SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, quince (15) de septiembre del año dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001333300220180018301 Demandante: ELECTRIFICADORA DEL CARIBE SA ESP1 Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS2 Tema: Silencio administrativo positivo - Notificación del acto administrativo Decisión: Revoca Tipo de providencia: Sentencia I. ASUNTO Procede el Tribunal a desatar el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia de fecha 16 de octubre de 20193, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería4.
II. LA DEMANDA 2.1. Antecedentes fácticos y pretensiones Refiere la parte actora que el día 18 de diciembre de 2015 el usuario Omar Gómez presentó petición, la cual fue resuelta por Electricaribe S.A. E.S.P mediante escrito del 12 de enero de 2016, es decir, antes de que se vencieran los 15 días para que se configurara el silencio administrativo positivo.
Aduce que, en la fecha indicada, realizó citación para notificación personal la cual fue enviada el 18 de enero de 2016 al peticionario mediante guía No. 86301699615 de la empresa LECTA. Pone de presente que, en vista de que la citación no pudo ser entregada, procedió a enviar notificación por aviso el día 20 de enero de 2016, cumpliendo de esta forma con lo establecido en los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011. 1 En adelante Electricaribe SA ESP. 2 En adelante Superservicios. 3 Se deja constancia que a través de los Acuerdos PCSJA20-11517, 11521, 11526, 11529 de marzo de 2020, 11532, 11546 de abril de 2020, 11549 y 11556 de mayo de 2020, y el 11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el país por motivos de salubridad pública.
Y mediante Acuerdos Nos. CSJCOA20-49 del 12 de julio de 2020, CSJCOA20-51 del 15 de julio de 2020 y CSJCOA20-58 de 22 de julio de 2020 el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba dispuso el cierre extraordinario del Tribunal Administrativo de Córdoba desde el 13 de julio hasta el 31 de julio de 2020. Luego, a través del Acuerdo CSJCOA20-60 de 24 de julio de 2020, revocó los artículos 2 al 9 del Acuerdo CSJCO20-58 relativos a las excepciones a la suspensión de términos. 4La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 2 CO-SC5780-99 Mediante Resolución sancionatoria SSPD-20178000059525 del 18 de abril de 2017, la Superservicios sanciona a Electricaribe S.A. E.S.P. por incurrir en silencio administrativo positivo alegando que “si bien es cierto, se evidencia en el expediente virtual la elaboración del oficio de la citación personal del 12 de enero de 2016 (fl. 10 del recurso), de la que no consta prueba de haber sido allegada al usuario”.
Electricaribe S.A. E.S.P interpuso recurso de reposición contra la resolución citada ante la Superservicios, la cual confirmó la sanción impuesta mediante la Resolución SSPD-20178000187685 del 29 de septiembre de 2017. En consecuencia, Electricaribe SA ESP peticiona se declare la nulidad de las sanciones impuestas mediante las resoluciones arriba enunciadas y, a título de restablecimiento del derecho, se declare que no están obligados a pagar los valores de las sanciones impuestas. 2.2.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Legales: Artículos 113, 186 de la ley 142 de 1994; artículo 12 de la ley 489 de 1998; artículo 5 de la ley 57 de 1887; artículo 67 del C.P.A.C.A. De folio 6 al 9 del expediente físico Electricaribe S.A. E.S.P expone el concepto de violación, formulando los siguientes cargos: i) “Violación al debido proceso de la empresa por indebida valoración de la prueba al no tener en cuenta la guía del envío de la citación personal”. ii) ““Desconocimiento del derecho al debido proceso al no conceder el recurso de apelación contenido en el artículo 113 de la ley 142 de 1994”. iii) “Violación al artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. iv) “La superintendencia sancionó sin tener en cuenta que los vicios en la publicidad de los actos administrativos no generan ni la inexistencia ni la invalidez de los mismos”.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de fecha 16 de octubre de 2019, se concedieron las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones (se transcribe literal): “(…) Con las pruebas aportadas se encuentra acreditado que a través del Oficio N° 3546874 de fecha 12 de enero de 2016, Electricaribe S.A. E.S.P. dio respuesta al derecho de petición de fecha 18 de diciembre de 2015 presentado por el señor Omar Gómez Freja.
Los días 12 y 20 de enero de 2016, envió la citación para que compareciera a notificarse personalmente y la notificación por aviso, respectivamente. (…) El derecho de petición fue resuelto y su decisión fue notificada dentro del término para ello, como pasa a ilustrarse: Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 3 CO-SC5780-99 Fecha de la petición 18 de diciembre de 2015 Término para decidirla Hasta el 12 de enero de 2016 Término para enviar la citación para notificación personal Hasta el 19 de enero de 2016 (se envió de enero de 2016) De lo anterior se colige que no se configuró el silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, razón por la que declarará la nulidad parcial de las Resoluciones SSPD-20178000059525 de fecha 18 de abril de 2017 y SSPD-20178000187685 de fecha 29 de septiembre de 2017.
Por sustracción de materia, no se resolverá el segundo problema jurídico relacionado con la procedencia del recurso de apelación contra los actos administrativos demandados. (…)” Conforme lo anterior, declaró la nulidad parcial de la Resolución SSPD 20178000059525 del 18 de abril de 2017, confirmada mediante Resolución SSPD 20178000187685 del 29 de septiembre de 2017 y, declaró que Electricaribe SA.
ESP no debe pagar el valor de la sanción impuesta en las resoluciones antes señaladas. IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial allegado dentro del término legal el apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la providencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. El recurrente expresó que no comparte los argumentos del a quo en atención a que el artículo 158 de la ley 142 de 1994, se aplica en concordancia con el artículo 159 de la misma norma que remite al CPACA para el procedimiento de notificación, en ese sentido, afirmó que el artículo 72 del CPACA establece que la irregularidad en la notificación genera ineficacia del acto.
Añade, en este caso: “se observa que la petición fue radicada el día 18 de diciembre de 2015, por lo que contabilizados los quince días hábiles desde la fecha de presentación de la petición, se tiene que la empresa tenía plazo hasta el día 12 de enero de 2016 para emitir respuesta; y la empresa ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. probó haber emitido respuesta a la petición objeto de la presente investigación, el día 12 de enero de 2016 (fl 06-09 del recurso de apelación), es decir, dentro del término dispuesto en el art. 158 de la ley 142 de 1.994” Respecto del proceso de notificación personal que la empresa debió surtir, esta Superintendencia encuentra que durante el trámite administrativo sancionatorio se aporta prueba de la elaboración del oficio de citación para notificación personal pero no se aportó constancia de su envío al usuario, vulnerándose el art. 68 del CPACA” Hechas las anteriores precisiones solicita revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones formuladas.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 4 CO-SC5780-99 V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada fue admitido mediante auto de fecha 2 de septiembre de 2020.
A través de providencia adiada 4 de junio de 2021, se ordenó correr traslado a las partes a fin de que éstas y el Ministerio Público presentaran alegatos de conclusión. La parte demandada presentó alegatos de conclusión5 manteniendo los argumentos presentados en el recurso de apelación. En suma, recalca que la falta de respuesta a una petición puede materializarse al expedirse la misma oportunamente pero que no llega a ser eficaz por la ausencia de notificación en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011, artículos del 67 al 73.
Por otro lado, sostiene que para efectos del reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo no hay que seguir el procedimiento del artículo 85 del CPACA, es decir, no se requiere elevar a escritura pública el acto administrativo ficto, lo que significa que el silencio opera de manera automática y la empresa debe dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de 15 días hábiles, reconocer los efectos del silencio administrativo positivo y, si no lo hace el peticionario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos la aplicación de las sanciones correspondientes.
Así, manifiesta que el silencio administrativo positivo se configura si la empresa da una respuesta dentro de un plazo no superior a los 15 días hábiles que tiene para tal fin, pero no inicia el trámite de notificación del caso dentro de los 5 días hábiles siguientes a la expedición del acto, pues, lo anterior obedece a que la decisión de la empresa solo le es oponible al usuario cuando este efectivamente conoce la respuesta de su petición, queja o recurso.
En consecuencia, toda decisión debe ser debidamente notificada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 y 68 del CPACA. Reitera que en el sub examine la petición fue radicada el día 18 de diciembre de 2015, por lo que contabilizados los 15 días a partir de la fecha de presentación de ésta, se tiene que Electricaribe S.A. E.S.P. tenía plazo hasta el 12 de enero de 2015 para emitir respuesta, la cual probó haber emitido dentro del plazo de ley, empero, respecto del proceso de notificación personal que la empresa debió surtir, la Superservicios encuentra que durante el trámite administrativo sancionatorio aporta prueba de la elaboración del oficio de citación para notificación personal, sin embargo, no se aporta constancia de su envío al usuario vulnerándose así el artículo 68 del CPACA.
La parte demandante también intervino en esta oportunidad procesal6 haciendo transcripción del artículo 158 de la Ley 142 de 1994. Asegura que el silencio administrativo positivo únicamente se configura cuando la empresa no da respuesta dentro del término de 15 días. Manifiesta que Electricaribe S.A. E.S.P cumplió con su obligación de contestar dentro del plazo legal, tal y como lo indica la constancia de envío de la citación para notificación personal que fue insertada en el correo tan solo días después de haberse radicado la petición inicial. 5 Ver actuación registrada en la plataforma SAMAI del 15 de junio de 2021. 6 Ver actuación registrada en la plataforma SAMAI del 22 de junio de 2021.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 5 CO-SC5780-99 Aunado, presenta una imagen de la guía de envío Número 86301699615 de la empresa de mensajería LECTA donde se aprecian los nombres del remitente y destinatario, la dirección de notificación y la fecha de envío de la citación, por esta razón asegura que si hubo notificación en debida forma y no habría lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.
Finalmente, arguye que en el sub lite el recurso de apelación en contra de la resolución que impuso la sanción era procedente y no fue concedido, por lo tanto, se cercenó toda posibilidad de defensa a Electricaribe S.A. E.S.P. El Ministerio Público emitió concepto7 alegando que la sentencia recurrida debe ser confirmada, pues, Electricaribe S.A. E.S.P. no vulneró la normatividad que gobierna la resolución de peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios, razón por la cual no podría la Superservicios imponer sanción alguna.
VI. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1 Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, en razón de haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto, compete a la Sala establecer si hay lugar a confirmar o revocar la sentencia de primera instancia que concedió las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos demandados, al considerar que no se configuró el silencio administrativo positivo porque el derecho de petición fue resuelto y notificado en el término establecido para ello.
Igualmente, se determinará si la entidad demandante incurrió en error al no dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 69 del CPACA y, si se generó una indebida notificación, dando lugar a la sanción impuesta en los actos administrativos demandados. Con el objeto de desatar el fondo de la Litis se abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) Silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios; ii) Sobre la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos y iii) Solución del caso. 6.2.1.
Silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios El régimen jurídico del silencio positivo se encuentra consagrado en la ley 142 de 1994 artículo 158, subrogado por el artículo 123 del decreto-ley 2150 de 1995 y, además, reglamentado por el artículo 9 del decreto 2223 de 1996, en lo atinente al 7 Ver actuación registrada en la plataforma SAMAI del 21 de junio de 2021.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 6 CO-SC5780-99 ámbito de aplicación de los artículos 154, 158 y 159 de la ley 142 de 1994 y del artículo 123 del decreto-ley 2150 de 1995. En cuanto al decreto 2150 de 1995, estableció en su artículo 123: “De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.” -Negrillas de la Sala- Por su parte, el decreto nacional 2223 de 1996, consagra en su artículo 9° lo siguiente: “Reclamación. Ámbito de aplicación de los artículos 154,158 Y 159 de la Ley 142 de 1994 y del artículo 123 del Decreto - Ley 2150 de 1995.
Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los Servicios Públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió de la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo.
Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que la Entidad Prestadora del Servicio adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Parágrafo 1°. - Para efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición'', comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario. Parágrafo 2°. - En ejercicio de la colaboración armónica entre entidades, todos los usuarios de los servicios públicos podrán radicar su reclamación dirigida a la Intendencia Regional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la Zona a que corresponda, por conducto de la Alcaldía o Personería de su Municipio, las cuales procederán a dar traslado inmediato a dicha entidad".
En este punto es preciso anotar lo señalado por la Superservicios en Concepto 903 de 23 de noviembre 2020, donde indicó: De igual forma, debe tenerse en cuenta que una vez presentada una petición, queja, reclamo o recurso, el prestador tendrá quince (15) días hábiles para responder de fondo la misma, y cinco (5) días hábiles más para iniciar el trámite de notificación de la Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 7 CO-SC5780-99 respuesta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 al 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Si el prestador no contesta dentro del plazo indicado, o habiendo respondido no lo hace de fondo, o no notifica su respuesta dentro del plazo antes señalado, o surte la notificación de forma irregular, se entenderá que la petición, queja, reclamo o recurso ha sido resuelta a favor del usuario y el prestador deberá reconocer lo solicitado por éste, dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al término señalado, so pena de que la Superintendencia, previa solicitud del usuario, ordene lo pertinente y sancione al prestador por su desatención a las solicitudes del usuario.
La ocurrencia del silencio administrativo positivo frente a una solicitud verbal o escrita, no dependerá del mecanismo empleado para su presentación, sino de (i) la respuesta tardía del prestador, (ii) la respuesta oportuna pero superflua, y/o (iii) la respuesta oportuna y de fondo pero notificada extemporánea o irregularmente. Todo lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. -Subrayado de la Sala- Conforme a lo anterior, se pueden establecer tres formas de cómo ocurre el silencio administrativo positivo respecto a las actuaciones administrativas generadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios: 1.
Por respuesta tardía del prestador: presentada la petición, queja, reclamo o recurso, el prestador cuenta con 15 días hábiles para responder de fondo la misma y 5 días hábiles más para iniciar el trámite de notificación. 2. Por respuesta oportuna pero superflua: no resolver de fondo lo planteado, no ser claro en la respuesta o responder de forma incongruente. 3.
Por respuesta oportuna y de fondo, pero notificada extemporánea o irregularmente por incumplir las disposiciones de los artículos 67 al 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para efectos de este último evento, es pertinente indicar el proceso de notificación conforme lo estipulan los artículos 67 al 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Expedido el acto administrativo por parte de la entidad esta cuenta con 5 días hábiles para dar inicio al trámite de notificación y en primer lugar se debe realizar la notificación personal en los términos del artículo 67 – 68 del CPACA, que disponen: “ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1.
Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 8 CO-SC5780-99 2. En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas.
A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.
ARTÍCULO
68. CITACIONES PARA NOTIFICACIÓN PERSONAL. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días”. Al cabo de 5 días de enviada la citación para notificación personal si el notificado no comparece se debe adelantar la notificación por aviso en los términos del artículo 69 del CPACA: “ARTÍCULO
69. NOTIFICACIÓN POR AVISO. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal”. Respecto el término de 5 días a que hace referencia el artículo 69 del CPACA, es preciso señalar lo expresado por la Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado8: “1.
¿Cuál es el término para enviar el aviso, según el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011? Conforme al tenor literal del artículo 69 del CPACA, el cual conserva la expresión “al cabo de los cinco (5) días” y de acuerdo con el significado de la expresión “al cabo”, cuyo análisis fue objeto de la parte considerativa de este concepto, se mantiene la misma línea jurisprudencial señalada por el Consejo de Estado en las sentencias citadas en el presente concepto, es decir que transcurridos los cinco (5) días contados desde el envío de la citación sin que el interesado haya comparecido para notificarse en forma personal, corresponde a la administración en el día sexto remitir el aviso o publicarlo en los términos indicados por la norma con el fin de efectuar la notificación por este medio.” -Subrayado de la Sala- De esta forma queda claro cómo debe ser el proceso de notificación de una actuación administrativa que resuelva una petición, queja, reclamo o recurso en materia de 8 Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero ponente: Álvaro Namén Vargas, Sentencia cuatro (04) de abril de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 11001-03-06-000-2016- 00210-00(2316).
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 9 CO-SC5780-99 servicios públicos domiciliarios, por lo tanto, es deber de los prestadores acatar el proceso como lo establece la norma a efectos de no incurrir en silencio administrativo positivo por notificación extemporánea o irregular, lo que los llevaría a ser acreedores de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a través de un proceso administrativo sancionatorio. 6.2.2.
Sobre la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos El artículo 365 de la Constitución Política señala que los servicios públicos están sometidos al régimen que fije la ley. Dando cumplimiento a dicho mandato, es expedida la Ley 142 de 1994, que en su artículo 79 numerales 1 y 25 le asignó a la Superintendencia de Servicios Públicos las siguientes funciones: 25.
Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad y 25. Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.
Igualmente, el artículo 370 constitucional establece que corresponde al Presidente de la República fijar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. En ese orden, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las empresas que prestan servicios públicos y desarrollan actividades complementarias, y se imponen las sanciones administrativas a que haya lugar, en los términos de los artículos 79 y 81 de la Ley 142 de 1994.
Sobre el tema se ha pronunciado el Consejo de Estado señalando que: el legislador le otorgó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios facultades especiales de vigilancia y control, además de plenos poderes sancionatorios por la violación o desconocimiento del ordenamiento jurídico en materia de servicios públicos, todo lo anterior en el marco de actuación de lo dispuesto para el ejercicio y ejecución de sus competencia y funciones misionales.
Cabe resaltar que la potestad sancionatoria implica la existencia de un procedimiento previo que respete el derecho de defensa y contradicción y que como resultado del mismo se llegue a la imposición de medidas en el marco del derecho de “punición” o “castigo”9 Por otra parte, si bien la Superintendencia de Servicios Públicos ostenta de capacidad sancionatoria, la misma tiene un término para ser adelantada, conforme lo establece el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que indica: CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA.
Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caducas a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán 9 Consejo de Estado, Sentencia No. 25000-23-24-000-2005-01325-01 de noviembre 26 de 2015.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 10 CO-SC5780-99 fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. La norma en comento establece el término que tienen las autoridades para imponer sanciones, el cual caduca a los 3 años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado, dicho acto sancionatorio es diferente al que resuelve los recursos que se interponen en el trámite sancionatorio, al respecto el legislador estableció el plazo de 1 año para que la administración resuelva los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio, contado a partir de su debida y oportuna interposición, de dicho incumplimiento se generan tres consecuencias jurídicas, así: i) la pérdida de competencia de la administración o del funcionario encargado de resolverlos; ii) el recurso se entiende resuelto a favor de recurrente (silencio administrativo positivo) y iii) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que debía decidirlos.
En relación a lo anterior es oportuno señalar lo manifestado por el Consejo de Estado10: “De otra parte, el legislador estableció diferente plazo para que la administración resolviera los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio, un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición, el que difiere sustancialmente del término previsto en el artículo 86 de la referida codificación, que prevé un lapso de 2 meses para la resolución de los recursos, evento éste en el cual sin que se hubiere emitido y notificado decisión, los mismos se entenderán negados.
Ante el incumplimiento del plazo concedido a la administración para resolver los recursos interpuestos en el proceso administrativo sancionatorio, el legislador previó tres consecuencias jurídicas, así: i) la pérdida de competencia de la administración o del funcionario encargado de resolverlos; ii) el recurso se entiende resuelto a favor de recurrente (silencio administrativo positivo) y iii) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que debía decidirlos.
Así las cosas, el vencimiento del plazo que señala la disposición analizada y la ausencia de decisión producen que el funcionario encargado de resolver los recursos en un caso específico pierda competencia para emitir una decisión expresa respecto de los mismos. En consecuencia, se está en presencia de una competencia temporal que está limitada en el tiempo y se erige en una condición extintiva de la misma, lo que significa que si el funcionario no la ejerce en dicho lapso pierde esa potestad.
Al resolver sobre la constitucionalidad de este artículo, la Corte Constitucional11 destacó sobre el plazo para resolver los recursos y la pérdida de competencia lo siguiente: Lo expuesto le permite señalar a esta Corporación que el Congreso de la República en la norma parcialmente acusada cumplió con el deber de establecer términos claros y precisos en los cuales la administración tiene que resolver los recursos presentados contra los actos que imponen sanciones, porque éste es un aspecto esencial del debido proceso.
En ese orden de ideas, el término de un año que fijó el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigación, conocer con exactitud qué actuaciones debe desplegar el Estado para resolver su situación. Por ende, no existe asomo de duda sobre la importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prevé un plazo razonable para que la administración 10 Sala de consulta y servicio civil - Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00110-00(2424). 11 Corte Constitucional, Sentencia C-875 de 2011.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 11 CO-SC5780-99 resuelva el recurso de apelación interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio. El término de un (1) año se considera más que suficiente para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa.
Contrario a lo que opina el ciudadano Lara Sabogal, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado Social de Derecho exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido es a través del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro de los cuales la administración debe desplegar su actuación, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia. Uno de esos efectos, sin lugar a dudas, es la procedencia del silencio administrativo positivo, como en el caso objeto de estudio, en donde la administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa.
En últimas, es un apremio para la administración negligente. Así lo ha reconocido esta Corporación en otras decisiones al prescribir que: “El silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y su consagración legal es taxativa. Consiste en la presunción legal en virtud de la cual, transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden concedidos la petición o el recurso.
Su finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la administración morosa”[19] En el precepto parcialmente acusado, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, decidió imponer una carga a la administración: resolver en tiempo el recurso interpuesto por el infractor, so pena de dejar sin efecto su actuación, sin que ello signifique, como lo afirma la demanda y algunos de los intervinientes, que se vulnere el derecho al debido proceso de aquella o la vigencia del orden justo, pues precisamente es al Estado al que le corresponde adoptar en lapsos prudenciales y razonables una decisión que ponga fin a la actuación administrativa de carácter sancionador.
Conforme al análisis realizado por la Corte Constitucional, puede concluirse que el término de un año para resolver los recursos es de obligatorio acatamiento por la administración, cuya inobservancia genera la pérdida de competencia del funcionario para resolver los recursos, al igual que el investigado queda exonerado de la responsabilidad administrativa que se le endilgó. (…) Acorde con lo visto, la Sala debe resaltar que de acuerdo con el contenido y alcance del artículo 52 del CPACA, la decisión de los recursos administrativos debe ser entendida bajo la premisa que la administración en el plazo de un año, contado a partir de su debida interposición, está obligada a resolver y notificar el acto administrativo que decida los recursos, término que es improrrogable y de forzosa observancia.” Así las cosas, queda establecido que en los procesos sancionatorios adelantados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en los cuales se interpongan recursos contra sus actuaciones, dicha autoridad deberá resolver y notificar la actuación dentro del término de 1 año contado a partir de la fecha de su interposición, porque de no hacerlo en el tiempo estipulado pierde la competencia para decidir los recursos y se entenderán fallados a favor del recurrente. 6.3.3.
Caso concreto Por medio de la Resolución SSPD 20178000059525 del 18 de abril de 201712, la Superservicios resolvió una investigación por silencio administrativo e impuso sanción a Electricaribe SA ESP, con una multa de $12.887.000 debido a que determinó que 12 Ver folios 18 a 20 del expediente físico. Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 12 CO-SC5780-99 la empresa incurrió en silencio administrativo positivo por la falta de respuesta en debida forma a la petición instaurada por el usuario Omar Gómez.
Esta decisión, luego de ser recurrida por la entidad demandante fue confirmada por medio de la Resolución SSPD 2017800187685 del 2017-09-2913. Electricaribe SA ESP inconforme con las decisiones de la Superservicios interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta jurisdicción al considerar ilegal los actos administrativos que impusieron las sanciones -multas-.
El conocimiento del proceso recayó en el Juzgado Segundo Administrativo Oral de este Circuito Judicial quien mediante el fallo recurrido resolvió acceder a las pretensiones y declaró la nulidad parcial de los actos enjuiciados. Afirmó el a quo que, no existió el silencio administrativo positivo alegado para imponer la sanción por parte de la Superservicios, pues, el derecho de petición fue resuelto y su decisión notificada dentro del término para ello.
La superintendencia demandada presentó en término recurso de apelación contra la anterior decisión alegando en síntesis que la notificación efectuada al usuario en el trámite administrativo que dio origen a los actos acusados no se surtió según lo previsto en los artículos 67 a 73 del CPACA, por ende, no produce efectos, en tanto, esta sólo le es oponible al usuario (a), cuando éste (a) efectivamente conoce la respuesta de su petición, queja o recurso.
Ahora bien, a fin de resolver los problemas jurídicos planteados la Sala debe verificar si en la actuación administrativa adelantada por la empresa prestadora de servicios Electricaribe SA ESP, respecto a la petición presentada por el usuario Omar Gómez Freja, se configuró el silencio administrativo positivo que la hizo acreedora a la imposición de una sanción por parte de la Superservicios.
Recordemos, se pueden establecer tres formas de cómo ocurre el silencio administrativo positivo respecto a las actuaciones administrativas generadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios: 1) Por respuesta tardía del prestador: presentada la petición, queja, reclamo o recurso, el prestador cuenta con 15 días hábiles para responder de fondo la misma y 5 días hábiles más para iniciar el trámite de notificación; 2) Por respuesta oportuna pero superflua: no resolver de fondo lo planteado, no ser claro en la respuesta o responder de forma incongruente; y 3) Por respuesta oportuna y de fondo, pero notificada extemporánea o irregularmente por incumplir las disposiciones de los artículos 67 al 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Sobre la primera forma, esta es, por respuesta tardía del prestador se tiene que se presentó por parte del usuario Omar Gómez Freja derecho de petición ante la empresa Electricaribe SA ESP, el día 18 de diciembre de 201514, el término para resolver finalizaba el 12 de enero de 2016, la petición fue resuelta mediante oficio con consecutivo número 3546874 fechado 12 de enero de 201615; lo que demuestra que Electricaribe SA ESP resolvió la solicitud de manera oportuna; posterior a esta 13 Ver folios 21 a 23 del expediente físico. 14 Ver folio 24 expediente físico. 15 Ver folios 27 y 28 del expediente físico.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 13 CO-SC5780-99 respuesta contaba la demandante con 5 días hábiles para iniciar el trámite de notificación, y se observa que dicho trámite fue iniciado a través de citación para notificación personal el mismo 12 de enero del año en mención16, día también en el cual a través de la empresa de mensajería LECTA17, la empresa demandante envió la citación para notificación personal bajo el número de guía 86301699615, sin embargo, la citación se intentó entregar el 18 de enero de 2016, siendo devuelta en la misma fecha, por el motivo de “cerrado”18 como consta en el siguiente pantallazo: De la fecha anotada en la guía No 86301699615, se evidencia que la empresa ELECTRICARIBE SA ESP inició el trámite de notificación en los términos establecidos para ello.
Siguiendo con las formas de ocurrencia del silencio administrativo positivo respecto a las actuaciones administrativas generadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios, por respuesta oportuna pero superflua. Debe señalarse que la demandante resolvió de fondo la petición presentada por el usuario conforme se puede verificar del contenido del consecutivo número 3546874 fechado 12 de enero de 201619, así queda descartado este presupuesto para la configuración del silencio administrativo positivo.
Respecto la relacionada con respuesta oportuna y de fondo, pero notificada extemporánea o irregularmente por incumplir las disposiciones de los artículos 67 al 69 del CPACA, se tiene que, al no concurrir a notificarse personalmente el usuario de la decisión, recuérdese que la citación fue devuelta el 18 de enero de 2016, por motivo “Cerrado”, procedía la notificación por aviso estipulada por el artículo 69 del CPACA, norma que reza: 16 Ver folio 29 (y su respaldo) del expediente físico. 17 Ver folio 29 respaldo del expediente físico. 18 Ver folio 29 respaldo del expediente físico. 19 Ver folios 27 y 28 del expediente físico.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 14 CO-SC5780-99 “Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección ( )”.
En el caso bajo estudio, al no poder hacerse la notificación personal, la sociedad demandante debía realizar la notificación por aviso, la cual debía efectuarse el día siguiente al vencimiento de los 5 días que tenía el usuario para que se fuera a notificar de forma personal. En el caso concreto, los términos corrieron entre el 13 de enero de 2016 y el 19 del mismo mes año. Por consiguiente, al día sexto debía enviar la notificación por aviso, es decir, el 20 de enero de 2016, fecha en la que efectivamente fue enviada a través de la empresa de mensajería LECTA bajo el número de guía 86301720927, tal como se observa en el siguiente screenshot: De esta manera, el aviso fue remitido al usuario en forma oportuna, no obstante, también se observa de la anterior imagen correspondiente a la guía 86301720927, que la notificación por aviso se intentó entregar el 25 de enero de 2016, siendo devuelta en la misma fecha, por motivo: “Local cerrado”20, dado que no fue posible materializar la entrega del aviso como lo dispone la norma, lo procedente era realizar su publicación con copia íntegra del acto administrativo en la página web de la empresa y en lugar de acceso al público de la entidad por el término de 5 días.
A pesar de lo anterior, no hay prueba en el plenario que dicho aviso haya sido publicado tanto en la página electrónica de la entidad como en un lugar de acceso al público en la respectiva entidad, tal como lo establece la norma. De este modo, si bien la entidad dio respuesta oportuna y de fondo al usuario, la misma fue notificada irregularmente debido a que no fue posible concretarse la entrega de la citación para notificación personal ni la notificación por aviso al señor Gómez Freja, incumpliéndose con lo dispuesto en los artículos 68 y 69 del CPACA. 20 Ver Guía de envío a folio 30 respaldo del expediente físico.
Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 15 CO-SC5780-99 Además, de la ausencia de prueba de la publicación del mismo en la página electrónica de la entidad y en el lugar de acceso al público.
En consecuencia, de acuerdo con lo analizado, estima la Sala que le asiste razón al recurrente, y en efecto se configuró el silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 158 de la ley 142 de 1994, por no haberse notificado en debida forma la respuesta a la reclamación interpuesta por el usuario Omar Gómez Freja, por lo tanto, resultaba procedente imponer la sanción -multa- a la sociedad demandante por parte de la Superservicios a través de los actos enjuiciados.
En ese orden, se impone revocar la sentencia recurrida que accedió a las pretensiones de la demanda. Consiguientemente, se negarán las pretensiones de la misma, de conformidad con las consideraciones ut supra. Finalmente, se procederá a reconocer personería a la abogada Ana María Navarro Rojano, identificada con la cédula de ciudadanía número 22.491.873 de Barranquilla y portadora de la tarjeta profesional número 304.791 del C.S. de la J. como apoderada de la Superservicios, según poder allegado y registrado en la plataforma SAMAI el día 30 de agosto de 2023. 6.3.
Costas Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA21, modificado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, la Sala se abstendrá de condenar en costas, dado que no se advierte que la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Montería que concedió las pretensiones de la demanda, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: RECONOCER personería a la abogada Ana María Navarro Rojano, identificada con la cédula de ciudadanía número 22.491.873 de Barranquilla y portadora de la tarjeta profesional número 304.791 del C.S. de la J. como apoderada 21 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Apelación de sentencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180018301 Demandante: Electricaribe SA ESP Demandado: Superservicios 16 CO-SC5780-99 de la Superservicios, según poder allegado y registrado en la plataforma SAMAI el día 30 de agosto de 2023.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen con sus respectivas anotaciones. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA Magistrada Ponente DIVA CABRALES SOLANO LUIS EDUARDO MESA NIEVES Magistrada Magistrado