18001-3333-002-2019-00150-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Caquetá

Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, seis (6) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Pensión gracia, lesividad Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 Link del proceso: D 18001333300220190015001 Acta de discusión: 54 de la fecha Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En este fallo se tratan los siguientes temas: Los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, y las actuales posiciones jurisprudenciales frente a éstos y el restablecimiento del derecho en acciones de lesividad. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 1.1.1. Pretensiones de la demanda La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la anulación de la Resolución nro. 015720 de 28 de marzo de 19982, mediante la cual se reconoció pensión gracia a la señora María Emma Muñoz Minotta.

Como consecuencia de lo anterior solicitó se declare que la señora María Emma Muñoz Minotta no le asistía derecho al reconocimiento de una pensión gracia, y que por tanto debe restituir a la UGPP la suma correspondiente a los valores pagados como consecuencia de ese reconocimiento, debidamente indexada. Pidió, además, que se condene al pago de intereses comerciales y moratorios de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A.; así como a las costas y agencias en derecho. 1.1.2.

Fundamento de las pretensiones Los hechos que fundamentan las pretensiones se sintetizan así: 1 Folios 3 al 23 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico. 2 “Por la cual se ordena el reconocimiento y pago de una pensión gracia conforme a la Ley 91/89”. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 2 de 14 i. La señora María Emma Muñoz Minotta nació el 28 de julio de 1927 y prestó sus servicios como docente, en los siguientes tiempos:  Vicariato Apostólico Sibudoy desde el 15 de enero de 1953 hasta el 30 de diciembre de 1957 y desde 11 de enero de 1962 hasta el 30 de septiembre de 1962, según certificación de información laboral de fecha 7 de abril de 1981 y de fecha 5 de noviembre de 1985.

Con vinculación de carácter nacional, conforme a lo dispuesto en el Decreto nro. 2155 de 1987.  Departamento de Santander desde el 20 de marzo de 1969 hasta el 01 de febrero de 1976 nombrada mediante Decreto No. 0593 de fecha 20 de marzo de 1969. Su renuncia aceptada por medio de decreto 0191 de fecha 1 de febrero de 1976 según certificación laboral emitida el 14 de agosto de 1980.  Colegio Nacional José María Hernández de Leguizamo, Putumayo desde el 01 enero de 1977 hasta el 01 de febrero 1981, según certificación de información laboral de fecha 3 de marzo de 1981 y según Certificación de fecha 22 de julio de 1991 expedida por el Colegio Nacional José María Hernández nombrada por medio de la Resolución 13918 del 13 de agosto de 1980 del Ministerio de Educación Nacional.  Internado Rural de la Rastra, Milán, Caquetá, desde el 01 de febrero de 1982 hasta el 13 de enero de 1997, nombrada por medio de Resolución No 3322 del 23 de marzo de 1982 del Ministerio de Educación Nacional, según certificado laboral de fecha 19 de julio de 1985, de fecha 29 de enero de 1986, 27 de enero de 1987, de fecha 28 de mayo de 1991 y de fecho 27 de febrero de 1997. ii.

El último cargo desempeñado por la demanda fue el de docente en el internado escolar rural la Rastra municipio de Milán, en Caquetá. iii. La extinta CAJANAL por medio de la Resolución 11807 del 3 de septiembre de 1987 le reconoció la pensión, adquirió el estatus pensional de jubilación ordinaria el 15 de agosto de 1985. iv. A través de la Resolución nro. 015720 de 28 de mayo de 1998, la extinta CAJANAL reconoció una pensión gracia a la señora Muñoz Minotta en cuantía de $16.097.82 efectiva a partir de 29 de diciembre de 1989, pero con efectos fiscales del 27 de noviembre de 1994, por prescripción trienal; tomando como base el 75% de lo devengado en el año anterior al de adquisición del estatus pensional. v. Mediante Decreto nro. 0077 de 9 de febrero de 2001 aclarado por el Decreto nro. 00141 de 12 de marzo de 2001, se acepta la renuncia. 1.1.3.

Fundamentos jurídicos Como sustento jurídico determinó que el acto administrativo se encuentra viciado de legalidad por vulneración de las normas en que debería fundarse. Indicó que la demandada no cumplió con los veinte (20) años de servicio en una entidad territorial, municipal o departamental, requisito exigido por el artículo 4 de la ley 114/13 para el reconocimiento de la pensión gracia, configurándose también una falsa Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 3 de 14 motivación del acto administrativo demandado, por cuanto los fundamentos que dieron origen a la actuación no se ajustaron a la realidad.

Señaló que se vulneraron las leyes vigentes que rigen la pensión gracia, al reconocer en favor de la demandada un derecho pensional del cual no era beneficiaria, desconociéndose con esto la primacía del interés general sobre el particular, por cuanto se comprometieron recursos públicos con una causa ilegitima, en perjuicio de los demás asociados.

Expuso que la pensión gracia es una prestación de carácter excepcional o especial, que se reconocía a favor de aquellos docentes que fueron vinculados al servicio por entidades del orden territorial, por tanto, reconocer la pensión gracia a favor de docentes vinculados directamente con el Ministerio de Educación constituye vulneración a la prohibición constitucional -artículo 128-, en razón a que el pago de la pensión gracia se efectúa a cargo de la Nación, y posteriormente el docente al ser pensionado por vejez, estaría recibiendo un doble emolumento a cargo del tesoro público. 1.2.

Contestación de la demanda3 La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Como argumento de defensa, planteó dos excepciones de fondo a saber: - Legalidad del acto administrativo acusado Indicó que la entidad omitió el hecho que la señora Muñoz Minotta haya adquirido su derecho pensional con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91/89, pues indistintamente de su vinculación nacional o nacionalizada, cumplió con los requisitos establecido en la Ley 114/13. - Buena fe Expresó que la demandada obró siempre con apego a ley frente a las actuaciones administrativas que adelantó ante la extinta CAJANAL, razón por la cual en caso de que se haya presentado eventuales fallas administrativas, estas obedecen exclusivamente a la entidad y no a ésta.

En razón a lo anterior, estableció que la entidad no se encuentra facultada para recuperar dineros que han sido recibidos de buena fe, como es el caso de la señora Muñoz Minotta, posición que ha sido avalada en reiteradas oportunidades por parte del Consejo de Estado. Es así que concluyó: «De acuerdo a lo anterior, tenemos que el principio de buena fe, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe.

Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpar para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe». 1.3. Sentencia apelada En la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia resolvió: 3 Folios del 190 al 215.

Archivo nro. 2 del expediente judicial electrónico. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 4 de 14 «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 015720 del 28 de mayo de 1998, expedida por la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL –CAJANAL-, de conformidad con lo expuesto anteriormente.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…)» Como sustento de su decisión, la a quo argumentó, luego de señalar la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso, que de acuerdo a las pruebas aportadas se acreditó un tiempo al servicio de la docencia nacionalizada o territorial de 6 años, 8 meses y 7 días, cuando lo requerido para acceder a la pensión gracia es de 20 años.

De igual manera, hizo análisis de la vinculación de la señora Muñoz Minotta, cuando laboró en el Internado Escolar La Rastra del municipio de Milán, concluyendo que, conforme a certificación aportada por el Ministerio de Educación Nacional, se estableció que el mismo se trata de un nombramiento como docente nacional y por ende no podía ser tenida en consideración para el reconocimiento de la pensión gracia. De otro lado, concluyó que la UGPP no había demostrado una actuación temeraria por parte de la demandada, por lo que no había lugar a recuperar el pago de prestaciones a particulares de buena fe. 1.4.

Recurso de apelación 1.4.1. Apelación de la parte demandada Inconforme con la decisión, la parte demandada apeló4. Propuso como objeto del recurso que, previa revocación del fallo impugnado, se deniegue las pretensiones de la demanda. Como argumentos de disenso señaló que no se indicó el por qué del tratamiento distinto para con los docentes naciones y nacionalizados, en donde a estos últimos sí se le reconoce el derecho a percibir la pensión gracia, aun cuando la misma legislación señaló: «será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación» Consideró que la conclusión a la que se llegó en la sentencia apelada es infundada, frente al tratamiento que se le otorgó a los tiempos laborados por la demandada, aun cuando en la resolución que se demanda reconoció la pensión gracia indistintamente si la prestación al servicio de educación era nacional, nacionalizado o territoriales.

Echó de menos, que dentro de las pruebas aportadas no se allegaran los actos administrativos de nombramiento de la señora María Emma Muñoz Minotta, para así poder establecer en debida manera si los tiempos de servicios laborados eran nacionales o nacionalizados. Ahora como tal carga recaía en la entidad demandante y que no fueron aportados, la presunción de legalidad de la resolución demandada no se logró desvirtuar. 1.4.2.

Apelación adhesiva por la UGPP La UGPP manifestó su adhesión al recurso de apelación5, de un lado, en lo relativo a la negativa del reintegro de las sumas canceladas en virtud del reconocimiento pensional, pues estima que hubo actuación dolosa y de mala fe por parte de la demandada desde el momento en que solicitó el reconocimiento pensional, siendo 4 Archivo nro. 27 del expediente judicial electrónico. 5 Archivo nro. 32 del expediente judicial electrónico.

En segundo lugar, controvirtió la negativa a la condena en costas, argumentando que, pese a la prosperidad parcial de las pretensiones, la a quo había podido aplicar el criterio objetivo, que impondría condenar en costas a la parte vencida en el proceso; máxime cuando, adujo, aquellas se encuentran causadas, si se tiene en cuenta el despliegue de actuaciones adelantadas por la entidad actora en el proceso judicial y el pago de los gastos procesales por valor de cincuenta mil pesos ($50.000). 1.5.

Trámite de segunda instancia 1.5.1. Admisión del recurso de apelación6 A través de auto proferido el 14 de diciembre de 2021, se admitió el recurso de apelación presentado por las partes contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia. 1.5.2. Alegatos de segunda instancia No mediando solicitud probatoria y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no fue procedente el traslado para alegatos, ingresando el expediente para sentencia sin la presentación de estos por las partes, ni la rendición del concepto por el Ministerio Público. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2.

Oportunidad de la acción y legitimación en la causa El presente medio de control no se haya extinguido por caducidad, encuentra la Sala que nos encontramos ante un asunto que versa sobre prestaciones periódicas tal como emerge del artículo 164 numeral 1 literal C del CPACA. 2.3. Problema Jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración del Tribunal, deberá establecerse si la demandada acreditó la totalidad de requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente, la vinculación como docente territorial hasta el 31 de diciembre de 1980 y si tal requisito comporta un trato desigual.

En caso de confirmarse la nulidad del acto administrativo demandado, ¿resulta procedente la devolución de suma alguna por parte de la demandada María Emma Muñoz Minotta en virtud del reconocimiento pensional de que fue objeto? Finalmente, se analizará la procedencia de revocar la decisión de primera instancia relacionada con abstenerse de imponer condena en costas a la parte demandada. 6 Archivo Nro. 5.

C2., del expediente judicial electrónico. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 6 de 14 2.4. Tesis de la Sala La Sala confirmará la decisión proferida en primera instancia que accedió a la anulación del acto administrativo demandado, porque conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, no era procedente el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que la demandada no reunió la totalidad de los requisitos legales, en especial los tiempos al servicio de la docencia nacionalizada o territorial, dada la incompatibilidad de computar tiempos como docente nacional. 2.5.

Marco normativo y jurisprudencial Conforme los artículos 13 y 53 Constitución Política, la Ley 114 de 1913, 6° de la Ley 116/1928, 3° inciso 2 de la Ley 37 de 1933, 15 Nº 2 literal A de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia es creada para beneficiar a los docentes territoriales los cuales presentaban desigualdad salarial respecto de los docentes del orden nacional, que se reconoce a aquellos maestros de escuelas de primaria oficiales, docentes o empleados normalistas, inspectores educativos, y maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales y vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, y que cumplan los requisitos del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, referentes a tener 50 años de edad, 20 años de servicio docente, y observar buena conducta, haberse conducido con honradez y consagración. En tal sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015)7, así como la Corte Constitucional en sentencias C-489/2000, MP.

Carlos Gaviria Díaz; C-085/2002, MP. Alfredo Beltrán Sierra; y T-359/2009, MP. Nilson Pinilla Pinilla. Ahora bien, el Consejo de Estado hizo hincapié en la improcedencia de computar para efectos del requisito de tiempo de servicios, lo prestado como docente a través de vinculación nacional. In extenso ilustró el Consejo de Estado con ponencia del Consejero, Dr., William Hernández Gómez: En esta misma línea, la Sala considera oportuno señalar que el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es claro al prescribir que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Criterio éste que ha sido reiterado en múltiples oportunidades y en el cual se ha señalado expresamente lo siguiente: «[…] La ley 91 de 1989, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, al abordar el tema atinente a las pensiones quiso dejar a salvo, en relación con la pensión gracia, a los docentes del nivel territorial vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que emprendieron el proceso de nacionalización. Consideró el legislador que tales personas, por haber tenido durante largos años de modesta remuneración la expectativa de gozar de ese beneficio deberían tener, en justicia, derecho a él y, por ende, decidió establecer una excepción consistente en que sólo para ellos podría ser compatible la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de que esta se encontrare a cargo total o parcial de la Nación. No cabe duda de que el legislador quiso crear la situación excepcional comentada en favor de los docentes del nivel territorial pues la fecha límite de vinculación de docentes (31 de diciembre de 1980) a los cuales se les permitiría la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación es la misma en la cual culminó el proceso de nacionalización de los docentes de educación 7 Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. CP. Alfonso Vargas Rincón (E). Sentencia de Radicación: 25000- 23-42-000-2012-02017-01(0775-14). Actor: Solangel Castro Pérez. Demandado: UGPP. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 7 de 14 primaria y secundaria, emprendido por la Ley 43 de 1975.

El legislador entendió con meridiana claridad que sólo los docentes del nivel territorial podían ser beneficiarios de la pensión gracia, pues sólo en su favor, por haber emprendido el proceso de nacionalización, se estableció el régimen excepcional aludido. La probada vinculación de la actora a una entidad educativa del nivel nacional y la circunstancia de que la excepción del literal A del numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sólo puede ser aplicada a los docentes nacionalizados, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, excluye la aplicación de dicha norma al caso objeto de examen.»8 (Resalta y Subraya la Sala) Por consiguiente, es con fundamento en la norma antes citada que la pensión gracia no puede reconocerse a favor de los docentes nacionales, como quiera que es indispensable que el docente no esté pensionado y que no reciba retribución alguna por parte de la Nación. Modalidades de vinculación del personal docente En lo que respecta al tipo de modalidad de vinculación del personal docente es necesario anotar que el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 asignó al alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

El parágrafo primero de la norma en cita dispuso que «Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon». Por su parte, el artículo 10 ibídem estableció que los gobernadores, intendentes y comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior, cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad y que una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del alcalde, el Ministerio podrá, mediante resolución, trasladar tal competencia. Posteriormente, se expidió la Ley 91 de 1989, la cual en su artículo 1 definió los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial así: - Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. - Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

A su turno, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: «Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 21 de junio de dos mil uno (2001). Radicación: 25000-23-25-000-1997-3975-01(IJ-014).

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales…9 (lo subrayado y en negrilla de la Sala).

Al respecto, es pertinente referir que en sentencia de unificación10 de 21 de junio de 2018 se señaló: 1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

Más recientemente, mediante sentencia del 26 de agosto de 202111, el Consejo de Estado reiteró: (…) De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional 9 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). SE. 064. Radicado: 760012331000200701413 01 Número interno: 1178- 2016. Actor: Benjamín Vidal. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia SUJ-11S2 de 21 de junio de 2018, con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Gabriel Valbuena Hernández., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 63001-23-33-000- 2018-00219-01 (1974-20). Actor: AMPARO DEL SOCORRO DUQUE RAMÍREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –U.G.P.P.-. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 9 de 14 (…) Para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. De lo anterior es dable colegir que, los tiempos comprendidos en el orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado no son computables con los contenidos en el orden nacional, mientras que el computo que se podría realizar son los tiempos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados.

Finalmente, se tiene que en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202212 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

En suma, que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.6.

Hechos probados La UGPP junto con la demanda aportó los antecedentes administrativos (folios 169 al 324 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico)13, para lo cual se analizarán las pruebas que permitan establecer si la señora Muñoz Minotta, tenía derecho al reconocimiento pensional. En el plenario se encuentra probado lo siguiente: i. Que la señora María Emma Muñoz Minotta, nació el 27 de julio de 1926 motivo por el cual cumplió los 50 años de edad el 27 de junio de 197614 ii.

Para el momento del reconocimiento de la pensión gracia, los tiempos tenidos en cuenta en la Resolución nro. 15720 del 28 de mayo de 199815 fueron los siguientes: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. 53-01-15 al 57-12-31 12 Consejo de Estado, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano;

M.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Se indica que también se aportó unos documentos pertenecientes al señor Guillermo García Cadavid, los cuales obran a folio 3 al 171 del archivo nro. 2 del expediente judicial electrónico, los cuales no serán analizados por parte de la Sala. 14 Folio 237 archivo nro. 01 del expediente judicial electrónico. 15 “Por la cual se ordena el reconocimiento y pago de una pensión gracia conforme a la Ley 91/89”.

Obra en los folios 249 al 252 y 255 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 10 de 14 62-01-11 al 62-09-30 DEPARTAMENTO DE SANTANDER 69-05-24 al 76-02-01 MINISTERO DE EDUCACIÓN NACIONAL 77-01-01 al 81-02-01 82-02-01 al 85-12-31 TOTAL LABORADO 20 AÑOS, DOS MESES (2), UN (1) DÍA. iii.

Certificación del Coordinador de Educación Nacional (Vicariato Apostólico de Sibundoy)16, en la que se indicó: Que EMMA MUÑOZ MINOTA (HNA. MARÍA EFIGENCIA DE LA CARIDAD), identificada con cédula de ciudadanía número 27´468.537 expedida en Santiago (Putumayo). Ejerció el magisterio en el Territorio Escolar del Putumayo, Vicariato Apostólico de Sibundoy, CON SUELDO NACIONAL, de conformidad con el siguiente detalle: 1- Por RESOLUCIÓN NUMERO 8 DE 1.962 (ENERO 22), fue nombrada Directora de la Escuela Infantil Mixta de San Andrés (Putumayo), Ejerció del 11 de enero de 1962 al 30 de septiembre de 1962.

Tiempo de servicio en este cargo: OCHO (8) MESES – VEINTE (20) DÍAS. 2- Se le aceptó la RENUNCIA de conformidad con la RESOLUCIÓN NUMERO 26 DE 1962 (SEPTIEMBRE 13), emanada de la Coordinación de Educación Nacional Contratada, Vicariato Apostólico de Sibundoy. iv. Certificación emitida por la Gobernación de Santander, Secretaría de Educación Pública, de la cual se desprende que la demandante fue nombrada mediante Decreto 593 del 20 de marzo 1969, desde el 24 de mayo de 1969 al 1 de febrero de 1976, al servicio del Departamento17. v. Certificado del 22 de julio de 199118, emitido por la rectora y secretaria del Colegio Nacional José María Hernandez de Puerto Leguizamo Putumayo, en la que se indicó: Que la Hermana EMMA MUÑOZ MINOTTAS, identificada con cédula de ciudadanía número 27´468.537 de Santiago (Putumayo).

Prestó sus servicios como Directora de la Sección Primaria del Colegio Nacional “JOSÉ MARÍA HERNANDEZ” a partir del Primero (1°) de Enero del Mil Novecientos Setenta y Siete (1977) hasta el Treinta y Uno (31) de Enero de Mil Novecientos Ochenta y Uno (1891), nombrado con Resolución nro. 13918 de Agosto de 1980 por el Ministerio de Educación Nacional. vi.

También se aportó acta de posesión de 1° de febrero de 198219, cuando la señora Emma Muñoz Minotta fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional como docente en el Internado Escolar Rural de la Rastra, mediante resolución 3325 de 23 marzo del mismo año, donde fungió al menos hasta el 28 de mayo de 1991 (fecha de certificación). 2.7.

Análisis de la Sala, caso concreto 16 Folio 195 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico. 17 Folio 231 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico. 18 Folio 229 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico. 19 Folio 276 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 11 de 14 De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la parte demandada, se observa que existe controversia en cuanto al tiempo que laboró, pues para la juez de instancia, tan solo se acreditó al servicio de la docencia territorial o nacionalizada 6 años, 8 meses y 7 días, por lo que no reunió los 20 años de servicios que se requerían para acceder a la ya mencionada pensión. Así las cosas, sea lo primero recordar que, en lo atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la demandada como docente territorial o nacionalizada, ha venido desarrollando el Consejo de Estado lo siguiente: En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 198920.

Pues bien, visto lo anterior, así como también las pruebas aportadas y la aplicación de la regla de unificación vertida en la sentencia del año 2018, proferida por el Consejo de Estado21, según la cual, la prueba de la calidad de docente se acredita también con la certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta del tipo de vinculación y no exclusivamente con el acto administrativo de nombramiento, como lo indicó el apoderado de la demandada, es así, que la Sala llega a las siguientes conclusiones: i) Que la demandada laboró como docente territorial o nacionalizado en el departamento de Santander por el tiempo de 6 años, 8 meses y 7 días. ii) El tiempo (8 meses y 20 días) que laboró como docente directiva en la Escuela Infantil Mixta de San Andrés (Putumayo) y a favor del Vicariato Apostólico de Sibundoy, fue vinculación de carácter nacional.

Al respecto, el órgano de cierre22 sobre los nombramientos que realizaba para la época los vicariatos, en un caso de similares matices, decidió: Pues bien, la Sala observa que la actora fue nombrada mediante Resolución No. 010 del 1º de septiembre de 1973 por el Vicario Apostólico de Tumaco (Nariño), ejerciendo la función de Inspector Nacional de Educación, como docente del Centro educativo La Espriella, y (…), lo que denota que debido a que el Vicario Apostólico ejerció funciones de Inspector Nacional23, la vinculación fue de carácter nacional, pues estaba atada al Ministerio de Educación Nacional y en virtud del Decreto No. 642 de 20 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, C.P.: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, sentencia del veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023), dentro del proceso con radicación nro. 20001-23-39-000-2015-00510-01 (2321- 2017) 21 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, 21 de junio de dos mil dieciocho (2018) Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP) 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. CP.

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 21 de octubre de 2021, dentro del proceso con radicación 52001-23-33-000-2018-00187-01. Nro. Interno: 2047-2020. 23 Decreto No. 642 de 1949 “Por el cual se reglamenta la Inspección Escolar en todos los grados de enseñanza”. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 12 de 14 1949, artículo 1º y 2º, los inspectores desarrollarían las siguientes funciones y cumplirían la misión así: (…). 33.

En tal virtud, a diferencia de lo considerado por el a quo, en juicio de la Sala, la demandante no le asiste el derecho a que le sea reconocida una pensión de jubilación gracia, pues ha de reiterarse, que el tiempo servido a través del nombramiento efectuado por el Vicario Apostólico de Tumaco (Nariño), ejerciendo la función de Inspector Nacional de Educación, fue de carácter nacional situación que no le permite acreditar la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada, (…)” (negrillas y subrayas nuestras) iii) Los nombramientos realizados desde el año 1977 en adelante, se logró establecer que se realizaron por parte del Ministerio de Educación Nacional, luego entonces son de carácter nacional.

En ese orden de ideas, se establece por parte de la Corporación que la presunción de legalidad del acto administrativo sí se desvirtuó tal como lo concluyó la jueza de instancia, al encontrar que, para el momento del reconocimiento pensional de los 20 años exigidos en la docencia nacionalizada o territorial, sólo se acreditó 6 años, 8 meses y 5 días.

No obstante, se analizará si tal decisión vulnera el derecho a la igualdad de la demandada tal como se estableció en el recurso de alzada, pues consideró que dicho tratamiento era diferencial. Al respecto y sobre la eventual discriminación que la norma (numeral 2º del literal A) del artículo 15 de la ley 91 de 1989) pudo generar entre los docentes designados por el gobierno nacional (nacionales) y los nombrados por las entidades territoriales (nacionalizados), la Corte Constitucional en sentencia C-954/00, estimó que ello no se presentaba, por las siguientes razones a saber: i) libre configuración legislativa, pues lo que se pretendió por parte del Legislador era evitar que una misma persona pudiera recibir doble remuneración de carácter nacional, garantizando así el uso racional de los recursos estatales, otorgándoles un uso proporcional y adecuado, tal como lo exige el artículo 128 de la Constitución Política y, ii) la causa que estimó la creación de la pensión gracia, esto es, el de cerrar un poco la brecha salarial que existía para la época entre los docentes de carácter nacional y nacionalizado, en donde estos últimos sus salarios eran inferiores a los percibidos por los primeros.

Indicó la Corte Constitucional: «Entonces, siguiendo los criterios expuestos en el citado fallo, es evidente que la presunta desigualdad material que se le imputa a la norma acusada, fundada en la circunstancia de condicionar el reconocimiento de la pensión gracia al cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913 -en particular al descrito en el numeral 3° de su artículo 4°-, no está llamada a prosperar pues, como ya lo explicó la Corte, la aplicación de esta normatividad a los docentes oficiales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, encuentra plena justificación en las causas que motivaron su expedición (C.P art. 13), en el principio de libre configuración legislativa (C.P. art. 150) y, además, en el objetivo Superior de darle un uso racional, proporcional y adecuado a los recursos públicos (C.P. art. 128)»24.

En estos términos no están llamados a prosperar los argumentos expuestos por la parte demandada. Igual ocurre con los argumentos de la demandante, respecto al restablecimiento del derecho, pues el Consejo de Estado25 ha venido desarrollando: 24 Sentencia C-954/00 con ponencia del Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 25 Sección Segunda, Consejo Ponente.

Dr. César Palomino Cortés. Sentencia del 3 de febrero de 2022, dentro del proceso de radicación 13001233300021040045501. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 13 de 14 (…) la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume.

Por lo anterior, esta Sala considera la presunción de buena fe en favor de la señora Mariela Martínez Arce, pues el hecho que la demandada haya presentado ante CAJANAL la solicitud de reconocimiento de una pensión gracia a su favor, no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración, pues como docente oficial podía tener, eventualmente, la expectativa de ser beneficiario de dicho derecho pensional, ya que la misma entidad demandante fue quien reconoció la pensión gracia. Así las cosas, no es posible trasladar la responsabilidad a la Señora Martínez Arce, ya que al no existir pruebas que evidencien la mala fe de la demandada que permitan desvirtuar la presunción de buena fe, resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas a su favor en virtud del acto acusado, no habiendo lugar a devolver suma alguna de dinero.

En suma: en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la demandada -tal como lo reseñó la a quo-, lo que torna improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud del acto acusado. 3. COSTAS Las costas procesales, entendidas como los gastos necesarios en los que las partes tuvieron que incurrir para ejercer una correcta defensa de sus intereses dentro del proceso judicial, comprenden de un lado, las expensas o gastos ordinarios del proceso y de otra, las agencias en derecho.

Su reconocimiento está regulado por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código Procedimiento Civil”.

Al respecto, El Consejo de Estado ha afirmado que cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en costas: En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo…26. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 21 de abril de 2016, expediente: 3400-2013, magistrado ponente Luis Rafael Vergara Quintero.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: María Emma Muñoz Minotta Radicación: 18001-3333-002-2019-00150-01 14 de 14 De acuerdo con la jurisprudencia en cita, no es viable en estos casos condenar en costas tal como lo pretende la demandante, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventila un interés público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte “vencida” en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia de no condenar en costas por ambas instancias, pero por las razones acá anotadas. 4.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 30 de septiembre de 2021 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, por las razones acá expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas y agencias en derecho por ambas instancias.

TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE Los Magistrados, EDITH ALARCÓN BERNAL PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE YANNETH REYES VILLAMIZAR Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx