nivel nacional y local se crearon las Agencias, no por ello, invaden competencias, o que Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 6 van en contravía de normas en las que deberían fundarse.
Las ALDEA están concebidas como una herramienta para socializar y priorizar con las comunidades el presupuesto participativo y de ninguna manera se contrapone a las competencias de las JAL. Continúa indicando, que es la Ley 1757 de 2015, conocida como la Ley de Presupuesto Participativo, la que fundamenta la creación de las ALDEA, lo que justifica de la siguiente forma: “toda vez que tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativo del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales, distritales, municipales y de las localidades, así como la fiscalización de la gestión, y como finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible.
Así mismo, el uso de los recursos a través de un adecuado control social en las acciones públicas, en especial de los que tratan el artículo 355 de la Constitución Política.” Con base en lo expuesto, mencionó que el Juzgado de Primera Instancia, no debió aseverar que a las ALDEA se les dio una prioridad, en detrimento de las Junas Administradoras Locales de Barbosa, puesto que es una figura permitida por el artículo 355 de la Constitución Política y la Ley 1557 de 2015, de ahí entonces que no haya un desconocimiento de normas superiores.
Precisa que las ALDEA, son una política pública que tiene como propósito armonizar el diálogo con las comunidades, respecto a sus necesidades y posteriormente priorizar una serie de inversiones en el territorio, y que ello no significa que suplanta o quite competencias a las JAL, por el contrario, armonizan con cada una de las comunidades las inversiones.
Indica que la sentencia de primera instancia, hizo un análisis general y abstracto, sin centrarse en los logros que a la fecha y por más de 6 años, se ha tenido a través de las ALDEA en el Municipio de Barbosa. Dice que dicho Municipio, tiene 1 corregimiento: El Hatillo, el cual cuenta con todas las facultades que la Constitución y la Ley le conceden, sin embargo, el Municipio de Barbosa, es de los Municipios más extensos del Departamento con 206 kilómetros cuadrados, de los cuales solo 3 son Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 7 urbanos y los otros 203 son rurales, lo anterior quiere decir que, la Junta Administradora Local del Hatillo, es mínima en razón de las exigencias de carácter rural que requiere el territorio, de ahí que el Concejo Municipal, haya adoptado la política pública denominada ALDEA.
Argumenta que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, la creación, funciones y dependencias de las ALDEA, es facultad de los Concejos Municipales, así como crear a iniciativa del Alcalde Municipal, los Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Sociedades de Economía Mixta.
Indica que por expresa disposición del artículo 2° de la Ley 489 de 1998, norma que le es aplicable a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía propia que les es otorgada por la Constitución Política, las reglas relativas a los principios de la función administrativa sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública.
De igual manera, acorde a lo dispuesto por el numeral 5° del artículo 2° de la Ley 1551 de 2012, los Municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites constitucionales y legales, por lo cual tienen la facultad de adoptar la estructura administrativa que pueden financiar y que se determine conveniente para dar cumplimiento a las competencias que les son asignadas por la Constitución y la Ley.
Fue por ello que el Alcalde Municipal de Barbosa, en virtud de las facultades otorgadas mediante Acuerdo por el Concejo Municipal, expidió el “Decreto de Ley con fuerza de Acuerdo 000135 del 28 de noviembre de 2011”, identificando y determinando sectores, de Desarrollo Humano Sostenibles, bienestar Integral de los Individuos, por medio del Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo.
Frente a la declaratoria de Nulidad del Decreto 000135 de 28 de noviembre de 2011, por haberse expedido con un término mayor a 6 meses, manifestó que se opone a dicha declaratoria, en cuanto la facultad reglamentaria del Alcalde Municipal es ilimitada, y tiene competencia permanente para reglamentar las políticas públicas del Municipio. 5.
Alegatos de conclusión en Segunda Instancia. Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 8 5.1 Parte Demandante: Solicita se confirme la sentencia de primera instancia. 5.2 La parte Demandada. Reitera lo expuesto en el escrito de apelación, frente al que indica que el principio de autonomía de las entidades territoriales, indica que las mismas están en capacidad de crear nuevos entes que le permiten desarrollar las políticas establecidas en los planes de desarrollo, por lo que son autoridades en materia de planeación el Alcalde, el Concejo Municipal de Planeación o aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales, lo anterior de conformidad con lo dispuesto por el artículo 33 de la Ley 152 de 1994 y la Ley 489 de 1998.
Agregó que el demandante no logró demostrar por qué la creación de las ALDEA, le arrebata atribuciones a la JAL del corregimiento del Hatillo, toda vez que las ALEDAS creadas por el Acuerdo 010 de 2011, son un espacio de participación ciudadana para la planeación territorial, “donde se piensa y dinamizan temas referentes al territorio pero no tiene poder o injerencia dentro de la administración, pero no tiene poder o injerencia dentro de la administración por lo que no desconoce ninguna Ley de orden superior ( )”.
Indicó que, con la creación de este tipo de política pública, se busca es la operación, del modelo se desarrolla a través de dimensiones operativas, entorno a las cuales se articulan políticas, prácticas e instrumentos que permiten desarrollar procesos estratégicos al interior de las entidades y el territorio. Menciona que la política de Participación Ciudadana en el Municipio de Barbosa busca que las entidades adopten e implementen prácticas e instrumentos que agilicen, simplifiquen y flexibilicen la operación de las entidades para fomentar y facilitar una efectiva participación ciudadana en la planeación, gestión y evaluación de las entidades públicas.
Dice que las ALDEA, no cuentan con una reglamentación formal para su creación, conformación y trámite, sin embargo, organismos como las Naciones Unidas, ha desarrollado esta figura, para generar una cultura en Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 9 los Municipios de conformar un espacio para acordar políticas públicas y de desarrollo local, como una nueva forma de mirar y actuar desde lo local, donde exista una verdadera participación ciudadana.
Hace relación a lo dispuesto en la Ley 1757 de 2015, Ley de Presupuesto Participativo, respecto a la que le atribuye ser el fundamento jurídico de la creación de las ALDEA, en los siguientes términos: “toda vez que tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales, distritales, municipales y de las localidades, así como la fiscalización de la gestión, y como finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible.
Así mismo, el uso de los recursos a, través de un adecuado control social en las acciones públicas, en especial de los que tratan el artículo 355 de la Constitución Política.” Finalmente, se refiere a la potestad reglamentaria de los Alcaldes, y solicita se revoque la sentencia proferida en primera instancia. 5.3 Ministerio Público El agente del Ministerio Público manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, se colige que hay reserva de Ley en la división político-administrativa del Municipio.
Agregó que revisada la Ley 1757 de 2015, se observa que la misma en ninguno de sus apartes, estableció la facultad legal para que el Alcalde o Concejo Municipal, establezcan una división política administrativa, como lo hizo a través de las ALDEA. Indica que las Agencias Locales de Desarrollo Autónomo -ALDEA-, no hizo cosa distinta que dividir el territorio de su Municipio y crear una nueva división político -administrativa, sin que dicha facultad pueda sustentarse en ninguna disposición normativa, por lo que el Concejo Municipal actuó sin competencia. Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 10 Finalmente indica que el Decreto 135 de 2011, consecuencia de la vigencia del Acuerdo 010 de 2011, lo natural es que, declarada la nulidad de este último opera la figura del decaimiento del acto administrativo, porque desaparecieron los fundamentos jurídicos que sirvieron de fuente para la expedición. II.
CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) objeto de la apelación y competencia del superior, 2) problema jurídico, 3) análisis de la impugnación 4) condena en costas. 1.
Objeto de la apelación y competencia del superior Sobre el punto cabe advertir que en el asunto de la referencia únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandante, se trata entonces de una situación de apelante único. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por disposición expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y en principio no es posible juzgar o resolver lo que no fue objeto del recurso.
En ese marco la Sala revisará aquellos aspectos que resulten desfavorables a la parte demandante, y se analizará la legalidad de los actos acusados. 2. Problema jurídico. En el presente asunto le corresponde a la Sala de Decisión determinar, si el Acuerdo y Decreto demandados, son contrarios a la Constitución Política y la Ley, tal como consideró el a quo, al crear las Agencias de Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 11 Desarrollo Local –ALDEA- y asignarles competencias propias de las Juntas Administradoras Locales Adicionalmente deberá determinar esta Sala, cuál es la competencia de las entidades territoriales en materia de presupuesto participativo, así como la competencia para crear mecanismos de participación en su territorio.
Para ello, deberá examinarse el contenido de las disposiciones demandadas, para determinar bajo qué propósito y en desarrollo de qué competencias fueron expedidas por el Concejo Municipal y el Alcalde de Barbosa, y si estás constituyen una transgresión a la Constitución y la Ley. 3. Análisis de la impugnación. Le corresponde a esta Sala de Decisión, determinar si las normas acusadas se expidieron con desconocimiento de las competencias de las Juntas Administradoras Locales, y de aquellas que imponen la reserva de Ley Estatutaria en lo concerniente al presupuesto participativo.
Para ello, se pasará a realizar una descripción sobre el contenido del Acuerdo 010 de 13 de abril de 2011 “Por medio del cual se establece como política pública del sistema de planeación municipal bajo la metodología denominada Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo –SMPP ALDEA – AGENCIAS LOCALES DE DESARROLLO AUTÓNOMO”, expedido por el Concejo Municipal de Barbosa.
El objetivo del Acuerdo, es implementar un sistema de planeación territorial y presupuesto participativo, teniendo como base lo que denominó las Agencias Locales de Desarrollo Autónomo –ALDEA-, el objetivo de este sistema de planeación y presupuesto participativo es el siguiente: “Artículo 17°. Objetivo SMMPP ALDEA. El Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo (SMPP) de Barbosa es una política pública que tiene por objeto garantizar la participación ciudadana en la planeación, participación y concertación entre los actores públicos, privados y comunidad, para impulsar el desarrollo integral de cada ALDEA, garantizar mejores condiciones de vida para todos los pobladores y posibilitar la construcción del plan de desarrollo Municipal, el plan básico de ordenamiento territorial Municipal, los planes estratégicos de orden Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 12 regional y los planes sectoriales que impacten directa o indirectamente el desarrollo del Municipio”.
De igual manera el artículo 21, denomina presupuesto participativo, “al conjunto de autoridades, órganos, instrumentos y mecanismos de financiación orientados al logro de los objetivos de desarrollo de las ALDEA (Agencias Locales de Desarrollo Autónomo), en el Marco del Sistema Municipal de Planeación. Ahora, las Agencias Locales de Desarrollo Autónomo –ALDEA-, son definidas así: “Artículo 14.
ALDEA. Son las Agencias Locales de Desarrollo Autónomo, como la unidad básica de planeación del territorio en el Municipio de Barbosa, conformado por diez (10) rurales y una (1) urbana. Cada aldea comparte elementos comunes como: identidad cultural, tradición histórica, relaciones entre sus habitantes, formas de comunicación, conectividad y malla vial, rasgos topográficos, físicos y de equipamiento, arquitectónicos, desarrollo educativo, económico, productivo, ambiental, social, procesos de poblamiento, acceso a los servicios, localización geográfica (…).” Algunos de los objetivos orientadores de las ALDEA1, consisten en: 1.
Garantizar mecanismos de concertación entre la administración Municipal, las organizaciones sociales, Las Juntas de Acción Comunal y las empresas privadas, en pro de propuestas de desarrollo construidas con las comunidades. (…) 3. Planear el desarrollo y las inversiones a corto, mediano y largo plazo. (…) 6. Apoyar la participación comunitaria alrededor de las necesidades sentidas identificadas por la comunidad.
(…) Como se observa, las ALDEA son concebidas por el Acuerdo Municipal 010 de abril de 2011, como la unidad básica del desarrollo territorial, desde las cuales se diseñarán los proyectos de impacto para las comunidades dentro del territorio del Municipio de Barbosa, con injerencia en el plan de desarrollo y en el Plan Plurianual de inversiones del Plan de Desarrollo, el cual según el artículo 20, tendrá un componente denominado presupuesto participativo, “que no podrá ser inferior al 20% de los recursos destinados para inversión de cada anualidad”. 1 Artículo 15 Acuerdo Municipal 010 de 13 de abril de 2013.
Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 13 Por lo demás, el Acuerdo 010 de 13 de abril de 2013, en sus artículos 1° a 8° regula la composición, estatutos de los planes de ordenamiento territorial, define las instancias de planeación (art. 6°); regula de igual manera el procedimiento para la elaboración del plan de desarrollo y otros planes, y finalmente de los artículos 14 en adelante, habla sobre las Agencias Locales de Desarrollo Autónomo –ALDEA-.
En este sentido, el Acuerdo 010 de 13 de abril de 2013, establece todas las reglas del que denomina sistema de planeación municipal de planeación y presupuesto participativo –Agencias Locales de Desarrollo-, el cual es definido como un instrumento de planeación en la construcción del plan de desarrollo Municipal, el plan básico de ordenamiento territorial Municipal, los planes estratégicos de orden regional y los planes sectoriales que impacten directa o indirectamente el desarrollo del Municipio, todo ello en el marco de lo que denominan sistema de planeación municipal y presupuesto participativo de Barbosa – Mecanismos de Participación Ciudadana-2, dentro del cual se incluye la ALDEA como unidad básica de planeación del territorio.
El juez de primera instancia consideró que la creación de las ALDEA restaba competencias a las Juntas Administradoras Locales, consagradas en el artículo 318 de la Constitución Política, la Ley 136 de 1994, y el Acuerdo Municipal 003 de 2003. Pues bien, analizado el Acuerdo 010 de 2011, objeto de control de legalidad, encuentra esta Sala de Decisión que, en efecto, en el mismo no se mencionan a las Juntas Administradoras Locales –JAL-como parte del Sistema de Planeación y Presupuesto Participativo que se consagra en el mismo.
Ello riñe con las competencias que constitucionalmente le son asignadas a las JAL, y que se relacionan con todo el objeto del Acuerdo en discusión, esto es, la competencia para formular, proponer proyectos y planes de inversión dentro de los territorios a nivel local, máxime que lo que propone el Acuerdo 010 de 2011, a través de la ALDEA, es la creación de una instancia de participación territorial, que excede las competencias del Concejo Municipal en materia de mecanismos de participación ciudadana. 2 Así se denomina al capítulo VI, del Acuerdo objeto de control de legalidad.
Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 14 Y es que en el Acuerdo 010 de 2011, confluyen varias materias, tales como: Planes de desarrollo planeación, ordenamiento territorial, mecanismos de participación, con la incidencia de figuras como Consejo Territorial de Planeación y la ALDEA, todos ellos necesarios para poner en marcha la propuesta de presupuesto participativo, denominada “Sistema municipal de planeación y presupuesto participativo Agencias Locales de Desarrollo Autónomo”.
Ahora, el Concejo de Barbosa, tiene las facultades que le atribuye el artículo 313 de la Constitución Política, sin embargo, el ejercicio de la misma se encuentra delimitado por el artículo 2° de la Ley 136 de 1994, en los siguientes términos: “[…] Artículo 2º.- Régimen de los municipios. El régimen municipal estará definido por lo dispuesto en la Constitución Política, por lo establecido en la Ley y por las siguientes disposiciones: a) En materia de distribución de competencias con la Nación y las entidades territoriales, y los regímenes de planeación y presupuestal, por las correspondientes leyes orgánicas, de conformidad por lo dispuesto en los artículos 288, 342 y 352 de la Constitución Política; b) En relación con las instituciones y mecanismos de participación ciudadana a nivel municipal, por lo dispuesto en la respectiva Ley estatutaria, de acuerdo con lo previsto en los artículos 103 y 152 de la Constitución Política (…)”.
De esta forma, cuando el Concejo de Barbosa expidió la norma cuestionada, se arrogó competencias en materia de mecanismos de participación ciudadana, que se encuentran reservadas al legislador mediante Ley Estatutaria. Si bien y tal como lo enuncia el apelante, los entes territoriales tienen autonomía para la gestión de sus intereses, según lo dispuesto por el artículo 287 de la Constitución Política, dicha autonomía tiene límites que deben protegerse, con el fin de garantizar una coherencia con normas de índole superior.
Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 15 Lo dicho, no es contrario a las competencias de los Municipios en materia de la división político administrativa de sus territorios, dispuesta en el numeral 3° del artículo 3° de la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551, relacionada con promover el desarrollo dentro de su territorio.
Y es que, la reserva de Ley Estatutaria a los mecanismos de participación, ha sido una discusión que el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia3, ya han abordado en casos análogos al presente. En especial, el máximo órgano en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo4 ha dicho que: “De este modo, descendiendo al caso bajo examen, se tiene que, a pesar de que el recurrente invocó que de ningún modo restringió el derecho de participación y que su propósito era adelantar y poner en funcionamiento la actividad participativa de las comunidades para aprobar los presupuestos participativos, lo relevante y que analizó el Tribunal, fue que esta clase de mecanismos de carácter participativo requieren, necesariamente para su validez, y por expresa disposición constitucional, un desarrollo legal estatutario previo, para no invadir competencias y atribuciones que no le están conferidas.
En efecto, el sistema participativo que estableció la Constitución Política involucra diversas instituciones democráticas que tienen por propósito validar y hacer efectiva la democracia participativa, ya no solo por representación a través del sufragio sino mediante diversos modelos de intervención que garanticen y promuevan la colaboración de los ciudadanos en la toma de decisiones en diversos ámbitos, En el caso que nos ocupa, la discusión de presupuestos de los entes territoriales en los porcentajes autorizados con intervención de la comunidad, y la creación de instancia que recojan las discusiones y proyectos a considerarse a través de los denominados presupuestos participativos.
Entonces, esta orientación y las pautas de intervención y de decisión de los ciudadanos al determinar cuáles de los proyectos que presente serán financiados con el presupuesto del ente territorial, determinando que figuras o estamentos se estatuyen para tal fin, sin duda desborda el concepto de espacios de encuentro con el que dimensionó el municipio 3 Tribunal Administrativo de Antioquia;
Rdo. 05001 33 33 012 2013 01005 02, 05 de agosto de 2021; M.P. Martha Nury Velásquez Bedoya. 4 Consejo de Estado, Sección Primera; Rdo. 05001-23-31-000-2010-01314-01; 16 de mayo de 2019; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 16 apelante la creación de los consejos y asambleas en los artículos acusados, puesto que evidentemente su regulación, independientemente de los beneficios a que aludió y las mínimas restricciones que dijo contener al derecho consagrado en el artículo 40 Superior, lo cierto es que su fijación está sometida a la competencia del legislador por un trámite especial y además, a un control previo de la Corte Constitucional que antes de su vigencia debe pronunciarse sobre su ajuste al ordenamiento normativo superior.” (Subrayas por la Sala).
Así pues y según lo expuesto, es competencia de la Ley Estatutaria, estatuir el concepto participativo de los presupuestos, así como los estamentos que viabilizaran esta participación ciudadana. Ahora, si bien en la Ley 1757 de 2015, se desarrolló el concepto de presupuesto participativo y en general el principio de participación democrática, según lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C- 150 de 2015 cuando estudió la exequibilidad de dicha Ley, el presupuesto participativo es un mecanismo de participación ciudadana, de ahí que su desarrollo esté sometido a reserva de Ley Estatutaria.
Aunque la Ley 1757 de 2015 no estaba vigente al momento de expedirse las normas acusadas, lo cierto es que deja claro que el concepto de presupuesto participativo debe ser desarrollado por Ley Estatutaria y no por otro tipo de Ley o regulación regional o municipal. De este modo entonces, el Acuerdo 010 de 11 de abril de 2011, no sólo es el resultado del ejercicio de la función administrativa en materias de ordenamiento territorial y descentralización, como lo sostiene el apelante, sino que reglamenta una competencia exclusiva del legislador estatutario, al consagrar las Agencias Locales de Desarrollo como entidades de participación en materia presupuestal.
Finalmente, y en lo que concierne al Decreto 000135 de 28 de noviembre de 2011 “Mediante el cual se reglamenta parcialmente el Acuerdo Municipal 010 de 2011 en lo relacionado con la implementación de presupuesto participativo”, pues lo cierto es que al declararse la nulidad del Acuerdo 010 de 2011, dicho Decreto no tendría motivos para sostenerse con validez y frente a él operaría la figura del decaimiento del acto administrativo.
Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 17 Y además, de igual manera que el Acuerdo que lo sustentó, carece de competencia para regular el concepto de presupuesto participativo. 4. Conclusión. La Sala de decisión CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia, al advertirse que tanto el Acuerdo 010 de 13 de abril de 2011 como el Decreto 000135 de 28 de noviembre de 2011, carecen de competencia para reglamentar el concepto participativo del presupuesto, ya que el mismos es competencia del Legislador Estatutario. 5.
Decisión. Acorde a las consideraciones expuestas, esta Sala de Decisión confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 6. Costas de la segunda instancia En el presente caso no procede la condena en costas, por tratarse de un asunto de interés público conforme al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, la SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 04 de mayo de 2018, emanada del Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. NO CONDENAR EN COSTAS, en segunda instancia.
TERCERO. Notificar la sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO. En firme este proveído, devuélvase el Expediente al Juzgado de origen. Nulidad 05001 33 33 010 2016 00823 01 18 Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI MAGISTRADO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN MAGISTRADA CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑÓZ MAGISTRADO Firmado Por: Carlos Cristopher Viveros Echeverri Magistrado 021 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Veronica Gutierrez Tobon Magistrada 019 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Carlos Enrique Pinzon Muñoz Magistrado Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: fdc8d7493b766697c30525cd1abf7ed942f278171efaa04c7247dda4d4923499 Documento generado en 27/09/2023 02:06:26 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica