República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío -Sala Tercera de Decisión- Armenia (Q), veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2021-00023-00 Demandante: Gabriel Antonio Gallego Martínez Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. 005-2023-134 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Agotadas todas las etapas previstas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y cumplidos los presupuestos procesales del mismo, el Tribunal Administrativo del Quindío procede a dictar en primera instancia la sentencia que en derecho corresponde.
La demanda. El señor Gabriel Antonio Gallego Martínez, obrando a través de apoderado judicial, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones: • Se declare la nulidad de las Resoluciones No. RDP 017140 del 6 de junio de 2019 “por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia”;
RDP 022804 del 30 de julio de 2019 “por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución 17140 del 6 de junio de 2019”; RDP 019786 del 01 de septiembre de 2020 “por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución 17140 del 6 de junio de 2019” y Resolución 2474 del 3 de julio de 1998 proferida por CAJANAL EICE “Por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia”.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicita se: • Condene a la demandada a reconocer y pagar al actor las sumas dejadas de percibir por concepto de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia a que tiene derecho; con su correspondiente indexación de salarios y primera mesada, a partir del 10 de septiembre de 1994, fecha en la que adquirió el estatus jurídico de pensionado. • Ordene el reconocimiento y pago de intereses de mora a la tasa máxima legalmente permitida sobre la suma anterior, desde el momento en que la accionada negó al actor el derecho a la pensión gracia o en su defecto se ordene la actualización de las sumas conforme al IPC. • Condene a la demandada a actualizar las sumas reconocidas a favor del demandante en los términos del artículo 178 del C.C.A., tomando como base el Índice de Precios al Consumidor IPC, certificado por el DANE, más los intereses comerciales moratorios a que hubiere lugar (artículo 177) y en los términos del artículo 176 ibidem, modificados por los artículos 187, 192 de la ley 1437 de 2011 y concordantes. • Condene en costas y agencias en derecho a la accionada y a dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-.
Fundamento fáctico El demandante soporta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: El 28 de febrero de 2019 el señor Gabriel Antonio Gallego Martínez solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, la cual le había sido negada por la extinta Cajanal E.I.C.E. mediante resolución 2474 del 3 de julio de 1998.
La UGPP mediante Resolución Nro. RDP 017140 del 6 de junio de 2019 negó el reconocimiento de la referida prestación aduciendo que la vinculación del accionante a la docencia había sido de carácter nacional. Contra la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio apelación los cuales fueron resueltos en forma desfavorable a lo solicitado por el señor Gallego Martínez.
Normas violadas y concepto de la violación Expone que los actos administrativos demandados fueron expedidos quebrantando las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 4ª de 1976, 71 de 1988 y 91 de 1989 y los artículos 2, 48 y 53 de la Constitución Política. Al expedir los actos administrativos demandados, la UGPP antes CAJANAL E.I.C.E. incurrió en violación de los derechos a la seguridad social, a derechos adquiridos con anterioridad y otros, toda vez que el demandante se encuentra en capacidad de demostrar la vinculación correspondiente antes de 1980, y más de 20 años de tiempo de servicio, aspectos que fueron desconocidos por la entidad observándose en consecuencia que los fundamentos de hecho que sirven de sustento a los actos acusados no corresponden ni se ajustan a la realidad, lo que da lugar a que también se encuentren viciados por falsa motivación por error de derecho.
Que en tal sentido se aportan pruebas que dan cuenta que el actor inició su vida laboral como docente desde 05 al 16 de septiembre de 1966 en el plantel de carácter oficial institución Normal Nacional de Varones de Popayán, aunque sin desconocer que previo a ello ya venía laborando en el plantel privado de carácter mixto Instituto Champagnat de Pasto, en donde laboró por espacio de 3 años.
Aduce que del análisis de los artículos invocados como violados se concluye que el actor debe acceder a la pensión gracia, sin embargo, por medio de la resolución RDP 017140 del 06 de junio de 2019 la UGPP le negó injustamente el reconocimiento de la prestación a que tiene derecho, exponiendo que no hay lugar a la pensión de jubilación solicitada, por cuanto la vinculación a la docencia fue de carácter nacional, desconociendo que la certificación con la que fundamenta la negativa carece de validez, pues hoy día, las secretarias de educación de cada departamento o municipio vienen certificando a cada maestro como nacional, pese a acreditar vinculación antes de 1980 con el Fondo Educativo Regional – FER y al no proceder administrativamente, lo importante es acreditarle al Juez el acto administrativo de nombramiento antes de 31 de diciembre de 1980, así aparezca allí la firma del delegado del ministerio de educación nacional.
En tal sentido, al demandante le asiste derecho a la prestación reclamada, toda vez que se halla acreditado el cumplimiento de todas las exigencias legales incluida la de vinculación al sector oficial antes del 01 de enero de 1981, tal y como se puede constatar con el material probatorio que reposa en el expediente administrativo que se halla en los archivos de la extinta CAJANAL hoy U.G.P.P. Agrega que no puede desconocerse que legalmente los profesores de enseñanza secundaria tienen vocación a la pensión gracia sin que sea necesario que hayan sido vinculados en el orden departamental, regional y municipal.
Además a los docentes que laboraron en el sector nacional, también les asiste derecho a la pensión gracia, por cuanto el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 que se encuentra modificado por el artículo 15 de la Ley 81 de 1989, permite que se perciban dos pensiones a cargo de la nación sea total o parcial, lo que indica que los docentes nacionales pueden percibir su sueldo y su pensión gracia, en el entendido que la referida Ley permite que se hagan dos erogaciones a cargo del tesoro público a su favor.
Por tal razón se debe proceder al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia a favor del accionante desde la fecha en que cumplió os requisitos legales para acceder a dicha prestación; esto es, a partir del 28 de julio de 1994 cuando se cumplieron los 20 años de servicios necesarios para acceder a ella. Que en tal sentido queda demostrado que el acto administrativo de encuentra viciado de nulidad por estar falsamente motivado en supuestos que no corresponden a la realidad, por lo cual se debe reestablecer el derecho a la parte demandante.
Advierte que, en su momento, la extinta Cajanal, en resolución 20484 del 3 de julio de 1998 asumió una posición negativa al reconocimiento prestacional argumentando que el tiempo laborado al servicio de la Normal Nacional de varones “José Eusebio Caro” de Popayán del 5 al 16 de septiembre de 1966 no podía incluirse por cuanto no se había agotado en debida forma la prueba principal, y la testimonial supletoria no es admisible sino en caso de falta absoluta de pruebas escritas.
De igual manera, en la citada resolución también se indica que no se incluirán los tiempos laborados al servicio del empleador Instituto Champagnat de Pasto, desde el 01 de octubre de 1963 hasta el 30 de septiembre de 1964, y desde el 01 de septiembre de 1967 hasta el 30 de agosto de 1969 por ser un plantel privado, sin embargo, en realidad, también es de carácter mixto.
Finalmente, solicita la aplicación de la sentencia de unificación S.U.J-11-S2 del 21de agosto de 2018 proferida por la sección 2ª del Consejo de estado. Contestación de la demanda. Dentro del término oportuno la entidad demandada dio contestación a la demanda, aceptando algunos de los hechos expuestos en ella y manifestando oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas, toda vez que los actos administrativos demandado fueron expedidos con fundamento en razones de derecho la prueba documental acercada con la petición, de donde se desprende el no cumplimiento de los requisitos por parte del accionante para acceder a la prestación, particularmente el relacionado con la naturaleza departamental, distrital o municipal de los planteles donde prestó sus servicios.
Indicó que, tanto de las pruebas aportadas con la demanda como del expediente administrativo, se desprende que el accionante se vinculó desde septiembre de 1974 al Instituto Colombiano Construcciones Escolares ICCE, establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación, en el colegio INEM de Popayán y de allí fue traslado al INEM Armenia, planteles de Carácter nacional.
Agregó que los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM),fueron creados por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, y su dirección administrativa fue delegada en el Gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares –ICCE-; Institución, que era un establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación Nacional, por lo tanto los nombramientos realizados por el ICCE para los colegios INEM, indudablemente ostenta el carácter de nacionales conforme al art. 1 de la ley 91 de 1989. desvirtuando así dos de los requisitos vinculación anterior a 31 de diciembre de 1980 con carácter territorial, ni los 20 años con igual carácter.
Además, que respecto a la vinculación que aduce tener anterior a 1974 en el Colegio Normal Nacional de Varones, no se ha podido establecer la naturaleza de la vinculación. Aduciendo que los tiempos certificados en establecimientos privados no son aptos para el reconocimiento pretendido y no existe evidencia documental de su vinculación con el Fondo Educativo Regional FER.
De otra parte, advirtió que no procede el medio de control de la referencia respecto a la Resolución 2474 del 3 de julio de 1998, toda vez que contra ella no se agotaron los recursos que por ley son obligatorios. Solicita que en el evento que se profiera un fallo condenatorio contra la entidad no se ordene el pago de intereses e indexación de manera conjunta, so pena de incurrir en un doble pago, además solicita que se autorice a la entidad que sobre la pensión y el retroactivo efectúe los correspondientes descuentos para el sistema de salud del 12% y se ordene el descuento de la suma de $174.149.232,2, suma que se le alcanzó a pagar al demandante, con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia que se le realizó con la Resolución No. 07870 del 08 de septiembre de 2006 por parte de la extinta Caja Nacional de Previsión Social Cajanal dando cumplimiento a un fallo judicial proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura de fecha 21 de julio de 2005, decisión que fue revocada en cumplimiento de sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 15 de octubre de 2009.
Por otra parte, expone como fundamentos fácticos y jurídicos de su defensa que, la pensión gracia se instituyó para las personas beneficiarias comprendidas en las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 esto es, los maestros de enseñanza de las escuelas primarias oficiales, los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, la ley 37 de 1933 hizo extensiva esta pensión a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.
La ley 89 de 1981 conservó esta prestación para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegasen a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Todo el precedente existente incluso la sentencia de unificación del año 2018, son coherentes en cuanto a que estas prestaciones solo son beneficiarios los docentes señalados en la ley 114, ley 116 y ley 37 arriba señaladas, cuya vinculación haya sido territorial, esto es siempre inequívocamente se ha excluido el personal con nombramiento Nacional Observa que se aportaron al proceso certificaciones expedidas por los rectores de los Colegios Inem, de la ciudad de Popayán y Armenia, donde se hace alusión a los tiempos servidos y salarios devengados.
Allí se certifica los tiempos de servicio de 1974 a 1971 en Popayán y de 1991 en adelante por traslado a la ciudad de Armenia. La certificación de los servicios prestados en la normal nacional de varones José Eusebio Caro de Popayán, hace alusión que se certifica con base en declaraciones extrajuicio. Por lo que no puede tenerse en cuenta. - La única prueba idónea es la certificación de tiempos de servicio de la secretaria de educación municipal de fecha 7 de agosto de 2008, que califica como nacional el carácter de la vinculación. Refiere que conforme al artículo 167 del CGP, Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen y que en este caso el demandante no lo ha hecho, pues de la documentación existente y del escrito de demanda se tiene que la prestación de servicios acreditada desde 1974 hasta el año 2003, se realizó en planteles de carácter nacional como el colegio INEM, de hecho y aunque no existen los actos de nombramiento y de posesión si se hace alusión y no ha sido tachado por el demandante el nombramiento realizado por Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE, lo que convierte el nombramiento en nacional, y el traslado a la ciudad de Armenia conforme a las normas que regulan los traslados y permutas es sin solución de continuidad por lo que se conservó este carácter nacional hasta el año 2003.
No se ha probado la intervención del FER en el nombramiento del docente como lo manifestó en el hecho 4., pero si está acreditada con la certificación del rector del colegio INEM el nombramiento por el ICCE. Sobre la vinculación anterior al diciembre de 1980, aunque no se acreditó con el acto de nombramiento, la certificación del rector del INEM Popayán certifica la vinculación de en el año 1974., pero al contrario de lo interpretado por el actor, no es esta la única condición exigida por el art. 15 de la ley 91 de 1989, al contrario la norma conservó esta prestación para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegasen a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Dentro de los requisitos estaba la vinculación territorial, porque recordemos que precisamente la pensión gracia se creó como reconocimiento al docente territorial, que se encontraba en manifiesta desventaja con los docentes nacionales que eran pagados por la Nación Sobre los docentes de secundaria advirtió que la Ley 37 de 1933 hizo extensiva esta pensión a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria pero nunca suprimió el requisito del carácter de territorial de la vinculación a los docentes de secundaria como lo dice el demandante.
No, extendió el beneficio inicialmente consagrado a favor del docente de escuelas primarias de carácter territorial a los docentes de secundaria para que pudieran completar los 20 años de servicio, aquí debe tenerse en cuenta, que más bien cabe una interpretación contraria, ya que la norma es clara en cuanto que admite los tiempos de secundaria para completar el tiempo requerido, no está mencionando a los docentes que solo han prestado servicio en secundaria.
En cuanto al argumento consistente en que a los docentes que laboraron en el sector nacional, también les asiste derecho a la pensión gracia, por cuanto el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 que se encuentra modificado por el artículo 15 de la Ley 81 de 1989, permite que se perciban dos pensiones a cargo de la nación sea total o parcial, lo que indica que los docentes nacionales pueden percibir su sueldo y su pensión gracia, ya que la referida Ley permite que se hagan dos erogaciones a cargo del tesoro público a su favor, se trata de una interpretación muy personal del actor, pues lo que hizo la norma fue conservar este derecho a quienes traían expectativas legitimas conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37de 1933, de adquirir la pensión gracia como una excepción, la que sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Por lo expuesto concluyó que el demandante no tiene derecho a acceder a la prestación, por lo que debe declararse probada la excepción de legalidad de los actos demandados y al contrario condenar en costas al demandante De otra parte, propuso las siguientes excepciones: o Inexistencia de la obligación y Cobro de lo no debido: No se acreditó el requisito de vinculación de carácter departamental, municipal o distrital, por espacio de veinte años o Legalidad de los actos administrativos acusados: Los Actos acusados de ilegalidad, así como los actos que desataron lo respectivos recursos, estuvieron amparados en las normas que regulan el asunto objeto de decisión así, como en las pruebas contundentes acercadas con la solicitud inicial y que no fueron modificadas ni desvirtuadas en el transcurso del trámite de la solicitud de la pensión gracia., por lo que no se desvirtúa la presunción de legalidad de los actos demandados o Buena fe: Las actuaciones de la unidad están amparadas en la buena fe, pues están apoyadas en normas vigentes y en normas superiores, la negativa por la que se le demanda no obedeció a un capricho de la UNIDAD, si no que se fundamentó en la ley y en las pruebas aportadas con la solicitud, razón por la que no podría justificadamente ordenarse el pago de intereses o costas. o Prescripción: Sin que signifique aceptar que es procedente el reconocimiento y pago de esta prestación de llegar a fallarse a favor de la demandante, aplíquese la prescripción teniendo en cuenta la fecha de causación del derecho y la reclamación de la misma conforme a los artículos 41 Decreto 3135 de 1968, 101 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social Alegatos de Conclusión y concepto del Ministerio Publico.
Parte demandante. Indica que de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso debe declararse la nulidad de la Resolución Nro. RDP 017140 del 6 de junio de 2019 (y actos administrativos concordantes) por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia al accionante, toda vez que en ella de forma errada se señala que su vinculación a la docencia fue de carácter nacional, para lo cual reitera los argumentos esbozados en la demanda.
Parte demandada. Reitera la solicitud de negar las suplicas de la demanda y algunos de los argumentos expuestos en la contestación incluidas las peticiones, indicando que no se cumplió con el requisito del nombramiento territorial como está probado documentalmente con el acto de nombramiento realizado por el ICCE en 1974, el decreto 342 de 1990 que es claro en establecer el carácter nacional del nombramiento del demandante., el certificado de tiempos de servicio sin número de fecha 7 de agosto de 2008 donde se califica la vinculación desde 1974 en adelante como Nacional, las certificaciones expedidas por los rectores de los Colegios Inem, de la ciudad de Popayán y Armenia, donde se hace alusión a los tiempos servidos y salarios devengados allí se certifica los tiempos de servicio de 1974 a 1991 en Popayán y de 1991 en adelante por traslado a la ciudad de Armenia, situación que no implica cambio en el carácter nacional de su nombramiento inicial en el entendido que los traslados se realizan sin solución de continuidad.
Finalmente, advierte que no puede desconocerse que en el escrito de demanda se reconoce el carácter nacional de la vinculación del demandante (ver hecho 6). solo que hace su propia interpretación de la norma, luego el asunto de la referencia no se circunscribe a verificar si la vinculación fue nacional o territorial, porque documentalmente y con la confesión que constituye la demanda, se tiene que el nombramiento fue nacional, el demandante lo que discute es si el docente nacional tiene derecho a la pensión gracia, situación que no tiene asidero legal conforme al abundante precedente jurisprudencial que termina con la sentencia de unificación de 2018 Ministerio Público.
Dentro de la oportunidad para conceptuar el agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación guardó silencio. CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del numeral 2º del artículo 1521, del numeral 3° del artículo 156, y 157 inciso final de la Ley 1437 de 2011, previo a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en primera instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte y capacidad procesal se encuentran cumplidos.
De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal En cuanto a la oportunidad de la acción, al tratarse de una demanda que se dirige contra actos administrativos que niegan una prestación periódica puede presentarse en cualquier tiempo conforme lo establecido en el artículo 164 numeral 1 literal c de la Ley 1437 de 2011 Así pues, se observa que la actuación procesal se ha surtido en debida forma.
Problema Jurídico. La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver en esta instancia se circunscribe determinar si al demandante le asiste derecho a obtener el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación establecida en la Ley 114 de 1913. Para lo cual, se debe determinar si el tiempo laborado como docente es válido para efectos del reconocimiento de tal prestación. En caso de ser afirmativa la respuesta, deberá determinarse si hay lugar a descontar la suma que se le pagó en virtud la Resolución No. 07870 del 8 de septiembre de 2006 por parte de la extinta Cajanal, dando cumplimiento a un fallo judicial proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura de fecha 21 de julio de 2005, resolución posteriormente revocada, con la resolución RDP 002744 del 25 de enero de 2010 en cumplimiento de sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 2009, cuando resolvió el recurso de revisión interpuesto por el Procurador Delegado para Asuntos de Trabajo, sentencia que invalidó el fallo del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura.
Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala abordara los siguientes aspectos: Derecho a la pensión gracia en el caso en concreto. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 19131 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta.
Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación. 1 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos2: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.
En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.
Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. 2 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. El docente, como el profesional dedicado a la enseñanza a cargo del Estado en los diversos niveles de la educación, corresponde a un verdadero empleado público de naturaleza especial, que tiene una relación laboral legal y reglamentaria, que se vincula a través de acto administrativo emitido por la autoridad nominadora competente, y que debe tomar posesión de su cargo, conforme lo disponen los artículos 1º y 4º del Decreto Ley 2400 de 19683, en concordancia con el artículo 3º del Decreto Ley 2277 de 19794.
En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba que: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).
La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.
Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión5.» Esta línea, ha sido mantenida por el Consejo de Estado, destacándose las siguientes consideraciones: «Es necesario precisar respecto de los certificados docentes para la pensión gracia, como ya se ha dicho por esta Subsección, estos pueden ser expedidos por los mismos directivos de los centros educativos donde trabajaron los educadores y en ellos deben establecerse con claridad el cargo desempeñado, la dedicación, la clase de plantel y el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades públicas; dichos certificados servirán de base para expedir otros en forma correcta, tal como se verifica que ocurrió en el caso del demandante pues el Secretario General de la Alcaldía municipal de La Cruz (Nariño) certificó el lapso de trabajo incluyendo el periodo comprendido del 19 de enero de 1981 al 13 de 3 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones. 4 por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 5 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. julio de 1983 en el que el docente estuvo vinculado como interino en la Escuela Rural Mita de la Laguna6».
Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.
De otro lado, resulta muy relevante señalar, que el artículo 6° de la Ley 116 de 19287, establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» Conforme a la disposición normativa, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; siendo evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.
Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. Ahora bien, en cuanto a la prueba del desempeño del servicio docente, el Consejo de Estado a través de sentencia del 10 de marzo de 20168, argumentó lo siguiente: «De igual manera, debe precisarse que para esta Sala no es de recibo el argumento trazado por el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia de primera instancia, según el cual para el cómputo del tiempo de servicio docente solo se tendrían en cuenta los tiempos demostrados por medio de actos administrativos de nombramiento, actas de posesión e historial laboral, descartando de plano documentos como (i) las copias de las certificaciones del record de trabajo del demandante expedidos por los diferentes Alcaldes Municipales de El Tablón, Nariño; y (ii) la copia del Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral de Fiduprevisora S.A. 6 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, Sección Segunda, expediente 2636-2014, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 7 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 8 Sentencia del 10 de marzo de 2016, exp.2604-14, CP Gabriel Valbuena Hernández.
Lo anterior, por cuanto en el caso sub judice no es aplicable lo consagrado en el artículo 7 de la Ley 50 de 18869, pues dicho precepto expedido en vigencia del antiguo sistema de tarifa legal para la valoración de la prueba, resulta contrario al principio in dubio pro operario. Ahora bien, es por ello entonces que lo que resulta aplicable al caso concreto es lo establecido en el Código General del Proceso, sobre la eficacia probatoria de los documentos públicos10, toda vez que resulta más favorable aplicar esta disposición que aquella, ya que lo consagrado en la Ley 50 de 1886, limita al trabajador a probar determinados hechos (empleos desempeñados) a través de una única prueba, los actos administrativos de nombramiento, a diferencia de los estatutos procesales posteriores que contienen regulación sobre pruebas y permiten la demostración de tales hechos con otros documentos11.» Respecto al tiempo de vinculación, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, exp. 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de texto original).
De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. 9 Artículo 7.
No es admisible la prueba testimonial para comprobar hechos que debe constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las leyes. Así los servicios de un militar, los cuales deben comprobarse con su hoja de servicios debidamente formada y calificada; los empleos que haya tenido un ciudadano, los cuales deben constar de los respectivos nombramientos; los servicios de un individuo, que deben constar en los actos oficiales que ejecutara y de que debió quedar prueba escrita; y todos los hechos de la misma naturaleza, deben probarse con los respectivos documentos o sus copias auténticas.
(Negrilla fuera de texto). 10 Artículo 257. Alcance probatorio. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza. Las declaraciones que hagan los interesados en escritura pública tendrán entre estos y sus causahabientes el alcance probatorio señalado en el artículo 250; respecto de terceros se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica.
(Negrilla fuera de texto). 11 Código Judicial, Código de Procedimiento Civil y Código General del Proceso. También es de la mayor importancia, establecer conforme a lo anterior, que el tiempo requerido y viable para el reconocimiento de la pensión gracia, no solo es aquel se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, pues, tal como hemos visto, modalidades de vinculación como la interinidad, los nombramientos en provisionalidad e inclusive el ejercicio de la docencia por horas cátedras o por contratos de prestación de servicio, resultan válidos en el entendido que se trata de una prestación cimentada en la prestación efectiva de labores de educador, sin aislar que en todo caso se requiere que el nexo sea territorial o nacionalizado.12 Por otra parte, ha expresado recientemente el Consejo de Estado que la vinculación de los docentes a través del Situado Fiscal hoy Sistema General de participaciones a través de los Fondos Educativos Regionales, es válida para efectos de tiempo de servicios con la finalidad de obtener el reconocimiento de la pensión gracia, ya que dichos dineros hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales13, razón por la cual el carácter del docente nombrado en una plaza territorial o nacionalizada pero pagado con dichos recursos es territorial o nacionalizado y no nacional, al respecto el Consejo de Estado indicó: Ahora bien, el recurrente indica que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia por cuanto sus nombramientos realizados a partir de 1994 fueron suscritos por el gobernador del departamento de Santander pero con recursos del situado fiscal, es decir, con recursos provenientes de la Nación, lo que la convierte en docente con vinculación nacional.
Sobre el carácter de los tiempos de servicio prestados por docentes cuyo nombramiento fue realizado por los representantes de los entes territoriales y nacionales, esta Subsección14 precisó lo siguiente: “En virtud de las facultades nominativas asignadas por las Leyes 43 de 197515, 24 de 198816 y 29 de 198917, los Gobernadores de los Departamentos tenían a su cargo 12 Al respecto la sentencia del 19 de febrero de 2018 de la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Radicación: 76001-23-33-000-2013-01033-01, Nro.
Interno: 3864-2015, Demandante: Luz Marina Osorio Franco, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 25000-23-42-000-2013-00827- 01(2748-14), Actor: Genoveva Arriaga Hinestroza, Demandado: CAJANAL EICE en Liquidación - hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”-. 14 Sentencia de 12 de julio de 2012, C.P. Alfonso Vargas Rincón, Actor: Aura Zapata Sánchez, Número interno: 1589-2010. 15 Ley 43 de 1975.
Artículo 1º.- La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. (…) Parágrafo.- El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función. Modificado por las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989. 16 Ley 24 de 1988, Artículo 54.
Modificado por el art. 9, Ley 29 de 1989 Se asigna a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales y equipos de educación fundamental; teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) 17 Ley 29 de 1989. Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados(…).Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
(…) la administración del personal docente nacional y nacionalizado, de manera que correspondían a estas autoridades territoriales las funciones de nombrar, trasladar, remover y controlar el personal docente asignado, que venían siendo ejercidas por el Ministerio de Educación Nacional, lo que obedeció puntualmente a un fenómeno de desconcentración administrativa territorial inicialmente, como quiera que para el ejercicio de estas funciones no existía autonomía administrativa ni financiera y por el contrario las decisiones respecto a las plantas de personal asignadas, eran en todo caso supervisadas y avaladas por el respectivo delegado del Ministerio de Educación Nacional ante los entes territoriales, en tanto su financiación continuaba con cargo a los recursos de la Nación administrados por los Fondos Educativos Regionales.
En esos casos, la administración del personal docente era ejercida por el Gobernador como agente de la Nación y no como representante del ente territorial respectivo, pues es la Ley la que otorgó funciones que correspondían en principio a una autoridad superior, por lo que los nombramientos que en ejercicio de estas funciones fuesen expedidos para proveer plazas docentes con cargo presupuestal a la Nación, desde luego tendrían carácter Nacional «[…]» Respecto a la competencia de los Fondos Educativos Regionales, el Decreto 3157 de 1968 “por medio del cual reorganizó el Ministerio de Educación Nacional, indica: “[…] Artículo veintinueve.
En cada uno de los Departamentos, en el Distrito Especial y en las áreas metropolitanas que se crean, habrá Fondos Educativo Regional o Distrital constituido por aportes de la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial y los Municipios para atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias.
Artículo treinta. Las pensiones de jubilación, cesantías y demás indemnizaciones a que tenga derecho el personal directivo, docente, administrativo y auxiliar de los planteles de educación y demás organismos oficiales no es imputables (sic) a los Fondos Educativos Regionales si no al Gobierno Nacional, Departamental o Municipal, según la calidad jurídica de las personas que las reclamen y con cargos a los recursos previstos para atender a dichas obligaciones.
Todo sin perjuicio de lo que con respecto a las cesantías de los funcionarios del orden nacional dispone el Decreto 3118 de 1968. Artículo treinta y uno. Los Fondos Educativos Regionales serán administrados por las autoridades del respectivo Departamento, Distrito Especial o Área Metropolitana con la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional que será funcionario de éste y que tendrá funciones que le asigne el Gobierno Nacional. […] Artículo treinta y cuatro.
El Ministerio de Educación Nacional procederá a delegar por contrato la administración de los planteles nacionales dependientes de él, a las Secretarías de Educación de los Departamentos o Distrito Especial de Bogotá, o de las Áreas Metropolitanas que se constituyan y a aportar al Fondo Educativo Regional, respectivo las sumas necesarias para atender al sostenimiento de dichos establecimientos, dentro de las modalidades establecidas en el respectivo contrato. […]” En ese sentido es claro que los gobernadores tenían a su cargo la administración del personal docente tanto nacional como nacionalizado, por lo tanto, se debe revisar la calidad de los respectivos nombramientos, lo cual, en el presente asunto, se demostró que los actos administrativos de nombramiento y traslado de la demandante fueron suscritos por el gobernador y el secretario de educación departamental como agentes del ente territorial, en virtud de las competencias atribuidas en materia presupuestal y administrativa por la Ley 29 de 1989 y la Ley 60 de 1993.
Así mismo, frente al argumento del recurso de apelación consistente en que la financiación de los docentes provenientes del Ministerio de Educación Nacional convierte en incompatible para el reconocimiento de la pensión gracia, se aclara que la Ley 715 de diciembre 21 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, indicó en el artículo 1.° lo siguiente: « […] Naturaleza del Sistema General de Participaciones.
El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley […]». Las citadas disposiciones constitucionales son del siguiente tenor: « […]
ARTÍCULO 356. Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2001, Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1993, Desarrollado por la Ley 1176 de 2007. Modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995. Artículo 2º. El artículo 356 de la Constitución Política de Colombia quedará así: Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios.
Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena. Inciso 4, Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 04 de 2007, así: Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.
ARTÍCULO 357. Desarrollado por la Ley 1176 de 2007, Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1995, Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2001, Modificado por el art. 4, Acto Legislativo 04 de 2007, así: El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución […]» Frente al tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 27 de agosto de 2015, radicado No. 2014-00287 con ponencia del Consejero Dr. Germán Alberto Bula Escobar, en el tema bajo estudio precisó lo siguiente: « […] Los artículos 35618 y 35719 de la Constitución que se analizan, fueron modificados por el Acto Legislativo 1 de 30 de julio de 2001 que entró en vigencia el 1º de enero de 2002.
Mediante esta reforma se suprimió el situado fiscal –cesión que hacía la Nación a los departamentos y distritos de un porcentaje de sus ingresos corrientes-, y se creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios. La novedad más relevante radica en incluir a las entidades territoriales, en particular a los departamentos y distritos, como “destinatarios directos”, dejando así de ser “cesionarios” de estos recursos nacionales.20 En efecto, dentro del proceso de descentralización, la Constitución debe asignar competencias a las entidades territoriales para lo cual es consecuente en ordenar la transferencia de los recursos necesarios para el efecto, al punto que prohíbe descentralizar competencias sin que previamente se asignen los recursos fiscales suficientes para atenderlas (inciso 9º del Art. 356).
Ahora bien, para implementar esta reforma se expidió la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, cuyo artículo 1º se refirió a la naturaleza del Sistema General de Participaciones en los siguientes términos: “Artículo 1o. Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las 18 El artículo 356 de la Constitución ha sido modificado por los Actos Legislativos 2 y 4 de 2007. 19 El artículo 357 de la Constitución ha sido modificado por el Acto Legislativo 4 de 2007. 20 Ver concepto de la Sala de Consulta No. 1737 de 18 de mayo de 2006. entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.”21 En consecuencia, los recursos que antiguamente la Nación cedía por disposición constitucional a las entidades territoriales bajo las modalidades de situado fiscal para departamentos y distritos, y de participación en los ingresos corrientes de la Nación en favor de los municipios, actualmente son asignados directamente por la Constitución a todas las entidades territoriales bajo el denominado Sistema General de Participaciones, lo cual implica, como ya se dijo, que son sus titulares directos.
Evidentemente estos recursos no son producidos por las entidades territoriales y en esa medida deben ser considerados exógenos, aun cuando no “recursos nacionales”. […]»22 En ese mismo sentido, la sentencia proferida el 21 de junio de 2018, con ponencia del Doctor Carmelo Perdomo Cuéter23, unificó su jurisprudencia en lo concerniente a dicho aspecto, en la citada providencia se concluyó que, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal24.
Lo anterior, porque lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Para arribar a dicha conclusión, la Sección Segunda tuvo en cuenta los siguientes argumentos: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o 21 Se indicó en el parágrafo 1 del artículo 2º de la misma ley que no hacen parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6a. de 1992 como exclusivos de la Nación, en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. 22 Sentencia del 29 de septiembre de 2016 de la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez, Radicación: 68001-23-33-000-2013-00162-01, Número Interno: 2201-2014, Actor: Olga Inés Moreno Quintero, Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE, en Liquidación, sucedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 21 de junio de 2018, dictada dentro del proceso con número interno 3805-2014. 24 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los Fondos Educativos Regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los Fondos Educativos Regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados25, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal26; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas 25 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 26 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 27 De acuerdo con lo anterior, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación, que como se analizó se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición. CASO CONCRETO.
Después de señalarse el anterior marco teórico se resolverá el caso en concreto teniendo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente, para lo cual se concluye que se encuentra acreditado lo siguiente: - Gabriel Antonio Gallego Martínez Nació el 19 de agosto de 1942 en Alcalá Valle del Cauca (Fl. 6 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - El demandante prestó sus servicios como docente de primaria de tiempo completo en el Instituto Champagnat de Pasto, de propiedad de los hermanos maristas, plantel privado, de carácter mixto, calendario b en los siguientes periodos: 1º de octubre de 1963 al 30 de septiembre de 1964, del 1º de septiembre de 1967 al 30 de agosto de 1968 y del 1º de septiembre de 1968 al 30 de agosto de 1969.
(Fl. 32 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - El señor Gallego Martínez prestó sus servicios en el INEM Francisco José de Caldas en la ciudad de Popayán por un término de 16 años, 4 meses y 22 días, entre el 9 de septiembre de 1994 y el 31 de enero de 1991, observándose que fue nombrado mediante Resolución No. 4291 del 5 de septiembre de 1974 del ICCE y que fue trasladado por permuta al Inem “José Celestino Mutis” de Armenia por Decreto No 342 de diciembre 31 de 1990 (Fl. 8 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - Prestó sus servicios en el Inem “José Celestino Mutis” en la cuidad de Armenia desde el 2 de enero de 1991 fecha en la cual tomo posesión del cargo de Docente 27En ese mismo sentido la sentencia del 19 de julio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejera Ponente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Expediente N°:25000-23-42-000-2013-05962-01, N° Interno: 3248-2014, Demandante: Luís Miguel Chitiva Martín, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP de Bachillerato grado 13 escalafón para el cual fue nombrado (permuta) mediante Decreto No. 342 del 31 de diciembre de 1990 (Fl.33 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - El 22 de enero de 1998 el rector de la Normal Nacional de Varones “José Eusebio Caro” de Popayán certificó: “Que el señor Gabriel Antonio Gallego Martines (… trabajó en esta institución como docente en primaria, en la escuela anexa a esta Normal, del 5 al 16 de septiembre de 1966, según declaración extrajuicio de los señores Franco Bernardo Guerrero Zambrano (…) y Eduardo Alfonso Camargo Suarez (…) El citado señor se desempeñó con responsabilidad y eficiencia. Se expide esta constancia especial, por no existir el archivo de ese año, en la ciudad de Popayán, a los veintidós (22) días del mes de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998)” (Fls. 30 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - El 12 de febrero de 1998 el señor Gallego Martínez certificó que se había desempeñado como docente con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta y que carecía de los medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.
(Fl. 38 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - Mediante Resolución 20474 del 03 de julio de 1998 Cajanal EICE negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al señor Gabriel Antonio Gallego Martínez. (Fl. 46- 51 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - A través de Resolución No. 0063 del 27 de enero de 2003 fue trasladado de la institución educativa INEM “José Celestino Mutis” a la institución Educativa Rufino J. Cuervo Centro del Municipio de Armenia.
(Fls. 5-7 Archivo 016 índice 39 Samai) - Por medio de Resolución No. 0092 del 7 de febrero de 2003 se trasladó al señor Gallego Martínez de la Institución Educativa Rufino J. Cuervo Centro a la Institución Educativa Ciudad Dorada del Municipio de Armenia. (Fls. 7-9 Archivo 016 índice 39 Samai) - Mediante Resolución 0074 del 31 de enero de 2005 se trasladó al docente Gabriel Antonio Gallego Martínez de la Institución Educativa Rufino J. Cuervo Centro a la institución educativa Luis Carlos Galán. (Fls. 11-12 Archivo 016 índice 39 Samai) - El Secretario de Educación del Municipio de Armenia por medio de la Resolución No. 1222 del 13 de diciembre de 2005, aceptó la renuncia presentada por el actor al cargo de docente en propiedad de la Institución Educativa Luis Carlos Galán Sarmiento a partir del 1 de enero de 2006.
(Fl. 13 Archivo 016 índice 39 Samai) - Mediante Resolución No.07870 del 8 de septiembre de 2006 la extinta Cajanal se dio cumplimiento al fallo proferido el 21 de julio de 2004 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura y en consecuencia ordenó reconocer una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia a favor del señor Gabriel Antonio Gallego Martínez a partir del 10 de septiembre de 1994.
(Fls.57- 64 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - A través de la Resolución No. PAP 002744 del 25 de enero de 2010 Cajanal en Liquidación ordenó revocar la Resolución No. 7870 de 2006 en atención a lo ordenado en sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 15 de octubre de 2009, excluir de la nómina de pensionados al demandado e iniciar las acciones pertinentes para recuperar lo pagado.
(Fls. 89-93 Archivo Expediente.Pdf carpeta 5198280_1 Carpeta 011 AntecedentesAdtivos) - Posteriormente, el señor Gabriel Antonio Gallego Martínez solicitó el 28 de febrero de 2019 ante la UGPP el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, por considerar que cumplía los requisitos exigidos en la Ley 114 de 191328. - En virtud a lo anterior, la UGPP profirió la Resolución No. RDP 017140 de 06 de junio de 2019 a través de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión jubilación gracia, por cuanto se consideró que la vinculación del señor Gallego Martínez tenía carácter nacional29. - Contra la anterior decisión el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos a través de las resoluciones RDP 022804 del 30 de julio de 2019 y RDP 019786 de 01 de septiembre de 2020 confirmando la resolución No. RDP 017140 de 06 de junio de 2019, por cuanto insisten que la vinculación del docente fue de carácter nacional30.
De acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, se puede observar que el demandante tiene más de 50 años de edad y que prestó sus servicios como docente estatal por más de 20 años, no obstante, pese a lo que parece entender la parte actora el simple hecho de haberse desempeñado como docente por dicho lapso de tiempo y acreditar una vinculación antes de 1980 no da lugar al reconocimiento 28 Fls. 16-21 Archivo Nulidadyrestablecimiento1.Gabriel Antonio Gallego carpeta 004CuadernoPrincipal#1 29 Fls. 23-28 Archivo Nulidadyrestablecimiento1.Gabriel Antonio Gallego carpeta 004CuadernoPrincipal#1 30 Fls. 29-43 Archivo Nulidadyrestablecimiento1.Gabriel Antonio Gallego carpeta 004CuadernoPrincipal#1 automático de la pensión gracia, toda vez que tal y como ha establecido reiteradamente la jurisprudencia del órgano de cierre de esta jurisdicción para ello es necesario que se acredite el cumplimiento de 20 años al servicio de instituciones educativas territoriales o nacionalizadas sin que para estos efectos pueda computarse los tiempos laborados como docente nacional.
En efecto en las diferentes sentencias que ha proferido el Consejo de Estado, en particular las de unificación que existen sobre la materia, se ha efectuado un análisis concienzudo sobre las normas que rigen la pensión cuyo reconocimiento hoy se reclama, en efecto en sentencia del 21 de junio de 2018, entre otras, se señaló: “(…) 3.3 Marco jurídico de la pensión gracia. Para resolver los problemas jurídicos planteados, emprende la Sala el análisis normativo y jurisprudencial, sobre la materia.
En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1 de la Ley 114 de 19134, consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.de la aludida Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19035, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19286 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual7.
La Ley 37 de 19338 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.
(parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 19759, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Posteriormente, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 19 81, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada Pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad "[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación", hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera "[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional". [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la "[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año", que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 lb.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia[ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos".
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Iey10.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2°, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia", continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. [ ] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4°, numeral 3° Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de "hacer las leyes", que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la "pensión de gracia" creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1 de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún "derecho adquirido", es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una "mera expectativa" la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1 ° de enero de 19 81 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación11 (se subraya y resalta) De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
(…)”31 Visto lo anterior es claro que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han efectuado un análisis detallado de las diversas normas que regulan la pensión gracia, de los antecedentes que justificaron su expedición y de las razones que justifican el trato diferenciado que se ha dado a los docentes nacionales respecto a los territoriales y/o nacionalizados, así como a los vinculados al magisterio con posterioridad al 31 de diciembre de 1980.
En efecto, en la sentencia SU-014 de 202032 se hizo un recuento sobre la jurisprudencia constitucional sobre la pensión gracia en los siguientes términos: 30. En sede de control abstracto de constitucionalidad, la Corte se ha pronunciado en múltiples ocasiones en torno a la pensión de gracia, principalmente, con la finalidad de establecer si las normas que la regulan trasgreden el derecho a la igualdad de los docentes de enseñanza secundaria tanto del sector oficial como del privado33, de los vinculados al servicio a partir del 1º de enero de 198134, y de los nacionales35.
Este capítulo tiene como propósito hacer un inventario sobre la línea jurisprudencial de este Tribunal en relación con la referida prestación, evidenciando las precisiones que se han efectuado en torno a su naturaleza, titularidad y requisitos de acceso. 31. En la sentencia C-479 de 1998, se declaró la exequibilidad de los artículos 1° y 4° de la Ley 114 de 1913 (en lo acusado)36, los cuales, a juicio del demandante, 31 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Bogotá, d. C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-2014). Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana. 32 Magistrado Ponente José Fernando Reyes Cuartas 33 Sentencias C-479 de 1998 y C-915 de 1999. 34 Sentencias C-084 de 1999, C-915 de 1999, C-489 de 2000 y C-143 de 2018. 35 Sentencias C-915 de 1999, C-954 de 2000, C-085 de 2002 y C-506 de 2000. 36 Se transcriben las disposiciones que son objeto de demanda, subrayando los apartes acusados: “Artículo 1°.
Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación establecían una diferenciación injustificada entre los educadores de primaria y secundaria oficiales, y frente a los docentes del sector privado, al reconocer solo a los primeros el derecho a una pensión vitalicia, excluyendo a aquellos que reciben una recompensa de carácter nacional.
Consideró igualmente que el origen de los salarios de los educadores (territorial, nacional o régimen privado), no era razón suficiente para excluir a un grupo de ellos del beneficio de la pensión que contempla la Ley 114 de 1913. Al respecto, esta Corporación sostuvo que “a raíz de la ampliación de la cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensión de gracia contenida en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913, (…) en favor de los maestros de secundaria, la situación que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria quedó corregida”.
Efectivamente, estimó que si bien en la disposición impugnada se reconoció el derecho a la pensión de gracia solo en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, “en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 37 de 1933, tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las dos categorías de maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia, desde hace más de cincuenta años”.
(Énfasis añadido). Explicó, entonces, que no existía la alegada violación del artículo 13 Superior, pues la pensión de gracia se concede no sólo a los maestros de primaria del sector oficial sino también a los de secundaria. (…) Se subraya que de cara al requisito de no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional (artículo 4.3 de la Ley 114 de 1913), la Corte determinó que la norma acusada no resultaba trasgresora del derecho a la igualdad, pues tenía un claro fundamento, primero, en el principio de libre configuración legislativa, el cual le permite al Congreso fijar los objetivos generales relacionados con el régimen prestacional de los servidores públicos; segundo, en el imperativo de evitar la doble remuneración con cargo al tesoro público de la Nación y así garantizar la administración racional de los recursos del Estado. 32.
La sentencia C-084 de 1999, verificó la constitucionalidad de las expresiones “vinculados a partir del 1º de enero de 1981”, y “para aquellos”, contenidas en el artículo 15. 2º, literal b) de la Ley 91 de 198937. Los actores consideraban que las mismas establecían una discriminación entre los docentes vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y los nombrados con posterioridad a esa fecha, en tanto solo los primeros conservaban el derecho a la pensión de gracia. Sobre el particular, este Tribunal precisó que la prolongación en el tiempo de los efectos de la referida prestación únicamente para quienes reunieron los requisitos sustanciales antes del 31 de diciembre de 1980, no se oponía al texto Superior, pues, la diversidad de empleador (Nación o departamento), permitía vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
(…) Artículo 4. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. 37 “2. Pensiones: (…) B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año (…)”. establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del tesoro público.
Además, sustentó que esta circunstancia tampoco conllevaba el desconocimiento de un derecho adquirido, ya que no afectaba situaciones jurídicas consolidadas “sino que se limita[ba], simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una ‘mera expectativa’ la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador”.
En ese orden, declaró la exequibilidad de la norma acusada. 33. Por su parte, en la providencia C-915 de 1999, se declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 3° de la Ley 37 de 193338 después de estudiar si la circunstancia de extender el reconocimiento de la pensión de gracia a los maestros de secundaria, siempre y cuando hubiesen laborado por un tiempo en primaria, vulneraba el derecho a la igualdad de aquellos que prestaron sus servicios únicamente en ese nivel.
La Corte expuso que a partir del año 1928, luego de la expedición de la Ley 116, evidentemente la pensión especial estaba reservada para los maestros de primaria oficiales, los profesores y empleados de las Escuelas Normales y los inspectores de instrucción pública; restringiendo el beneficio a los educadores que habiendo prestado sus servicios durante algún tiempo en primaria posteriormente se habían reubicado en el nivel secundario, y a aquellos que “contratados por las entidades territoriales, no por la Nación” se habían desempeñado todo el tiempo en secundaria.
Sin embargo, adujo que esa situación fue subsanada con la introducción de la disposición bajo estudio. Conjuntamente, en atención a lo dispuesto en la sentencia C-479 de 1998, reiteró que el artículo 3º de la Ley 37 de 1933 extendió a los docentes públicos de secundaria el acceso a la mencionada pensión “quedando las dos categorías de maestros con el mismo derecho”.
Por último, interpretando el alcance de la norma, concluyó que las afirmaciones tendientes a estructurar el cargo de inconstitucionalidad resultaban erróneas, ya que del texto del inciso acusado no se desprendía el condicionamiento señalado por el censor, “tanto que durante cincuenta años se reconoció indistintamente ese beneficio, a docentes oficiales de primaria y secundaria”. 34.
En el fallo C-489 del 2000, se examinó si la expresión “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” contenida en el artículo 15. 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 infringía el principio de igualdad, al establecer el derecho a la pensión de gracia exclusivamente para los docentes nombrados hasta esa fecha. (…) 38 “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.
Así mismo, haciendo remisión a las consideraciones realizadas en la sentencia C- 084 de 1999, consideró que el canon demandado se ajustaba a la Carta Política; sin embargo, decidió condicionar su exequibilidad, bajo el entendido de que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubiesen consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), quedan a salvo de la nueva normatividad, por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no puede desconocer. 35.
En la sentencia C-954 de 2000, nuevamente se abordó el examen del literal a) del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, esta vez, frente a la posible discriminación de los docentes nacionales de secundaria, dado que la norma les obstaculizaría el disfrute de la pensión de gracia, al remitir para efectos de su reconocimiento, a los requisitos fijados por la Ley 114 de 1913, particularmente, a aquel que prohíbe disfrutar de tal prestación cuando se percibe otro ingreso del orden nacional (artículo 4.3).
La Corte destacó que el punto central de la controversia presentada había sido resuelto en la sentencia C-479 de 1998. Dentro de este contexto, refirió que de cara a la presunta discriminación que el artículo 4.3 de la Ley 114 de 1913 pudo generar entre los docentes designados por el gobierno nacional (nacionales) y los nombrados por las entidades territoriales (nacionalizados) que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, esta Corporación ya había establecido que “si bien las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 ampliaron el marco de aplicación de la pensión gracia, haciéndola extensiva a todos los maestros del sector oficial sin importar la fuente de su vinculación39, el hecho de que el reconocimiento de esa prestación quedara supeditado a la exigencia de no recibir otra recompensa de la Nación encontraba un claro fundamento, primero, en el principio de libre configuración legislativa, (…) y, segundo, en la razón o causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la gracia: establecer un estímulo o retribución a favor de los maestros del nivel territorial cuyos salarios eran sustancialmente inferiores a los recibidos por los docentes nacionales”.
(Énfasis añadido). Pero, además, consideró que tal restricción encuentra fundamento lógico en la necesidad de evitar que una misma persona pueda recibir doble remuneración de carácter nacional, garantizando así el uso razonable de los recursos estatales, de acuerdo con el artículo 128 de la Carta Política de 199140. Reiteró entonces la Corte que exigir requisitos para el reconocimiento de la pensión de gracia (como aquel de no estar percibiendo otra prestación similar pagada directamente por la Nación) no afecta el derecho a la igualdad, ya que este comporta un criterio relacional que permite otorgar un trato diferente a situaciones de hecho semejantes, siempre que la distinción tenga un fundamento 39 “Este criterio es reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-915/99, la cual, acogiendo los argumentos expuestos en la Sentencia C-479/98, declaró exequible el artículo 3° de la Ley 37 de 1933 que de manera expresa amplió el derecho a la pensión gracia ‘a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria’.
En esa oportunidad, también consideró la Corte que el reconocimiento de la pensión gracia quedaba supeditado a la circunstancia de demostrar que no se recibía otra recompensa de carácter nacional”. 40 Que reza: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.” objetivo y razonable41.
Así las cosas, declaró la exequibilidad de la norma demandada, al no apreciar que la preceptiva amenazara o vulnerara el derecho a la igualdad. Cabe precisar que la decisión adoptada no cobijó la expresión “[l]os docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, porque la misma ya había sido analizada y declarada exequible (C-489 de 2000). 36.
En la providencia C-085 de 2002, esta Corporación estudió el artículo 6º de la Ley 116 de 192842, el cual, según el razonamiento del censor, vulneraba el derecho a la igualdad, en tanto establecía la pensión especial en favor de los profesores y empleados de las Escuelas Normales y de los inspectores de instrucción pública oficiales del orden territorial, dejando por fuera a los profesores y empleados de los mismos establecimientos del orden nacional, pese a que desempeñan la misma labor.
Al limitar la cuestión objeto de debate constitucional, la Corte refirió que, aunque a primera vista pareciera que el artículo acusado consagra un privilegio injustificado a favor de un sector de personal vinculado a la docencia oficial, el tema planteado únicamente podía resolverse ubicándolo dentro del marco histórico que dio origen a la disposición acusada, esto es, atendiendo las razones por las cuales el legislador limitó la pensión de gracia a partir dos aspectos: uno, al origen de la vinculación de los docentes (territorial o nacional); y, otro, a las fechas que estableció en la Ley 91 de 1989.
Desde esta perspectiva, se sostuvo que “con el establecimiento de la pensión de gracia y la extensión del derecho que hizo el artículo acusado a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, el legislador adoptó la decisión contenida en el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, en virtud de que los salarios y prestaciones sociales de los docentes oficiales a cargo de las entidades territoriales[43] eran, por razones presupuestales, inferiores en su cuantía a los que devengaban los vinculados directamente por la Nación”.
Así las cosas, concluyó que los docentes oficiales en el país pertenecían a dos esferas administrativas diferentes (territoriales y nacionales), lo que trajo como consecuencia que tuvieran remuneraciones y derechos prestacionales distintos; de ahí que resultara constitucional que el legislador hubiese instituido solo para los vinculados a través de los departamentos la pensión de gracia, bajo el requisito de que no tuvieran ninguna recompensa a cargo del tesoro nacional.
(…) 41 Se destaca la intervención que frente a la exequibilidad de la norma realizó en aquella oportunidad el apoderado del Ministerio de Educación Nacional: “el régimen de la pensión de gracia para los docentes fue ampliándose y haciéndose extensivo a todos los maestros tanto nacionales como nacionalizados, sin importar el nivel educativo al cual servían (…) la citada Ley 91, y concretamente la norma impugnada, no alteró el orden de derechos prestacionales reconocidos a través del tiempo a los maestros nacionales y nacionalizados”. 42 “Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección”. 43 Entendiendo dentro de esta categoría a los docentes y empleados de las Escuelas Normales de carácter territorial. 39.
En la providencia C-741 de 2012, la Corte estudió las objeciones presidenciales presentadas por razones de inconstitucionalidad al proyecto de ley n° 114 de 2009 Senado (296 de 2010 Cámara), por medio del cual se interpretaba por vía de autoridad legislativa el artículo 15.2, literal a) de la Ley 91 de 1989. En efecto, el referido proyecto indicaba que: “Conforme a esta norma los educadores que acrediten tiempos de servicio en educación primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, también serán beneficiarios de la pensión gracia aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la Nación”.
Los reparos hechos por el Gobierno se referían a que la norma: i) violaba el numeral 1° del artículo 150 superior, dado que si bien el título de este proyecto afirma que se realizaría la interpretación por vía de autoridad del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, lo cierto es que la nueva ley modificaría el contenido de la ley interpretada, al ampliar el universo de beneficiarios de la denominada pensión de gracia a los docentes nacionales. ii) Trasgredía el literal e) del numeral 19 del mismo precepto constitucional, en concordancia con el inciso 2° del artículo 154 ibídem, por cuanto al modificar el régimen prestacional de ciertos empleados públicos (educadores nacionales), este proyecto de ley sólo podía tramitarse por iniciativa del Gobierno. iii) Vulneraba el numeral 4° del artículo 136 de la Constitución, al establecer un mandato y un derecho nuevo de reconocimiento pensional con aplicación retroactiva a favor de personas que no tenían derecho a él. iv) Generaba un gasto a cargo de la Nación, razón por la cual se debió tener en cuenta su impacto fiscal y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Así mismo, adujo que v) esta Corporación ya había realizado la hermenéutica del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, por lo cual el legislador no tendría la posibilidad de producir una norma interpretativa al respecto. Por razones metodológicas, la Sala Plena abordó en primer lugar la objeción relacionada con la existencia de iniciativa legislativa exclusiva en cabeza del Gobierno Nacional.
Al respecto, consideró que tanto las reglas que determinan las pensiones a que tienen derecho distintos tipos de empleados, como los requisitos para acceder a ellas, indudablemente hacen parte del régimen prestacional de los empleados públicos, de manera que, conforme a los artículos 150.19 literal e)44 y 15445 del texto Superior, “una norma que como la contenida en el proyecto legislativo aquí objetado, tiene efecto sobre esas reglas, no podría, conforme al régimen constitucional vigente, ser producto de la sola iniciativa parlamentaria”. 44 Constitución Política de 1991.
“Artículo 150: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública (…)”. 45 Constitución Política de 1991.
“Artículo 154: Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. // No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150 (…)”.
(Énfasis añadido). En ese sentido, toda vez que el proyecto de ley había tenido origen en un Senador de la República, declaró fundada la segunda objeción y, en consecuencia, la inconstitucionalidad del proyecto de ley. De otro lado, al haberse clarificado la prosperidad del referido motivo de inconformidad, se estimó innecesario emprender el análisis de las demás objeciones. 40.
Finalmente, el fallo C-143 de 2018, examinó la expresión “hasta el 31 de diciembre de 1980” del literal a) del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989; y los segmentos “a partir del 1 de enero de 1981” y “solo”, contenidos en el literal b) del mismo precepto. Según los accionantes los apartes normativos acusados infringían la Constitución46, la Declaración Universal de Derechos Humanos47, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales48, el principio de progresividad, las prohibiciones de retroceso de los derechos sociales y de retroactividad de la ley y el principio de confianza legítima.
La Corte encontró que, pese a su redacción, los tres cargos partían de una premisa idéntica, esto es, que los maestros que se vincularon al servicio oficial con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 contaban con un derecho adquirido que no podía ser ignorado por el legislador so pena de violar los artículos 58 y 83 de la Constitución Política.
En correspondencia, advirtió que ese debate ya había sido abordado en las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C- 506 de 2006 en relación con las mismas expresiones que se demandaron en esta oportunidad, por lo que declaró la existencia de cosa juzgada constitucional y decidió estarse a lo resuelto en las mencionadas providencias. 41.
De la jurisprudencia expuesta, es posible extraer las siguientes conclusiones. En primer lugar, la Corte ha resaltado que, si bien, la Ley 114 de 1913 reconoció el derecho a la pensión de gracia solo en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, según lo dispuesto en las leyes 116 de 1928 (artículo 6º) y 37 de 1933 (artículo 3º), la prestación se hizo extensiva a ambas categorías de docentes (primaria y secundaria); de tal manera, la situación que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria, quedó corregida49.
Con todo, de cara a la presunta desigualdad que el artículo 4.3 de la Ley 114 de 1913 pudo generar entre los docentes designados por el gobierno nacional (secundaria) y los nombrados por las entidades territoriales (primaria y secundaria50), también ha clarificado que la circunstancia de supeditar el reconocimiento de la pensión a la exigencia de no recibir otra retribución del tesoro nacional encuentra cimiento, de un lado, en la razón o causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la gracia, es decir, establecer un estímulo o retribución a favor de los maestros del nivel territorial quienes tenían condiciones salariales y prestacionales sustancialmente desiguales a los docentes nacionales; del otro, en el principio de libre configuración legislativa que le permite al 46 El Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 48, 53, 58, 83, 93, 94, 121 y 128. 47 Artículo 22. 48 Artículos 2 y 4. 49 Sentencia C-479 de 1998. 50 Ley 39 de 1903.
“Artículo 4º: Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios que dispongan de recursos suficientes sostengan establecimientos de enseñanza secundaria”. Congreso fijar los objetivos generales relacionados con el régimen prestacional de los servidores públicos51. Igualmente, ha señalado que esta restricción se fundamenta en la necesidad de evitar que una misma persona pueda recibir doble remuneración de carácter nacional, garantizando así el uso razonable de los recursos estatales, de acuerdo con el artículo 128 de la Carta Política de 199152.
Por otro lado, frente a la discriminación entre los docentes vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y los nombrados con posterioridad a esa fecha, en tanto solo los primeros conservaban el derecho a la pensión de gracia, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la diversidad de empleador (Nación o departamento), permitía establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del tesoro público (pensión de gracia y pensión de jubilación53).
Lo anterior, bajo el entendido de que las situaciones jurídicas particulares consolidadas antes de entrar en vigor la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), quedan a salvo, por cuanto constituyen derechos adquiridos54. (….) 43. Así las cosas, conforme a la jurisprudencia constitucional reseñada, la pensión de gracia constituye una prestación creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de primaria (territoriales) con la finalidad de equiparar la remuneración que percibían frente a los de secundaria (fundamentalmente nacionales).
Posteriormente, conforme a las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, el beneficio igualmente fue extendido a los educadores de secundaria, siempre y cuando se cumplieran la totalidad de requisitos objetivos y subjetivos para su acceso, esto es, 20 años de servicio, ejercer la profesión con buena conducta, honradez y consagración, así como no percibir otra recompensa a cargo del tesoro nacional.
(….)” Conforme a lo anterior es claro que la determinación de no reconocer la pensión gracia a docentes con vinculación de carácter nacional tiene un amplio sustento legal y jurisprudencial, y dicha conclusión obedece a una interpretación armónica no solo de las normas que regulan dicha prestación, sino también de las normas que regulan el régimen salarial y prestacional de los docentes y demás servidores públicos.
En tal sentido aun cuando conforme al artículo 230 superior la jurisprudencia constituye un criterio auxiliar de interpretación no es menos cierto que recientemente se han introducido en nuestro ordenamiento jurídico figuras como la de la extensión de jurisprudencia y las sentencias de unificación que ratifican en principio el carácter vinculante de las decisiones adoptadas por los 51 Sentencias C-479 de 1998, C-915 de 1999 y C-954 del 2000. 52 Sentencia C-954 del 2000. 53 Ley 91 de 1989.
“Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: // 2. Pensiones: // A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos (…) y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. 54 Sentencias C-084 de 1999 y C-489 del 2000. órganos de cierre de cada una de las jurisdicciones55 y si bien es cierto la misma Corte Constitucional ha señalado que los jueces de inferior jerarquía en virtud al principio de la autonomía judicial pueden apartarse del precedente fijado por sus superiores, lo cierto es que para el caso concreto no existen para este Tribunal razones de peso que justifiquen apartarse del precedente fijado tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado en relación con la improcedencia de reconocer la pensión gracia a docentes de vinculación nacional y si bien puede asistir razón a la parte actora en el sentido que se ha admitido la compatibilidad de la pensión de jubilación y el salario de los docentes dicha posibilidad no implica per se que todos los docentes estatales con independencia de su tipo de vinculación sean destinatarios de la pensión gracia, pues como se ha establecido a lo largo de esta providencia es un beneficio del que son titulares únicamente quienes tienen la condición de docente territorial o nacionalizado.
Descendiendo al caso concreto y excluyendo el tiempo de servicios laborado por el actor como docente en el Instituto Champagnat de Pasto por ser docencia de naturaleza privada, y tomando como fecha de retiro del servicio el 1º de enero de 2006 se tiene que el hoy demandante fungió como docente estatal por un total de 31 años, 4 meses y 8 días56, de los cuales ciertamente no pueden computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia los 28 años 4 meses y 22 días servidos en el INEM de Popayán y Armenia, toda vez que se trata de tiempos de servicio de orden nacional y respecto a los cuales el Consejo de Estado ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse y señalar: “(…) 34.
Ahora: bien, frente al puntual caso de prestación de servicios docentes en Instituciones Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM), la sección segunda en sus dos subsecciones es del criterio de que no pueden computarse para la pensión gracia, por cuanto: «( ) las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada ostentan el carácter nacional, toda vez que dichos institutos dependen del Ministerio de Educación Nacional.
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera, como bien lo determinó el Tribunal de Cundinamarca, que el vínculo de la actora Durante el tiempo en el que prestó sus servicios como docente en el INEM Santiago Pérez, del 8 de noviembre de 1993 al 14 de agosto de 1996 y del 5 de abril de 1999 al 5 de septiembre de 2013, fue de carácter 55 En sentencia 816 de 2011 la Corte Constitucional expresó: “En síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley” -CP, artículo 230.1-;
(ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - en todos los casos, como guardián de la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-;
(iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial -CP, artículo 228-“ 56 Ha de aclararse que en este conteo se incluyen los 11 días certificados por el rector de la Normal Nacional de Varones “José Eusebio Caro” de Popayán. nacional.
Reitera la Sala que, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 91. de 1989, únicamente los docentes que. presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, siempre que en todo caso acrediten los requisitos exigidos por el legislador» 57 35.
Se concluye así, de manera inequívoca, que Jos beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de. esta forma aquellas del orden nacional, bien sea porque provengan directamente del Gobierno Nacional o se acredite en el plenario que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional, como los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM). 36.
Por lo anterior, la pensión gracia así reconocida por tiempos nacionales no puede constituir un justo título para predicar derecho adquirido, pues en todo caso prima la filosofía material de que el derecho se causa por el trato salarial desigual que tenían los maestros territoriales respecto de aquellos, condición que abiertamente no ocurre en quienes eran remunerados por la Nación. 37.
Ahora bien, vale la pena precisar que si bien es cierto que el Departamento del Quindío para asumir la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a la planta de personal del Municipio de Armenia a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, dentro de los que se encontraba el demandado, también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues como ya.se dijo, el artículo 1 º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional, como ocurre en el sub judice, son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación. 38. Así las cosas, al haberse acreditado que la profesión docente se ejerció por parte del actor en una institución educativa nacional, como lo son los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM), es dable concluir que estos tiempos servidos no pueden computarse para el reconocimiento pensional, los cuales forjaron gran parte de la vida laboral del actor, los cuales equivalen a 35 años de los 39 que prestó como educador.
(…)”58 Así las cosas, como en este caso no se acreditó que el accionante reúne los requisitos legales para acceder a la pensión gracia de jubilación establecida en la Ley 114 de 1913, puntualmente los 20 años de servicio docente en el nivel territorial o nacionalizado, y como los traslados de sede educativa tampoco muta la naturaleza de la vinculación, es evidente que en el sub examine han de declararse probadas las excepciones de “Inexistencia de la obligación y Cobro de 57 Sentencia del 1 de diciembre de 2016, subsección B exp. 0783-14 con ponencia de César Palomino Cortés. En igual sentido, sentencia del 14 de septiembre de 2017; subsección A exp, 0071-14 con ponencia de Rafael Suárez Vargas. 58 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda - Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lissett Ibarra Vélez. Radicación: 63001-23-33-000-2018-00252-01. Demandante: Francisco Luis Orozco Muñoz. Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- lo no debido” y “Legalidad de los actos administrativos acusados” formuladas por la entidad accionada para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.
Condena en costas en primera instancia: En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva59 a objetiva valorativa60, de acuerdo con providencia reciente del H. Consejo de Estado61 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en el presente asunto, pese a que se negaran íntegramente las pretensiones de la demanda no se condenará en costas a la parte actora por el trámite de la primera instancia, pues no se acreditó por parte de la parte contraria su causación, y solo aparece acreditado que se pagaron los gastos ordinarios del proceso que fueron sufragados por la parte vencida en el mismo.
De otra parte, en cuanto a las agencias en derecho, se advierte que en el expediente no hay elementos de prueba que permitan establecer su causación, por lo que se considera que en el presente trámite no hay lugar a reconocerlas máxime si se tiene en cuenta que estas últimas son independientes a los honorarios de los abogados. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que de las actuaciones desplegadas por el apoderado de la parte accionada no se puede inferir que existan otros gastos adicionales por la defensa judicial ejercida acogiendo el criterio expuesto por la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia del 29 de enero de 2018, se abstendrá de imponer condena por dicho concepto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 59 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 60 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 61 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” FALLA Primero: Declarar probadas las excepciones de “Inexistencia de la obligación y Cobro de lo no debido” y “Legalidad de los actos administrativos acusados” formuladas por la entidad accionada, en consecuencia, niéguense las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Sin lugar a condena en costas en esta instancia. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente, previa anotación en el Programa Informático SAMAI Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta Nº 26 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado (Ausente por comisión de servicios) LUÍS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)