15001333300620200017401 · Tribunal Administrativo de Boyacá

ESPACIO PÚBLICO – Noción y marco normativo. Tal como lo ha definido el Consejo de Estado, el espacio público de las ciudades está constituido por aquellas áreas requeridas para la circulación peatonal y vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, así como aquellas necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano, para la preservación de las obras de interés público y de elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Política, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común; es así que en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del Art. 315 Superior, se le impone a los Alcaldes municipales y distritales en su calidad de primera autoridad de policía, correspondiéndoles, entonces, la regulación de la utilización del suelo y el espacio público de manera que se garantice la realización de los derechos colectivos.

DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE – Noción y consagración legal. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente es un derecho colectivo contenido en el literal “l” del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, sobre el cual se ha referido el Consejo de Estado señalando: “Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

(…) el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”. –Resalta la Sala.

Es así que este derecho colectivo está dirigido a garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio, por lo que se demanda de las entidades públicas la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables.

DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO, A LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO Y A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE – Vulneración en el caso concreto por parte del municipio de Tunja por colapso de una parte y riesgo de otra, del muro perimetral del Colegio Gonzalo Suárez Rendón. En este punto resulta pertinente señalar que en el presente caso quedó acreditada la problemática que dio origen a la demanda, esto es, el colapso de una parte del muro perimetral que hace parte del cerramiento del Colegio Gonzalo Suárez Rendón, el cual se encuentra localizado en la esquina de la Transversal 15ª con Calle 20ª; lo anterior resulta acreditado de acuerdo con los siguientes medios de prueba: (…)De acuerdo a lo anterior, se advierte la existencia de un muro de aproximadamente 390 metros de extensión que conforma el cerramiento del Colegio Gonzalo Suárez Rendón, el cual data de 15-20 años atrás y da cuenta de una estructura en su mayoría estable y en buenas condiciones que no presenta afectaciones mayores, con excepción de un tramo de 28 metros –aprox- afectado por la caída de un tramo del muro de 18 metros donde fue colocado un cerramiento provisional en tejas de zinc, existiendo otro tramo aledaño de 10 metros que presenta inclinación y fisuras.

Lo anterior, permite colegir que resulta acertada la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización, a la defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, ante el derrumbe de parte del muro y el actual riesgo de colapso de otra parte de la estructura, lo que amerita la intervención urgente de las autoridades municipales.

Si bien es cierto, como lo refiere la defensa del Municipio de Tunja, que han estado prestos a la realización de actividades propias de contención provisional, inspección ocular del suceso, proyección de obras para la reparación de muro de cerramiento de la institución educativa como lo manifestaron desde la etapa de pacto de cumplimiento, no es menos cierto que a la fecha se mantiene vigente el riesgo que presenta la estructura, situación que cobra mayor relevancia en tratándose del cerramiento de una institución educativa lo que a su vez constituye un riesgo para la población estudiantil y docente.

De acuerdo a lo expuesto, encuentra la Sala que no le asiste razón al Municipio de Tunja al señalar que la gestión adelantada tiene mérito suficiente para revocar las órdenes de protección impartidas por el A quo, pues permanece vigente el riesgo de colapso de una parte el muro, sumado a que el cerramiento realizado a la parte que ya se cayó debe ser reparada.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: YESID FIGUEROA GARCÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN: 15001 33 33 006 2020 00174 - 01 SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013333006202000174011500123 1.

ASUNTO A RESOLVER 1. Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por el actor popular YESID FIGUEROA GARCÍA y por el demandado MUNICIPIO DE TUNJA contra la sentencia proferida el 21 de julio de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja, por la cual se ampararon los derechos colectivos al goce del espacio público y, a la defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 2.

ANTECEDENTES 2.1.- La demanda 2. El accionante presentó demanda en ejercicio de la acción popular solicitando la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, su utilización y defensa y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, solicitando que se ordene al Municipio de Tunja que en un término perentorio lleve a cabo una visita al muro en ladrillo ubicado en la parte oriental de la Transversal 15 A entre la Calle 19 a la Carrera 19 A del Barrio Kennedy con el objeto de verificar los daños estructurales que presenta y se determinen las obras que requiere, que se instale la señalización preventiva de las partes del muro que generan riesgo hasta que se definan y adelanten las obras de recuperación requeridas; así mismo, solicita que se lleve a cabo la asignación de recursos públicos para la ejecución de las obras requeridas y que éstas sean ejecutadas en su totalidad. 3.

Como fundamento fáctico señaló que en la dirección correspondiente a la Transversal 15ª entre calles 19ª – Carrera 19ª Barrio Kennedy del Municipio de Tunja, se encuentra ubicado un muro en ladrillo que hace parte del Colegio Gonzalo Suárez Rendón, el cual, según denuncias de la comunidad presenta fallas estructurales, inclinaciones y desprendimientos que exponen a la ciudadanía a riesgos y accidentes graves. 4.

Que en reemplazo del muro se instaló una cerca construida con láminas de zinc que sirve como barrera de protección, pero que en sentir del accionante no resulta suficiente para evitar riesgos a la comunidad. 5. Que la comunidad del Barrio Kennedy ha solicitado a la administración municipal adelantar acciones preventivas y estructurales con el objeto de mitigar el riesgo y realizar las obras de reemplazo de la estructura del muro sin que a la fecha se haya obtenido una solución definitiva. 2.2.- Trámite en primera instancia 8.

Mediante auto de fecha 21 de enero de 2021 el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja admitió la demanda y vinculó al Departamento de Boyacá como sujeto pasivo de la acción constitucional; se llevó a cabo audiencia de Pacto de Cumplimiento el día 28 de julio de 2021, oportunidad en la que no se presentó fórmula alguna de pacto, continuándose con el decreto probatorio y finalmente, con la decisión contenida en el fallo objeto de recurso de apelación. 2.3.- Sentencia de primera instancia 9.

Mediante sentencia de fecha 21 de julio de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja puso fin a la primera instancia. Declaró que el Municipio de Tunja vulneró los intereses colectivos al goce del espacio público y a la utilización, a la defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; consecuente con ello, el A quo ordenó al Municipio de Tunja que realice todas las gestiones técnico-administrativas con el fin de disponer la correcta señalización preventiva del tramo del muro ubicado en la Transversal 15 A entre la Calle 19 a la Carrera 19 A del Barrio Kennedy de esta ciudad, que se encuentra afectado por fisuras, inclinación y riesgo de colapso, así como del tramo que se derrumbó, de tal manera que se impida el paso peatonal de forma transitoria, hasta que se realicen las obras de recuperación, reemplazo o construcción de un nuevo muro, según corresponda. 10.

Así mismo, la juez de instancia dispuso ordenar al ente territorial demandado que designe profesionales idóneos para la realización de un estudio técnico de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural sobre el tramo del citado muro que presente fisuras, inclinación o riesgo de colapso y respecto del tramo que se derrumbó, con el fin de determinar la necesidad de reforzamiento, recuperación o construcción de un nuevo muro; así mismo, la juez precisó que en caso de no contar con el personal para el efecto, el ente territorial debe adelantar las gestiones de carácter administrativo y financiero para la celebración y ejecución de los contratos que se requieran para la elaboración de dichos estudios técnicos. 11.

Seguidamente, determinó que, una vez obtenidos los resultados del mencionado estudio, el Municipio de Tunja deberá realizar las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal para la aprobación de los recursos necesarios con el fin de materializar las obras de reforzamiento, recuperación, reemplazo o construcción de un nuevo muro, conforme a lo indicado en los estudios. 12.

El A quo precisó que, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, se encuentra acreditado que en la transversal 15A entre calle 19 y la carrera 19ª de Tunja, se encuentra ubicado un muro que hace parte del cerramiento de la institución educativa INSTITUTO TÉCNICO GONZALO SUÁREZ RENDON, la cual, es de carácter oficial a cargo del Municipio de Tunja.

Que el mencionado muro cuenta con una extensión aproximada de 393 metros, de los cuales, se derrumbó y/o colapsó un tramo de longitud de aproximadamente 18 metros que fue cerrado por parte del municipio en tejas de zinc con el fin de evitar accidentes. 13. Asimismo, la juez encontró acreditado que la estructura cuenta con otro tramo de aproximadamente 10 metros de extensión que presenta fisuras e inclinación; agregando que según consta en el informe rendido por la Unidad Administrativa Especial para la Gestión del Riesgo de Desastres, dicho tramo de aproximadamente 10 metros de longitud, posee afectaciones que pueden llevar al colapso del muro, con una particularidad y es que dicho colapso puede darse hacia el interior del establecimiento educativo, poniendo en riesgo tanto a los estudiantes como al personal que se llegare a encontrar en el lugar. 14.

Resaltó la juez que en el citado informe, se dijo que debido a la alta pendiente que posee el talud que hace parte de suelo de fundación de muro de cerramiento en la parte interior, en el cual se observa el terreno natural expuesto a la acción de agentes climáticos, tales como lluvia, aire y sol y considerando la escasa vegetación, dicha situación favorece la aceleración del proceso erosivo del suelo, lo que a su vez ocasiona pérdida de la capacidad portante del suelo y por ende, puede ocasionar el colapso de las estructuras fundadas sobre el mismo. 15.

En ese sentido, la juez indicó que el informe técnico insistió en la necesidad de implementar algún tipo de protección como: i) monitoreo periódico del comportamiento de la estructura; ii) señalización y protección del tramo de muro afectado por el colapso y la inclinación en el tramo descrito; iii) limitar la utilización de las estructuras contiguas al talud donde esta cimentado el muro y iv) proteger de manera general el talud a lo largo de todo el trayecto; todo lo anterior, con el fin frenar el proceso y efecto erosivo y mitigar el efecto que llevó al colapso de un tramo del muro y que podría llegar a afectar otros tramos del mismo. 16.

En este punto, el Despacho de instancia precisó que existe un riego inminente de colapso, no solo del tramo de 10 metros al que se hizo alusión en el informe, sino de la totalidad del muro, si se tiene en cuenta que, al encontrarse expuesto a las condiciones medio ambientales, actualmente dicha estructura está presentando un proceso erosivo del suelo que podría llegar a afectar las estructuras de otros tramos del mismo y por ende generar su colapso. 17.

Así las cosas, la juez concluyó que el Municipio de Tunja, ha incurrido en amenaza y/o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, toda vez que por las inclinaciones y fisuras que se presentan en el tramo de 10 metros, contiguo al que colapsó, y por la aceleración del proceso erosivo que presenta la estructura, se está generando un riesgo de colapso en otros tramos del muro, lo que conlleva una amenaza para la integridad de las personas que transitan por el andén que limita con este, así como para las personas que puedan encontrarse dentro de la institución educativa. 18.

Pese a lo anterior, el A quo reconoció las actividades realizadas por el Municipio, tales como el cerramiento en tejas de zinc de la parte del muro que se derrumbó, evitando que algunas personas puedan ingresar o caer hacia la institución educativa, máxime teniendo en cuenta que en la parte interior del muro, es decir, el costado que da a la parte interior del colegio, se observa una pendiente de varios metros de altura. 2.4.- Recursos de apelación 2.4.1.- Parte actora 19.

El actor popular expuso su inconformidad con el fallo de primer grado bajo los siguientes aspectos: i). no ordenar la ejecución de un estudio de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural sobre la totalidad del muro ubicado en la Transversal 15 A entre la Calle 19 a la Carrera 19 A del Barrio Kennedy del Municipio de Tunja, ii). no haber ordenado la publicación de la sentencia en un medio de amplia circulación nacional, iii). haber omitido “ordenar varias medidas preventivas y urgentes” recomendadas en el informe emitido por la Unidad de Gestión del Riesgo. 20.

En consecuencia, el actor popular solicitó que se modifique el numeral 2° del fallo de instancia, incluyendo “el seguimiento periódico cada dos meses del muro afectado, la protección general del talud de todo el muro perimetral y el reforzamiento temporal con la instalación de puntales o paralelas en la parte inferior del muro” y el numeral 3°, en el entendido de que las obras se realicen sobre la totalidad del muro ubicado en la Transversal 15 A entre la Calle 19 a la Carrera 19 A del Barrio Kennedy (con una extensión de 390,20 m). 2.4.2.- Parte demandada – Municipio de Tunja 21.

La defensa del ente territorial demandado señaló que de acuerdo con el material probatorio obrante en el plenario se probó la inexistencia de responsabilidad de la administración municipal y, por el contrario, se comprobó la gestión administrativa adelantada en procura de los habitantes del sector. 22. Reseñó que una vez conocida la problemática que originó la acción de la referencia, se han realizado las actividades necesarias para prevenir cualquier accidente en el lugar de los hechos y que, en todo caso, el daño causado al muro de que se trata fue causado por factores externos al actuar del municipio; explicó que se realizó cerramiento del sector (teja metálica) y que el colapso de la estructura amerita intervención solamente en los 12 metros lineales y no en la totalidad del muro. 23.

Expuso que el muro en cuestión es una estructura de cerramiento que sirve para delimitar el Barrio Kennedy y la Institución Educativa, razón por la cual fue construido en mampostería de ladrillo común y se erigió sobre un muro de contención con una viga de segmentación que no presenta riesgo de colapso, por lo que sostiene que la contratación de un estudio técnico de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural no es adecuada técnica ni financieramente, por cuanto ese tipo de análisis se realizan para determinar la capacidad de respuesta sísmica de una estructura frente a la ocurrencia de un movimiento sísmico esperado para la zona geográfica en que se ubica la edificación y que lo procedente es evaluar la condición del muro a través de un peritaje de un ingeniero civil especializado en estructuras. 24.

Sumado a lo anterior, señaló que es del caso verificar nuevamente el contenido de los informes técnicos para verificar que el daño sufrido por un costado del muro fue causado por factores externos y que el resto de la estructura se encuentra en buen estado y no genera riesgo para la comunidad por lo que no se requiere un estudio de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento. 25.

Por último, señala la defensa del municipio que está en desacuerdo respecto de la condena en costas dada la inexistencia de responsabilidad del ente territorial. 2.5.- Trámite de segunda instancia 26. Mediante auto del 14 de septiembre de 2022 se resolvió la admisión de los recursos de apelación interpuestos por las partes, por auto de fecha 20 de abril de 2023 se corrió traslado para alegar de conclusión, oportunidad en que las partes se pronunciaron en los siguientes términos: 2.5.1- Municipio de Tunja 27.

Indicó la defensa del ente territorial que se ratifica en todos los argumentos presentados en la contestación de la demanda y precisó que la acción de la referencia no es procedente en la medida en que la administración municipal al conocer de la problemática dio inicio a todos los trámites administrativos del caso; explicó que en la actualidad ya se ejecutó la reconstrucción y mantenimiento del muro colapsado (que hace parte de la institución educativa Gonzalo Suárez Rendón) a través del Contrato No. 001 de 2023, anexando registro fotográfico para mencionar que se ha adelantado la gestión administrativa del caso. 28.

Agregó que, según los informes técnicos, no todo el muro presenta riesgo y adicionalmente reiteró lo expuesto en el recurso de apelación en cuanto a que no se requiere un estudio técnico de vulnerabilidad sísmica. 2.5.2.- Actor popular 29. El accionante se refirió al informe presentado por la Unidad de Gestión del Riesgo para reiterar que se requiere un estudio de vulnerabilidad y de reforzamiento estructural de todo el muro y no solamente de la parte que ha presentado fallas, por lo que considera indispensables estudios integrales de la construcción, lo cuales permitan determinar las obras a realizar y que éstas sean efectivamente ejecutadas. 3.

CONSIDERACIONES 3.1.- Problema jurídico 30. De acuerdo con los argumentos que sustentan los recursos de apelación, la Sala deberá establecer si procede revocar el fallo de instancia y en su lugar negar las pretensiones de la demanda por concurrir que no existe afectación alguna de los derechos colectivos como quiera que el Municipio de Tunja ha adelantado las gestiones de su competencia para contrarrestar el colapso del muro ubicado en la Transversal 15 A entre la Calle 19 a la Carrera 19 A del Barrio Kennedy, tal como sostiene el ente territorial, o si por el contrario la orden de protección a los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización, a la defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente dada por la juez de instancia debe mantenerse, caso en el cual deberá establecer la Sala si procede la modificación de las órdenes en lo que tiene que ver con la realización de un estudio de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural integral del muro, según solicita el actor popular. 31.

Finalmente, se debe determinar si hay lugar a condenar al ente territorial demandado al pago de costas procesales, como quiera que en los argumentos de la apelación el Municipio de Tunja señala que tal condena no resulta procedente. 3.2.- De la protección de los derechos e intereses colectivos 32. La Ley 472 de 1998 desarrolló el Art. 88 de la Carta Política en cuanto se refiere al ejercicio de las acciones populares y de grupo; fue así como se reconstruyó este mecanismo de participación ciudadana que busca la protección de los derechos colectivos, entre muchos otros, pueden citarse el derecho a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la salubridad pública y la defensa del patrimonio público.

Todos ellos son derechos sociales que escapan a la órbita del individuo y hacen parte del patrimonio colectivo de la humanidad. Son, al decir del Consejo de Estado, aquellos en los cuales aparecen comprometidos los derechos de la comunidad, cuyo radio de acción va más allá de la esfera individual o de los derechos subjetivos. 33. Conforme se ha visto, la finalidad de esta acción es la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, de manera que su procedencia requiere que de los hechos aducidos en la demanda pueda al menos deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que incluso puede comprender a todos los que integran una comunidad. 34.

En los términos del inciso 2º del artículo 2º de la Ley 472 de 1998, la acción popular es preventiva y restitutoria, en la medida que se ejerce para: i) evitar el daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o iii) restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 35.

Conforme a lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 3.3.- Derechos colectivos invocados en la demanda. 36.

Revisado el escrito de la demanda, el actor popular YESID FIGUEROA GARCÍA, invoca la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público, su utilización y defensa y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, respecto de los cuales la Sala hará las siguientes precisiones. 3.3.1.- El espacio público 37.

Tal como lo ha definido el Consejo de Estado, el espacio público de las ciudades está constituido por aquellas áreas requeridas para la circulación peatonal y vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, así como aquellas necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano, para la preservación de las obras de interés público y de elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo. 38.

El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente es un derecho colectivo contenido en el literal “l” del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, sobre el cual se ha referido el Consejo de Estado señalando: “Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.

Bajo el anterior contexto, se memora que, de acuerdo con el escrito de la demanda, la acción de la referencia se promovió pretendiendo que se ordene al Municipio de Tunja que realice estudios técnicos, señalización preventiva, asignación de recursos y ejecución de las obras necesarias para la recuperación, reemplazo o construcción del muro ubicado en la parte oriental de la Transversal 15A entre calle 19 con carrera 19ª en el Barrio Kennedy, estructura que hace parte del cerramiento del Colegio Gonzalo Suárez Rendón. 42.

Al resolverse la primera instancia, la juez concluyó que el Municipio de Tunja vulneró los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y a la utilización, a la defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por estarse presentando una amenaza para la integridad de las personas que transitan por el andén ubicado en inmediaciones de la institución educativa Gonzalo Suárez Rendón como consecuencia del estado de deterioro y de riesgo de colapso de la citada estructura. 43.

En primer término, el Municipio de Tunja advierte que concurre en este caso inexistencia de responsabilidad de la administración municipal y, por el contrario, se comprobó la gestión administrativa para mitigar el riesgo desde que se conoció la problemática del muro de que se trata, además refiere que los daños en el muro son solamente en 12 metros lineales de su extensión y no en toda la infraestructura por lo que en su sentir, resulta innecesario un estudio de vulnerabilidad sísmica y de reforzamiento estructural. 44.

Por su parte, el actor popular refiere que las órdenes dadas por el A quo resultan insuficientes al ser indispensable la ejecución de un estudio de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural sobre la totalidad del muro ubicado en la Transversal 15 A entre la Calle 19 a la Carrera 19 A del Barrio Kennedy del Municipio de Tunja, así como la implementación de medidas preventivas recomendadas en el informe emitido por la Unidad de Gestión del Riesgo. 45.

En el anterior panorama, la Sala procederá a citar expresamente las órdenes de amparo para contextualizar los argumentos de apelación de los extremos procesales, así: Primero. - Declarar que el MUNICIPIO DE TUNJA ha vulnerado los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y a la utilización, a la defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Ordenar al MUNICIPIO DE TUNJA, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente providencia a través de su representante legal realice todas las gestiones técnico-administrativas con el fin de disponer la correcta señalización preventiva del tramo del muro ubicado en la Transversal 15 A entre la Calle 19 a la Carrera 19 A del Barrio Kennedy de esta ciudad, que se encuentra afectado por fisuras, inclinación y riesgo de colapso, así como del tramo que se derrumbó, señalización que impida el paso peatonal de forma transitoria, hasta que se realicen las obras de recuperación, reemplazo o construcción de un nuevo muro, según corresponda.

Tercero.- Ordenar al Municipio de Tunja que a través de su representante legal que dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, designe a los profesionales capacitados e idóneos para que realicen un estudio técnico de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural sobre el tramo del citado muro que presente fisuras, inclinación o riego de colapso y respecto del tramo que se derrumbó, con el fin de determinar la necesidad de reforzamiento, recuperación, reemplazo o construcción de un nuevo muro.

En caso de no contar con el personal para el efecto, el municipio deberá adelantar las gestiones de carácter administrativo y financiero para la celebración y ejecución de los contratos que se requieran para la elaboración de dichos estudios técnicos, caso en el cual, el plazo aquí otorgado se ampliará por tres (3) meses más. Una vez obtenidos los resultados del mencionado estudio, en un término no mayor de tres (3) meses desde la recepción de los mismos, el Municipio de Tunja deberá realizar las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal para la aprobación de los recursos necesarios con el fin de materializar las obras de reforzamiento, recuperación, reemplazo o construcción de un nuevo muro, conforme a lo indicado en los estudios.

Igualmente, los procesos contractuales requeridos deberán adelantarse en un plazo máximo de tres (3) meses siguientes al vencimiento del plazo anterior, en este mismo plazo deberá dar inicio a las obras que correspondan. (…) 46. En este punto resulta pertinente señalar que en el presente caso quedó acreditada la problemática que dio origen a la demanda, esto es, el colapso de una parte del muro perimetral que hace parte del cerramiento del Colegio Gonzalo Suárez Rendón, el cual se encuentra localizado en la esquina de la Transversal 15ª con Calle 20ª; lo anterior resulta acreditado de acuerdo con los siguientes medios de prueba: INFORME VISITA TÉCNICA N° 1.10.2-2-2-087 realizada por Profesional Contratista del Municipio de Tunja de fecha 08 de octubre de 2020, oportunidad en la que se registró que el muro cuenta con un cerramiento en metal (lamina de zinc), instalado por falla en parte del muro perimetral que produce un colapso del mismo.

Se detalló que el muro perimetral está construido con el proceso de muro en ladrillo trabajo con columnas en el mismo material y que una de las columnas que soportan el muro en inspección se vio afectada cuando colapsó la parte del muro que actualmente tiene cerramiento. Se agregó que el muro presenta fisuras que podrían ser de origen de asentamiento las cuales no representan algún tipo de riesgo de colapso.

La recomendación presentada en esa oportunidad respecto del muro fue la construcción de la parte del muro perimetral que colapso con el fin de brindar seguridad a las instalaciones internas de la institución educativa. El registro fotográfico de tal visita se cita a continuación: INFORME VISITA TÉCNICA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UAEGRD de fecha 20 de noviembre de 2020.

Asunto: Visita de inspección para verificación del estado del muro de la carrera 15A entre calle 19 a la carrera 19ª. Según la inspección ocular se describió al muro en cuestión, así: “De manera general se puedo observar la existencia de muro longitudinal que hace parte del cerramiento del predio donde en la actualidad funciona el colegio INSTITUTO TECNICO GONZALO SUAREZ RENDON llegando hasta las instalaciones donde funciona del INVIAS TERRITORIAL BOYACA, el cual está construido en mampostería de ladrillo tolete, con vigas de cimentación las cuales no se puede establecer si tienen o no acero de refuerzo, las alturas del muro oscilan entre los 3,0 metros y 2,20 metros de altura, su longitud es de 390 metros aproximadamente, entre los puntos 1 y 2 del cuadro de coordenadas del numeral 4 del presente informe.

En general se observa un muro de construcción antigua (la cual no fe posible establecer a simple vista, sin embargo, por el tipo de materiales, el deterioro y las características técnicas empleadas en su construcción, se puede inferir que su construcción no es reciente, con una edad mínima de puede oscilar entre los 15 y 20 años como mínimo.

A lo largo del trazado del muro se observa una estructura estable, que no presenta afectaciones mayores, asentamientos, fisuras o alguna evidencia del falla de la estructura o su correspondiente cimentación, sin embargo se puede observar un tramo de aproximadamente 28 metros de longitud el cual está ubicado en el tercio medio del trazado frente a la esquina de la calle 20ª, donde existe cerramiento en tejas de zinc por la falta de un tramo del muro de cerramiento en un la longitud de 18 metros, y la afectación de un tramo de aproximadamente de 10 metros en el cual se observa inclinación y fisuras en los bloques de mampostería. Según lo que se puede observar, la falla o colapso del tramo de muro se puede atribuir a falla de la cimentación (viga de cimentación) que sufrió erosión del suelo de fundación quedando en voladizo y por ende fractura, inclinación y volteo de toda la estructura.

Los demás tramos del muro presentan buenas características de estabilidad en cuanto a inclinaciones, fisuras, hundimientos o asentamientos que evidencien fallas o colapsos en el mediano y corto plazo.” –Resalta la Sala 47. De acuerdo a lo anterior, se advierte la existencia de un muro de aproximadamente 390 metros de extensión que conforma el cerramiento del Colegio Gonzalo Suárez Rendón, el cual data de 15-20 años atrás y da cuenta de una estructura en su mayoría estable y en buenas condiciones que no presenta afectaciones mayores, con excepción de un tramo de 28 metros –aprox- afectado por la caída de un tramo del muro de 18 metros donde fue colocado un cerramiento provisional en tejas de zinc, existiendo otro tramo aledaño de 10 metros que presenta inclinación y fisuras. 48.

Por su parte, en lo que tiene que ver con la inconformidad del actor popular, recuerda la Sala que lo pretendido es que se ordene la ejecución de un estudio de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural sobre la totalidad del muro ubicado y que se tengan en cuenta las medidas preventivas y urgentes presentadas por la Unidad de Gestión del Riesgo. 52.

Al respecto encuentra la Sala que las actividades que la juez de instancia ordenó al ente territorial demandado se sintetizan así: Señalización preventiva del tramo del muro colapsado y de la parte que se encuentra afectado por fisuras, inclinación y riesgo de colapso en la Transversal 15 A entre la Calle 19 a la Carrera 19 A del Barrio Kennedy, de manera tal que se impida el paso peatonal de forma transitoria, hasta que se realicen las obras de recuperación, reemplazo o construcción de un nuevo muro.

Estudio técnico de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural sobre el tramo del citado muro que presente fisuras, inclinación o riego de colapso y respecto del tramo que se derrumbó. Aprobación de los recursos para materializar las obras de reforzamiento, recuperación, reemplazo o construcción de un nuevo muro, conforme a lo indicado en los estudios realizados. 53.

Ahora, revisadas las medidas preventivas y urgentes propuestas por la Unidad de Gestión del Riesgo se encuentran las siguientes: - Monitoreo periódico del comportamiento de la estructura - Señalización y protección del tramo de muro afectado por el colapso y la inclinación en el tramo descrito. - Limitar la utilización de las estructuras contiguas al talud donde esta cimentado el muro. - Proteger de manera general el talud a lo largo de todo el trayecto para frenar el proceso erosivo que se está presentando 54.

De acuerdo a lo anterior, no considera la Sala que deba ordenarse la intervención de la totalidad del muro tal como solicita el actor popular, en la medida en que tal petición no cuenta con respaldo técnico que la sustente, por el contrario lo que si se estableció por parte de la Unidad de Riesgo fue que el muro presenta daños o afectaciones de estabilidad únicamente en un tramo de 28 metros de longitud, el cual presenta colapso total en longitud de 18 metros y afectaciones como inclinación, fisuras y asentamiento en un tramo de 10 mt de longitud y que los demás tramos del muro tanto en la parte inicial (calle 19) como en su parte final (carrera 19ª) no presentan evidencia del afectación o daño estructural que amenacen su estabilidad de manera inminente, conservan su verticalidad y demás características de manera original. 55.

Así mismo, la Unidad de Gestión del Riesgo indicó que se puede realizar un estudio de vulnerabilidad, el cual permita la revisión de la capacidad portante del suelo de fundación, las características del mismo, las características del material de la estructura de muro y en general en comportamiento de la estructura ante la ocurrencia de eventos sísmicos y demás eventos de tipo natural o antrópico que puedan afectar la estabilidad del mismo, tal como ordenó la juez de instancia sin que se verifique la necesidad de modificar las órdenes dadas en la sentencia de primer grado. 56.

Tales órdenes se avienen también con las recomendaciones contenidas en el memorial de ampliación y complementación del informe técnico presentado por la Unidad de Gestión del Riesgo según el cual “… lo recomendable es realizar el estudio de vulnerabilidad sísmica de la estructura. -Estudio de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural”, el cual fue ordenado por la juez de instancia. 57.

En lo que tiene que ver con la solicitud del actor popular en cuanto a que se ordene la publicación de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional, la Sala advierte que no resulta procedente como quiera que la Ley 472 de 1998 solamente establece el deber de publicación en un diario de amplia circulación nacional de la parte resolutiva de la sentencia que apruebe el pacto de cumplimiento, presupuestos que no se cumplen en el presente caso, razón por la cual se negará tal pedimento. 58.

Al respecto y en atención a que el actor popular invoca un desconocimiento del precedente de esta Corporación, debe precisar la Sala que tal pretensión en efecto ha sido objeto de pronunciamiento en otras sentencias, pero en sentido diferente al que pretende el accionante, tal como a continuación se cita: “…Al respecto, el penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, señala de manera específica que “[l]a aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas”.

De modo que como lo señaló la autoridad judicial de primera instancia, el deber de publicación de la parte resolutiva de la sentencia se circunscribe únicamente a los casos en que la misma se deriva de la aprobación del pacto de cumplimiento, y no respecto de la generalidad de las sentencias que se profieren en el marco de la acción popular.

(…) el Consejo de Estado en auto del 14 de agosto de 2019, al estudiar un recurso de insistencia contra la providencia que decidió no seleccionar la sentencia del 9 de octubre de 2018 proferida por este Tribunal, en la cual en una acción popular no se ordenó la correspondiente publicación de la sentencia, determinó: …De todos modos, la Sala precisa que el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 se refiere exclusivamente a la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento que pone fin a la acción popular, al paso que el artículo 34 ib. regula el contenido de la sentencia de acción. popular y de la simple lectura no se advierte la necesidad de la publicación que echa de menos el señor Figueroa García (…)” -Resalta la Sala Costas 59.

Al respecto dirá la Sala que la condena en costas se refiere a "aquella erogación económica que corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en un proceso judicial” y que a su vez, están conformadas por las expensas y agencias en derecho; las primeras se relacionan con "los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintos al pago de apoderados” y las segundas se refieren a “la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora, aun cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho". 60.

Ahora bien, en materia de acciones populares el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 regula el tema de las costas en los siguientes términos: "Artículo 38. Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. " 61. Conforme a lo anterior, se tiene entonces que el artículo antes transcrito remite a lo señalado por el C.P.C, hoy Código General del Proceso, en materia de costas, codificación que en su artículo 365 consagra lo siguiente: “…Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este Código. ( ) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación…" 62. Al respecto de la condena en costas en la primera instancia, la entidad recurrente señala que no es procedente dada la inexistencia de responsabilidad del ente territorial; revisada la sentencia de primer grado, en este punto la juez señaló que para su fijación se debe tener en cuenta la naturaleza del asunto y la gestión realizada por el actor popular, aspectos que esta Sala encuentra verificados, dado que en el curso de la primera instancia el actor popular realizó varias gestiones dentro del proceso, como lo fueron la presentación de la demanda, la comparecencia a la audiencia de pacto de cumplimiento, la presentación de los alegatos de conclusión, gestiones que ameritan la confirmación de la decisión del A quo en el numeral 5 de la sentencia de instancia. 63.

En relación con la condena en costas de esta instancia, dirá la Sala que al no aparecer que se causaron costas en el curso de la segunda instancia, se abstendrá de imponer condena, de conformidad con la hipótesis consagrada en el numeral 8° del Art. 365 del C.G.P. 64. Consecuente con lo expuesto, los argumentos de apelación presentados por el actor popular y por el Municipio de Tunja no están llamados a prosperar y el tal sentido se confirmará la sentencia de primer grado. 65.

Por último, dirá la Sala que los informes respecto del cumplimiento de las órdenes presentadas por el Municipio de Tunja y los memoriales que con posterioridad allegó el actor popular en relación con tal aspecto, deben ser valorados por el A quo al momento de verificar el cumplimiento de las órdenes de protección definitivas, pues si bien la juez de instancia incurrió en una imprecisión al haber concedido la alzada en efecto devolutivo como resolvió en auto de fecha 16 de agosto de 2022, en providencia posterior, esto es, el auto fechado el día 20 de junio de 2023, se abstuvo de emitir pronunciamiento frente a los informes presentados frente al cumplimiento de las órdenes, ordenando que el expediente permanezca en Secretaría hasta tanto se comunique la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá en segunda instancia. 5.

DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 21 de julio de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, de acuerdo a las motivaciones precedentes.

SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, POR SECRETARÍA envíese el expediente al despacho de origen.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: YESID FIGUEROA GARCÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN: 15001 33 33 006 2020 00174- 01