SOBRETASA AMBIENTAL – Inclusión en el presupuesto de gastos de funcionamiento / PRESUPUESTO DE INGRESOS – Debida desagregación de la sobretasa ambiental como ingreso tributario. La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22 puesto que la sobretasa ambiental no fue incluida con precisión tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos.
Hecho que trasgrede principios como el de programación, unidad de caja y el de especialización y, por tanto, la legalidad del presupuesto de gastos. Sumado a que el concejo faculta al ejecutivo en asuntos de índole presupuestal. En contraposición el municipio sostiene que en el Acuerdo se encuentra identificada la fuente de recurso con destinación específica; el cual, también fue identificado en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda.
Aunado a que las facultades conferidas al alcalde en materia presupuestal, son necesarias ya que algunas entidades nacionales exigen certificación del Concejo de la autorización para contratar. En consecuencia, en atención a las posturas planteadas, la Sala advierte que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar de manera parcial, tal como pasa a sustentarse: (..).
Este cargo no esta llamado a prosperar, por cuanto, como se deprende del artículo 1º de Acuerdo censurado la sobretasa ambiental se previó expresamente la fuente de recurso en el presupuesto de ingresos, como ingreso tributario de la siguiente manera: Así, es claro que el proceder del municipio fue preciso, al identificar la sobretasa ambiental como un ingreso corriente tributario.
Entre tanto, en el artículo segundo del Acuerdo fue identificada en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda como una transferencia corriente a entidades del gobierno, así: En consecuencia, debe señalarse, conforme la parte dogmática de esta providencia, que desde una perspectiva del presupuesto de rentas, la sobretasa ambiental constituye un ingreso tributario, en tanto que proviene del cobro que el municipio hace respecto al impuesto predial unificado; no lo es menos que examinada en función del presupuesto de gastos representa un gasto de funcionamiento dentro de su acepción de “transferencias corrientes con destino a otras entidades; en este caso, a las CAR, que en su ámbito de competencias busca coadyuvar al municipio en el cuidado de su ámbito ambiental.
La cual, inclusive, el artículo 26 del Decreto 568 de 1996, al tratar acerca del programa anual mensualizado de caja, también ubica a las transferencias como un gasto de funcionamiento. No sobra señalar que en el documento Excel denominado “Catalogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas”, elaborado por el Ministerio de Hacienda, la sobretasa ambiental se clasifica en el presupuesto de gastos como “gastos de funcionamiento – transferencias corrientes”.
Consideraciones que, como se advirtió, fueron atendidas por el municipio de Firavitoba en la fijación del presupuesto general de rentas y en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de la deuda. En consecuencia, el cargo de invalidez no prospera. FACULTADES DEL CONCEJO MUNICIPAL CONCEDIDAS AL ALCALDE - No es posible en tiempos de normalidad que el Concejo de Firavitoba otorgue facultades amplias al alcalde para efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio. / MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO – No es posible que el concejo municipal otorgue facultades al alcalde municipal a efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio, salvo lo dispuesto en el articulo 345 de la CP.
Se considera que, a través del Acuerdo acusado, el Concejo se desprendió de atribuciones constitucionales dispositivas del presupuesto que son de su exclusividad, de las cuales, salvo las consideraciones del artículo 345 CP, no puede desprenderse. Expresamente, las facultades conferidas son las establecidas en los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero. Disposiciones que corresponden a temas de índole claramente presupuestal, cuyos componentes esenciales derivan de la propia Constitución, específicamente del mandato Constitucional contenido en el artículo 313-5.
Al que le es aplicable el principio de legalidad del gasto, que tiene uno de sus fundamentos en el citado artículo 345 superior y conforme con el cual “en tiempos de paz” no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado, en este caso, por el concejo municipal, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Asunto respecto del cual, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han señalado que en tiempos de paz la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de los municipios, corresponde a las Corporaciones públicas de elección popular, mientras que en materia presupuestal las facultades de los alcaldes son, por regla general, de mera ejecución. En el mismo sentido, y conforme los artículos 79, 80 y 81 del EOP, se desprende que la facultad para realizar modificaciones al presupuesto -adiciones, traslados y demás- no corresponde al ejecutivo municipal, sino a las Corporaciones edilicias.
Luego, se rompen los principios constitucionales de separación de poderes y representatividad cuando se delegan tales funciones al Ejecutivo a sabiendas de que son inherentes al Concejo Municipal. Es de precisar que, si bien el alcalde puede efectuar algunas modificaciones al presupuesto del municipio, dicha situación es posible en tiempos anormalidad -como en un estado de excepción- pero esa posibilidad requiere del otorgamiento de la correspondiente facultad.
Aunado a que, de conformidad con el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, los Alcaldes municipales únicamente pueden incorporar por decreto, sin que medie autorización o facultades del Concejo municipal, los recursos de cofinanciación provenientes de entidades nacionales o departamentales, y los recursos de cooperación internacional, para proyectos de inversión que hayan sido aprobados por el respectivo órgano corporativo.
Situación que no se avizora en los artículos en cita. Siendo. En consecuencia, no resulta válido ni ajustado al ordenamiento superior que, a través de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo demandado, el Concejo municipal de Firavitoba le otorgue facultades amplias al Alcalde para efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio.
Puesto que, en ningún tiempo el Concejo puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde; salvo, en el evento contemplado en el artículo 345 de la Constitución. FALLO DE INVALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL – Efectos ex tunc Como se declara la invalidez de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo demandado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales.
Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general. Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.
No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.
En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".
El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.
En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.
No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veinticinco (25) de julio de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE FIRAVITOBA RADICACIÓN: 150012333 000 2023 00010 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. 1.1. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo No 014 del 27 de noviembre de 2022 (en adelante Acuerdo 014/22), "Por el cual se fija el presupuesto de rentas recursos de capital y gastos o ley de apropiaciones del municipio de Firavitoba para la vigencia fiscal 2023 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el concejo municipal de Firavitoba. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: Artículos 313-5, 315-5, 345, 346, 347, 349 y 352. De orden legal: Decreto 111 de 1996, artículos 11, 13, 15, 16, 17, 18, 30, 36, 38, 81, 82 y 109. Decreto 568 de 1996, artículo 14. Los cargos de invalidez formulados fueron dos, así: Indebida desagregación del presupuesto – sobretasa ambiental: En el presupuesto objetado, particularmente en presupuesto de gastos de funcionamiento, no se puede constatar la destinación de las transferencias de la sobretasa ambiental que deben hacerse a la Corporación Autónoma Regional (en adelante CAR) con jurisdicción en la zona, la cual tampoco se puede estipular en su fuente, pues el presupuesto de ingresos no la individualiza.
Ahora bien, entendiendo que, como ingreso tributario, la sobretasa ambiental debe ser apropiada en el presupuesto de gastos como uno de funcionamiento; ante su no inclusión con precisión, tanto en los ingresos como los gastos, el municipio trasgrede el principio de programación, toda vez que el análisis técnico implica al programa presupuestal.
Así entonces, y como no es posible determinar la individualización del gasto en la transferencia, vía funcionamiento, deberá enjuiciarse el presupuesto de gastos que se encuentra en el artículo segundo del Acuerdo, por agraviar también el principio de Unidad de caja y el de especialización, pues no se delimita el recurso de capital con el cual se hará la erogación y tampoco hay una clara alusión al fin para ejecución de la apropiación en el ítem de funcionamiento.
Modificación al Presupuesto: Conforme con lo descrito en los numerales 4, 5, 6, 8, 9 y del artículo tercero, el Concejo desconoce las normas constitucionales y legales que rigen las modificaciones al presupuesto municipal, el principio de legalidad y la facultad indelegable para realizar estas modificaciones. Así, los temas establecidos en las disposiciones corresponden a asuntos de contenido presupuestal, función que le es propia al Concejo; luego permitir, la delegación de esta facultad al ejecutivo rompe el principio de separación de poderes.
I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El alcalde del municipio de Firavitoba solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda. Precisó que tanto en la presentación y aprobación del presupuesto para la vigencia fiscal 2023, atendió lo ordenado en la resolución No 3832 de 18 de octubre de 2019, que establece el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales (en adelante CCPET) y que debe ser aplicado en todas las etapas del ciclo presupuestal.
Acto administrativo que contiene los anexos en los que se establecen cada uno de los códigos a utilizar y la estructura que se debe aplicar para la elaboración del presupuesto, los cuales son inmodificables por las entidades. Precisó que, en el Acuerdo se encuentra identificada la fuente de recurso con destinación específica. El cual, también fue identificado en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda.
Consideró necesario distinguir los eventos en los que se ha optado por participar un porcentaje del impuesto predial, de aquellos casos en los que se cobra la sobretasa. En tal razón indicó que, tratándose de un impuesto predial, el municipio liquida y recauda el impuesto predial, aplicando los elementos estructurales en los términos establecidos por el Concejo y del recaudo efectivamente obtenido calcula el porcentaje que transferirá a la autoridad ambiental.
Conforme con ello, es claro que la naturaleza jurídica del recurso es la de un tributo de propiedad del municipio, pues el hecho de que deba participarse en un porcentaje a la Corporación Autónoma regional no desnaturaliza su calidad. Finalmente, y con relación a la facultad conferida al alcalde precisó que algunas entidades del orden nacional exigen que se certifique por parte del Concejo autorización para contratar en el entendido que dicho órgano carezca de reglamentación para tal fin, máxime cuando de dichas entidades ingresara al presupuesto de la administración municipal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i.) el acto administrativo acusado, ii.) lo que se debate y el problema jurídico, y, finalmente, iii.) el estudio en concreto del problema jurídico. II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO. La entidad accionante demandó la invalidez del Acuerdo 014/22, "Por el cual se fija el presupuesto de rentas recursos de capital y gastos o ley de apropiaciones del municipio de Firavitoba para la vigencia fiscal 2023 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el concejo municipal de Firavitoba y que expresamente señala en su parte resolutiva: Primera parte Presupuesto de ingresos y rentas de capital Artículo Segundo: Aprópiese para atender los Gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda del municipio de Firavitoba, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2023 en la suma de nueve mil ciento cincuenta y cuatro millones setecientos nueve mil ciento sesenta y seis pesos M/CTE ($9.154.709.166, 00) clasificado y detallado a continuación: La clasificación y el detalle de los gastos de presupuesto se ilustrará en el caso concreto, cuando se analice el fondo del asunto.
(…) Tercero: Las disposiciones generales del presente acuerdo son complementarias de - Plan de Desarrollo 2020 – 2023 “unidos por Firavitoba” -, en concordancia con las leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, 617 de 2000, 819 de 2003, 1437 de 2011, 1508 2012 y demás normas de carácter orgánico de presupuesto que deben aplicarse en armonía con estas, que buscan asegurar y facilitar la correcta ejecución del presupuesto municipal para la vigencia 2023 (…) Se autoriza el señor alcalde municipal para que, mediante acto administrativo motivado, modifique el presupuesto de la administración municipal entre los agregados de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión en concordancia con el plan de desarrollo “unidos por Firavitoba 2020-2023” del municipio de Firavitoba durante la vigencia 2023.
Facúltese al señor alcalde municipal de Firavitoba, para realizar los ajustes requeridos por el Ministerio de salud y protección social, en lo referente a la asignación de recursos sin situación de fondos para la financiación de la matriz de continuidad del régimen subsidiado, correspondiente a la vigencia 2023, a partir del mes de marzo y hasta el mes de noviembre de la misma vigencia fiscal.
En este mismo sentido, la administración, podrá adicionar los recursos de terceros, que sobrepasen lo presupuestado y que puedan generar sanciones por la no transferencia de los recaudos efectuados como es el caso de la sobretasa ambiental. (…) El gobierno municipal podrá, realizar los ajustes al presupuesto de gastos de la vigencia 2023, correspondientes a los saldos derivados de apropiación de la vigencia definitiva 2022 o anterior, es decir incorporar los recursos del balance de manera que permitan ejecutar las metas propuestas en el plan de desarrollo.
Mediante acto administrativo, el señor alcalde municipal corregirá en el decreto de liquidación los posibles errores aritméticos, de redacción o de codificación conforme al CCPET ubicación y leyenda del presupuesto municipal que sean pertinentes. II.2.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22 puesto que la sobretasa ambiental, como ingreso tributario, no fue incluida con precisión tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos.
Circunstancia que trasgrede los principios de programación, unidad de caja y el de especialización y, por tanto, la legalidad del presupuesto de gastos. Sumado a que el concejo faculta al ejecutivo en asuntos de índole presupuestal. Consideraciones de las que discrepó el municipio quien adujo que en el Acuerdo se encuentra identificada la fuente de recurso con destinación específica; el cual, también fue identificado en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda.
En cuanto a las facultades conferidas al alcalde en materia presupuestal, adujo que son necesarias ya que algunas entidades nacionales exigen certificación del Concejo de la autorización para contratar. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si con el Acuerdo 014/22, el Concejo municipal de Firavitoba identificó en el presupuesto de ingresos como en el de gastos la destinación de las transferencias de la sobretasa ambiental a la CAR; igualmente, si con lo dispuesto en los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero se desprendió de una facultad que constitucional y legalmente es de su exclusividad.
II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. Para la Sala de Decisión, las pretensiones prosperan de manera parcial, puesto que, tal como a continuación se justifica, y dado lo probado en el proceso, está acreditado que en el Acuerdo objeto se individualizó tanto en la fuente de recurso como en el presupuesto de gastos de funcionamiento la destinación de las transferencias de la sobretasa ambiental.
No obstante, desconoció las previsiones constitucionales que determinan que es atribución exclusiva del Concejo Municipal los asuntos presupuestales. 3.1 Marco jurídico de los cargos formulados. Teniendo en cuenta el planteamiento de los problemas jurídicos y el contenido del Acuerdo acusado, la Sala expondrá, antes de abordar el caso concreto, el marco jurídico relacionado con: i) del presupuesto de rentas – ingresos corrientes, ii) gastos de funcionamiento – transferencias corrientes, iii) la sobretasa ambiental y iv) los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde por el Concejo municipal. 3.1.1.
Del presupuesto de rentas – ingresos corrientes Los ingresos son recursos recaudados en una vigencia fiscal por quienes corresponda administrarlos según la ley. Se consideran ingresos las entradas de caja efectivas que incrementan las disponibilidades para el gasto. De conformidad con el Estatuto Orgánico del Presupuesto -artículo 11- el Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
Los ingresos corrientes tienen como elemento característico, la regularidad de los mismos. Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre y si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboración del presupuesto anual.
Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios. Se entienden como ingresos tributarios los impuestos. Estos representan la obligación de hacer un pago, sin que exista una retribución particular por parte del Estado, dentro de estos se incluyen las sobretasas. 3.1.2 Gastos de Funcionamiento – transferencias corrientes Para lo que al presente asunto atañe, es necesario recordar que dentro del presupuesto de gastos o de apropiaciones se encuentran los gastos de funcionamiento, que se definen como aquellas erogaciones necesarias y recurrentes del Estado para garantizar el normal funcionamiento de la administración territorial, para el desempeño de sus competencias.
Según el manual de clasificación presupuestal2 expedido por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, los gastos de funcionamiento se clasifican según el objeto del gasto, entre ellos se encuentran; gastos de personal, adquisición de bienes y servicios, transferencias corrientes, transferencias de capital, Gastos de comercialización y producción, adquisición de activos financieros, disminución de pasivos y gastos por tributos, multas, sanciones e intereses de mora.
Así entonces, se tiene que las transferencias corrientes son recursos que la administración territorial, por disposición legal, está obligada a transferir para su funcionamiento a entidades municipales, nacionales o internacionales, públicas o privadas, con fundamento en un mandato legal. De igual forma, involucra las apropiaciones destinadas a la previsión y seguridad social, cuando el órgano asume directamente la atención de la misma.
De manera que dichas transferencias suponen un gasto, por lo tanto, deben ser calculadas e incorporadas al presupuesto, buscando que éste refleje de la mejor forma posible su monto real. En otras palabras, dichas transferencias corrientes, que hacen parte de los gastos de funcionamiento del presupuesto, son dineros de “un presupuesto que percibe otro presupuesto por mandato legal, en uno es un gasto y en el otro es un ingreso”. - 3.1.3.
De la sobretasa ambiental La Constitución Política, en su artículo 317, previó la competencia de los municipios a fin de gravar la propiedad inmueble y la obligación de estos de establecer un porcentaje con destino a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales, catalogándosele como una sobretasa que recae sobre un tributo existente: el del impuesto predial.
En este sentido, establece la norma:
ARTICULO 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. (Resaltado de la Sala) 2 efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?no deId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER- 214306%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased Este mandato constitucional encontró su regulación en la Ley 99 de 1993, artículo 44, en el cual se precisó los mínimos y máximos que comprende dicha sobretasa sobre el total del recaudo del impuesto predial, y la facultad de la corporación edilicia de cada municipio para señalarlo, entre otros aspectos de su recaudo, así: Artículo 44.
Porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%.
El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal. (…) Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación. (…)(Resaltado de la Sala) La Corte Constitucional al definir la constitucionalidad del artículo 44 antes transcrito, declaró su constitucionalidad en sentencia C - 305 de 1995, expresando sobre el particular: 10. - Por último, no puede decirse que se viola el artículo 362151 C.P. de la descentralización fiscal, porque ya se ha dicho en esta sentencia que el porcentaje no "pertenece" al Municipio, sino que es el Municipio quien lo recauda y lo transfiere, siendo parte "de las rentas de las Corporaciones autónomas regionales" como lo dice el título VII de la Ley 99 de 1993, en el encabezamiento respectivo.
El Decreto 1339 de 1994, reglamentó la sobretasa ambiental como porcentaje con destino a las CAR, el cual es determinado anualmente por el Concejo Municipal sobre el total del recaudo del impuesto predial unificado o sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial, y debe liquidarse y trasladarse trimestralmente estos dineros a tales entidades para que cumplan con sus inversiones respectivas en la materia.
En sentencia C-292 de 2015, la Corte Constitucional recordó que la sobretasa o porcentaje ambiental cuenta con expreso respaldo constitucional como un instrumento financiero para la protección y defensa del medio ambiente; que no constituye un impuesto independiente porque se establece de un porcentaje de ley establecido para el impuesto predial –he ahí su explicación a la denominación como sobretasa- y no es una renta nacional de destinación específica sino que busca que las CAR se allanen a través de sus programas a aquellas finalidades superiores en aras de la protección del medio ambiente: 37.
Al pronunciarse sobre una demanda contra el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la Corte señaló que el porcentaje ambiental, tiene un amplio respaldo en la Constitución comoquiera que se inserta en la política estatal que considera la defensa del medio ambiente como una meta estratégica (Art. 339 C.P.). Es precisamente la Constitución la que establece este porcentaje (Art. 317 C.P.), lo cual, “se compagina con el espíritu de la Constitución ecológica que tiene la Carta de 1991”.
(…) Y recordó que ya la Corte Constitucional, en sentencia C-013/94, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, había señalado: “Lo que es realmente importante es que la Constitución, sea cual fuere la denominación del tributo, legitimó el recaudo existente a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, con lo cual por el Estatuto Superior hay expresa autorización para que se cobre el tributo en cuestión”.
"Resulta importante señalar que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresión que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del bien inmueble sino que un porcentaje de ese monto -que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes- se destina a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientación trazada por los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Con ello se evita la descoordinación fiscal, al someterla al principio de planeación municipal, consagrado en la Carta Política".
“Tampoco se trata de una disposición que viole el artículo 359 de la Carta, por cuanto no es una renta nacional de destinación específica, sino en estricto sentido, una sobretasa que favorece la protección del medio ambiente de los municipios”. (Resaltado de la Sala) Al respecto la Sala de Consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en el concepto 637 de 2005, precisó respecto de la naturaleza de la sobretasa ambiental como una transferencia lo siguiente: De lo expuesto es entonces claro que se está en presencia de una "transferencia" que los municipios hacen a las corporaciones autónomas regionales, y no de un tributo u obligación fiscal a su cargo, y que por lo mismo éstos recursos no les pertenecen sino que son ingresos propios de las corporaciones autónomas regionales, sobre los cuales las entidades territoriales son meros recaudadores.
(…) En palabras del derecho administrativo se tiene entonces que estos recursos tienen origen en un impuesto cuyos sujetos pasivos son los propietarios o poseedores de los inmuebles, los sujetos activos son las corporaciones autónomas regionales quienes deben incluirlas en su presupuesto de ingresos, mientras que los municipios son recaudadores del mismo, de manera que no pueden presupuestarlos como ingresos municipales, sino como transferencias.
(…) Todo lo anterior permite concluir que se está en presencia de una obligación legal de transferencia de unos recursos públicos que los municipios o distritos deben realizar, con el producto del impuesto predial que recaudan con tal fin - sea el porcentaje o la sobretasa, y que no pertenecen a dichas entidades territoriales, pues lo perciben en calidad de recaudadores, los cuales forman parte del patrimonio y rentas de las corporaciones.” Conforme la jurisprudencia, es claro que la sobretasa ambiental se trata de una obligación legal de transferencia de unos recursos públicos que los municipios deben realizar, con el producto del impuesto predial que recaudan con tal fin, que no pertenecen a dichas entidades territoriales, pues lo perciben en calidad de recaudadores. 3.1.4.- De los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde por el Concejo municipal.
En lo que al presente asunto interesa, debe decirse que conforme con el artículo 313-3 Superior, son tres (3) los presupuestos o condicionamientos para el otorgamiento válido de tales autorizaciones extraordinarias: a) Que se otorguen pro tempore; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, y c) Que sean precisas. Frente al primer requisito, relativo al presupuesto temporal, la norma constitucional exige que la autorización se enmarque en un límite temporal preciso; bajo este entendido pierde toda validez una facultad dada por la Corporación edilicia al ejecutivo que carezca de un límite o que, existiendo, sea vago o ambiguo, y que se desprenda de sus facultades propias a favor de dicho servidor rompiendo el equilibrio que debe existir entre aquellos dos en el nivel municipal.
Frente al alcance de la facultad pro tempore otorgada al alcalde para ejercer precisas funciones que les correspondan a los concejos municipales, se debe precisar que, esta Sala de Decisión en la demanda de validez con No 150012333 000 2021 00647 00 reconsideró la postura que, bajo los referentes jurisprudenciales establecidos en los fallos del Consejo de Estado de 12 de abril de 2012, CP.
María Claudia Rojas Lasso; 4 de octubre de 2001, CP. Olga Inés Navarrete Barrero y 18 de julio de 2012, CP. Marco Antonio Velilla Moreno, sostenía que las facultades pro tempore que el concejo municipal concede al alcalde solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, y bajo el cual se afirmaba que, la norma que contempla dicha prerrogativa -artículo 313-3 de la Constitución- debía ser interpretada de forma restrictiva, por virtud de la interpretación analógica del contenido del artículo 150-10 de la Constitución, tal como lo estableció el Consejo de Estado en las posturas en cita.
A partir de dicha providencia se sostiene que “las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez”. Para arribar a tal conclusión se analizó el contenido del artículo 313-36 y del artículo 150-10. Así, se indicó que la postura del Consejo de Estado surgió de una interpretación analógica del alcance del artículo 150-10.
No obstante, al tenor literal del artículo 313-3, no era dable señalar que, el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la delegación en el orden territorial, como sí ocurrió expresamente el artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses. Situación que surgió, expresamente, con la Constitución de 1991 en la que se delimitó la extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias a dicha duración máxima.
Circunstancia que hace la diferencia entre una y otra disposición, por lo tanto, no era admisible la interpretación dada por el Consejo de Estado, debido a la naturaleza del elemento de la temporalidad de cada una de las disposiciones. Ahora bien, respecto al segundo requisito, que atañe al presupuesto funcional, deberá entenderse como que al Concejo municipal solo le es dable autorizar al alcalde, dentro de la citada temporalidad, respecto a las funciones que se le asignaron constitucional y legalmente, imposibilitándosele hacerlo en torno a las que no son de su resorte, pues ello implicaría una intromisión en las propias de otros órganos, y, de contera, en la carencia de validez en la autorización dada al ejecutivo en virtud de lo previsto en el artículo 313-3 Constitucional.
Y, finalmente, en lo relativo a la precisión, refiere a que la autorización dada por el Concejo a favor del alcalde para el ejercicio pro tempore de sus funciones contenido en el acto administrativo respectivo, deberá expresarse de manera clara y exacta, no avalándose entonces aquellas que generen confusión o indeterminación. Con relación a este tema, el Consejo de Estado, manifestó recientemente que las facultades a los alcaldes, cuando se requieren de ellas, deben concederse de manera precisa, pues su interpretación es estricta, en tal sentido se indicó lo siguiente: “ (…) Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional(…)”.
En esa medida, las facultades otorgadas al alcalde municipal deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de que la facultad que se otorgue sea precisa y concreta respecto de las funciones que le corresponden al Concejo, a fin determinar las particularidades propias de la facultad otorgada. Desconocer lo anterior implicaría, tal como lo ha advertido esta Corporación, “correr el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta, como principio fundamental, el ordenamiento constitucional (…)”. 3.2.
Análisis y solución del caso concreto. La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22 puesto que la sobretasa ambiental no fue incluida con precisión tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos. Hecho que trasgrede principios como el de programación, unidad de caja y el de especialización y, por tanto, la legalidad del presupuesto de gastos.
Sumado a que el concejo faculta al ejecutivo en asuntos de índole presupuestal. En contraposición el municipio sostiene que en el Acuerdo se encuentra identificada la fuente de recurso con destinación específica; el cual, también fue identificado en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda. Aunado a que las facultades conferidas al alcalde en materia presupuestal, son necesarias ya que algunas entidades nacionales exigen certificación del Concejo de la autorización para contratar.
En consecuencia, en atención a las posturas planteadas, la Sala advierte que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar de manera parcial, tal como pasa a sustentarse: Indebida desagregación del presupuesto – sobretasa ambiental Este cargo no esta llamado a prosperar, por cuanto, como se deprende del artículo 1º de Acuerdo censurado la sobretasa ambiental se previó expresamente la fuente de recurso en el presupuesto de ingresos, como ingreso tributario de la siguiente manera: Así, es claro que el proceder del municipio fue preciso, al identificar la sobretasa ambiental como un ingreso corriente tributario.
Entre tanto, en el artículo segundo del Acuerdo fue identificada en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda como una transferencia corriente a entidades del gobierno, así: En consecuencia, debe señalarse, conforme la parte dogmática de esta providencia, que desde una perspectiva del presupuesto de rentas, la sobretasa ambiental constituye un ingreso tributario, en tanto que proviene del cobro que el municipio hace respecto al impuesto predial unificado; no lo es menos que examinada en función del presupuesto de gastos representa un gasto de funcionamiento dentro de su acepción de “transferencias corrientes con destino a otras entidades; en este caso, a las CAR, que en su ámbito de competencias busca coadyuvar al municipio en el cuidado de su ámbito ambiental.
La cual, inclusive, el artículo 26 del Decreto 568 de 1996, al tratar acerca del programa anual mensualizado de caja, también ubica a las transferencias como un gasto de funcionamiento. No sobra señalar que en el documento Excel denominado “Catalogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas”, elaborado por el Ministerio de Hacienda, la sobretasa ambiental se clasifica en el presupuesto de gastos como “gastos de funcionamiento – transferencias corrientes”.
Consideraciones que, como se advirtió, fueron atendidas por el municipio de Firavitoba en la fijación del presupuesto general de rentas y en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de la deuda. En consecuencia, el cargo de invalidez no prospera. De las facultades conferidas al alcalde Se considera que, a través del Acuerdo acusado, el Concejo se desprendió de atribuciones constitucionales dispositivas del presupuesto que son de su exclusividad, de las cuales, salvo las consideraciones del artículo 345 CP, no puede desprenderse.
Expresamente, las facultades conferidas son las establecidas en los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero. Disposiciones que corresponden a temas de índole claramente presupuestal, cuyos componentes esenciales derivan de la propia Constitución, específicamente del mandato Constitucional contenido en el artículo 313-5. Al que le es aplicable el principio de legalidad del gasto, que tiene uno de sus fundamentos en el citado artículo 345 superior y conforme con el cual “en tiempos de paz” no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado, en este caso, por el concejo municipal, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Asunto respecto del cual, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han señalado que en tiempos de paz la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de los municipios, corresponde a las Corporaciones públicas de elección popular, mientras que en materia presupuestal las facultades de los alcaldes son, por regla general, de mera ejecución. En el mismo sentido, y conforme los artículos 79, 80 y 81 del EOP, se desprende que la facultad para realizar modificaciones al presupuesto -adiciones, traslados y demás- no corresponde al ejecutivo municipal, sino a las Corporaciones edilicias.
Luego, se rompen los principios constitucionales de separación de poderes y representatividad cuando se delegan tales funciones al Ejecutivo a sabiendas de que son inherentes al Concejo Municipal. Es de precisar que, si bien el alcalde puede efectuar algunas modificaciones al presupuesto del municipio, dicha situación es posible en tiempos anormalidad -como en un estado de excepción- pero esa posibilidad requiere del otorgamiento de la correspondiente facultad.
Aunado a que, de conformidad con el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, los Alcaldes municipales únicamente pueden incorporar por decreto, sin que medie autorización o facultades del Concejo municipal, los recursos de cofinanciación provenientes de entidades nacionales o departamentales, y los recursos de cooperación internacional, para proyectos de inversión que hayan sido aprobados por el respectivo órgano corporativo.
Situación que no se avizora en los artículos en cita. siendo En consecuencia, no resulta válido ni ajustado al ordenamiento superior que, a través de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo demandado, el Concejo municipal de Firavitoba le otorgue facultades amplias al Alcalde para efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio.
Puesto que, en ningún tiempo el Concejo puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde; salvo, en el evento contemplado en el artículo 345 de la Constitución. 3.3. Efectos en el tiempo del fallo de invalidez. Como se declara la invalidez de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo demandado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales.
Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general. Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.
No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.
En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".
El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.
En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.
No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. - DECLARAR LA INVALIDEZ por inconstitucionalidad de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo No 014 del 27 de noviembre de 2022, "Por el cual se fija el presupuesto de rentas recursos de capital y gastos o ley de apropiaciones del municipio de Firavitoba para la vigencia fiscal 2023 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el concejo municipal de Firavitoba.
SEGUNDO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO. - Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Firavitoba.
CUARTO. - Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado