RÉGIMENES DE RESPONSABILIDAD – Sobre los elementos generales de responsabilidad de la administración / PERJUICIO CAUSADO A RAÍZ DE INVESTIGACIONES DISCIPLINARIAS / ACOSO LABORAL– Fundamento normativo – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala analizar, si la investigación disciplinaria adelantada en contra de la señora D.N.A.B., careció de fundamento legal en tanto i) fue adelantada por funcionario no competente para ello, ii) se omitió la realización de la etapa - indagación preliminar, iii) existió una adecuación típica de la falta disciplinaria equivocada, en tanto se atribuyeron conductas sin sustento para ello; y iv) si se realizó por parte de la Oficina de Control Interno y Disciplinario de la entidad demandada, un examen de los elementos de prueba recaudados, presumiendo la culpabilidad de la demandante.
( ). Extracto: ( ) Conforme a lo anterior, se desprende que en los casos en los que la fuente del daño tiene origen en conductas que constituyen acoso laboral, los empleados públicos tendrán a disposición el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuando la conducta proscrita se patente en un acto administrativo; o bien podrán interponer demanda de Reparación Directa cuando concurra una falla del servicio por omisión en el cumplimiento de las funciones que debe observar la Administración para prevenir, corregir y sancionar este tipo de conductas, o cuando se presente un hecho administrativo que configure la conducta de acoso laboral.
( ) Así las cosas, para la Sala es claro que, si bien la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad demandada, abrió y adelantó la investigación disciplinaria en contra de la demandante, lo cierto es que una vez se percató de la competencia de la Procuraduría, dicha oficina procedió a enviar de forma inmediata el procesos en el estado que se encontraba para ese momento a la Procuraduría Regional de Antioquia, no habiendo proferido fallo, razón por la cual, el hecho de haber adelantado la investigación, no se constituye en un motivo para establecer que dicha investigación fue llevada a cabo de forma irregular y arbitraria como lo asegura la parte actora; máxime cuando tal y como lo afirma la parte demandada, fue en virtud de un pronunciamiento emitido el día veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010) por el H. Consejo de Estado, cuando se percató del asunto y procedió de conformidad.
( ) La sentencia proferida en primera instancia será confirmada, en tanto para la Sala no se encuentra acreditad la falla del servicio de la entidad demandada, en tanto se logró evidenciar que la investigación disciplinaria no fue ni irregular ni arbitraria puesto que i) no existe defecto alguno en virtud factor competencia, ii) no existió irregularidad por haberse omitido la realización de la indagación preliminar, iii) no se realizó una tipificación de la conducta, en tanto no existió pliego de cargos, iv) no se realizó ninguna valoración probatoria por parte de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad demandada, pues ello correspondió a la Procuraduría Regional de Antioquia, v) no se probó ni persecución, ni discriminación, ni acoso laboral alguno por parte de los funcionarios de la Secretaría de Educación en contra de la actora, y finalmente, vi) no se acreditó la afectación al derecho al buen nombre tal y como lo afirma la parte demandante.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELASQUEZ BEDOYA Medellín, dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 004 2013 0020 01 MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA y OTROS DEMANDADO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA TEMA Perjuicios causado a raíz de investigaciones disciplinarias/ acoso laboral DECISIÓN Confirma decisión de primera instancia SENTENCIA N° 251 Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019) por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por los señores DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, JUAN ESTEBAN QUINTERO ÁLVAREZ y AICARDO ALBERTO QUINTERO, en contra del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.
I.
ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare administrativamente responsable a la entidad demandada por los perjuicios padecidos por la señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, así como por el daño moral adyacente a su familia, conformada por su compañero permanente y su hijo, como consecuencia del daño antijurídico que les produjo la investigación disciplinaria adelantada por la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia en contra de la señora ÁLVAREZ BEDOYA, en virtud de supuestas faltas disciplinarias tipificadas por la entidad como maltratos psicofísicos a alumnos de la Institución Educativa “María Mediadora” de Sabaneta – Antioquia; ello debido a que la Procuraduría Regional de Antioquia mediante providencia absolutoria del día 16 de diciembre de 2011, dispuso el archivo definitivo del proceso disciplinario adelantado contra la actora.
Como consecuencia de lo anterior, solicita se condene a la entidad demandada al pago de 500 SMLMV por concepto de perjuicios morales. 2.- HECHOS REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 3 2.1. La parte actora manifiesta que desde el día 3 de junio de 1986, la señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, está vinculada al Ministerio de Educación Nacional como educadora nacionalizada en propiedad; además que, desde el mes de julio de 2002, la señora Álvarez Bedoya se desempeña como docente de nivel básica primaria en la Institución Educativa “María Mediadora” del Municipio de Sabaneta – Antioquia, prestando sus servicios en esta Institución por más de seis años de manera ininterrumpida con dedicación, profesionalismo y reconocimiento de la comunidad educativa por su abnegada labor pedagógica. 2.2.
Señala que, durante el tiempo que estuvo como educadora en la Institución mencionada, y durante su carrera como docente no había tenido sanciones disciplinarias o penales, ni había sido recusada por inhabilidades o incompatibilidades vigentes en el ejercicio de la profesión como educadora en el sector público; no obstante expone que, finalizando el mes de julio del año 2009, la Dirección de Control Interno Disciplinario del Departamento de Antioquia, por auto del 23 de julio de 2009, abrió en contra de la señora DORA NORBY una investigación disciplinaria en su contra, debido a unas quejas presentadas en el año 2008 por algunos padres de familia que la señalaban de presuntas faltas disciplinarias cometidas en el ejercicio de su actividad docente dentro de la Institución María Mediadora. 2.3.
Relata que las temerarias acusaciones se gestaron a través de algunas reuniones clandestinas que fueron convocadas y organizadas por funcionarios de la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, con participación activa del abogado de la Secretaría de Educación y del encargado de la gestión y apoyo administrativo de dicha Secretaría, quienes afirma, sometieron a la demandante a una sórdida persecución y constante acoso y discriminación laboral. 2.4.
Afirma que esos funcionarios adscritos a la Secretaría de Educación, con clara extralimitación en el ejercicio de sus funciones, influyeron sobre algunos padres de familia y directivos de la Institución “María Mediadora”, convocando a reuniones para buscar cualquier clase de acusación contra la educadora y de esa forma presionar sanciones disciplinarias; además que, esos mismos funcionarios propiciaron varios traslados de la docente a instituciones educativas rurales lo más retiradas posibles en perjuicio de su estabilidad laboral, buscando así la consecuente renuncia de la docente. 2.5.
Afirma que las fallas investigativas y la falta de técnica procesal en que incurrió la Dirección de Control Interno Disciplinario fueron notorias, en tanto eludió la procedencia de la investigación preliminar, y en su lugar abrió de plano la investigación sin tener suficientes y serios elementos de juicio sobre la veracidad y autenticidad de las quejas REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 4 formuladas, sobre la real certeza de la ocurrencia de la conducta disciplinaria; además indica que se equivocó con grave perjuicio para la disciplina en la adecuación típica de la falta, al atribuir a la educadora conductas de maltrato físico y verbal que no tenían ningún sustento probatorio; además de manifestar que la entidad dos años después de iniciar la investigación se declaró incompetente para investigar y juzgar faltas disciplinarias de esta naturaleza, en consideración a la tipificación gravísima que hizo de las conductas y atendiendo la calidad de los sujetos involucrados en la investigación; aunado a que afirma que previa a la declaratoria de incompetencia, la Oficina de Control Interno realizó un examen de valoración a los elementos materiales recaudados en la investigación, presumiendo la culpabilidad de la disciplinada y determinando que sí había mérito para investigarla por las faltas disciplinarias tipificadas arbitrariamente. 2.6.
Expone que cuando ya la Dirección de Control Interno Disciplinario había agotado el término probatorio y practicado todas y cada una de las pruebas decretadas, el expediente pasó a la Procuraduría Regional de Antioquia, entidad que asumió de inmediato la competencia y el estudio de las pruebas allegadas en la investigación; entidad que mediante auto interlocutorio del 16 de diciembre de 2011, dispuso la terminación de la actuación y el archivo definitivo del proceso disciplinario a favor de la educadora. 2.7.
Aduce que en la parte motiva de la providencia, se indica que luego de realizar un examen ponderado, cuidadoso y objetivo de los medios de prueba, el ente disciplinario concluyó que los hechos denunciados por maltrato físico quedaron plenamente desvirtuados con las pruebas allegadas al proceso; decisión que señala no fue apelada y mediante auto del 22 de febrero de 2012 se declaró en firme. 2.8.
Precisa que durante los 30 meses que perduró la investigación disciplinaria, la educadora recibió un trato discriminatorio y diferencial negativo, no sólo por parte de los directivos del plantel, sino también por las autoridades educativas departamentales; además que debido a los varios traslados unilaterales que ha soportado injustamente la actora, el estado de salud físico de la educadora se deterioró seriamente ante los desplazamientos largos y extenuantes que debía hacer diariamente; igualmente que, por los continuos dolores en ambas rodillas, la demandante se vio obligada a acudir a un especialista en ortopedia quién le diagnosticó artrosis de rodillas, enfermedad que asegura surgió por causa de las prolongadas y forzosas caminatas que debía emprender por caminos y carreteras destapadas para ir a los sitios rurales de trabajo. 2.9.
Manifiesta que la demandante aún debe asistir a revisiones periódicas con ortopedista; además que de acuerdo con el diagnóstico de la enfermedad y la intervención quirúrgica, los médicos especialistas de salud ocupacional, recomendaron REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 5 la reubicación de la actora en una Institución Educativa donde pueda acceder directamente en vehículo, evitando desplazamientos por caminos irregulares; sin embargo asegura que, a pesar de ello, la demandada hizo caso omiso a dichas recomendaciones, perjudicando la salud de la misma. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte actora invoca por disposiciones vulneradas, los artículos 1, 2, 6, 15, 29 y 90 de la Constitución Nacional; los artículos 16 de la ley 446 de 1998; 3, 4, 6, 8, 9 y 12 de la Ley 734 de 2002; el artículo 8 del Decreto 180 de 1982; la Ley 115 de 1994; el artículo 106 de la Ley 1437 de 2011; artículo 2 del Decreto 3222 de 2003, así como la Ley 1010 de 2006; igualmente refiere Jurisprudencia proferida por el H. Consejo de Estado relacionada con el daño moral.
II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, allegó contestación a la demanda (fls. 157 a 166), manifestando que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, por cuanto asegura que en ningún caso puede señalarse que la investigación se encontró sesgada y orientada a la suspensión de la docente, pues precisamente por no incurrir en estos vicios fue que se decidió abrir investigación, y que las pruebas técnicas fueron adelantadas por el organismo competente, como es el Instituto Colombiano de Medicina Legal y las declaraciones a los menores fueron adelantadas por la Comisaria de Familia de Sabaneta, respetando las garantías de los menores y de la implicada.
Señala que haciendo una comparación entre las actuaciones realizadas por la entidad y los hechos relatados en la demanda, se puede evidenciar que muchos de esos hechos carecen de realidad, y resulta desproporcionado con respecto a la realidad, pues las situaciones de la demanda son acomodadas; ya que de acuerdo con la información suministrada por la Dirección de Control Interno Disciplinario, y verificada la normativa, se evidencia que el proceso fue llevado a cabo de acuerdo con el procedimiento legal preexistente, cumpliendo todas las etapas a cabalidad, la actuación se adelantó por funcionario competente y respetando el debido proceso y el derecho de audiencia, defensa y contradicción. Precisa que, todas las etapas procesales establecidas para las actuaciones administrativas, fueron cumplidas a cabalidad, tanto por los funcionarios de la Dirección de Control Interno Disciplinario al iniciar la investigación en cumplimiento de su deber funcional al recibir las quejas remitidas de la Secretaría de Educación; asimismo que, los funcionarios de la Secretaría al trasladar las quejas formuladas ante ellos por los padres de familia a la oficina competente, estaban en cumplimiento de su deber legal y REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 6 funcional, pues es claro que ninguna autoridad luego del conocimiento de una queja disciplinaria, puede omitir remitirla a la oficina competente.
Argumenta que la Oficina de Control Interno Disciplinario, en atención a las quejas que presentaron los padres de familia, las cuales daban cuenta de la ocurrencia de posibles maltratos contra los alumnos y coincidían en dirigir sus quejas contra la docente, las que fueron remitidas por parte de la Personería Municipal de Sabaneta el día 1° de julio de 2009, quien abrió la correspondiente investigación disciplinaria mediante auto del 23 de julio de 2009.
Expone que, la Personería de Sabaneta solicitó ante la Secretaría de Educación del Departamento, su intervención ante una serie de denuncias presentadas por los padres de familia de la Institución María Mediadora, relacionada con el maltrato de los alumnos por parte de la demandante, por lo que el señor ÁLVARO URIBE MORENO, remitió por competencia y en cumplimiento de su deber a la Dirección de Control Interno Disciplinario los oficios radicados por la Personera de Sabaneta, informes que fueron igualmente incorporados al proceso.
Aduce que en forma paralela a lo anterior, se inició investigación contra funcionarios de la Secretaría de Educación por un escrito presentado por la docente donde manifestaba su inconformidad por la persecución de la que adujo ha sido objeto por funcionarios de la Secretaría de Educación, dentro del cual se ordenó como pruebas la ratificación de la queja por la docente, la versión libre del indagado y el testimonio de la rectora de la Institución; además que, dicho proceso se dio por terminado por decisión de archivo luego de surtidas las pruebas, decisión que se le notificó a la querellante y se le manifestó igualmente de los recursos procedentes, los cuales no fueron presentados.
Manifiesta que el proceso disciplinario llevado a cabo por la entidad contra la docente DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, fue tramitado sin dilaciones, procurando la práctica de pruebas y de acuerdo al trámite legal establecido y con respeto del derecho de defensa; además que, en cumplimiento y aplicación del Auto del 13 de junio de 2007 expedido por el Procurador General de la Nación, por medio del cual se aplicaba el poder preferente sobre los hechos en los cuales estuvieran involucrados docentes por actos de maltrato de menores, lo cual fue corroborado mediante concepto C-023 del 16 de febrero de 2010, expedido por el Procurador Auxiliar para asuntos disciplinarios, y cuya aplicación se hizo casi que imperativa a raíz de un fallo del Consejo de Estado, en el cual se dirime un conflicto de competencia entre la Oficina de Control Interno Disciplinario de Boyacá y la Procuraduría Regional de Boyacá; la Oficina de Control de la entidad procedió a remitir a la Procuraduría Regional de Antioquia la investigación REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 7 adelantada contra la docente el 29 de noviembre de 2010, sin realizarse ninguna valoración sobre tipificación ni culpabilidad.
Aduce que la Procuraduría el 16 de diciembre de 2011, ordenó la terminación de la actuación y el archivo del proceso en primera instancia, actuando según su criterio de valoración probatoria, nunca desvirtuando ni atacando la actuación realizada por la Dirección de Control Interno Disciplinario, ni cuestionando la conducta de la entidad o de alguno de los funcionarios; pues las decisiones fueron tomadas en parte con base en todo el expediente que se remitió, incluidas las pruebas practicadas y aportadas, de las cuales nunca realizó ningún reparo.
De otro lado, indica la docente que ha sido objeto de múltiples traslados y persecuciones por parte de algunos funcionarios de la Secretaría de Educación, frente a lo cual manifiesta que dichos traslados son normales y han obedecido más a la necesidad del servicio que a una persecución, y que de acuerdo con la hoja de vida de la demandante, le figuran 12 traslados, y que de la fecha de los hechos hasta la actualidad, sólo se ha trasladado en 2 oportunidades, una para Barbosa y otra para Girardota, y una en cumplimiento de un fallo de tutela.
Relata que es importante manifestar que, por auto del día 1° de febrero de 1994 se ordenó la apertura de una investigación disciplinaria contra la misma docente por hechos de mala conducta por la aplicación de castigos físicos o denigrantes a los educandos; por ello, mediante Resolución No. 137 del 25 de agosto de 1994, la Junta Seccional de Escalafón de Antioquia, sancionó a la docente con una suspensión en el escalafón nacional por el término de 6 meses, por haber incurrido en causal de mala conducta.
Así pues, concluye señalando que, la docente manifiesta una inconformidad y alega daños causados por una investigación disciplinaria de la que fue objeto, estando demostrado que la entidad sólo actuó en cumplimiento de su deber legal y de competencia, de iniciar una investigación a raíz de una quejas presentadas por los padres de familia de la Institución Educativa; considerando entonces que la petición debe dirigirse contra personas que formularon la queja y no ante las personas que cumplieron su deber de investigar e informar los hechos.
Igualmente, que no se encuentra demostrado el daño moral ni material alegado por los demandantes ni mucho menos el nexo causal. Finalmente indica que la actora señala que viene padeciendo artrosis de rodilla, patología que considera no está relacionada con las actuaciones de la Entidad, ni con su actividad laboral, pues incluso está calificada esta enfermada de acuerdo con las incapacidades que se aportan, como laboral, y no una enfermedad profesional o laboral;
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 8 además que este tipo de padecimiento es degenerativo por el transcurso del tiempo, pudiendo haber sido ocasionada por un accidente cuyo tratamiento fue descuido. III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el día veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019), el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, negó las súplicas de la demanda, manifestando que algunos padres de familia formularon quejas ante la Personería del Municipio de Sabaneta – Antioquia por presuntos maltratos en contra de sus hijos por parte de la demandante, razón por la cual, dichas quejas fueron remitidas por competencia a la Oficina de Control Interno Disciplinario Departamental quien decidió abrir investigación disciplinaria a la demandante; además que dicha Dirección, realizó las etapas de la investigación disciplinaria tales como, decreto y práctica de pruebas y prórroga del término de la investigación disciplinaria y que la Oficina de Control Interno Departamental, en atención al poder preferente de la Procuraduría para este tipo de asuntos, decidió remitir el proceso a la Procuraduría Regional de Antioquia.
En cuando al resultado de la investigación disciplinaria contra la señora DORA NORBY ÁLVAREZ, señala que la Procuraduría Regional de Antioquia cerró la investigación disciplinaria y por auto del 16 de diciembre de 2011, decidió luego de analizar el material probatorio recaudado, archivar la investigación aduciendo que las quejas y excesos que fueron formulados por los padres de familia en contra de la docente, no fueron acreditados.
Precisa que la etapa de investigación disciplinaria se constituye en un mecanismo de verificación para la entidad, es decir, que el adelantamiento de esta no involucra necesariamente la decisión desfavorable para el implicado, y en ese medida, aduce que conforme lo ha mencionado el H. Consejo de Estado, el hecho de que una investigación concluya con el archivo de las diligencias, ello no constituye un daño antijurídico para el funcionario, pues esta situación conllevaría a la inhibición por parte de las autoridades competentes para ejercer mecanismos de control sobre sus trabajadores; además, frente a la voluntad del señor JUAN CARLOS JIMÉNEZ, las cuales en sentir de la demandante conllevaron a la iniciación del proceso en su contra, indica que dicha aseveración no fue probada en el proceso, máxime si se tiene en cuenta que la investigación llevada a cabo en contra del funcionario fue archivada.
Manifiesta que no existe prueba que respalde lo precisado con antelación, pues si bien en la declaración de parte rendida en el presente asunto se insiste en que se dio una persecución laboral por parte del señor JIMÉNEZ, el Juzgado no logró encontrar medios de convicción objetivos que respalden que los padres de familia fueron coaccionados por el aludido funcionario para la formulación de las denuncias; además que en la REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 9 investigación disciplinaria adelantada por el Departamento de Antioquia, las etapas fueron llevadas a cabo de conformidad con la Ley, siendo decretadas pruebas técnicas contundentes, pertinentes y útiles para establecer si los hechos en efecto sucedieron, resaltando que los medios de convicción decretados y practicados por el ente territorial, fueron los que luego sirvieron de fundamento a la Procuraduría para adoptar la medida de archivo que favoreció a la demandante.
Considera que desde el punto de vista jurídico, habían razones de peso para dar inicio a una investigación en contra de la demandante, proceso que tiene como único fin esclarecer la veracidad de los hechos de los cuales se acusa, en tal medida y al ser una herramienta de verificación de parte de las entidades sobre presuntas irregularidades, no es posible señalar que esto sea un daño antijurídico, como tampoco lo es una decisión absolutoria; además que, se dispusieron los mecanismos legales y especialmente probatorios por parte de la demandada, para determinar si las quejas presentadas si correspondían con la realidad, sin que sea entonces posible establecer que por el hecho de no iniciarse una indagación preliminar antes de la apertura de la investigación disciplinaria, se hayan vulnerado los derechos de la demandante, toda vez que inclusive en el curso de dicho proceso disciplinario, las actuaciones surtidas estaban direccionadas a determinar la veracidad de las acusaciones, acciones que finalmente contribuyeron a la decisión de archivo.
De igual manera expone en lo que al buen nombre se refiere, que ante un conflicto entre dicho derecho y el deber legal de adelantar la investigación disciplinaria cuando hay motivos para ello, hay prelación frente al segundo, en la medida que el examen disciplinario también se torna en un mecanismo idóneo para dar a conocer las condiciones del trabajador, y las razones por las cuales se adelanta el proceso de investigación, estando entonces el funcionario obligado a soportar dicha carga; además señala que en cuanto al testimonio de la señora ANA CRISTINA DE LAS MERCEDES en el cual se explicó que algunas personas señalaron a la actora como maltratadora de niños, que ello es un aspecto que escapa de la órbita de la entidad demandada, toda vez que las quejas sólo llevaron al adelantamiento de las actuaciones tendientes a verificar si los hechos eran ciertos.
Sobre el acoso laboral, manifiesta que en los hechos de la demanda se señala que hubo acoso en tanto i) hubo reuniones con presencia del señor JUAN CARLOS JIMÉNEZ, a partir de las cuales se gestó una persecución en contra de la actora, ii) el funcionario ejerció presión para la imposición de sanciones disciplinarias, iii) se adelantó un proceso disciplinario sin competencia y iv), existió un trato discriminatorio.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 10 Así las cosas, indica el Juez de Primera Instancia que la asistencia por parte del señor JIMÉNEZ a la reunión realizada por la Institución Educativa el 29 de abril de 2008, y el hecho de que este funcionario hubiera indicado a los padres de familia insatisfechos con la labor de la actora que realizan sus quejas de forma formal, no se encuadra en las presunciones legales que establece la Ley 1010 de 2006 y que tampoco se demostró que la conducta hubiera sido persistente para que de esta forma se cumpla con una de las dos condiciones para ser constitutiva de acoso; igualmente que, según el contenido de la misma acta, la reunión no fue gestada por el funcionario, sino por una madre de familia, y por ello, no se puede concluir que esta reunión sea un acto de acoso.
Frente a lo anterior también precisa que, la decisión adoptada dentro de la indagación preliminar adelantada por la queja de la actora en contra del funcionario mencionado, en la cual fue señalado de abuso de poder y acoso laboral, se recaudaron pruebas testimoniales a fin de verificar la veracidad de las afirmaciones, concluyendo que no fueron acreditadas; razón por la cual tal decisión debe permanecer incólume.
En cuanto al conocimiento de la investigación disciplinaria de la demandante en el Departamento de Antioquia, manifiesta que no se demostró que esta actuación haya sido una manera de acosar a la actora, pues la misma tuvo su origen en quejas por parte de padres de familia, unida a que todas las pruebas decretadas y practicadas por parte de esa oficina sirvieron para sustentar la decisión absolutoria por parte de la Procuraduría, quien de paso no advirtió ilegalidad alguna en las actuaciones surtidas por el ente territorial.
Concluye entonces el Juez de Primera Instancia señalando que, no se demostró un daño antijurídico que devenga de la investigación disciplinaria, habida cuenta que la jurisprudencia ha sido enfática en disponer que cuando a una personas se le adelanta un proceso de esta naturaleza con ocasión de motivos que así lo impongan, es una carga que debe ser soportada, y a su turno, es un mecanismo para verificar la veracidad de las denuncias, sin que por modo alguno pueda entenderse esta etapa de comprobación como una decisión acusatoria definitiva; y que frente a la afectación al buen nombre de la actora, no se vio afectación dado que fue adelantada una etapa de investigación, de ahí que no hayan sido publicadas afirmaciones contrarias al estado del proceso, y en cuanto a los padres de familia, considera que el ordenamiento jurídico penal, ha previsto mecanismos idóneos para enjuiciar a personas que afirmen hechos contrarios a la realidad, pero que ello escapa de la órbita del Departamento de Antioquia.
Finalmente precisa que el acoso laboral no fue probado en el proceso, o que la investigación disciplinaria haya sido gestada como un modo de persecución laboral o que los quejosos hubieran sido obligados a formular sus denuncias, evidenciándose que el REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 11 proceso disciplinario comenzó bajo el amparo de una causal contemplada en la Ley 734 de 2002, reiterando que ese tipo de actuaciones no pueden ser vistas como un daño antijurídico, pues es una carga que debe ser soportada en la medida que una decisión contraria conllevaría la inhibición de las investigaciones.
IV. RECURSO DE APELACIÓN La PARTE DEMANDANTE, presentó recurso de apelación obrante a folios 856 a 867 del expediente, manifestando que, la investigación disciplinaria adelantada en contra de la demandante, se llevó a cabo de forma arbitraria, injusta y sin fundamento legal, pues pese a que indica que es cierto que todo funcionario judicial está expuesto a soportar investigaciones disciplinarias por conductas tipificadas en el Código Disciplinario Único, lo cierto es que la investigación adelantada en contra de la educadora demandante, fue de gran connotación e impacto emocional, no solo para ella, sino también porque la comunidad donde laboraba, se vio conmocionada por los graves hechos por los que se le acusaba; además de ser adelantada una investigación por el funcionario que no era competente.
Reitera que la Dirección de Control Interno Disciplinario del Departamento de Antioquia, omitió realizar indagación preliminar, abriendo de plano la investigación sin tener suficientes y serios elementos de juicio sobre la veracidad y autenticidad de las quejas formuladas por algunos padres de familia; además de haberse equivocado en la adecuación típica de la falta disciplinaria, al atribuir a la educadora conductas de maltrato físico y verbal que no tenían sustento probatorio; y que realizó un examen de valoración a los elementos materiales recaudadas en la investigación, partiendo de la presunción de culpabilidad de la disciplinada.
Considera que, si la investigación disciplinaria hubiese sido adelantada por la Procuraduría desde un principio, de seguro se habrían evitado consecuencias y resultados nefastos que en su momento debió soportar la funcionaria disciplinada durante más de 30 meses que duró el trámite de la investigación; además que, quedó demostrado que la investigación disciplinaria tuvo su origen en temerarias acusaciones que se gestaron a través de algunas reuniones propiciadas por funcionarios de la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, principalmente por el funcionario ÁLVARO URIBE MORENO, así como por el abogado de la Secretaría, señor JUAN CARLOS JIMÉNEZ.
Relata que tales funcionarios de la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, sometieron a la actora a una sórdida persecución y constante acoso y discriminación laboral, como así se puede constatar fácilmente de la lectura de los escritos, comunicados y decretos de traslado adjuntos a la demanda. REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 12 Asegura que la investigación disciplinaria adelantada en contra de la actora, configuró una significativa afectación a su buen nombre, pues las conductas o faltas fueron catalogadas como gravísimas y que la comunidad la señalaba como la profesora que maltrataba los alumnos, lo cual generó en la demandante una serie de desequilibrios psíquicos, somatizado en un severo estado depresivo y estrés laboral, con evidente desmotivación y baja autoestima ante los señalamientos y acusaciones que se hacían en su contra.
Así las cosas, solicita revocar la sentencia proferida en primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda. V. CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO. A partir del escrito de apelación, pieza procesal que delimita el marco de competencia del Juez de Segunda Instancia, deberá la Sala analizar, si la investigación disciplinaria adelantada en contra de la señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, careció de fundamento legal en tanto i) fue adelantada por funcionario no competente para ello, ii) se omitió la realización de la etapa – indagación preliminar, iii) existió una adecuación típica de la falta disciplinaria equivocada, en tanto se atribuyeron conductas sin sustento para ello; y iv) si se realizó por parte de la Oficina de Control Interno y Disciplinario de la entidad demandada, un examen de los elementos de prueba recaudados, presumiendo la culpabilidad de la demandante.
Igualmente, si en el caso de la señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA se configuró un acoso laboral, estableciendo para ello, i) si la investigación disciplinaria se originó en acusaciones que se gestaron por funcionarios de la Secretaría de Educación, y ii) si existió persecución y discriminación por parte de dichos funcionarios; y finalmente, iii) si con la investigación disciplinaria adelantada en contra de la demandante, se presentó afectación a su derecho al buen nombre.
Lo anterior a fin de establecer si en efecto existió un daño antijurídico a la demandante y si el mismo es atribuible a la entidad demandada a título de falla del servicio tal y como lo señala la parte apelante. 2.- DE LOS REGÍMENES DE RESPONSABILIDAD. Como introducción al análisis del caso, se pone de presente que, para decidir los asuntos relacionados con la responsabilidad extracontractual del Estado, se debe partir del contenido del artículo 90 Superior, el cual constituye el fundamento constitucional de la responsabilidad extracontractual del Estado, en los siguientes términos: “…El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas…”.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 13 Ahora, para que sea viable endilgar responsabilidad al Estado se debe acreditar como presupuestos, que el daño sufrido por la víctima es causado por la entidad demandada: que le sea imputable a la misma y que tenga el carácter de antijurídico. En relación con este aspecto, la jurisprudencia ha desarrollado tres regímenes de responsabilidad, bajo los cuales es posible estudiar la responsabilidad extracontractual del Estado, así: 1.
Falla probada del servicio. 2. Riesgo excepcional. 3. Daño especial. Sobre los elementos generales de responsabilidad de la Administración, el Consejo de Estado ha precisado que lo componen el daño antijurídico y la imputación del mismo. Ésta última puede configurarse con base en cualquiera de los títulos citados y su elección será definida por las circunstancias propias del caso y los criterios decantados jurisprudencialmente.
Sobre ello, recientemente sostuvo: «El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho1, que contraría el orden legal2 o que está desprovista de una causa que la justifique3, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida4, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto5.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere y de igualdad ante las cargas públicas, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido»6 Sobre las diferencias entre los regímenes de responsabilidad y títulos de imputación, esa Corporación ha indicado que los mismos se distinguen por la existencia de la 1 Cita de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 2 Cita de la cita: Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 3 Cita de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 4 Cita de la cita: Cosso.
Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 5 Cita de la cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, rad.: 36.386. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección “C”.
Consejero ponente: Nicolás Yepes Corrales. Sentencia de siete (07) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 15001- 23-31-000-2010-01053-01(56704). REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 14 actuación irregular y defectuosa o no de la Administración, destacando lo siguiente sobre el particular: «En este punto, resulta menester señalar que la diferencia fundamental entre los denominados regímenes y títulos de imputación radica, básicamente, en una distinción creada a partir de la necesidad de la acreditación del elemento “culpa” de la Administración, el cual, no es otra cosa que la verificación del incumplimiento de un deber jurídico a su cargo7.
En efecto, mientras que en el régimen subjetivo, para atribuir un daño antijurídico al Estado debe probarse un incumplimiento normativo, en el régimen objetivo, fundamentado en actuaciones lícitas de la Administración, bastará con acreditarse el daño y la relación de causalidad material entre aquél y la actuación del Estado, sin que se requiera analizar si se produjo dicho incumplimiento o “culpa”8.
Analizados los antecedentes históricos del artículo 90 Constitucional antes transcrito se tiene que el Constituyente estimó la necesidad de fundamentar un sistema de responsabilidad estatal que, en concordancia con la jurisprudencia ya decantada en principio por la Corte Suprema de Justicia y posteriormente por esta Sección, fuera comprensiva no sólo de los regímenes tradicionales de falla y de culpa, sino que, además, abarcara los de estirpe objetiva, entre ellos, expresamente, la concepción del daño especial.
Así lo explicó la Asamblea Nacional Constituyente: “… Conviene señalar que el régimen que se propone en materia de responsabilidad patrimonial del Estado no se limita a su mera consagración expresa a nivel constitucional, sino que, además incorpora los más modernos criterios sobre la materia, consistentes en radicar el fundamento de esa responsabilidad en el daño antijurídico y en su imputabilidad al órgano estatal, De esta manera se resuelve el problema que hoy ya plantea la evidente insuficiencia del criterio de la llamada “falla del servicio público”, dentro de la cual no caben todas las actuales formas y casos de responsabilidad patrimonial, tales como el de “la responsabilidad por daño especial”.
“En otras palabras, se desplaza el soporte de la responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de la acción del Estado al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño producido por ella. Esta antijuridicidad habrá de predicarse cuando se cause un detrimento patrimonial que carezca de un título jurídico válido y que exceda el conjunto de cargas que normalmente debe soportar el individuo en su vida social”.
Adicionalmente, debe indicarse que el uso de tales regímenes y títulos de imputación por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la aplicación de cada título de imputación consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado9»10 (Negrillas originales) 7 Cita de la cita: Enrique Gil Botero, “La teoría de la imputación objetiva en la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia”, artículo publicado en el libro “La Filosofía de la Responsabilidad Civil”, (Bogotá D.C., Universidad Externado de Colombia, 2013), p. 489. 8 Cita de la cita: Así, por ejemplo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la aplicación del título de imputación de riesgo excepcional en aquellos casos de daños producidos por la concreción de riesgos derivados de actividades o de cosas peligrosas, tales como armas de dotación, vehículos oficiales, transmisión de energía eléctrica, etc.8; de igual forma, dentro régimen objetivo, aparece el título de imputación denominado -daño especial-, derivado de daños causados por el rompimiento del equilibrio frente a las cargas públicas (vgr. afectación al derecho de propiedad por patrimonio urbanístico, ambiental o arquitectónico, etc.) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 19 de 1994.
Expediente 7.096, M.P. Juan de Dios Montes, sentencia del 25 de septiembre de 1997, expediente 10.392, M.P. Ricardo Hoyos Duque, y más recientemente, sentencia del 8 de mayo de 2013, expediente 22.886, M.P. Olga Valle De La Hoz. 9 Cita de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 19 de abril de 2012, expediente 21.115 y de 23 de agosto de 2012, expediente 24.392. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección “A”.
Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón. Sentencia de ocho (8) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01039-01(38505). REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 15 Lo anterior, en virtud de las distintas situaciones en las cuales puede surgir el hecho dañoso, dado que el artículo 90 Superior no privilegió ningún tipo de imputación, revistiendo importancia el principio iura novit curia, en tanto es obligación del Juez verificar si el daño antijurídico resulta imputable o atribuible al Estado con fundamento en cualquiera de los títulos de imputación antes mencionados.
2.1. RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD POR FALLA DEL SERVICIO. Dado que en la demanda se invoca responsabilidad con fundamento en la alegada falla del servicio, resulta oportuno aludir a los eventos en que la misma tiene lugar. La doctrina ha definido el régimen subjetivo de imputación de la siguiente manera: “…La falla en el servicio es un régimen subjetivo de responsabilidad en el que se analiza el hecho, la acción, la actividad, el servicio u operación de la administración pública, y se verifica si se cumplió anormal o indebidamente con las obligaciones pre- existentes.
Pero puede también que se trate de una falla por la omisión en el cumplimiento de tales obligaciones, o por la realización insuficiente del despliegue exigido por estas”11. Por su parte, ZAPATA GARCÍA12 la define como pasa a verse: “La falla del servicio es un incumplimiento del servicio, esto es, un fallo en su funcionamiento normal que puede consistir en un acto material o un acto jurídico, puede tener un carácter voluntario o involuntario, puede ser el resultado de la toma de una decisión o de una abstención13”.
En suma, para poder establecer el deber indemnizatorio en cabeza de la Administración con fundamento en la falla del servicio, es necesario que se pruebe que el daño fue ocasionado por la acción anormal, tardía o deficiente de la entidad pública, ya sea porque el servicio no se prestó, se hizo en forma defectuosa o inoportuna, o porque se presentó una omisión en el acatamiento de las obligaciones previstas en el ordenamiento jurídico, o porque no se cumplieron en debida forma en el caso concreto.
Así las cosas, se hace necesario realizar un análisis del material probatorio a fin de verificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos, y determinar la ocurrencia o no de la falla del servicio en el caso concreto, así como la existencia del daño invocado y su imputabilidad a la demandada.
3. EL ACOSO LABORAL Y EL HOSTIGAMIENTO EN LAS RELACIONES DE TRABAJO. Mediante la Ley 1010 de 2006 se adoptaron medidas para definir, prevenir, corregir y sancionar las conductas constitutivas de acoso laboral. Su artículo 2° lo define como “…toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, 11 SANTOFIMIO GAMBOA, JAIME ORLANDO.
“Compendio de Derecho Administrativo”. Universidad Externado de Colombia. Primera Edición. Bogotá. 2017. Pág. 774. 12 ZAPATA GARCÍA, PEDRO ANTONIO. Fundamentos y límites de la responsabilidad del Estado: una lectura unificada de la responsabilidad contractual y extracontractual. 1ª edición, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2019, p. 203. 13 Cita de la cita: RIVERO, JEAN y WALINE, JEAN, Droit administrative, 20.ª ed., Dalloz, París, 2004, pp. 410 y ss.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 16 trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo o inducir la renuncia del mismo”. En Sentencia T-317 de 202014, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los alcances de las conductas de acoso laboral: “En esa medida, el acoso laboral configura una violación a la Constitución pues se trata de un atentado continuo y sistemático contra la integridad moral de las personas víctimas de tratos degradantes y configura una vulneración del derecho fundamental a gozar de un trabajo en condiciones dignas y justas.
De las anteriores definiciones se puede extraer que el acoso laboral hace referencia a comportamientos recurrentes y sistemáticos en contra de un trabajador por una persona o un grupo de individuos en un entorno laboral, que a menudo provoca efectos negativos en el trabajador”. Conforme al artículo 2° de la Ley 1010 de 2006, las modalidades de acoso laboral podrán consistir en maltrato, persecución, discriminación, entorpecimiento, inequidad o desprotección laboral.
El artículo 7° de dicha disposición señala que, se presumirá acoso laboral si se demuestra la ocurrencia repetida y pública de cualquiera de las siguientes conductas: los actos de agresión física, independientemente de sus consecuencias; las expresiones injuriosas o ultrajantes sobre la persona; los comentarios hostiles y humillantes de descalificación profesional expresados en presencia de los compañeros de trabajo; las injustificadas amenazas de despido expresadas en presencia de los compañeros de trabajo; las múltiples denuncias disciplinarias de cualquiera de los sujetos activos del acoso, cuya temeridad quede demostrada; la descalificación humillante y en presencia de los compañeros de trabajo de las propuestas u opiniones de trabajo; las burlas sobre la apariencia física o la forma de vestir, formuladas en público; la alusión pública a hechos pertenecientes a la intimidad de la persona; la imposición de deberes ostensiblemente extraños a las obligaciones laborales, las exigencias abiertamente desproporcionadas sobre el cumplimiento de la labor encomendada y el brusco cambio del lugar de trabajo o de la labor contratada sin ningún fundamento objetivo referente a la necesidad técnica de la empresa, entre otros.
Por otra parte, conforme al artículo 8° de la Ley 1010 de 2006, no constituyen prácticas constitutivas de acoso laboral, las siguientes: “Artículo 8o. Conductas que no constituyen acoso laboral. No constituyen acoso laboral bajo ninguna de sus modalidades: a) Las exigencias y órdenes, necesarias para mantener la disciplina en los cuerpos que componen las Fuerzas Pública conforme al principio constitucional de obediencia debida; b) Los actos destinados a ejercer la potestad disciplinaria que legalmente corresponde a los superiores jerárquicos sobre sus subalternos; 14 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 17 c) La formulación de exigencias razonables de fidelidad laboral o lealtad empresarial e institucional; d) La formulación de circulares o memorandos de servicio encaminados a solicitar exigencias técnicas o mejorar la eficiencia laboral y la evaluación laboral de subalternos conforme a indicadores objetivos y generales de rendimiento; e) La solicitud de cumplir deberes extras de colaboración con la empresa o la institución, cuando sean necesarios para la continuidad del servicio o para solucionar situaciones difíciles en la operación de la empresa o la institución; f) Las actuaciones administrativas o gestiones encaminadas a dar por terminado el contrato de trabajo, con base en una causa legal o una justa causa, prevista en el Código Sustantivo del Trabajo o en la legislación sobre la función pública. g) La solicitud de cumplir los deberes de la persona y el ciudadano, de que trata el artículo 95 de la Constitución. h) La exigencia de cumplir las obligaciones o deberes de que tratan los artículos 55 a 57 del C.S.T, así como de no incurrir en las prohibiciones de que tratan los artículo 59 y 60 del mismo Código. i) Las exigencias de cumplir con las estipulaciones contenidas en los reglamentos y cláusulas de los contratos de trabajo. j) La exigencia de cumplir con las obligaciones, deberes y prohibiciones de que trata la legislación disciplinaria aplicable a los servidores públicos.
Parágrafo. Las exigencias técnicas, los requerimientos de eficiencia y las peticiones de colaboración a que se refiere este artículo deberán ser justificados, fundados en criterios objetivos y no discriminatorios”. (Líneas de la Sala) Por su parte, los artículos 9 y siguientes de la Ley 1010 de 2006 contemplan procedimientos administrativos y judiciales para la prevención y sanción de las conductas que constituyen de acoso laboral.
El Consejo de Estado ha señalado que, en los eventos en que se encuentra demostrada la existencia de acoso laboral al interior de una entidad pública, la misma es constitutiva de falla del servicio. En Sentencia de 7 de febrero de 201815, señaló: “Así pues es cierto que, como lo estimó la Corte Constitucional en la sentencia T-882 de 2006, en vigencia de la Ley 1010 de 2006 existe una diferencia notable entre los mecanismos de protección con que cuentan los trabajadores del sector privado y los empleados oficiales, de modo que estos últimos sólo pueden acudir a la vía disciplinaria para que se sancione el acoso laboral del que han sido objeto, situación similar a la que se encontraban antes de su expedición, aunque con la diferencia de que ahora la conducta disciplinable es justamente el acoso laboral y no sólo algunas manifestaciones puntuales del mismo, lo cual trae aparejado el que se contemplen causales de atenuación y agravación específicas, así como una calificación de la falta predeterminada.
Lo anterior sin perjuicio de que, como ocurría antes de la entrada en vigencia de la ley y como lo contempla indirectamente su artículo 1516, los empleados oficiales puedan atacar, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, la legalidad de actos administrativos basados en hechos que pudieran ser constitutivos de acoso laboral. […] A la luz de lo expuesto en los acápites precedentes la Sala concluye que en la medida en que, aun antes de la expedición de la Ley 1010 de 2006, las conductas constitutivas de acoso laboral ya estaban proscritas por el ordenamiento jurídico, los daños que dicho fenómeno hubiera podido causar a un servidor público o a sus allegados son 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Radicado: 73001-23-31-000-2008-00100-01(40496). 16 Cita de la cita: “En los procesos relativos a nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se discutan vicios de legalidad de falsa motivación o desviación de poder, basados en hechos que pudieran ser constitutivos de acoso laboral, la parte demandada podrá, en el término de fijación en lista, llamar en garantía al autor de la conducta de acoso”.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 18 ajenos a la prestación ordinaria y normal del servicio, en tanto derivados de hechos y omisiones que constituyen evidentes fallas del servicio, de allí que, en los términos de la jurisprudencia de la Sección Tercera de la Corporación que viene de ser explicada, la indemnización plena de los mismos pueda ser solicitada por la vía de la acción ordinaria laboral o de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el tipo de vinculación laboral del servidor, o a través de la acción de reparación directa, y ello independientemente de que, desde el punto de vista del sistema de protección de riesgos laborales, dichos daños puedan considerarse como efectos directos de un accidente o de una enfermedad profesional y, en consecuencia, den lugar al pago de las indemnizaciones a forfait establecidas en esos eventos. […] En relación con el acoso laboral la Sala advierte que, conforme a lo expuesto en el acápite relativo a la aprehensión jurídica de este fenómeno, de encontrarse configurado, el mismo constituye una evidente falla en el servicio, en tanto implica el desconocimiento de todo el compendio normativo que protege, entre otros, el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas y justas” (Negrillas originales - Líneas de la Sala).
Conforme a lo anterior, se desprende que en los casos en los que la fuente del daño tiene origen en conductas que constituyen acoso laboral, los empleados públicos tendrán a disposición el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuando la conducta proscrita se patente en un acto administrativo; o bien podrán interponer demanda de Reparación Directa cuando concurra una falla del servicio por omisión en el cumplimiento de las funciones que debe observar la Administración para prevenir, corregir y sancionar este tipo de conductas, o cuando se presente un hecho administrativo que configure la conducta de acoso laboral.
4. DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA. En lo que tiene que ver con este tema, se tiene que el H. Consejo de Estado en sentencia del día veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado No. 11001-03-25- 000-2012-00902-00(2746-12), dispuso lo siguiente: “La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades.
El ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, por tanto, se orienta a asegurar la apropiada gestión de la Administración Pública para que ésta pueda materializar los fines estatales para cuya consecución fue creada. De allí que el derecho disciplinario, según ha explicado la Corte Constitucional, “busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir ‘(…) a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones’.
Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario ‘( ) está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan. Existen dos grandes ámbitos de ejercicio de la potestad disciplinaria: el ámbito interno de la propia Administración Pública, y el ámbito externo del control preferente por la Procuraduría General de la Nación. El ámbito natural y originario de la potestad disciplinaria es, evidentemente, el interno, puesto que se trata de una potestad implícita en la definición misma del aparato REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 19 administrativo estatal diseñado por el Constituyente.
Ahora bien, el ámbito externo – y excepcional- es el del organismo autónomo establecido por la Carta Política para cumplir con esta trascendente función”.
5. DEL ACERVO PROBATORIO. Los hechos relevantes al proceso se encuentran soportados en las siguientes pruebas: - Auto de terminación de la actuación y archivo definitivo proferido por la Procuraduría Regional de Antioquia del 16 de diciembre de 201 (fls. 25 a 47). - Auto de ejecutoria de la decisión del 16 de diciembre de 2011 (fl. 48). - Acta de reunión de padres de familia realizada en el Municipio de Sabaneta – Antioquia el día 29 de abril de 2008 (fls. 63 a 67). - Escrito contentivo de queja el día 30 de abril de 2008 por abuso de poder (fls. 68 a 72). - Extracto de historia clínica de la señora Dora Norby Álvarez Bedoya (fl. 73 y 77 a 91 y 98 a 129). - Escrito del 11 de marzo de 2009 por medio del cual se solicita reubicación de la actora (fl. 74). - Petición elevada el día 7 de octubre de 2010 por la demandante, relacionada con traslado por enfermedad prescrita por salud ocupacional.
(fls. 92 a 96). - Formato Único para la Certificación de Historia Laboral (fls. 130 a 132). - Declaración juramentada extraprocesal (fl. 137). - Auto CID 129/10 del 9 de febrero de 2010, por medio del cual se abstiene de abrir investigación y se ordena archivo (fls. 171 a 175). - oficio 194092 del 30 de junio de 2009, por medio del cual se remite por competencia una queja (fl. 176 a 177). - Queja formulada el día 23 de junio de 2009 en contra de la docente Dora Norby Álvarez Bedoya (fls. 178 a 179). - Oficio 0889 del 13 de julio de 2009 por medio del cual se remite una queja (fls. 180 a 181). - Auto CID 1067 de 2009, por medio del cual se decide abrir una investigación disciplinaria en contra de la demandante (fls. 181 vto a 182). - Solicitud de información proceso radicado No. 212-2009 (fl. 183). - Aviso de apertura de investigación disciplinaria y citación para notificación (fl. 183 vto). - Solicitud dictamen proceso (f. 184). - Solicitud información proceso (fl. 184 vto). - Notificación personal del 3 de agosto de 2009 (fl. 185). - Escrito queja docente del día 23 de julio de 2009 (fls. 186 a 188).
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 20 - Oficio No. 8-37-01 del 14 de julio de 2009 por medio del cual el Municipio de Sabaneta, solicita intervención ante denuncias de padres de familias (fls. 189). - Oficio No. 11-37-01 del 16 de junio de 2008, por medio del cual la personería municipal de Sabaneta, remite queja (fl. 191). - Escrito de queja formulado por padres de familia ante la Personería Municipal del 11 de abril de 2008).
(fls. 191 vto a 192). - Nueva queja formulada por padres de familia ante la Personería Municipal del día 7 de julio de 2009 (fl. 193). - Queja del 8 de julio de 2009 interpuesta ante la Secretaría de Educación del Municipio de Sabaneta (fl. 194). - Oficio 11-37-01 del 1° de julio de 2009 por medio del cual la Personería Municipal de Sabaneta solicita una intervención urgente ante quejas recibidas (fl. 195). - Queja formulada el día 23 de junio de 2009 (fls. 196 vto a 197). - Queja formulada el día 23 de junio de 2009 (fl. 198 vto a 199). - Queja formulada el día 23 de junio de 2009 (fl. 200). - Remisión por competencia queja del día 12 de mayo de 2009 (fl. 201). - Reunión padre de familia del día 7 de marzo de 2008 (fls. 210 a 214). - Auto CID 514/09 por medio del cual se inicia una indagación preliminar en contra del señor JUAN CARLOS JIMÉNEZ ESCOBAR (fls. 218 a 219). - Oficio No. 172 del 27 de julio de 2009 por medio del cual la Procuraduría 16 Judicial II para la Defensa de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia requiere una información (fl. 240). - Auto CID 1447/09 por medio del cual se incorpora unas pruebas documentales y ordena la práctica de pruebas de oficio en etapa procesal diferente a descargos (fl. 343). - Auto CID 364/10 por medio del cual se prorroga el término de investigación disciplinaria (fl. 395 vto). - Auto CID 536/10 por medio del cual se comisiona la práctica de pruebas (fls. 399 vto a 400). - Auto CID 1062/10 por medio del cual se remite por competencia a la Procuraduría General de la Nación – Regional Antioquia, un proceso disciplinario (fls. 433). - Notificación a la demandante del Auto CID 1062/10 (fl. 435). - Expediente disciplinario (Cuaderno relacionado con ello). - Testimonios de los señores: Beatriz Carmona, Ana Cristina Ramírez López, Beatriz Elena Muñoz, Ana Milena Restrepo, y Juan Carlos Jiménez Escobar.
(fls. 634 y s.s). - Interrogatorio de parte de los señores: Dora Norby Álvarez, Aicardo Quintero Holguín y Juan Esteban Quintero Álvarez. (fls. 634 y s.s.). REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 21
6. DEL CASO CONCRETO. En el presente proceso pretende la parte actora la reparación de los perjuicios padecidos con ocasión del daño antijurídico que señala le fue causado por la entidad demandada, esto es, por el Departamento de Antioquia en virtud de la investigación disciplinaria adelantada por la Dirección de Control Interno de dicha entidad por supuestas faltas disciplinarias tipificadas como maltratos psicofísicos a alumnos de la Institución Educativa “María Mediadora” de Sabaneta – Antioquia; y en tanto, la Procuraduría Regional de Antioquia mediante providencia absolutoria del día 16 de diciembre de 2011, dispuso el archivo definitivo del proceso disciplinario adelantado contra la actora.
El Juez de Primera Instancia negó las pretensiones de la demanda, argumentando que no se demostró un daño antijurídico que devenga de la investigación disciplinaria, habida cuenta que la jurisprudencia ha sido enfática en disponer que cuando a una persona se le adelanta un proceso de esta naturaleza con ocasión de motivos que así lo impongan, es una carga que debe ser soportada, y a su turno, es un mecanismo para verificar la veracidad de las denuncias, sin que por modo alguno pueda entenderse esta etapa de comprobación como una decisión acusatoria definitiva; y que frente a la afectación al buen nombre de la actora, no se vio afectación dado que fue adelantada una etapa de investigación, de ahí que no hayan sido publicadas afirmaciones contrarias al estado del proceso, y en cuanto a los padres de familia, considera que el ordenamiento jurídico penal, ha previsto mecanismos idóneos para enjuiciar a personas que afirmen hechos contrarios a la realidad, pero que ello escapa de la órbita del Departamento de Antioquia.
Finalmente precisa que el acoso laboral no fue probado en el proceso, o que la investigación disciplinaria haya sido gestada como un modo de persecución laboral o que los quejosos hubieran sido obligados a formular sus denuncias, evidenciándose que el proceso disciplinario comenzó bajo el amparo de una causal contemplada en la Ley 734 de 2002, reiterando que ese tipo de actuaciones no pueden ser vistas como un daño antijurídico, pues es una carga que debe ser soportada en la medida que una decisión contraria conllevaría la inhibición de las investigaciones.
Inconforme con la decisión anterior, el apoderado de la parte actora, presentó recurso de apelación; razón por la cual la Sala en consonancia con el mismo, deberá analizar si la investigación disciplinaria adelantada en contra de la señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, careció de fundamento legal en tanto i) fue adelantada por funcionario no competente para ello, ii) se omitió la realización de la etapa – indagación preliminar, iii) existió una adecuación típica de la falta disciplinaria equivocada, en tanto se atribuyeron conductas sin sustento para ello; y iv) si se realizó por parte de la Oficina de Control Interno y Disciplinario de la entidad demandada, un examen de los elementos de prueba recaudados, presumiendo la culpabilidad de la demandante.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 22 Igualmente, se deberá establecer en el caso de la señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA se configuró un acoso laboral, estudiando para ello, i) si la investigación disciplinaria se originó en acusaciones que se gestaron por funcionarios de la Secretaría de Educación, y ii) si existió persecución y discriminación por parte de dichos funcionarios; para finalmente, analizar lo concerniente a si con la investigación disciplinaria adelantada en contra de la demandante, se presentó afectación a su derecho al buen nombre.
Lo anterior a fin de determinar si en efecto existió una falla del servicio tal y como lo señala la parte apelante. Ahora, en caso de establecerse la declaratoria de responsabilidad de la demandada deberá analizarse si es procedente el reconocimiento de los perjuicios morales solicitados. Procede entonces la Sala con el análisis de los puntos planteados con antelación objeto de recurso. i) ¿La investigación disciplinaria fue adelantada por funcionario competente? Al respecto, debe señalar esta Sala de Decisión que, en efecto, en contra de la Señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, fue adelantada investigación disciplinaria por la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Secretaría de Gestión Humana y de Desarrollo Organizacional de Antioquia, tal y como se desprende del auto CID 1067/09 del veintitrés (23) de julio de dos mil nueve (2009) obrante a folios 14 a 16 del cuaderno relacionado con el expediente disciplinario.
Al respecto, dicho auto indica: “1. Queja. Por queja presentada ante la Personería Municipal de Sabaneta, suscrita por la señora BIBIANA FAYBERLLY RICO GIRALDO, se pone en conocimiento presuntos hechos irregulares por parte de la docente DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, en contra de su hija menor VALENTINA TORRES RICO. Igualmente, ante la Personería Municipal de Sabaneta, la señora MARTHA LUZ GUISAO CEBALLO, presentó queja escrita en contra de misma docente, por presuntas irregularidades en contra de su hijo menor CRISTIAN DAVID PALACIO GUISAO.
Posteriormente, se remite una nueva queja recibida bajo el oficio radicado 207898 del 14 de julio de 2009, en contra de la misma docente, por hechos ocurridos el de julio de 2009. De las quejas presentadas se extraen los siguientes hechos: Al parecer la docente DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, ha maltratado físicamente y sicológicamente a la menor VALENTINA TORRES RICO, en una ocasión la menor chuzó a uno de sus compañeritos con su lápiz en la nariz, y la docente la cogió y zarandeó de la nariz a la niña, diciéndole que, si le gustaría que la cogieran así, poniéndola a llorar, igualmente ha tenido inconvenientes con sus implementos escolares, se los bota, y le pone insuficiente por no escribir.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 23 Por otro lado, al parecer al menor CRISTIAN DAVID PALACIO GUISO, ha tenido retrocesos, empezó a orinarse en la ropa, empezó a gaguear más, luego de llevarlo a tratamiento sicológico se le dijo que el menor estaba pesando por un ataque de nervios y depresión por la situación con su profesora, quién aparentemente lo ridiculiza, le dice que es un cochino, lo amenaza con insuficientes, el menor ha manifestado que está cansado de tanto gritos de la profesora, que ella le pega al pupitre y le grita y no se siente capaz de estudiar así. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Analizadas las quejas presentadas por las madres de familia, se colige la posible existencia de hechos de trascendencia disciplinaria, toda vez que al parecer la docente DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, viene reiterando conductas de maltrato físico y sicológico a sus estudiantes, que son menores de segundo y tercero de primaria, quienes presuntamente han sentido mucha presión por el maltrato al que han sido sometidos, además de los menores que son hijos de las quejosas, refieren la existencia de otros hechos con menores diferentes, que tendrán que ser investigados y analizados con el fin de determinar o no su existencia. (…) En atención a lo dispuesto por el artículo 153 de la ley 734 de 2002, la presente investigación disciplinaria, tiene por objeto verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria, esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración y la responsabilidad de la investigada.
Los hechos son competencia del Despacho al tenor de los dispuesto en los artículos 2 y 76 de la Ley 734 de 2002, En mérito de lo expuesto el Director de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia, PRIMERO: Abrir INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA en contra de la señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA en su condición de DOCENTE adscrita a la Secretaría de Educación para la Cultura de la Gobernación de Antioquia (…).
Se tiene que la Ley 734 de 2002 por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único, dispone en su artículo 2° lo siguiente: “ARTÍCULO 2°. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta”. Negrilla fuera del texto original. REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 24 Es así, como prevé dicha disposición, que las Oficinas de Control Interno Disciplinario son las encargadas de conocer sobre los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias, tal y como sucedió en el caso de la docente Dora Norby Álvarez Bedoya, donde la investigación disciplinaria adelantada en su contra fue llevada a cabo por dicha Oficina de la Subsecretaría de Gestión Humana y Desarrollo del Departamento de Antioquia.
Ahora, para la Sala es claro que, en efecto, tal y como se desprende de todo el material probatorio obrante dentro del expediente, el día veintitrés (23) de julio de dos mil nueve (2009), la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad demandada, abrió la investigación, y que el día veintinueve (29) de noviembre de dos mil diez (2010), decidió mediante auto CID 1062/10 remitir el proceso en el estado que se encontraba a la Procuraduría Regional de Antioquia, así: “Adicional a lo anterior, mediante concepto C-023 del 16 de febrero de 2010, el Procurador Auxiliar para Asuntos disciplinarios, precisó lo siguiente: “cabe anotar, en primer lugar, que, mediante auto del 13 de junio de 2007, el señor Procurador General de la Nación dispuso que se ejerciera el poder preferente en todas las investigaciones que se adelantan en contra de los docentes, por abuso o cualquier clase de maltrato a menores, razón por la que quedó radicada la competencia para conocer de dichos asuntos, en primera instancia en las Procuradurías Regionales, y en segunda instancia, en las Procuradurías delegadas, según las funciones que les corresponden, al tenor de los señalado en el artículo 25, numeral 4 del decreto 262 de 2000”.
(…) Con fundamento en lo anterior, analizado el proceso de la referencia, inicialmente que se trata de un asunto de gran trascendencia por la especial protección que deben tener los menores de edad (niños, niñas y adolescentes), además se observa por la calidad del disciplinado (Docente del Orden Departamental), la conducta (presunto maltrato sicológico) y/o el territorio donde se presentaron los hechos (Municipio de Sabaneta), este Despacho, remitirá las diligencias en el estado en que se encuentran a la Procuraduría Regional de Antioquia (…)” (fl. 434).
Negrilla del texto. Se tiene además que, el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, frente a las nulidades, dispone: “ARTÍCULO 143. Causales de nulidad. Son causales de nulidad las siguientes: 1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. 2. La violación del derecho de defensa del investigado. 3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso”.
Así las cosas, para la Sala es claro que, si bien la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad demanda, abrió y adelantó la investigación disciplinaria en contra de la demandante, lo cierto es que una vez se percató de la competencia de la Procuraduría, dicha oficina procedió a enviar de forma inmediata el proceso en el estado que se REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 25 encontraba para ese momento a la Procuraduría Regional de Antioquia, no habiendo proferido fallo, razón por la cual, el hecho de haber adelantado la investigación, no se constituye en un motivo para establecer que dicha investigación fue llevada a cabo de forma irregular y arbitraria como lo asegura la parte actora; máxime cuando tal y como lo afirma la parte demandada, fue en virtud de un pronunciamiento emitido el día veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010) por el H. Consejo de Estado, cuando se percató del asunto y procedió de conformidad.
Al respecto, se tiene que dicho pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil, M.P. Enrique José Arboleda Perdomo, radicado No. 11001-03-06-000-2010-00014-00(C) dispuso: “El 21 de agosto de 2009 el señor José Reinaldo Roncancio Silva presentó una queja ante la Secretaria de Educación de la Gobernación de Boyacá contra la señora Dilma Amaya docente del Colegio San Antonio de Ráquira, por el presunto maltrato hacia la menor Jacquelin Roncancio Castillo.
(…) Revisando el caso concreto la Sala encuentra que el Procurador General de la Nación expidió el auto del 13 de junio de 2007, mediante el cual en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales dispuso “Ejercer el poder preferente en todas las investigaciones que se encuentren en curso o deban iniciarse por conductas relacionadas con el abuso sexual y el maltrato por parte de los docentes” Asignar el conocimiento de tales actuaciones a las Procuradurías Regionales, dependencias que, conforme a su jurisdicción, deberán agotar en todos los casos la primera instancia de los procesos que haya lugar.
La segunda instancia se cumplirá por las Procuradurías Delegadas (…)”. Como puede observarse el conflicto de competencias administrativas se dirime con la expedición de dicho auto por el cual el Procurador General de la Nación le atribuye la competencia para conocer de la queja objeto del presente conflicto a las Procuradurías Regionales.
(…) Lo expuesto permite a la Sala concluir que, en cumplimiento de lo dispuesto en el auto del 13 de junio de 2007, la entidad competente para adelantar las diligencias correspondientes frente a la queja presentada en contra de la señora Dilma Maya es la Procuraduría Regional de Boyacá”. Bajo las anteriores consideración concluye la Sala frente al primer cargo, que no está llamado a prosperar. ii) ¿Fue irregular la investigación disciplinaria adelantada en contra de la actora en tanto se omitió llevar a cabo la etapa de indagación preliminar? Sobre la indagación preliminar, el Título IX del Capítulo Primero de la Ley 734 de 2002 dispone: “ARTÍCULO 150.
Procedencia, fines y trámite de la indagación preliminar. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá cómo fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 26 En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. (…) Para el cumplimiento de este, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados”.
En cuanto a la finalidad de la indagación preliminar, el H. Consejo de Estado en sentencia del día veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández, radicado No. 11001-03-25-000-2012-00203-00, indicó: “La indagación preliminar tiene como finalidad absolver las dudas que se puedan presentar antes de iniciar la investigación disciplinaria, por eso es viable que el operador disciplinario verifique la ocurrencia de la conducta, determine si es constitutiva de falta, si el servidor público pudo actuar amparado en una de las causales de exoneración de responsabilidad e identifique al autor de la conducta cuando no esté plenamente individualizado.
Si no hay lugar a la apertura del trámite disciplinario, debe entenderse que la indagación preliminar tiene un carácter eventual. Realizado el estudio fáctico-jurídico respectivo, la decisión de pasar a la etapa de investigación disciplinaria se basa en contar con los elementos de juicio suficientes para establecer la ocurrencia de la conducta constitutiva de falta disciplinaria y del presunto responsable debidamente individualizado”.
De conformidad con lo anterior, tanto de lo dispuesto en la norma citada, como lo señalado en la Jurisprudencia del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo, se tiene que la finalidad de adelantar la etapa de indagación preliminar, es absolver dudas previo a dar apertura a la investigación, realizar la individualización o identificación del interviniente en el hecho, si la conducta constituye falta y la ocurrencia de la misma.
Así pues, es claro para la Sala que en el presente asunto obran las quejas presentadas por los padres de familia de los estudiantes de la Institución Educativa María Mediadora ante la Personería Municipal de Sabaneta en contra de la docente DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, razón por la cual, se considera que en este caso no era necesario ni obligatorio llevar a cabo la indagación preliminar, pues para el momento de la interposición de la queja, y para cuando fueron remitidas las mismas a la Oficina de Control Interno Disciplinario, existía plena individualización de la interviniente en el hecho y había claridad de los hechos objeto de investigación. Es así como no se evidencia irregularidad en el curso de la investigación disciplinaria adelantada en contra de la actora, ni que haya sido arbitraria ni sin fundamento legal en lo que a este aspecto tiene que ver, razón por la cual no prospera el cargo analizado. iii) ¿Existió una adecuación típica de la falta disciplinaria equivocada, en tanto se atribuyeron conductas sin sustento, y se realizó por parte de la REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 27 Oficina de Control un examen de los elementos de prueba recaudados presumiendo culpabilidad? Al respecto, debe señalar la Sala que en el caso bajo estudio no se dio la tipificación de la conducta, en tanto la Procuraduría Regional de Antioquia por auto del dieciséis (16) de diciembre de dos mil once (2011) obrante a folios 25 a 47, dispuso la terminación de la actuación y el archivo definitivo del proceso adelantado en contra de la señora DORA NORBY ÁLVAREZ BEDOYA, no existiendo entonces pliego de cargos momento en el cual se tipifica la conducta.
Al respecto, los artículos 161 y 162 de la Ley 734 de 2002, dispone: “ARTÍCULO 161. Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluara el mérito de las pruebas recaudadas y formulara pliego de cargos contra el investigado u ordenara el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156.
ARTÍCULO 162. Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulara pliego de cargos cuando este objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno”. Negrilla fuera del texto original. Ahora, considera la Sala que, si bien la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad demandada al momento de proferir el auto por medio del cual dispuso la remisión del expediente disciplinario en el estado que se encontraba a la Procuraduría, manifestó que “analizado el proceso de la referencia, inicialmente que se trata de un asunto de gran trascendencia por la especial protección que deben tener los menores de edad (niños, niñas y adolescentes), además se observa por la calidad del disciplinado (Docente del Orden Departamental), la conducta (presunto maltrato sicológico) y/o el territorio donde se presentaron los hechos (Municipio de Sabaneta), lo cierto es que ello no puede considerarse como una tipificación de la conducta, pues se reitera, la misma en virtud de la Ley 734 de 2002, únicamente se realiza en el pliego de cargos, situación que no se presente en este caso; además, debe señalarse que para la Sala, la Oficina de Control de Interno Disciplinario, se encontraba indicando la presunta actuación que dio origen a la investigación tal cual fue indicada por los padres de familia en las quejas formuladas; razones entonces suficientes para precisar que no puede hablarse de una tipificación de la conducta equivocada, ni atribución de conductas sin sustento.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 28 De otro lado, debe advertirse que, no obra dentro del expediente prueba que dé cuenta de que, en efecto, la Oficina de Control Interno realizó previo a la remisión del expediente a la Procuraduría Regional de Antioquia, un análisis de las pruebas que fueron recaudadas y que por tanto, se presumió la culpa de la actora, pues de la lectura del auto No. CID 1062/10 del 29 de noviembre de 2010 obrante a folios 433 a 434 del expediente, se evidencia que lo único que hizo la Oficina de Control Interno fue realizar un recuento de los antecedentes, esto es, de las razones por las cuales se dio origen a la investigación, igualmente el recuento de las pruebas que ya obraban en el expediente tales como oficio recibido por el Secretario de Educación Municipal de Sabaneta, oficio suscrito por la Personera Municipal de Sabaneta, oficio recibido y suscrito por la Procuraduría, copias de actas de reunión, informe elaborado por psicólogo dinamizador del Municipio de Sabaneta, entre otros; así como las declaraciones bajo juramento que fueron recaudadas; no desprendiéndose pues del mismo, ni tampoco de los demás documentos que obran en el plenario, prueba que corrobore lo afirmado por la parte demandante.
Así pues, debe indicarse que los cargos analizados en igual sentido, no están llamados a prosperar. iv) ¿La investigación disciplinaria se originó en acusaciones que se gestaron por funcionarios de la Secretaría de Educación?, ¿existió persecución y discriminación por parte de dichos funcionarios?, ¿se configuró un acoso laboral? En el caso bajo estudio, argumenta la parte actora que quedó demostrado que la investigación disciplinaria tuvo su origen en temerarias acusaciones que se gestaron a través de algunas reuniones propiciadas por funcionarios de la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, principalmente por el funcionario ÁLVARO URIBE MORENO, así como por el abogado de la Secretaría, señor JUAN CARLOS JIMÉNEZ.
Relata que tales funcionarios de la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, sometieron a la actora a una sórdida persecución y constante acoso y discriminación laboral, como así se puede constatar fácilmente de la lectura de los escritos, comunicados y decretos de traslado adjuntos a la demanda. Pues bien, dentro de las pruebas obrantes dentro del expediente, encuentra la Sala que mediante oficio No. 8-37-01 del 14 de julio de 2009, el Municipio de Sabaneta le solicitó al señor ÁLVARO URIBE MORENO intervención ante denuncias de padres de familia de la Institución Educativa María Mediadora tal y como se evidencia a folio 189 del expediente, así: REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 29 “Mediante el presente oficio solicito su intervención frente a una serie de denuncias presentadas por algunos padres de familia de la Institución Educativa María Mediadora del Municipio de Sabaneta Antioquia, las cuales se adjuntas.
El objeto principal de las denuncias es poner en conocimiento a las autoridades educativas sobre casos de maltrato a alumnos de segundo grado de la mencionada Institución Educativa, por parte de la docente Dora Norby Álvarez Bedoya. Los padres de familia solicitaron que su problemática fuera escuchada en la Secretaría de Educación Municipal, con el objeto de determinar qué tratamiento requería y qué apoyo se les podría brindar, o si se consideraba pertinente, remitir el caso para su investigación a la autoridad competente.
(…) Por lo anterior, solicito su oportuna intervención frente al tratamiento de este caso, garantizando así la protección de los principios y derechos de los menores y la docente”. Igualmente, obra dentro del expediente, a folios 202 a 204, el acta de la reunión a la que hace referencia la parte actora en el escrito de apelación, realizada el día 29 de abril de 2008 y de la cual participó el señor JUAN CARLOS JIMÉNEZ.
De dicha acta se extraer lo siguiente: “Se dirige al grupo el Doctor Juan Carlos Jiménez, Jefe de Personal de la Secretaría de Educación Departamental, aclara que su presencia se debe a que fue invitado a la reunión por una madre de familia (Margarita Taborda) ya que vive cerca al colegio y los padres de familia lo han estado llamado.
Expresa el porqué de su presencia en la reunión, ya que en años anteriores él presenció una reunión similar en Titiribí con la misma docente. El Doctor sugiere tener en cuenta la Ley de infancia, en la cual a ningún niño se le puede dar maltrato físico ni psicológico, sea cual fuere el niño. El expresa que en años anteriores él mismo inició una investigación similar con la profesora Dora, sin embargo, aclara que él debe respetar la opinión de los padres de familia, y que para algunos de ellos el trato que se le da a los niños es aceptable, pero que se debe tener en cuenta que uno no puede maltratar los niños.
(…) El Doctor precisa que su opinión se da a partir de que encuentra que muchos padres de familia no son conocedores de la situación, y que de lo que se trata no es de establecer bandos, pero que lo principal es velar por el bienestar de los niños y que no se dé el maltrato de ninguna manera. (…) El Doctor Juan Carlos también se manifiesta abierto y dispuesto para que los padres de familia expresen su inconformidad.
Expresa que asistió solamente para escucharlos, pero que no asistió a tomar medidas, sin embargo, invita a los padres de familia que indaguen más con sus hijos, que conversen con ellos y que los escuchen como es debido, porque ellos son sujetos de maltrato en cualquier momento. (…) Solicita mesura, prudencia, que él estará atento a recibir las quejas o las inquietudes que se les presentan, pero que hay que tener en cuenta que los REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 30 funcionarios públicos y en especial los docentes, tienen también una ley que los ampara.
No se trata de poner en evidencia las irregularidades de la docente, y que el traslado se da como una oportunidad ya que no se puede sancionar por el resto de la vida a la docente. (…) Así que la invitación es que los padres se organicen y formalicen su queja si es que la tienen”. Asimismo, a folios 171 a 175 del expediente, evidencia la Sala que obra el AUTO CID 129/10, por medio del cual la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional dispuso ante queja interpuesta por la hoy demandante en contra del señor JUAN CARLOS JIMÉNEZ ESCOBAR, lo siguiente: REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 31 Igualmente, se encuentra: “El artículo 73 de la ley 734 de 2002, dispone lo siguiente: Terminación del proceso disciplinario.
En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca planamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la Ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podría iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias.
RESUELVE
PRIMERO: ABSTENERSE DE ABRIR INVESTIGACIÓN contra el señor JUAN CARLOS JIMÉNEZ ESCOBAR (…) en calidad de Director de Gestión y Apoyo Administrativo de la Secretaría de Educación para la Cultura, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: Ordenar la terminación de la actuación, y en consecuencia disponer el ARCHIVO DEFINITIVO de las presentes diligencias preliminares, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.” (fl. 175 vto). De conformidad con lo anterior, es claro que los argumentos que hoy fueron puestos en debate por la parte demandante, relacionados con la presunta persecución, y discriminación, se encuentran desvirtuados a partir de la decisión por medio de la cual se decidió no abrir investigación en contra del señor JIMÉNEZ ESCOBAR, y ordenar la terminación de la actuación y archivo luego de analizar las pruebas recaudadas, tal y como lo manifestó el Juez de Primera Instancia en el fallo apelado; y en todo caso, tampoco existen elementos materiales probatorios en esta instancia que demuestren lo afirmado por la parte, de los cuales se pueda establecer que el mismo utilizó medios para convencer a los padres de familia de interponer las quejas, o tuvo conductas de descalificación y mucho menos que estén probadas situaciones reiteradas y evidentes de arbitrariedad.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 32 Al respecto la Ley 1010 de 2006, por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo, contempla y define, la persecución laboral y la discriminación como modalidad de acoso laboral así: “2.
Persecución laboral: toda conducta cuyas características de reiteración o evidente arbitrariedad permitan inferir el propósito de inducir la renuncia del empleado o trabajador, mediante la descalificación, la carga excesiva de trabajo y cambios permanentes de horario que puedan producir desmotivación laboral. 3. Discriminación laboral: (Modificado por el art. 74, Ley 1622 de 2013), todo trato diferenciado por razones de raza, género, origen familiar o nacional, credo religioso, preferencia política o situación social o que carezca de toda razonabilidad desde el punto de vista laboral”.
Ahora, frente al señor ÁLVARO URÍBE MORENO, debe señalarse que, en efecto, tal y como también lo refirió el A-quo, lo que se observa es que el Municipio de Sabaneta le solicitó al mismo su intervención ante las quejas o denuncias que presentaron los padres de familia en dicho ente, razón por la cual, no se evidencia que el mismo haya iniciado gestiones en forma autónoma buscando la iniciación de la investigación disciplinaria en contra de la hoy demandante.
Unido a lo anterior, tampoco se encuentra demostrado conforme al artículo 7° de la ley 1010 de 2006, la configuración de alguna de las conductas que constituyen acoso. Al respecto, dicha norma dispone: “ARTÍCULO 7. Conductas que constituyen acoso laboral. Se presumirá que hay acoso laboral si se acredita la ocurrencia repetida y pública de cualquiera de las siguientes conductas: a) Los actos de agresión física, independientemente de sus consecuencias; b) Las expresiones injuriosas o ultrajantes sobre la persona, con utilización de palabras soeces o con alusión a la raza, el género, el origen familiar o nacional, la preferencia política o el estatus social; c) Los comentarios hostiles y humillantes de descalificación profesional expresados en presencia de los compañeros de trabajo; d) Las injustificadas amenazas de despido expresadas en presencia de los compañeros de trabajo; e) Las múltiples denuncias disciplinarias de cualquiera de los sujetos activos del acoso, cuya temeridad quede demostrada por el resultado de los respectivos procesos disciplinarios; f) La descalificación humillante y en presencia de los compañeros de trabajo de las propuestas u opiniones de trabajo; g) las burlas sobre la apariencia física o la forma de vestir, formuladas en público;
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 33 h) La alusión pública a hechos pertenecientes a la intimidad de la persona; i) La imposición de deberes ostensiblemente extraños a las obligaciones laborales, las exigencias abiertamente desproporcionadas sobre el cumplimiento de la labor encomendada y el brusco cambio del lugar de trabajo o de la labor contratada sin ningún fundamento objetivo referente a la necesidad técnica de la empresa; j) La exigencia de laborar en horarios excesivos respecto a la jornada laboral contratada o legalmente establecida, los cambios sorpresivos del turno laboral y la exigencia permanente de laborar en dominicales y días festivos sin ningún fundamento objetivo en las necesidades de la empresa, o en forma discriminatoria respecto a los demás trabajadores o empleados; k) El trato notoriamente discriminatorio respecto a los demás empleados en cuanto al otorgamiento de derechos y prerrogativas laborales y la imposición de deberes laborales; l) La negativa a suministrar materiales e información absolutamente indispensables para el cumplimiento de la labor; m) La negativa claramente injustificada a otorgar permisos, licencias por enfermedad, licencias ordinarias y vacaciones, cuando se dan las condiciones legales, reglamentarias o convencionales para pedirlos; n) El envío de anónimos, llamadas telefónicas y mensajes virtuales con contenido injurioso, ofensivo o intimidatorio o el sometimiento a una situación de aislamiento social.
En los demás casos no enumerados en este artículo, la autoridad competente valorará, según las circunstancias del caso y la gravedad de las conductas denunciadas, la ocurrencia del acoso laboral descrito en el artículo 2. Excepcionalmente un sólo acto hostil bastará para acreditar el acoso laboral. La autoridad competente apreciará tal circunstancia, según la gravedad de la conducta denunciada y su capacidad de ofender por sí sola la dignidad humana, la vida e integridad física, la libertad sexual y demás derechos fundamentales.
Cuando las conductas descritas en este artículo tengan ocurrencias en privado, deberán ser demostradas por los medios de prueba reconocidos en la ley procesal civil. Debe también precisar la Sala, que dentro del proceso no existe prueba de que la parte actora hubiese acudido ante las autoridades competentes a fin de solicitar la iniciación de una demanda por acoso laboral en los términos de los artículos 12 y 13 de la citada Ley, por lo que mal haría la Sala en realizar un estudio en este aspecto, sin ser el Juez administrativo, el Juez natural para decidir este tipo de asuntos, cuando ello es de competencia en principio del Comité de Convivencia y en caso de no lograrse una conciliación, pasaría al Ministerio Público por su calidad de servidora pública.
Al respecto dichos artículos disponen: “ARTÍCULO 12. Competencia. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares. REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 34 Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley.
ARTÍCULO 13. Procedimiento sancionatorio. Para la imposición de las sanciones de que trata la presente Ley se seguirá el siguiente procedimiento: Cuando la competencia para la sanción correspondiere al Ministerio Público se aplicará el procedimiento previsto en el Código Disciplinario único. Cuando la sanción fuere de competencia de los Jueces del Trabajo se citará a audiencia, la cual tendrá lugar dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de la solicitud o queja.
De la iniciación del procedimiento se notificará personalmente al acusado de acoso laboral y al empleador que lo haya tolerado, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la solicitud o queja. Las pruebas se practicarán antes de la audiencia o dentro de ella. La decisión se proferirá al finalizar la audiencia, a la cual solo podrán asistir las partes y los testigos o peritos.
Contra la sentencia que ponga fin a esta actuación procederá el recurso de apelación, que se decidirá en los treinta (30) días siguientes a su interposición. En todo lo no previsto en este artículo se aplicará el Código Procesal del Trabajo” Se desprende entonces de lo anterior, que tampoco están llamados prosperar los cargos analizados relacionados con si la investigación disciplinaria tuvo origen en acciones de dichos funcionarios, existiendo persecución, discriminación y acoso laboral por parte de los mismos. v) ¿En la investigación disciplinaria adelantada en contra de la demandante se presentó afectación a su derecho al buen nombre? En consonancia con lo anterior, para la Sala es claro que en el presente asunto tampoco se evidencia la afectación o vulneración del derecho al buen nombre de la demandante, pues si bien el apoderado de dicha parte asegura que la comunidad estudiantil empezó a catalogar a la docente como una persona que ejercía actos para maltratar a los menores, lo cierto es que tal y como se indicó en el fallo apelado, dicha situación simplemente obedeció al resorte mismo del objeto de la investigación, el cual la demandante estaba en la obligación de soportar, no evidenciando por parte de la entidad demandada, alguna acción que fuera en contravía de dicho derecho.
Sobre el derecho al buen nombre, la H. Corte Constitucional en sentencia T – 110 de 2015, dispuso: “El derecho al buen nombre, es una valoración individual y colectiva que tiene su origen en todos los actos y hechos que una persona realice, para que, a través de ellos, la comunidad realice un juicio de valor sobre su comportamiento, el que implica además la “buena imagen” que genera ante la sociedad.
En consecuencia, para alcanzar su protección, es indispensable el mérito, la conducta irreprochable del individuo o el reconocimiento social hacia el comportamiento del mismo”. Es importante también señalar que, dentro de todas las actuaciones que componen la investigación disciplinara, no se observa ningún tipo de publicación o expresión pública, REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 35 de la cual se avizore afectación al derecho al buen nombre de la demandante.
Así en un caso similar, el H. Consejo de Estado en sentencia del día veintisiete (27) de mayo de dos mil diez (2010), M.P. Marco Antonio Verilla Moreno, radicado No. 25000-23-15-000- 2009-01644-01(AC), precisó: “Para la Sala, en el caso sub examine no se vislumbra la vulneración del derecho al buen nombre del actor, pues como puede observarse en el auto de apertura de investigación, proferido por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio propio de sus funciones, dentro de las personas que ordena investigar, no se encuentra relacionado el nombre del actor, lo que quiere significar de manera clara que él no es sujeto disciplinable.
En ninguno de los apartes del aludido auto se hace mención o valoración alguna de actuaciones que le generen responsabilidad o compromiso, con los hechos objeto de la investigación que adelantaba la entidad a funcionarios de esta Corporación. Ahora bien, en reiteradas providencias la Corte Constitucional ha expresado que la apertura de una investigación disciplinaria o penal y la información que sobre la misma se dé, per se no puede afectar el derecho al buen nombre, circunstancia esta predicable en el caso de los funcionarios o empleados a quienes se refería el auto de pliego de cargos”.
De conformidad con todos los argumentos indicados, para la Sala es claro que en el presente asunto no se encuentra probada la falla en el servicio que asegura existió la parte demandante, y en ese orden de ideas lo procedente será confirmar la sentencia proferida en primera instancia. 6.- DECISIÓN: La sentencia proferida en primera instancia será confirmada, en tanto para la Sala no se encuentra acreditada la falla del servicio de la entidad demandada, en tanto se logró evidenciar que la investigación disciplinaria no fue ni irregular ni arbitraria puesto que i) no existe defecto alguno en virtud factor competencia, ii) no existió irregularidad por haberse omitido la realización de la indagación preliminar, ii) no se realizó una tipificación de la conducta, en tanto no existió pliego de cargos, iv) no se realizó ninguna valoración probatoria por parte de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad demandada, pues ello correspondió a la Procuraduría Regional de Antioquia, v) no se probó ni persecución, ni discriminación, ni acoso laboral alguno por parte de los funcionarios de la Secretaría de Educación en contra de la actora, y finalmente, vi) no se acreditó la afectación al derecho al buen nombre tal y como lo afirma la parte demandante.
7. DE LA CONDENA EN COSTAS. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede. En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.
REPARACIÓN DIRECTA 004-2013-00020 36 En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEXTA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el día veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019), por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, por medio en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente, una vez ejecutoriada esta decisión al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S, Firmado Electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado Electrónicamente GONZALO ZAMBRANO VELANDIA Firmado Electrónicamente RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO JGV “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”