ACCION POPULAR – Marco normativo, finalidad y características. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad exclusiva la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio e incluso un daño contingente, derivado de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
Estos derechos son derechos sociales que escapan a la órbita del individuo y hacen parte del patrimonio colectivo de la humanidad. Son, al decir del Consejo de Estado, aquellos en los cuales aparecen comprometidos los derechos de la comunidad, cuyo radio de acción va más allá de la esfera individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley.
Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de sus derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. En cuanto hace referencia a la configuración normativa, de las reglas contenidas en los artículos 1º, 2º, 4º y 9º de la citada Ley 472, se desprende que son características de la acción popular, las siguientes: a) Está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva; b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses; c) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el ejercicio de este medio de control son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; d) Su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; e) Es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos. f) No tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria. g) No ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. h).
Por la finalidad que persigue la acción popular y en virtud a su configuración normativa, se tienen entonces, como presupuestos de una eventual sentencia estimatoria los siguientes: · Una acción u omisión de la parte demandada; · Que para la época en que se dicte la sentencia se presente daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; · Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción o la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.
ACCIÓN POPULAR – Naturaleza preventiva y facultades extra y ultra petita del juez popular Dentro de los principales elementos definitorios de las acciones populares se encuentra su naturaleza preventiva, esto es porque procede, incluso cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro.
Esta característica fue definida por la Corte Constitucional, así: “Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño”. Así mismo la citada corporación constitucional ha recalcado “como característica fundamental de las Acciones Populares, su naturaleza preventiva, pues los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas”.
A su vez, téngase en cuenta que al interior del trámite de la Acción popular el Juez puede proferir fallos extra o ultrapetita, así como también dar aplicación al principio de iura novit curia, según el cual basta con que al Juez le acrediten los hechos para que con su conocimiento jurídico pueda aplicar el derecho que corresponde a las circunstancias fácticas que se discuten.
(…). PEATONALIZACIÓN CENTRO HISTÓRICO DE LA CIUDAD DE TUNJA - Declarada la amenaza de los derechos e intereses colectivos a la movilidad, uso y goce del espacio público de las personas en condición de discapacidad, con ocasión de la ejecución del proyecto de Peatonalización del Centro Histórico de la ciudad de Tunja / DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS A LA MOVILIDAD, USO Y GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO DE PERSONAS EN CONDICIÓN DE DISCAPACIDAD – Amenaza en relación con personas en condición de discapacidad, con ocasión de la ejecución del proyecto de Peatonalización del Centro histórico de la Ciudad de Tunja / /FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA DEL JUEZ POPULAR – Aplicación. En el presente caso, el Juzgado de instancia consideró que el Municipio de Tunja y el Ministerio de cultura no violaron los derechos colectivos de los Demandantes con la Peatonalización del Centro Histórico de la ciudad dispuesta en el PEMP y por tanto no accedió a las pretensiones de suspensión del proyecto.
No obstante, el Juzgado de instancia consideró que la peatonalización total de las carreras 9 y 11, no está autorizada ni en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Tunja, ni en ningún otro documento proferido por el Ministerio de cultura allegado al expediente. Precisa que la Resolución No. 0428 de 2012 plantea frente a las carreras 9 y 11 el que se deben adecuar vías de prelación peatonal, las que, si bien tienen mayor espacio y facilidades para peatones, no deben excluir el tráfico vehicular controlado.
Consideró el A quo que la peatonalización total de dichas vías compromete los derechos e intereses colectivos de las personas con limitación física a la movilidad, al uso y goce del espacio público. Por lo anterior, decidió imponer una medida preventiva ordenando a las Entidades accionadas ceñirse en cuanto a la adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja a los preceptos contemplados en el Plan especial de manejo y protección del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja (Resoluciones 428 del 27 de marzo de 2012 y 1710 del 15 de junio de 2017), sin que en todo caso se pueda disponer la peatonalización de otras vías distintas a las ya contempladas en el plan.
(…). Ahora bien, se tiene que, conforme al marco normativo previamente citado, la adopción de medidas por parte del Juez popular debe estar justificada en la existencia de una amenaza debidamente probada, razón por la cual procede la Sala a verificar si en el presente caso existió una amenaza a los derechos e intereses colectivos de las personas en condición de discapacidad que justifique la decisión del A quo de ordenar al Municipio a ceñirse en cuanto a la adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la ciudad de Tunja a los preceptos contemplados en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de la ciudad de Tunja y abstenerse de peatonalizar vías distintas a las mencionadas en el plan.
El Juzgado de instancia justificó la medida al encontrar probado que se está contemplando por la Administración municipal la posibilidad de ampliar la peatonalización del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja en las carreras 9 y 11 y además al encontrar acreditado que la peatonalización respecto de las carreras 9 y 11, no está autorizada en la Resolución número 0428 de 2012, ni en ningún otro documento emanado por el Ministerio de Cultura que haya sido allegado al expediente Textualmente el Juzgado indica: “(…) este despacho advierte que dentro de algunos documentos allegados al plenario referente al Plan Bicentenario, se está contemplando la idea de ampliar la peatonalización del Centro Histórico de la ciudad de Tunja frente a las carreras 9 y 11.
A dicha conclusión se arriba, en virtud de lo señalado en Oficio No. 1.14.3 – 3 – 3 – 6- 2158 del 19 de mayo de 2016 (fl.321), en el que el Asesor de Planeación de la Alcaldía Mayor de Tunja la informa a la Curadora Urbana No. 2 de Tunja sobre las vías que se van a peatonalizar. Dentro de ellas incluye a la carrera 9 entre calles 13 A y 26, así como a la carrera 11 entre calles 13 y 21 A”.(…).“En efecto, este despacho advierte que la proyección planteada respecto a la peatonalización de las carreras 9 y 11, además de no estar autorizada ni en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Tunja – Resolución 0428 de 2012, ni en ningún otro documento emanado del Ministerio de Cultura que haya sido allegado al expediente, plantea problemas en cuanto al acceso de personas con limitaciones de movilidad a ciertas zonas del Centro Histórico de la ciudad de Tunja”.
Revisado por la Sala el escrito suscrito por el Asesor de Planeación del Municipio de Tunja dirigido a la Curadora Carmenza Tobo Palencia se advierte que allí se afirma que: “La Administración Municipal en cumplimiento de lo consagrado en la Resolución 0428 del 27 de marzo de 2012, especialmente lo estipulado en los Artículos 4 y 5 del objetivo general y de los específicos, en cuanto tiene que ver con la movilidad, con el componente ambiental, con la priorización del uso peatonal y de la optimización del espacio público para el peatón, el Articulo 19 de las actuaciones estructurantes, en donde se definen la peatonalización y priorización del uso peatonal de las carreras 9,10,11 y de las calles 19 y 20, el articulo 25 donde se piden acciones para disminuir y desincentivar el uso y presencia de vehículos en el Centro Histórico y en general para el desarrollo y cumplimiento del PEMP (….)”.A su vez, se advierte que en el oficio se relaciona la siguiente tabla en donde expresamente se señala la destinación peatonal de la carrera 9 entre calle 26 y calle 13A; de la carrera 11 entre calle 21ª y Calle 13, entre otras así: Sumado a lo anterior, la Resolución número 0428 de 2012 por medio de la cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y protección del Centro Histórico de Tunja y su zona de influencia, plantea en los artículo 18 y 19 que las vías de las carreras 9, 10 y 11 se denominan como caminos procesionales y la actuación estructural a realizar allí consiste en “ adecuación de las carreras 9 y 11 como vías de prelación peatonal, con mayor espacio y facilidades para los peatones, sin excluir el tráfico vehicular controlado” Esto evidencia contradicción entre lo informado por el municipio de Tunja a la Curaduría Urbana y lo establecido en la Resolución No. 0428 del 2012.
Lo anterior determina la existencia de una eventual amenaza en la fase de ejecución del proyecto que pudiese implicar actuaciones que desbordan los marcos normativos consignados en la resolución por medio de la cual se aprueba del Plan Especial de manejo y protección del Centro Histórico de la ciudad y a su vez el consecuente compromiso de los derechos e intereses colectivo de las personas en condición de discapacidad de la ciudad de Tunja.
Por lo anterior, la Sala decide modificar la Sentencia de primera instancia declarando la existencia de amenaza de los Derechos e intereses colectivos a la movilidad, uso y goce del espacio público de las personas en condición de discapacidad, con ocasión de la ejecución del proyecto de Peatonalización del Centro Histórico de la ciudad de Tunja.
A su vez y como consecuencia de dicha amenaza, la Sala considera que más allá del decreto de una medida preventiva lo procedente resulta ser ordenar a las Entidades demandadas ejecutar el plan de adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja otorgando prelación peatonal sin exclusión total de tránsito vehicular, de conformidad con los extremos de las Resoluciones No. 0428 de 27 de marzo de 2012 y 1710 de 15 de junio de 2017, por lo que se modificará en ese sentido las ordenes proferidas por el A quo.
Esta orden se encuentra plenamente justificada y se enmarca dentro de las amplias facultades que el ordenamiento jurídico colombiano le otorga al Juez Popular en donde no es necesario que exista un daño o perjuicio de derechos, sino que basta con que exista una amenaza o riesgo de que se produzca, para que consecuencialmente se tomen las medidas necesarias que prevengan su materialización. En situaciones como la que se presenta en el sub lite, se resalta el carácter o naturaleza preventiva de la acción popular para evitar la consumación de un daño, riesgo o peligro contingente de mayor entidad.
De conformidad con dicha orden se determina la necesidad y procedencia de la integración de Comité de verificación ordenado por el Juez de primera instancia en el numeral cuarto de la Sentencia objeto de recurso de apelación. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, 12 de octubre de 2023 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: FUNDACIÓN JURÍDICA POPULAR DE COLOMBIA DEMANDADO: MUNICPIO DE TUNJA RADICACIÓN: 150013333001 2017 00005 01 SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.as px?guid=150013333001201700005011500123 I. ASUNTO A RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Tunja contra el fallo proferido el día 28 de junio de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en el que se declaró que las Entidades accionadas no vulneraron los derechos colectivos a la “libre competencia económica; a la seguridad pública; al uso y goce del espacio público; a la libre circulación; a la realización de construcciones edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; a la defensa del patrimonio cultural de la nación”.
II.
ANTECEDENTES 2.1.- LA DEMANDA1 2. La Fundación accionante pretende que se ordene a las Entidades demandadas: (i) abstenerse de ordenar el cierre de las calles para peatonalizar el centro histórico de la Ciudad de Tunja y el que se abstengan de adelantar proyectos que impliquen inversión de recursos públicos para dichos fines sin previa socialización y aprobación comunitaria del proyecto garantizando la participación ciudadana;
(ii) la suspensión o nulidad de los Actos Administrativos en donde se establece la peatonalización del Centro histórico, incluyendo el plan de desarrollo 2016-2019 y el actual Plan de ordenamiento Territorial; (iii) ordenar la cancelación del Plan Bicentenario de Tunja en el componente relacionado con el proyecto de Peatonalización del Centro Histórico, entre otras. 3.
Como fundamento de sus pretensiones el actor popular expuso los siguientes hechos relevantes: Mediante Acuerdo Municipal número 0012 del 26 de mayo de 2016, proferido por el Concejo del Municipio de Tunja, se aprobó el Plan de Desarrollo 2016-2019. Indica que en ese Acuerdo se incluyó el Plan Bicentenario de Tunja, en donde uno de sus ejes es la peatonalización del Centro Histórico de Tunja.
Que dicho proyecto de peatonalización no fue socializado por la Administración municipal antes de ser incluido en el Plan de Desarrollo. Que se limitó a realizar un anuncio en la página de la Alcaldía, con fecha 19 de mayo de 2016 sobre la implementación del Plan Especial de Manejo y Protección en donde se incluye el componente de peatonalización del Centro Histórico.
Lo que a su parecer desborda los límites fijados en la Resolución 428 del 2012, emitida por el Ministerio de cultura. Que en las sesiones del Concejo realizadas los días 15 y 16 de junio se admitió no tener estudios técnicos que midieran el impacto socio económico de la peatonalización y la conveniencia o no de la medida. A su vez se indicó respecto de la construcción de cuatro “mega parqueaderos” que se pretenden ubicar en las periferias del Centro Histórico, sin que se haya precisado cuál será su naturaleza.
Que no existe un plan de choque que mitigue los perjuicios de los comerciantes (dueños de parqueaderos, hoteles, ferreterías, almacenes y transportadores) Señala que el proyecto fue aprobado por la suma de $7.000 millones sin que exista precisión si se refiere a la peatonalización actual o a un nuevo proyecto ampliatorio de la calles y carreras actualmente peatonalizadas.
Que la Alcaldía de Tunja y el Ministerio de Cultura no han participado y/o asistido en los foros organizados por el gremio de comerciantes, realizados con el propósito de analizar los pro y contras de la peatonalización del Centro Histórico de Tunja Que mediante la Resolución No. 428 del 2012 el Ministerio de Cultura diseñó un plan de implementación y conservación del Centro Histórico de Tunja.
El cual no se ha cumplido. Que el Ministerio de cultura no ha exigido la implementación de los Planes Especiales de manejo y protección y con relación a la peatonalización de la ciudad de Tunja no ha tomado medida alguna de control y supervisión. Esto a pesar de que le corresponde el manejo integral y exclusivo de los Centros Históricos declarados como monumento nacional. 2.2.- TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 4.
Mediante auto de fecha 02 de febrero de 2017, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja admitió la demanda; el día 12 de septiembre del 2017 se celebró Audiencia de Pacto de cumplimiento en donde no se presentaron fórmulas de pacto de cumplimiento; continuándose con el debate probatorio y finalmente, con la decisión contenida en el fallo objeto de recurso de apelación. 2.3.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Sentencia de fecha 28 de junio de 2022, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja declaró que las entidades accionadas, municipio de Tunja y Nación Ministerio de Cultura no vulneraron los derechos colectivos señalados en la acción popular; no obstante decretó medida preventiva para evitar posible vulneración de los derechos colectivos, ordenando al Municipio, a la Nación y al Ministerio de Cultura, ceñirse en cuanto a la adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja a los preceptos contemplados en el Plan Especial de Manejo y protección del Centro Históricos de la Ciudad ( Resolución No. 0428 del 27 de marzo de 2012 y 1710 de 15 de junio de 2017), sin que se disponga la peatonalización de otras vías distintas a las contempladas en el plan.
El juzgado de instancia consideró que el problema jurídico del caso consiste en: “establecer si en el presente asunto hay vulneración de los derechos colectivos a la libertad de empresa o de libre competencia económica, la seguridad, la libre movilidad y el desarrollo de las obras públicas respetando de forma ordenada las normas urbanísticas por parte del MUNICIPIO DE TUNJA con ocasión a la formulación, implementación y ejecución de acciones de peatonalización en el centro histórico de la ciudad como parte del Plan Bicentenario” Con el propósito de atender este problema jurídico el A quo estudió el marco normativo y jurisprudencial de los Derechos a la libre competencia económica; a la seguridad pública; al uso y goce del espacio público; a la libre circulación; a la realización de construcciones edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; a la defensa del patrimonio cultural de la nación. Posteriormente descendió al caso en concreto en donde inicialmente estudió el procedimiento a través del cual se elaboró el Plan Especial de Manejo y protección del Centro Histórico de Tunja; luego sintetizó las problemáticas planteadas por los demandantes y finalmente, conforme a lo probado en el proceso, realizó análisis de vulneración o no de derechos colectivos.
A continuación se enumeran los problemas destacados en la Sentencia, así como la conclusión a la que llegó el A quo respecto de la violación o no de los derechos e intereses colectivos de los demandantes. Problemática relacionada con la indebida socialización del proceso de peatonalización. Respecto de lo cual el juzgado encontró acreditado en el proceso que si existió socialización del proyecto de peatonalización contemplado en el PEMP y materializado en el Plan Bicentenario.
Por tanto, no advirtió vulneración de derecho colectivo alguno. Ausencia de estudio previo de impacto socio económico. Respecto de lo cual consideró que tanto el municipio de Tunja como el Ministerio de cultura demostraron que hay estudios previos que respaldan al PEMP. Por tanto, no encontró vulneración de derecho colectivo alguno. Generación de perjuicios a los comerciantes y residentes de la zona, el juzgado consideró que no existe prueba en donde se determine que de llevarse a cabo el proyecto de peatonalización se vaya a afectar el ejercicio de la actividad económica de los comerciantes y/o los derechos colectivos de los residentes.
Problemas de seguridad. No advierte vulneración de derechos colectivos en cuanto no existe prueba en donde se acredite que con la peatonalización se aumenta la inseguridad en la zona. Perjuicios a las personas en condición de discapacidad. El juzgado no encontró acreditada vulneración alguna pues las carreras 9 y 11, a pesar de establecerse como vías de prelación peatonal, aún van a tener acceso de vehículos.
Problemas de movilidad. Sobre el particular consideró que a pesar de que la peatonalización pueda traer previsiblemente problemas de movilidad frente a lo que es el parque automotor que transita por el centro histórico de la ciudad, lo cierto es que aún bajo el escenario de la implementación del PEMP en lo que respecta a convertir ciertas carreras en zonas peatonales, están planteadas alternativas que pueden mitigar o evitar dichos inconvenientes; y que los corredores de movilidad que hacen parte del espacio público no pueden ser de exclusivo uso de vehículos.
Imposibilidad de atender situaciones de emergencia y posible generación de inundaciones. El juzgado consideró que no se encuentra acreditado en el proceso y que esto resulta ser una circunstancia previsible respecto de la cual se debe elaborar un plan de contingencia en desarrollo de la ejecución del proyecto y además se deben tener en cuenta las condiciones topográficas del Centro Histórico a fin de adecuar las vías a intervenir con los estándares para evitar posibles inundaciones Conforme a todo lo anterior, el juzgado consideró que, con la implementación de la peatonalización del Centro Histórico de la ciudad, dispuesta en el PEMP no se presenta vulneración a derechos colectivos, por lo que no considera viable acceder a la suspensión del proyecto solicitada.
Finalmente indica que: “Pese a lo expuesto, este despacho advierte que dentro de algunos documentos allegados al plenario referente al Plan Bicentenario, se está contemplando la idea de ampliar la peatonalización del Centro Histórico de la ciudad de Tunja frente a las carreras 9 y 11. A dicha conclusión se arriba, en virtud de lo señalado en Oficio No. 1.14.3 – 3 – 3 – 6- 2158 del 19 de mayo de 2016 (fl.321), en el que el Asesor de Planeación de la Alcaldía Mayor de Tunja la informa a la Curadora Urbana No. 2 de Tunja sobre las vías que se van a peatonalizar.
Dentro de ellas incluye a la carrera 9 entre calles 13 A y 26, así como a la carrera 11 entre calles 13 y 21 A. Igualmente, de una lectura del Plan Bicentenario componente Tránsito y Transporte, se habla de las vías preferentemente peatonales, entre las que incluye a la carrera 10 entre calles 13 y 25, a la carrera 9 entre calles 16 y 25 y a la carrera 11 entre calles 13 y 22.
Frente a esta intensión de la administración municipal considera el despacho que es necesario implementar una medida preventiva en cuanto la conversión de dichas vías para uso exclusivo de los peatones podría poner en riesgo derechos colectivos. (…) En efecto, este despacho advierte que la proyección planteada respecto a la peatonalización de las carreras 9 y 11, además de no estar autorizada ni en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Tunja – Resolución 0428 de 2012, ni en ningún otro documento emanado del Ministerio de Cultura que haya sido allegado al expediente, plantea problemas en cuanto al acceso de personas con limitaciones de movilidad a ciertas zonas del Centro Histórico de la ciudad de Tunja.
En este punto, vale la pena aclarar que la Resolución No. 0428 de 2012 en su artículo 19, plantea expresamente la peatonalización de la carrera 10. Sin embargo, frente a las carreras 9 y 11 dispone que se deben adecuar a vías de prelación peatonal, que si bien tienen mayor espacio y facilidades para peatones, no deben excluir el tráfico vehicular controlado.
Conforme a lo que se expone anteriormente, se consideró que al plantearse las carreras 9 y 11 como preferentemente peatonales, aún contarían con acceso a vehículos, cuestión que haría que las personas que debido a su limitación de movilidad requieran para desplazarse ayuda de vehículos lo pudieran hacer sin que las distancias al Centro Histórico fueran muy largas o que la condición topográfica del sector les hiciera más difícil el acceso.
Ahora bien, si se está planteando una peatonalización total de esas vías, para el despacho cabe la posibilidad de que se ponga en riesgo el derecho colectivo de las personas con limitaciones en su movilidad al uso y goce del espacio público, en cuanto el acceso a ciertas zonas relevantes del Centro Histórico que hacen parte de ese espacio.
Se considera sobre este punto que peatonalizar esas carreras contempladas dentro del sector central, haría que las distancias para llegar a la zona declarada bien de interés cultural se alargaran y se volvieran más difíciles en razón a las pendientes que deben subirse para el acceso, situación que para el despacho hace que a las personas con limitaciones en su movilidad se les dificultara de sobremanera el acceso al Centro, lo que puede poner en riesgo sus derechos colectivos al goce del espacio público.
Lo anterior, aunado l hecho de que dentro del PEMP no se incluye la peatonalización total de las aludidas vías, sino la prelación peatonal” 2.4.- RECURSO DE APELACIÓN DEL MUNICIPIO DE TUNJA Inconforme con la decisión de primera instancia, el municipio de Tunja presentó recurso de apelación en contra de la Sentencia de fecha 28 de junio de 2022, por no estar de acuerdo con la medida preventiva decretada por el Juzgado de instancia, consistente en: “( )
TERCERO: - DECRETAR como medida preventiva para evitar una posible vulneración de derechos colectivos, la de ordenar al MUNICIPIO DE TUNJA y a la NACIÓN– MINISTERIO DE CULTURA ceñirse en cuanto a la adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la ciudad de Tunja a los preceptos contemplados en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de la ciudad de Tunja (Resoluciones 0428 de 27 de marzo de 2012 y 1710 de 15 de junio de 2017), sin que en todo caso se pueda disponer la peatonalización de otras vías distintas a las ya contempladas en el citado Plan” Indica que el proyecto de infraestructura del plan bicentenario es inclusivo y se tuvieron en cuenta las personas con discapacidad, pues lo que se pretende es implementar la infraestructura y demás elementos para dar cumplimiento a las normas técnicas colombianas -NTC- de accesibilidad, la Ley 361 de 1997 Por la cual se establecen mecanismos de integración social de la personas con limitación y se dictan otras disposiciones (adicionada por la Ley 1287 de 2009), el Decreto 1538 de 2005 reglamentario de las anteriores, y demás disposiciones concordantes (en cuanto a rampas, franjas podo táctil guía y aleta, entre otros), sin desconocer lo manifestado en el artículo 19 de la Resolución 428 de 2012, dando prelación al peatón sin restringir el tráfico vehicular.
Señala que el proyecto cuenta con tres fases y que el Ministerio de cultura a través de la Resolución 1710 de 2017 aprobó el proyecto así: “• FASE I. del proyecto ya fue terminada y entregada a la ciudadanía, en esta intervención (en color amarillo en la gráfica anterior), se intervinieron, la Plaza de Bolívar, Plazoleta San Ignacio y la Plazoleta Pila del Mono, en cuanto a vías la Carrera 9 entre calle 19 y 20, Carrera 10 entre calle 18 y 21, Calle 19 entre carrera 9 y 11 y la Calle 20 entre carrera 8 y 14, esta fase fue finalizada y se encuentra al servicio de la comunidad.
FASE II. Esta es la fase que actualmente se está construyendo y de acuerdo como lo muestra el anterior gráfico en color morado y comprende, la Plazoleta San Francisco y las vías Carrera 10 entre calles 13 a 18 y 21 a 25, Calle 19 entre carrera 8 a 9 y 11 a 13 y la Calle 15 entre carrera 10 y 11, fase actualmente en ejecución con un avance de obra del 65.1%.
El Ministerio de Cultura a través de la Resolución 0271 de 2019, de febrero 12, aprobó el proyecto de “Infraestructura del Plan Bicentenario las Fases III”. La FASE III. Se desarrollará eventualmente de acuerdo como lo muestra el gráfico en color verde y comprende el Parque Bosque de la República, el Parque San Laureano y el Parque Pinzón, en cuanto a vías se intervendrán: Carrera 11, entre calles 13 a 22, Carrera 9 entre calles 16 a 19 y 20 a 25, Carrera 13 y 13A entre calle 19 y 20, Calle 13 entre carrera 9 y 10, Calle 17 entre carrera 8 y 12, Calle 21 entre carrera 10 y 11, Calle 22 entre carrera 8 a 10, Calle 23 entre carrera 9 a 10, Calle 25 entre carrera 9 a 10, Calle 13A entre carrera 9A Y 9B, Calle 14 entre carrera 9A Y 9B, Carrera 9A entre calle 13A Y 14 y Carrera 9B entre calle 13A Y 14” Agrega que las intervenciones que se han venido realizando en las vías contempladas en cada una de las fases del proyecto plantean un perfil continuo con franjas de circulación exclusiva peatonal en los bordes de vía, las cuales se especifican en adoquín de concreto en color en tonos gris, ocre y chocolate y en el centro un área de circulación vehicular de preferencia peatonal, la cual se construirá en pavimento rígido de concreto texturizado en color gris y contaran con una ciclo-ruta, la cual se construirá en concreto texturizado color rojo.
Las áreas exclusivas peatonales estarán limitadas y separadas de las otras áreas mediante el uso en toda su extensión por medio de losetas podo táctiles, como se realizó en la ejecución de las vías intervenidas en la Fase I del proyecto. Indica que el proyecto no peatonaliza ninguna vía, que la estructuración del proyecto de Infraestructura del Plan Bicentenario contempla la intervención de vías dando prelación al peatón, sin hacer cierres viales definitivos, así mismo se plantea la consolidación de corredores viales principales que atraviesan el Centro Histórico de manera longitudinal y transversal, permitiendo la circulación de vehículos en el Centro a modo de circuitos, de esta manera se precisa que las distancias máximas a recorrer de manera peatonal no exceden los 100 a 200 metros desde la Plaza de Bolívar hacia una vía con tránsito vehicular permanente y la mayorías con pendientes variables.
Así mismo, aclara que por las vías intervenidas podrán circular vehículos de distinta índole, como vehículos de emergencia (ambulancias y bomberos), de valores, de carga y aprovisionamiento de los bancos, locales comerciales, restaurantes, cafés y demás establecimientos ubicados en estas vías, también aquellos vehículos de carácter particular en especial de las personas que tengan algún tipo de discapacidad o requieran condiciones especiales para su movilidad y finalmente aquellos vehículos cuyos propietario residan en el Centro Histórico y posean parqueaderos privados.
Considera que no debe existir medida preventiva pues la Administración nunca ha planteado la peatonalización de la carrera 9 y 11 ya que el perfil de diseño del espacio público incluye en el centro de la vía un carriel en concreto, cuyas especificaciones técnicas permiten el tránsito de vehículos y además incluye ciclo ruta unidireccional y en los extremos áreas exclusivas para peatones, así: Por lo anterior considera que la ejecución del proyecto se está haciendo bajo los preceptos del PEMP en especial lo definido en el artículo 19 de la Resolución 0428 de 2012, bajo el precepto de la prelación peatonal con tráfico vehicular controlado, luego no existe soporte para el decreto de la medida preventiva ni de su comité de verificación. Finalmente indica que la peatonalización del centro histórico de la ciudad ha aumentado significativamente las ventas de los comerciantes y aumentado el turismo como lo indica estudio de impacto adelantado por la Cámara de Comercio y la publicación del 12 de noviembre de 2019, realizada por la Asociación Colombiana de Agencia de viaje y turismo.
Por todo lo anterior, solicitó se revoquen los numerales tercero y cuarto de la sentencia de primera instancia en el sentido de no decretar medida preventiva, y en consecuencia no conformar Comité de Verificación. 2.5.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 30 de agosto de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Tunja en contra de la Sentencia de primera instancia proferida el día 28 de junio de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja.
Dentro del término de ejecutoria del Auto que admitió el recurso de apelación, el actor popular radicó memorial solicitando el decreto de pruebas de segunda instancia sobre hechos ocurridos con posterioridad al decreto de pruebas de primera instancia. Mediante Auto de fecha 28 de marzo de 2023 el Despacho Número 4 de esta corporación Decretó la incorporación de ciertas pruebas y negó la solicitud de otras por no ajustarse a la causal invocada.
Durante el trámite de segunda instancia el Ministerio público emitió concepto, así:
2.5.1. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador 46 Judicial II para asuntos Administrativos, conceptúo que las órdenes dadas por el Juzgado de primera instancia en los numerales 3 y 4 del fallo impugnado son acordes con el Plan Especial de Manejo y protección del Centro Histórico (PEMP) de la ciudad de Tunja y lo único que pretenden dejar a buen resguardo, es que se impida la movilidad vehicular definitiva cuando se trate de personas con movilidad reducida.
Considera que la orden se limita a precaver la eventual existencia de decisiones administrativas que se desarrollen por fuera de las Resoluciones 0428 del 27 de marzo de 2012 y 1710 de 15 de junio de 2017 y que impidan el acceso vehicular de personas con movilidad reducida, lo que denota la existencia de una medida afirmativa en aras de la protección de los derechos de este grupo poblacional.
Señala que la orden cuestionada parte de un hecho futuro incierto, pues se cita en la parte considerativa que “si se está planteando una peatonalización total de esas vías, para el despacho cabe la posibilidad de que se ponga en riesgo el derecho colectivo de las personas con limitaciones en su movilidad al uso y goce del espacio público, en cuanto el acceso a ciertas zonas relevantes del Centro Histórico que hacen parte de ese espacio”.
Lo que determina que solo de darse la peatonalización total de las vías distintas a las que contempló el actual PEMP de la ciudad se vería materializado el incumplimiento a los derechos colectivos de personas con movilidad reducida. Lo que denota la imposición de una medida afirmativa a favor de ese grupo poblacional, evitando así la consolidación de un eventual daño frente al hecho eventual y futuro de una total restricción vehicular.
III. CUESTIÓN PREVIA En el índice número 013 de SAMAI se encuentra memorial suscrito por un grupo de ciudadanos comerciantes en el que solicitan a esta Corporación decretar medida cautelar consistente en ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan causando y en consecuencia suspender las obras de peatonalización en la carrera 10 de la ciudad.
Esta solicitud fue coadyuvada por la Fundación Jurídica de Colombia. Alegan el sufrimiento de perjuicios porque a pesar de que las obras se iniciaron en el año 2019, aún se encuentran sin terminar. A su vez indican que el Juez de primera instancia ordenó preventivamente la suspensión de la continuación de la peatonalización, lo cual ha sido desconocido por la Alcaldía. Sobre el particular la Sala decide no estudiar la solicitud de medida cautelar porque su trámite ante esta instancia procesal resulta improcedente.
Esto en razón a que en el presente asunto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ interviene como Juez de Segunda instancia, luego tiene competencia única y exclusivamente respecto de los argumentos del recurso de apelación formulado por el Municipio de Tunja en contra de la Sentencia de Primera instancia de fecha 28 de junio de 2022 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja por medio de la cual se DECLARÓ la no vulneración de los derechos Colectivos señalados en la acción popular y se decretó como medida preventiva ordenar al Municipio de Tunja y al Ministerio de cultura: “ceñirse en cuanto a la adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la ciudad de Tunja a los preceptos contemplados en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de la ciudad de Tunja (Resoluciones 0428 de 27 de marzo de 2012 y 1710 de 15 de junio de 2017), sin que en todo caso se pueda disponer la peatonalización de otras vías distintas a las ya contempladas en el citado Plan” Sentencia está que a pesar de ser adversa a los intereses de la parte Demandante no fue objeto de recurso de apelación por el apoderado de la Fundación Jurídica Popular de Colombia y/o por los coadyuvantes, lo que implica la firmeza de la decisión en cuanto a la declaración relacionada con la ausencia de vulneración de Derechos e intereses Colectivos como consecuencia del proyecto de Peatonalización de algunas calles y carreras del Centro Histórico del Municipio de Tunja.
Por esta razón, el Tribunal Administrativo de Boyacá no tiene competencia para decretar medida cautelar alguna, pues se insiste su competencia en el presente asunto se circunscribe única y exclusivamente a los argumentos del recurso de apelación radicado por el apoderado judicial del Municipio de Tunja. Reparos estos que cuestionan tan solo la medida preventiva decretada por el Juez de primera instancia. A su vez, téngase en cuenta que en la solicitud de medida provisional se hacen afirmaciones que no coinciden con la realidad, pues en ella se indica que “el Juez de primera instancia ordenó preventivamente la suspensión de la continuación de la peatonalización, pero que intenta desconocer la Alcaldía, bajo la figura de interponer una apelación, lo cual no deja de ser una maniobra dilatoria, encaminada a desconocer los fallos judiciales y nuestros derechos colectivos, de los cuales se hace referencia en la demanda popular y en la sentencia de primer grado”.
No obstante, una vez revisada la Sentencia de primera instancia se advierte que dicha afirmación es contraria a la realidad, pues el A quo no encontró demostrado que la implementación de la peatonalización del Centro Histórico de la ciudad vulnere derechos e intereses colectivos y por tanto no consideró viable acceder a la suspensión del proyecto solicitada.
La medida preventiva decretada por el Juzgado de instancia en el numeral tercero de la Sentencia, no ordenó la suspensión de la peatonalización; ordenó que la misma se hiciera de conformidad con los extremos del Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de la ciudad de Tunja (Resoluciones 0428 de 27 de marzo de 2012 y 1710 de 15 de junio de 2017), y aclaró que no podía disponerse de la peatonalización de vías distintas a la contempladas en el Plan.
A su vez, esta corporación funge al interior del asunto de la referencia como Juez de Segunda instancia, luego no puede conocer en primera instancia de la solicitud de medida cautelar. Solo tendría competencia para pronunciarse sobre el particular en caso de recurso en contra del Auto del A quo que niegue su decreto. IV. CONSIDERACIONES 4.1.- Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer, sí: ¿Hay lugar a revocar la medida preventiva decretada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja en el numeral tercero de la Sentencia de fecha 28 de junio de 2022? Una vez analizado el problema jurídico anterior, la Sala deberá determinar la procedencia o no de la integración de Comité de verificación ordenado por el Juez de primera instancia en el numeral cuarto de la Sentencia objeto de recurso de apelación. Con el propósito de dar solución a la controversia suscitada, se procede inicialmente a estudiar el marco normativo respecto de la protección de los derechos e intereses colectivos en el ordenamiento jurídico colombiano; posteriormente se pretende examinar la naturaleza preventiva de la acción popular y las facultades extra y ultra petita del juez popular; para finalmente descender al caso en concreto y resolver allí la problemática planteada. 4.2.- DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad exclusiva la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio e incluso un daño contingente, derivado de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
Estos derechos son derechos sociales que escapan a la órbita del individuo y hacen parte del patrimonio colectivo de la humanidad. Son, al decir del Consejo de Estado, aquellos en los cuales aparecen comprometidos los derechos de la comunidad, cuyo radio de acción va más allá de la esfera individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de sus derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.
En cuanto hace referencia a la configuración normativa, de las reglas contenidas en los artículos 1º, 2º, 4º y 9º de la citada Ley 472, se desprende que son características de la acción popular, las siguientes: a) Está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva; b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses;
Los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el ejercicio de este medio de control son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; Su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible;
Es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos.
No tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria. No ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Por la finalidad que persigue la acción popular y en virtud a su configuración normativa, se tienen entonces, como presupuestos de una eventual sentencia estimatoria los siguientes: · Una acción u omisión de la parte demandada; · Que para la época en que se dicte la sentencia se presente daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; · Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción o la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses. 4.3 NATURALEZA PREVENTIVA DE LA ACCIÓN POPULAR Y FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA DEL JUEZ POPULAR.
Dentro de los principales elementos definitorios de las acciones populares se encuentra su naturaleza preventiva, esto es porque procede, incluso cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro6. Esta característica fue definida por la Corte Constitucional, así: “Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la 6 sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 21 de febrero de 2007.
Acción popular de Reinaldo Antonio Rubio Valencia y otros contra el Municipio de Armenia y otros. Radicación: 63001-23-31-000-2004- 00243-01(AP) amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño” Así mismo la citada corporación constitucional ha recalcado “como característica fundamental de las Acciones Populares, su naturaleza preventiva, pues los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas”.
A su vez, téngase en cuenta que al interior del trámite de la Acción popular el Juez puede proferir fallos extra o ultrapetita, así como también dar aplicación al principio de iura novit curia, según el cual basta con que al Juez le acrediten los hechos para que con su conocimiento jurídico pueda aplicar el derecho que corresponde a las circunstancias fácticas que se discuten.
Sobre el particular el Consejo de Estado señaló: “Quiere decir, entonces, que en atención a la naturaleza de la acción, su origen constitucional, la clase de derechos e intereses que protege y los efectos de las medidas que puede adoptar, el juez de la acción popular no limita su decisión a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, como se infiere de los poderes que le otorgó la Ley 472 de 1998” En idéntico sentido la Corte Constitucional en la Sentencia T-176 del 11 de abril de 2016 precisó: “Del artículo 88 Superior y los artículos 5º y 34 de la Ley 472 de 1998, se deriva un sistema dispositivo distinto, propio de las acciones populares.
Particularmente, el juez de acción popular puede proferir fallos ultra y extra petita para amparar los derechos colectivos amenazados o vulnerados. Las facultades mencionadas tienen fundamento en las siguientes razones: La interpretación literal de las disposiciones citadas, según las cuales, ante la amenaza o vulneración de un derecho colectivo el juez puede adoptar las medidas necesarias para hacer cesar la acción u omisión que dé origen a aquella circunstancia e, incluso, disponer lo necesario para volver las cosas al estado anterior a la transgresión del derecho.
Así pues, en caso de que el operador judicial considere que las medidas solicitadas por el demandante no son suficientes para proteger el derecho colectivo desconocido, podrá adoptar cualquier remedio que estime conducente para restablecer su ejercicio. La interpretación teleológica de las normas mencionadas, porque de su finalidad se puede establecer que, a pesar de que el actor popular no identifique con suficiencia las circunstancias que dan origen al desconocimiento del derecho colectivo, en caso de que el juez advierta que se probó un hecho transgresor que no había sido alegado específicamente por el demandante, deberá adoptar una determinación para hacerlo cesar.
Lo anterior ocurre porque se trata de una acción pública, que tiene como fin la defensa de derechos e intereses colectivos, esto es, de los cuales no es titular un sujeto determinado. Así pues, mediante esta acción no se plantean pretensiones subjetivas, sino se pone en conocimiento del juez una situación que afecta a la comunidad, pues con ésta se pretende precaver o superar la afectación de bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la colectividad misma, es decir, hacer valer el interés general[53].
En ese sentido, en consideración a los fines que persigue la acción popular, es posible afirmar que el juez tiene la obligación de analizar todos los hechos que se deriven de las pruebas aportadas al proceso. Entonces, en caso de que el material probatorio permita advertir la amenaza o vulneración del derecho colectivo invocado, el operador judicial deberá adoptar las medidas que considere pertinentes para protegerlo, incluso si la circunstancia que se probó en el proceso no fue expresamente alegada por el actor popular.
La función del juez constitucional en el Estado Social de Derecho, que implica la obligación a su cargo de adoptar todas las medidas pertinentes para hacer efectivo el derecho cuyo amparo se solicita. En términos generales, la función judicial en el Estado Social de Derecho se rige por el principio de prevalencia del derecho sustancial –artículo 228 Superior-, y en particular, la función del juez constitucional se rige también por el valor constitucional de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes artículo 2° Superior-.
En ese orden de ideas, el juez constitucional tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias, encaminadas a hacer realidad el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución. En consecuencia, las decisiones que adopte el juez en aras de proteger tales derechos (que corresponden a los colectivos en el caso de las acciones populares), deben conducir a que cese la situación que motivó la solicitud de amparo.
Lo anterior implica que el juez de la acción popular tiene el deber de analizar todos los hechos que resulten probados en el proceso y en caso de encontrar probada la amenaza o vulneración de un derecho o interés colectivo, adoptar las medidas que considere pertinentes para restituir las cosas a su estado anterior o hacer cesar la amenaza, y de ese modo hacer realidad su uso y goce.
4.4. CASO CONCRETO En el presente caso, el Juzgado de instancia consideró que el Municipio de Tunja y el Ministerio de cultura no violaron los derechos colectivos de los Demandantes con la Peatonalización del Centro Histórico de la ciudad dispuesta en el PEMP y por tanto no accedió a las pretensiones de suspensión del proyecto. No obstante, el Juzgado de instancia consideró que la peatonalización total de las carreras 9 y 11, no está autorizada ni en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Tunja, ni en ningún otro documento proferido por el Ministerio de cultura allegado al expediente.
Precisa que la Resolución No. 0428 de 2012 plantea frente a las carreras 9 y 11 el que se deben adecuar vías de prelación peatonal, las que, si bien tienen mayor espacio y facilidades para peatones, no deben excluir el tráfico vehicular controlado. Consideró el A quo que la peatonalización total de dichas vías compromete los derechos e intereses colectivos de las personas con limitación física a la movilidad, al uso y goce del espacio público.
Por lo anterior, decidió imponer una medida preventiva ordenando a las Entidades accionadas ceñirse en cuanto a la adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja a los preceptos contemplados en el Plan especial de manejo y protección del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja (Resoluciones 428 del 27 de marzo de 2012 y 1710 del 15 de junio de 2017), sin que en todo caso se pueda disponer la peatonalización de otras vías distintas a las ya contempladas en el plan.
Sobre el particular el Municipio de Tunja en el recurso de apelación indició que las intervenciones que se han venido realizando cuentan con una franja de circulación exclusiva peatonal en los bordes de la vía, y en el centro con un área de circulación vehicular de preferencia peatonal. Indica que no se peatonaliza ninguna vía, que no se hace un cierre vial definitivo, por tanto podrán circular vehículos de distinta índole como ambulancias, bomberos, carros de valores, de carga y aprovisionamiento de los bancos, locales comerciales, restaurantes, cafés y demás establecimientos; también vehículos particulares en especial de personas que tengan algún tipo de discapacidad o requieran condiciones especiales para su movilidad, y finalmente aquellos vehículos cuyos propietarios residan en el centro Histórico y posean parqueaderos privados.
Por lo anterior, el municipio considera que no debe existir medida preventiva pues las diferentes fases del plan bicentenario nunca han planteado la peatonalización absoluta de ninguna de las vías. Reitera que el perfil del diseño determina la existencia en el centro de la vía un carril en concreto que permite el tránsito de vehículos, además de ciclo ruta y en los extremos áreas exclusivas para peatones.
A su vez, porque la adecuación de las calles y carreras se están ejecutando bajo los preceptos del PEMP en especial lo definido en el artículo 19 de la Resolución Número 0428 de 2012, bajo el precepto de la prelación peatonal con tráfico vehicular controlado. De lo anterior se concluye que el Juzgado de instancia decretó la medida preventiva aun cuando consideró que no existía violación de Derecho Colectivo alguno. Esto al estimar que los derechos e intereses colectivos de las personas en condición de discapacidad podrían estar amenazados ante eventuales decisiones administrativas tendientes a la peatonalización total de las carreras 9 y 11 de la ciudad.
Ahora bien, se tiene que, conforme al marco normativo previamente citado, la adopción de medidas por parte del Juez popular debe estar justificada en la existencia de una amenaza debidamente probada, razón por la cual procede la Sala a verificar si en el presente caso existió una amenaza a los derechos e intereses colectivos de las personas en condición de discapacidad que justifique la decisión del A quo de ordenar al Municipio a ceñirse en cuanto a la adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la ciudad de Tunja a los preceptos contemplados en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de la ciudad de Tunja y abstenerse de peatonalizar vías distintas a las mencionadas en el plan.
El Juzgado de instancia justificó la medida al encontrar probado que se está contemplando por la Administración municipal la posibilidad de ampliar la peatonalización del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja en las carreras 9 y 11 y además al encontrar acreditado que la peatonalización respecto de las carreras 9 y 11, no está autorizada en la Resolución número 0428 de 2012, ni en ningún otro documento emanado por el Ministerio de Cultura que haya sido allegado al expediente.
Textualmente el Juzgado indica: “(…) este despacho advierte que dentro de algunos documentos allegados al plenario referente al Plan Bicentenario, se está contemplando la idea de ampliar la peatonalización del Centro Histórico de la ciudad de Tunja frente a las carreras 9 y 11. A dicha conclusión se arriba, en virtud de lo señalado en Oficio No. 1.14.3 – 3 – 3 – 6- 2158 del 19 de mayo de 2016 (fl.321), en el que el Asesor de Planeación de la Alcaldía Mayor de Tunja la informa a la Curadora Urbana No. 2 de Tunja sobre las vías que se van a peatonalizar.
Dentro de ellas incluye a la carrera 9 entre calles 13 A y 26, así como a la carrera 11 entre calles 13 y 21 A” (…) “En efecto, este despacho advierte que la proyección planteada respecto a la peatonalización de las carreras 9 y 11, además de no estar autorizada ni en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Tunja – Resolución 0428 de 2012, ni en ningún otro documento emanado del Ministerio de Cultura que haya sido allegado al expediente, plantea problemas en cuanto al acceso de personas con limitaciones de movilidad a ciertas zonas del Centro Histórico de la ciudad de Tunja” Revisado por la Sala el escrito suscrito por el Asesor de Planeación del Municipio de Tunja dirigido a la Curadora Carmenza Tobo Palencia se advierte que allí se afirma que: “La Administración Municipal en cumplimiento de lo consagrado en la Resolución 0428 del 27 de marzo de 2012, especialmente lo estipulado en los Artículos 4 y 5 del objetivo general y de los específicos, en cuanto tiene que ver con la movilidad, con el componente ambiental, con la priorización del uso peatonal y de la optimización del espacio público para el peatón, el Articulo 19 de las actuaciones estructurantes, en donde se definen la peatonalización y priorización del uso peatonal de las carreras 9,10,11 y de las calles 19 y 20, el articulo 25 donde se piden acciones para disminuir y desincentivar el uso y presencia de vehículos en el Centro Histórico y en general para el desarrollo y cumplimiento del PEMP (….)” A su vez, se advierte que en el oficio se relaciona la siguiente tabla en donde expresamente se señala la destinación peatonal de la carrera 9 entre calle 26 y calle 13A; de la carrera 11 entre calle 21ª y Calle 13, entre otras así: Sumado a lo anterior, la Resolución número 0428 de 2012 por medio de la cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y protección del Centro Histórico de Tunja y su zona de influencia, plantea en los artículo 18 y 19 que las vías de las carreras 9, 10 y 11 se denominan como caminos procesionales y la actuación estructural a realizar allí consiste en “ adecuación de las carreras 9 y 11 como vías de prelación peatonal, con mayor espacio y facilidades para los peatones, sin excluir el tráfico vehicular controlado” Esto evidencia contradicción entre lo informado por el municipio de Tunja a la Curaduría Urbana y lo establecido en la Resolución No. 0428 del 2012.
Lo anterior determina la existencia de una eventual amenaza en la fase de ejecución del proyecto que pudiese implicar actuaciones que desbordan los marcos normativos consignados en la resolución por medio de la cual se aprueba del Plan Especial de manejo y protección del Centro Histórico de la ciudad y a su vez el consecuente compromiso de los derechos e intereses colectivo de las personas en condición de discapacidad de la ciudad de Tunja.
Por lo anterior, la Sala decide modificar la Sentencia de primera instancia declarando la existencia de amenaza de los Derechos e intereses colectivos a la movilidad, uso y goce del espacio público de las personas en condición de discapacidad, con ocasión de la ejecución del proyecto de Peatonalización del Centro Histórico de la ciudad de Tunja.
A su vez y como consecuencia de dicha amenaza, la Sala considera que más allá del decreto de una medida preventiva lo procedente resulta ser ordenar a las Entidades demandadas ejecutar el plan de adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja otorgando prelación peatonal sin exclusión total de tránsito vehicular, de conformidad con los extremos de las Resoluciones No. 0428 de 27 de marzo de 2012 y 1710 de 15 de junio de 2017, por lo que se modificará en ese sentido las ordenes proferidas por el A quo.
Esta orden se encuentra plenamente justificada y se enmarca dentro de las amplias facultades que el ordenamiento jurídico colombiano le otorga al Juez Popular en donde no es necesario que exista un daño o perjuicio de derechos, sino que basta con que exista una amenaza o riesgo de que se produzca, para que consecuencialmente se tomen las medidas necesarias que prevengan su materialización. En situaciones como la que se presenta en el sub lite, se resalta el carácter o naturaleza preventiva de la acción popular para evitar la consumación de un daño, riesgo o peligro contingente de mayor entidad.
De conformidad con dicha orden se determina la necesidad y procedencia de la integración de Comité de verificación ordenado por el Juez de primera instancia en el numeral cuarto de la Sentencia objeto de recurso de apelación. Finalmente, advierte la Sala que dentro de las pruebas decretadas y practicadas en el trámite de segunda instancia se advierten fotografías tomadas por los demandantes el día 21 de agosto de 2021 en donde se advierte la imposibilidad de paso vehicular ante la disposición de improvisadas estructuras por parte de la Administración, así: El análisis de esa situación desborda la competencia de la Sala, delimitada exclusivamente en los extremos del recurso de apelación presentado únicamente por el apoderado del Municipio de Tunja y no así por los mayormente interesados, esto es los demandante y coadyuvantes.
No obstante, se resalta que será tarea del Comité de verificación de la medida preventiva constatar si las decisiones Administrativas tomadas por el Municipio guardan o no estricta coherencia con los preceptos establecidos en las Resoluciones 0428 del 27 de marzo de 2012 y 1710 del 15 de junio de 2017. Para que en caso de incumplimiento se inicie el consecuente trámite de desacato.
V. DECISION 73. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, V. FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la sentencia de fecha 28 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, el cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR la amenaza de los Derechos e intereses colectivos a la movilidad, uso y goce del espacio público de las personas en condición de discapacidad, con ocasión de la ejecución del proyecto de Peatonalización del Centro histórico de la Ciudad de Tunja.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral TERCERO de la Sentencia de primera instancia, el cual quedará así:
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a las Entidades demandadas ejecutar el plan de adecuación de carreras y calles del Centro Histórico de la Ciudad de Tunja otorgando prelación peatonal sin exclusión total de tránsito vehicular, de conformidad con los extremos de las Resoluciones No. 0428 de 27 de marzo de 2012 y 1710 de 15 de junio de 2017.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de fecha 28 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja CUARTO: Sin condena en costas en segunda instancia.
QUINTO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado